社会性别预算

社会性别预算 财经活页 2010年第8期(总第152期) 辽宁省财政科学研究所 辽 宁 省 财 政 学 会 2010年4月25日 [按]早在20世纪90年代，南非的国会议员Pregs Govender就曾这样干脆地表述：“如果您想知道一个国家将会如何发展，只需要看看这个国家的预算及其向妇女和儿童分 配资源的情况就可以了”。1995年9月，在北京召开的联合国第四次世界妇女大会上， 我国向国际社会庄严承诺：“把男女平等作为促进我国社会发展的一项基本国策”。也就 是这次会议上，其《行动纲领》中明确要求各国政府进行性别预算，社会性别预算开始走 入研究者与实践者的视野之中。社会性别预算作为一种分析和 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 工具，目的是保证政府 的资源能够公平分配，确保政府的预算、政策和项目措施，能够从男性和女性的不同需求、 文化社会的不同背景，来有效地满足女性和男性、女童和男童以及社会弱势群体的诉求。 通过分析政府的收入政策、公共支出等对不同社会群体的影响，来检验公共财政政策的性 别敏感程度。从而有效提升对社会性别主流化的认知，深化理解妇女无酬劳动在整个经济 活动中的价值，呼吁公共资源在分配时摒弃限制性的性别歧视，实现更加公平合理的分配。 它还可以帮助追踪社会性别平等和预算精细化管理的进展情况，从而提升社会政策性别敏 感程度的视角，推进中国公共财政体系的法治化和阳光化进程。 从用语 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 性的角度出发，社会性别预算(Gender Budget)更为确切的称谓应该是社会性别反应预算(Gender Responsive Budgets，以下简称GRB)，是指在公共预算决策中， 1 对预算政策产生的社会性别影响作出反应，力求以更趋公平的方式分配资源，使公共预算 满足社会不同群体的需求，从而进一步促进性别平等。社会性别预算并非是就性别问题(或 妇女问题)单独编制一份预算，更不是在预算分配中机械地强调男女两性获得相等份额的 预算资源；而是指在公共预算决策中，充分考虑不同预算政策与决策机制，所可能产生的 不同社会性别影响，进而寻求社会性别因素和政府公共预算决策的契合点，通过制度构建 的方式将二者有机结合起来。社会性别预算作为一种政策工具层面的制度安排，其核心要 义在于，聚焦于预算决策和执行过程中的性别敏感因素，全面考察预算收支及其相关的公 共政策(公共项目)对男女两性的不同影响，以致力于减少或消除貌似中性的财政预算政 策，对妇女及其他弱势群体的歧视。 社会性别预算是有关确保政府预算及其涉及的政策、项目，关注不同社会阶层的需要 和利益的一种预算管理形式，涉及预算编制、审批、执行和评估的全过程，但更强调执行 与监督。它是在预算编制与执行过程中，思考和决定在哪些方面男女的需要相同，哪些方 面不同，对于那些男女需求不同的方面，公共资源配置应该如何调整与改善。 社会性别预算分析和其他形式的预算分析有许多共同之处。但有两个原则是社会性别 预算分析所独有的：一是同时以个人和家庭为基础进行评估。在进行预算分析时，从贫困 家庭的观点进行评估，并与富裕家庭进行比较非常重要。同时，还应该从家庭中单个男性 和妇女的观点进行分析和评估。二是对无报酬家庭照料工作贡献的系统性认定。在大部分 的国家里，无报酬的照料工作在妇女和男性间的分配仍然不平等，这不仅阻碍有薪酬工作 男女薪酬平等，而且是影响男女平等发展各自才能的最大障碍。评估预算对社会性别平等 影响的一项关键性指标就是，预算对于必须完成的无报酬工作的影响。 目前，各国实行的社会性别预算还没有很完善的机制，效果也不尽相同，但是它对于 推进各国性别平等进程，发挥了一定的积极作用。首先，加强了政府的政治责任。社会性 别预算在使政府对妇女负责和确保政府实现自己在各大国际会议以及众多政策宣言中的 承诺方面，是一项重要的工具。其次，推进了性别平等。尽管国家预算可能被看作是社会 性别中立的政策工具，但由于男性与女性、男童与女童所处的经济和社会地位不尽相同， 他们从公共开支中的实际受益是不同的。通过社会性别预算分析，从而重新确定性别平等 的预算 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 ，并把它作为经济管理的一个目标或指标。再次，提高了经济效率。社会性别 预算政策可以满足调和社会性别平等、人类发展和经济效率的各项目标。最后，增加了决 策的透明度。社会性别预算计划能够让民间团体参与到政治和经济政策辩论这个重要的区 域，特别是经常被排斥在这种讨论之外的女性群体。这些讨论可以让预算制定过程公开化， 增加预算决策的透明度，同时加强经济管理能力。 自1984年澳大利亚开展“妇女预算行动”的尝试以来，社会性别预算(GRB)从起初的 无人问津，发展和演进到现在世界近半数国家对其产生浓厚的兴趣，并积极在本国开展各 种研究和实践行动。其发展大体经历了三个主要阶段：第一阶段是1984年到1994年的萌芽 时期；第二阶段是从1995年第四次世界妇女大会召开至2002年，这段时期是社会性别预算 2 实现全球推广的重要阶段；第三阶段是从2003年到现在，构成了总结探索的新时期。 1.萌芽时期(1984—1994年) 20世纪80年代中期至1994年是GRB发展的最初阶段，在其萌芽时期只有澳大利亚一国 实施了一定意义上的GRB项目，另外还有南非、加拿大、菲律宾三国和英联邦秘书处开始 提出GRB动议或进行相关研究。澳大利亚联邦政府于1984年引入“妇女预算行动”，到1985年全面实施。在政府治理的纵向层级上，也由联邦政府向地方政府纵深推进。同时，GRB在澳大利亚也经历了从鼎盛时期的性别影响 报告 软件系统测试报告下载sgs报告如何下载关于路面塌陷情况报告535n,sgs报告怎么下载竣工报告下载 长达300多页，衰退到只有一个州政府提 交简单且有限的妇女预算报告。尽管如此，澳大利亚妇女预算的探索与尝试，仍旧为今后 GRB的发展提供了重要的拓展空间与宝贵经验。南非在1994年选举之后，由Pregs Govender于预算辩论中提出GRB动议。 这一阶段GRB的主要特点是，妇女组织积极参与，并在研究视角上试图揭示妇女对经 济的贡献水平，这为GRB的后续发展提供了稳固基础。据20世纪末的一项分析显示，家庭 生产是澳大利亚经济中单项产出最大的部门，数量超过所有制造业价值总量的十倍，超过 所有采矿、选矿业的三倍。人们逐渐认识到许多传统经济学不予计量的问题(如核战争、环境保护、贫困)，同妇女在家庭中的劳动一样，实际上是非常重要的，而这种忽视难免 对整个社会造成了相当大的负面影响。不过由于统计数据受限，加上多年以来的传统计量 方法的局限，对这一问题的研究还不够深入。 2.全球推广时期(1995—2002年) 1995年至2002年是GRB发展的关键阶段，这一阶段发生了使GRB得以全球化的若干里程碑式的事件，也是截至目前启动GRB项目最为集中的阶段。1995年，第四次世界妇女大会上，联合国189个成员国代表一致同意通过了《北京宣言》和《行动纲领》，主张提高全 世界的妇女地位，提出在预算过程中结合性别视角来提高妇女地位。此后，各国妇女组织 和其他NGO、研究机构和国际组织日益认识并强调，从社会性别视角对公共政策和预算过 程进行分析的重要性，呼吁开展GRB行动。1995年，部分国家加快了实施GRB的步伐。英联邦秘书处在澳大利亚、加拿大、南非等先驱经验的影响下，进一步选定南非、斯里兰卡、 巴巴多斯、圣基茨和尼维斯(KN)、斐济群岛五个国家和地区开展GRB的试点工作。随后，斯里兰卡、英国、肯尼亚、乌干达、坦桑尼亚、赞比亚、莫桑比克、马拉维、纳米比亚、 博茨瓦纳等国也先后开展了GRB行动。 2000年9月，在联合国千年峰会上签署的《千年宣言》要求其成员国“把促进性别平 等和对妇女进行赋权作为抗击贫困、饥饿和疾病和激励可持续发展的有效方法。”2000年开始实施GRB行动的国家比较集中，印度、尼泊尔、津巴布韦、毛里求斯、卢旺达、奥 地利、德国、西班牙都是在这一年受相关大型国际会议的倡导和影响而开展的。在2001和2002年问，又有包括墨西哥、玻利维亚、秘鲁、比利时、韩国在内的若干国家，加入到 实施GRB的行列中来。到2002年底，世界上已经有50个左右的国家开展了GRB行动，其中包括在国家级和州、市等地方级的行动。 3.总结探索的新时期(2003年至今) 经过近20年的发展，GRB赢得了强大的支持，国际社会对于GRB的认可也在增加。许多利益相关主体将GRB当作实现其目标的工具和途径，但是人们逐渐认识到GRB不仅是一项工 3 具，特别是当世界上有超过一半的人口生活贫困，而其中妇女所占的比例高达70%。GRB 认识到性别平等与对妇女赋权不仅是社会公平或人权问题，更是公共政策与行动需要考虑 的重要内容，它向我们提供了一个全新的视角来审视公共预算和相关公共政策。 从2003年起至今，人们尽可能多地从本组织宗旨出发来研究GRB的意义，积极组织培训与研讨，以提高对GRB的认知度，推进GRB在本国政府中的切实开展。国际组织也继续对 这些活动给予支持，特别是以促进性别平等、消除贫困、促进健康、保护环境和加快发展 为宗旨的组织，不断致力于推进GRB的发展。 截至2007年，世界范围内已有73个国家不同程度地开展了GRB项目，其中有26个国家是英联邦国家、19个国家足OECD成员国；启动GRB项目的国家分布在世界各大洲上，主要 集中于非洲和欧洲，目前向亚洲战略展开的速度也较快。 纵观世界开展GRB(社会性别预算)国家的经验，不难发现GRB推进过程所体现出的多样性，从开展层级到主要推动者、涉及预算项目等都多种多样。这些GRB行动有些是由NGO主导展开的，有些则由政府部门(如财政部或妇女相关部门)展开的，有的是由国会议员推进，也有几方面合作推进的。行动开展的层级有在联邦或中央级预算中直接结合性别 因素，有的是在省或州级做试点，有的甚至只在市一级开展，但也有些国家行动并未对公 共预算形成实质性改变。GRB涉及的政府部门或者说是预算项目也有所不同，有的国家要 求所有的政府部门在其报告中附有性别相关的项目分析和说明，有的只在与妇女利益相关 性大的部门(如健康部、劳动部、教育部等)实施GRB。 一、社会性别预算的先锋——澳大利亚妇女预算之利弊 20世纪80年代，澳大利亚工党取得大选胜利后，在联邦和州政府中开展了“妇女预 算”，成为全球最早引进社会性别预算的国家。1984年，澳大利亚的国家性别平等机构 ——妇女地位办公室——率先在联邦政府部门推行“妇女预算项目”。1985年，妇女预算开始在澳大利亚全面展开。澳大利亚妇女预算由女性官员推动，政府各部门利用建立的 指标，通过年度预算报表考核同妇女相关的政策方案绩效，并在整个预算周期中进行绩效 评估和监测审查。 为帮助政府各部门分析和发布妇女预算，经济学家Rhonda Sharp 专门为澳大利亚社会性别预算分析开发和 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 了“三向开支分类法”。“三向开支分类法”将支出分为三大 类:第一类主要是针对妇女的专项支出，例如土著妇女健康项目等专门针对妇女、女童的 项目支出；第二类是公共部门平等就业机会的支出，如提高妇女参与管理和决策的培训项 目，促进平等就业机会的资源划拨与保障等；第三类是前两类没有包括的其他对性别产生 影响的一般性支出，如对法律援助和健康服务对象的选择等。随着妇女预算的推广，澳大 利亚将“三向开支分类法”与南非随后开发的“五步分析法”相融合，形成一个共同的分 析框架。澳大利亚将这一分析框架作为政府各部门预算分析和报告的基础，即选择某个政 府部门，按照“三向开支分类法”对所有项目进行分析，然后再按照“五步分析法”进行 分析和报告。 4 澳大利亚模式的特点在于:(1)最先关注到公共预算支出对妇女可能会产生影响；(2)政府导向策略有力地将社会性别意识纳入政府相关部门工作之中，易于对直接参与预算过 程的政府决策者和执行人员产生影响；(3)有明确的分析框架和工具作为技术支持；(4)女性官员参与管理和决策的力度较大，为推动社会性别预算发挥了很大作用。 但是，澳大利亚的妇女预算也存在一些弊端:(1)只关注妇女，并未从社会性别视角审 视公共预算，没有评估公共预算对男性、男童的影响，狭隘地只关注对妇女的利益分配是 实施社会性别预算所不可取的；(2)性别平等的政治承诺缺少持续性，受执政党和女性官 员态度变化等政治因素影响较大；(3)缺乏公民社会组织的支持、参与和监督，是澳大利 亚妇女预算发展逐步衰退的重要原因之一。 二、议会与NGO合作的典范——南非的社会性别预算更具可持续性 1994年南非大选过后，Pregs Govender在南非议会的预算辩论中指出，政府预算中 存在社会性别盲视，建议引入社会性别预算的理念。1995年南非启动了主要由南非民主 研究所及其预算信息服务中心等非政府组织推动的“妇女预算行动”(WBI)，南非的社会性别预算也得到了联合国妇女发展基金(UNIFEM)南非办公室的技术和资金支持。 南非的社会性别预算从社会性别视角分析了所有政府部门预算的资源分配。1996—1998年连续出版了三个性别预算分析报告。1998年专门为受过十年教育的、以英语为第 二语言的读者，发放了包括8个部门妇女预算信息的普及性读物。在开展“妇女预算行动” 的初期，南非财政部也在政府部门内部引入了相关的实践内容。可见，南非实施社会性别 预算选择了两种不同的实施路径:一是由包括议会委员会及以两个从事政策研究的非政府 组织为主而合作开展的NGO——议会模式；二是政府财政部门组织的在政府部门内部实施 的社会性别预算。然而，经过实践证明，在南非NGO与议会开展的社会性别预算模式更具 可持续性。 南非的社会性别预算既涉及社会领域，也涉及经济领域，突破了社会性别问题只是社 会领域问题这一传统观点，并由重点研究与性别密切相关的卫生、教育等领域，发展为涵 盖政府所有职能领域。南非的社会性别预算由初期重点分析有限数量的国民投票、公共部 门就业与税收，随后逐步扩展到审查政府预算中的所有功能，包括汇总公共部门的就业、 税收以及其他收入的情况，分析中央和地方的政府预算对提供就业平等机会的影响等。 南非实施社会性别预算过程中，在澳大利亚模式启发下，研发出了“五步分析法”分 析框架:第一步，分析女性和男性、女童和男童的发展状况；第二步，对公共政策进行社 会性别敏感分析；第三步，审查和评估公共预算资源分配；第四步，监测公共财政支出和 公共服务的提供情况；第五步，对整个政策或项目绩效进行评估。“五步分析法”要求利 用必要的分性别统计以及公共政策/项目的投入、产出和绩效数据信息。为此，1999年南非国会提出新数据法案修正案，从法律层面上规定官方数据必须依据性别、地区和其他社 会经济因素分别统计。公共预算可以按照功能、会计科目和项目等不同的格式分列，但南 非的研究发现，根据项目分列的预算，可以更便捷且有效地开展性别预算分析。 南非社会性别预算的特点主要是:(1)有效借助良好的政治契机启动社会性别预算；(2)黑人和妇女地位的改善，提高了其参与管理和决策的力度；(3)包括宪法在内的法律体系以及政治文化氛围，强有力地支持了包括社会性别平等在内的政治意愿；(4)建立了包括 5 政府、议会、公民社会组织以及目标群体在内的实施联盟，特别是议会和NGO发挥了重要作用；(5)注重在中央、省和地方三个层面全面实施，并将社会性别预算与参与式预算相 结合；(6)开展了对公共财政支出和收入两方面的研究；(7)重点采用“五步分析法”作为 分析框架。 三、政府主导型的社会性别主流化改革——韩国社会性别预算更具保障作用 与澳大利亚和南非的模式不同，韩国实施社会性别预算主要得益于其社会性别主流化 机制，该机制曾被UNIFEM视为执行《消除对妇女一切形式歧视公约》(CEDAW)的最佳方式之一。韩国自1983年开始，在政府中先后设立了“韩国妇女发展机构”、“性别平等部”、 “性别平等促进委员会”，为社会性别主流化在韩国的推进，提供了必要的机构保障。同 时，韩国政府还制定或修订了多部与促进性别平等相关的法律。 根据《妇女发展法案》，韩国建立了由政府和私营部门共同出资的重点资助妇女项目 的妇女发展基金。性别平等部依法获得公共预算的大力支持，政府在推动性别平等方面的 预算安排也逐年增加。韩国的社会性别预算除了性别平等的国家机制以外，非政府组织也 发挥了很大的作用，例如，2001年韩国的Women Link对七个地方政府进行了社会性别预 算分析，这也是韩国第一次从社会性别视角对妇女政策进行分析。同时，韩国还加大了社 会性别预算的研究和交流力度。此外，韩国政府代表还参加了UNIFEM 在印度新德里召开的社会性别预算研讨会，对韩国在2010年的财政年度正式提交预算报告和社会性别预算 平衡表，起到十分重要的作用。 四、国际经验对中国社会性别预算改革的启示与借鉴 澳大利亚、南非和韩国实施社会性别预算的模式不尽相同，突出体现了三个国家在不 同的政治、经济、社会和文化背景下，所采取的不同的社会性别预算实施策略，而各国的 社会性别预算实施效果也有一定的差别。 启动契机 政党竞选 民主大选 政府落实政治承诺 实施主体 政府主导 NGO和议会共同推动 性别平等的国家机构以及NGO 实施对象 妇女 男女两性 男女两性 实施层级 联邦、州 中央、省、地方 中央、省、地方 实施范围 政府各部门预算 所有部门所有项目预算 性别平等部门预算 预算收入 未提及 关注 未提及 公民社会组无 有，结合参与式预算 有 织的参与 法律保障 不明确 不明确 《妇女发展法案》 分析框架 三向分类开支法 五步分析法 未提及 可持续性 相对薄弱 相对较好 相对较好 概括起来，结合澳大利亚、南非和韩国的社会性别预算经验，对于中国自主推行社会 性别预算试点与改革的主要启示，大体有这样几个方面: 6 第一，政治因素特别是民主政治改革，可为开展社会性别预算提供良好的契机。社会 性别预算可以为民主政治改革提供新的视角和方法，有利于利益相关者政治博弈中的诉求 表达。政治因素特别是民主政治改革，为社会性别预算提供了契机，社会性别预算又可以 促进民主政治和公共预算改革，提高政府善治的综合治理能力。 第二，把公民社会组织的参与视为社会性别预算可持续发展的重要推动力。澳大利亚 社会性别预算改革的挫折，常被用来反映缺乏公民社会组织参与的后果。南非预算信息服 务中心在研究公共资源的分配和使用对贫困人口的影响中，关注到妇女、儿童和残疾人等 弱势群体，并与参与式预算结合，促使政府承担起推动社会性别平等这一义不容辞的责任。 第三，实施社会性别预算应与国家的中长期发展规划相结合。社会性别预算不可能立 竿见影，它需要一个探索和发展的过程。比较行之有效的办法就是，将社会性别预算与国 家的中长期经济社会发展规划相结合，以便提高社会性别预算的前瞻性和战略性。 第四，社会性别预算的方法和模型须因国而异。从各国实践来看，社会性别预算也没 有统一固定的方法和模型。各国在实施社会性别预算时更多采用的是与本国具体国情、实 际需求和利益相关主体的互动影响结构以及社会性别主流化实际能力相结合。社会性别预 算承认每个国家的特殊性，鼓励各国自主开发适合具体国情的社会性别预算模式。 第五，明确且具有可操作性的法律政策可以确保社会性别预算的实施力度。韩国法律 层面对推动性别平等预算保障的规定，为其实施社会性别预算奠定了良好基础。与其相比， 中国国家层面的性别平等法律政策赋权性相对较弱。因此，需要从法律层面强化各级政府 在推动社会性别平等的责任意识；在国家层面的法律政策中，进一步明确男女平等的基本 国策地位；在引领宏观经济社会发展的战略规划中，需要明确促进社会性别平等的阐述。 1995年中国作为联合国第四次世界妇女大会的东道国，积极承诺了《北京宣言》和 《行动纲领》，并成为承诺社会性别主流化的49个国家之一。在1995年和2001年，中国政府分别制定了两部《中国妇女发展纲要》，这是促进社会性别平等的国家行动计划。2005年9月，在北京举行的纪念联合国第四次世界妇女大会10周年会议上，胡锦涛主席指出： “中国明确把男女平等作为一项基本国策，表明了中国促进性别平等、保障妇女权益的坚 定决心。我们将坚持贯彻男女平等的基本国策，不断促进性别平等和两性和谐发展；坚持 落实科学发展观，在推动经济社会发展的进程中促进妇女事业发展；将坚持加强国际交流 合作，共同推进世界妇女事业。”中国在构建和谐社会的新形势下，推动性别平等与妇女 发展的重要意义将会获得越来越多的政府部门、研究机构、企业组织和社会公众的认同。 要实现政府在社会性别平等方面所做的承诺，就需要提供相应的财政资源，需要进行社会 性别预算，并把它作为国家财政体系、财政预算的一部分。但是，社会性别预算在中国毕 竟还是一个空白，需要借鉴国际上的成功经验，来推进中国社会性别预算工作的开展。 中国在推进社会性别平等和实施社会性别预算可能面临较多的困境： 1.政府推动社会性别平等的责任意识有待加强。中国政府在签署国际文书、阐述政治 承诺、建立完善法律政策体系方面做出卓有成效的努力，但是与国际社会性别平等发展进 7 程相比，仍有一定差距。例如，高层决策者对男女平等的基本国策地位认识不足，有调查 显示，在全国妇联以外的192位被调查的高层决策者中，知晓或认同男女平等等基本国策 的不足一半。 2.社会性别主流化机制及资源保障仍显不足。中国的一些法律政策存在社会性别盲目，如未对“歧视”做出定义，受歧视妇女得不到有效法律援助，退休政策不能充分体现 性别平等。国务院妇女儿童工作委员会办公室设在非政府组织——全国妇联，也在一定程 度上弱化了国家层面性别平等机构的权威性和影响力，显现出社会性别问题边缘化的尴尬 处境。政府在推动性别平等的公共资源投入方面更多的也是以项目为主，缺乏统筹安排和 制度性保障，忽视了应将社会性别问题纳入所有政策、项目和行动的主流，也导致了预算 资源配置不均，资金使用效率不高的后果。 3.社会性别主流化能力有待进一步提高。决策者在缺乏社会性别意识和性别主流化能 力的现实下，很难在推动社会性别平等方面有较为明显的作为和贡献。联合国《人类发展 报告》显示，中国人类发展指数的世界排名不断提高，但是性别发展指数和妇女权力指数 不仅没有同步提高，甚至出现下滑。 4.社会性别主流化缺乏全社会的广泛支持和参与。包括决策者、专家学者在内的一些人对于社会性别平等的真正含义并不了解，一些人仅从个人生活体验来判断中国的性别平 等程度，错误地认为“平等就是一模一样”、“我的钱都是老婆管，妇女地位已经很高了”、 “解决妇女问题就是妇联的事”、“妇女地位低的原因是妇女素质低”、“‘男主外，女主内’ 就是家庭和谐的表现”，如此等等。大众传媒和文化产品缺乏社会性别敏感，对于倡导社 会性别平等，构建先进性别文化的责任意识仍需加强。 ? 自2005年开始，河北省张家口市妇联在行动援助中国办公室(AAIC)的资助下，开展 了国内第一个参与式性别预算改革试点项目。 一、主要做法 张家口市妇联结合本市实际情况，将项目目标确定为：(1)增强妇女组织和政府部门对分性别数据搜集和统计重要性的认识；(2)通过初步调研揭示公共开支和公共政策的社 会性别影响；(3)倡导具有社会性别敏感的决策和资源配置。 社会性别预算项目由张家口市妇联组织实施，AAIC从技术和资金上给予支持，该项目在执行过程中也得到了福特基金会的资助。项目主要分为两个阶段进行：第一阶段是 2005年11月至2008年初，以培训和调研为主；第二阶段是2008年引入专家咨询机构以来的项目推进工作。 项目的主要活动包括：(1)培训。为了在人大代表和政府职能部门推广参与式性别预 算的基本知识，提高人大代表参与预算决策和分析能力，2005年11月，在AAIC的支持 和资助下，张家口市人大和妇联共同举办了“参与式性别预算基础知识培训班”。为帮助 ? 行动援助是一个以消除贫困为宗旨的国际联盟组织，1972年成立于英国，2004年总部迁到南非约翰内斯堡。行动援助中国办公室成立于2001年，是行动援助在中国的国家级办事机构。 8 试点县掌握科学的调查方法和工具，以有效地进行调查研究，2006年10月，AAIC为个项目试点县进行了“参与式性别预算调研方法培训会”，以解决试点县在调研过程中可能遇 到的技术问题。(2)调研。2006年1月—2007年3月，6个项目试点县分别开展了与社会性别预算相关的调研工作。调研以妇女的生命周期为经，以教育、健康和养老服务为纬， 初步考察了妇女在获得和使用公共资源方面的情况，以期了解相关公共政策对妇女的实际 影响，或公共支出是否让男女均衡受益。(3)倡导和推进。社会性别预算项目十分重视宣 传和倡导，充分利用当地媒体在试点项目市、县进行了包括公共预算、社会性别知识等与 项目活动相关的宣传报道。各项目试点县在调查研究的基础上形成了各自的调研报告，并 呼吁基层政府有关部门在资金分配中关注社会性别需求，推动公共预算的公平、公正和透 明，促进男女两性和谐发展。 张家口社会性别预算项目的主要产出集中于两大类：一是研究报告类产出。包括形成 了各项目试点县调研报告、《张家口社会预算调研项目报告》以及《关于展开性别敏感的 公共支出研究的议/提案》。二是实际影响产出。主要包括：(1)通过公共预算、社会性别主流化以及社会性别预算知识的培训，使得参与者(特别是人大代表和政府官员)理解和掌握相关的背景知识、基本概念和核心理念，提高社会性别主流化能力；(2)通过参与式培训，使受训者能够关注并结合各自工作领域，就社会性别预算提出建议和计划，增强了推 动社会性别平等的主动性；(3)通过宣传倡导(特别是媒体的宣传报道)，形成有利于社会性别平等的社会舆论氛围；(4)妇联组织通过项目策划、组织和执行，同时也提高了自身 的社会性别主流化能力，扩大了妇联组织的社会影响力。 二、经验与启示 张家口市开展的社会性别预算，将社会性别视角纳入参与式预算项目的推广之中，结 合各项目试点县的不同特点展开相关调查研究，试图利用参与式预算推进社会性别主流 化，提高政府有关部门的社会性别敏感意识，增强推动社会性别平等的责任感。从目前的 进展情况来看，项目在推进社会性别主流化、参与式预算、社会性别预算知识的普及和宣 传、提高妇联组织以及政府有关部门的社会性别敏感和分析能力，以及加强人大代表队公 共预算与社会性比预算的理解和监督等方面，取得了一定成效。 但是，通过观察也发现，该项目仍存在一些值得进一步改进之处： 首先，在项目初期，主要由基层妇联组织牵头策划，尽管AAIC在技术和资金上给予了很大的支持，但是从妇联组织的自身优势来考虑，该项目的工作重心，仍集中在宣传和 培训上，对于后期的社会调查略显缺乏公共财政和社会学领域的智力支持。而且，从地位 和职能来看，妇联组织并没有变革现实预算政策的权力，更多的只是政策建议的角色，项 目的推动力度也与妇联组织在党政部门中的角色和地位有很大关联。 其次，张家口社会性别预算项目试点，仍只是处于社会性别预算的初级阶段，仅仅数 次培训未必就能使得利益相关者对社会性别预算有充分的认识和掌握。该项目尽管通过提 交议案、提案参考资料等方式，转化了部分项目成果，截至目前，该项目尚没有进入到政 府预算决策的讨论议程，也并未实际触动地方预算的相关改革。 再次，社会性别预算需要一定的财力和人力的支持，通过社会性别分析发现政策中的 社会性别盲视后，需要及时调整相关公共政策，而公共政策的调整需要包括财政部门、教 9 育部门、计生部门、民政部门等各利益相关主体的共同参与，单纯地依靠妇联组织“单兵 推进”，就会显得力不从心、进展缓慢。 最后，张家口的社会性别预算项目试点，需要开发出适合当地的分析框架，以便有关 部门在实际工作加以应用和检验。同时，对该项目应该及时总结和研究，不断跟进，以求 得更有效的效果。 张家口市的社会性别预算项目试点，作为“第一个吃螃蟹”的探索和尝试，终究为社 会性别预算在中国的本土化实践，提供了良好的开端和有益的借鉴，对从实际出发研究和 探索符合中国国情的社会性别预算发展模式，具有重要的开拓性意义。 1.“因地制宜”选择社会性别预算的项目试点。项目试点的选择需要遵循“因地制宜” 的原则，可以从某一部门的整体预算着手，也可以从具体预算项目切入，还可以就公共卫 生、人才培训等领域进行跨部门的方案设计。大致有三种具体路径可供参考: 一是由非政府组织(如妇联组织)推动实施的社会性别预算。例如，作为引进的国际合作项目，河北省张家口市妇联2005年以来实施的国内第一个社会性别预算项目试点，重点针对贫困地区的教育、培训等突出问题，进行社会性别预算的敏感性分析，取得了一定 成效。但是，包括妇联组织在内的非政府组织，在预算过程中仍处于边缘地位，难以促进 公共预算的实质性变革。而且，非政府组织自身生存与发展所面临的瓶颈与障碍，及其与 政府明确划清界限的态度和立场，对于其实施社会性别预算的力度和可持续性，都是一个 严峻的挑战。 二是由政府部门(特别是财政部门)相对自主推动的社会性别反应预算项目。相对于非政府组织，政府主导型的社会性别预算具有更高的执行效率。但政府主导型的路径取向， 需要避免为了改革而改革，需要明确推动社会性别预算的动力机制，更需要智囊机构的研 究支持和利益相关者的有效参与。 三是人大主导型的社会性别预算。人大主导型社会性别预算，需要在各级人大代表中 普及预算监督以及社会性别预算的相关知识，需要在人大系统内部建立预算审议专家咨询 机构，也需要组建社会性别议题的智囊团，来为预算的制定和决策提供智力支持。 由于各地经济水平和社会发展程度的不同，上述三种路径的选择必须依据“因地制宜” 原则组织实施。中国的社会性别预算可以尝试构建一个“政府主导、人大审查监督、公民 社会参与”的“雁行”推动模式，即由妇儿工委牵头，由财政、教育、卫生、公安、计划 生育等政府相关部门配合，由妇联组织等公民社会组织参与，受人大审查和监督的社会性 别预算模式。 2.提升社会性别预算能力，开展必要的知识培训与交流。通过对项目参与者的社会性 别意识培训和公共预算知识的普及，可以提升参与者的社会性别预算能力，促使利益相关 者达成战略共识，有助于经验和知识的分享与交流。针对女性，特别是具有公共事务管理 能力的女性的能力培训，显得尤为必要。妇女及其代表对社会性别预算的认同、支持和参 与，将对社会性别预算的实践效果产生重要影响。从现实的中国来看，可以将妇女及其代 10 表的社会性别预算能力培训作为工作重点。但是，我们仍需要强调男性在性别平等进程中 的作用。只有当性别平等成为全社会的广泛共识，社会性别主流化才可能取得实质性的进 步与发展。 3.收集分性别统计数据，提升女性在预算过程中的参与度。无论是从国际经验还是从 国内个别试点的实践来看，建立和完善分性别统计制度，畅通分性别统计数据的收集渠道， 提高政府部门以及公民社会组织利用统计数据进行社会性别分析的能力，完善社会性别监 测评估指标，对于开展社会性别预算和推动社会性别主流化，都具有十分重要的意义。结 合妇女发展面临的现实问题以及分性别统计数据尚不完善的现状，中国的社会性别预算还 可以尝试开展以下工作:一是提高妇女在预算过程中的参与度，特别是畅通妇女的利益表 达渠道，在预算管理过程中，注重倾听女性的诉求。二是尝试推行与社会性别相关的预算 听证会，搭建妇女/性别机构与财政等相关部门的对话平台，逐步将社会性别视角纳入现 实预算过程。三是尝试设立社会性别预算专项资金，可借鉴菲律宾等国经验，明确规定政 府各部门中一定比例的预算经费专门用于开展推动性别平等、促进妇女发展的各项工作。 4.对包括公共预算在内的公共政策进行社会性别分析。鉴于中国社会性别预算的实践 尚处于起步阶段，可以从项目预算入手进行社会性别分析，扎实做好相关工作后再尝试其 他途径。可将有关社会性别主流化的问题清楚地罗列出来，加以检视和分析，并形成分析 报告，以供决策参考。同时，还可以采用参与式预算的方式，将社会性别预算分析报告和 建议，纳入预算编制、决策、执行和评估的流程管理之中。社会性别预算可以借鉴参与式 预算的一些做法。社会性别预算必须与公共预算过程相衔接，不能游离于既有的部门预算 管理体系之外，否则将难以取得实质性进展。 5.对于纳入社会性别视角的公共预算进行监测和评估，进而促进社会性别预算的推 广。对于监测和评估过程中发现的问题，要及时提出改进建议，适时予以纠正，保证社会 性别平等的公共预算顺利运行。监测和评估的主体除了政策制定者以外，还应该有各利益 相关者的参与，以及专家学者的智力支持。监测和评估的重点内容应该包括政策评估、组 织评估、目标评估、能力评估、资源评估、效果评估等。对于监测和评估工作的具体开展， 则需要开发相应的衡量指标和制定有效的评估规程。 当前，中国的社会发展正以改善社会民生、促进社会公正为目标，致力于推进科学发 展与社会和谐。包括公共预算在内的公共政策将着力解决人们最关心、最直接、最现实的 利益问题，这不仅能够使包括广大女性在内的全体公民实现“学有所教、劳有所得、病有 所医、老有所养、住有所居”的理想和追求，而且也有助于最终体现包括社会性别平等在 内的社会公平与正义。 1.健全和完善法律政策体系。目前中国尚未形成一个覆盖所有政府收支、没有任何游离于预算之外的全口径预算体系。资本性支出和行政管理费仍是公共财政支出中最主要也 是增长最快的部分，公共财政支出主要流向有形资本而不是人力资本和社会发展项目。中 国目前迫切需要对现行的相关法律政策，进行社会性别敏感分析，对存在隐性社会性别歧 11 视、社会性别盲视的法律政策，以及缺乏可操作性的与维护妇女权益相关的法律政策，进 行修订或出台改进配套措施。 2.提升公共预算透明度和预算审查监督力度。增强预算透明度要求公共部门提高财政资源合理配置的计划性、公共性与公平性，要求公共预算满足公共服务实际需求；要求建 立和完善合理、可监控的公共预算和政府会计体系，保证公共财政的高效廉洁。增强预算 透明度的同时，也会增强人大对公共预算的直接监督以及公民对公共预算的间接监督。 3.加强社会性别预算能力建设。必须通过教育、培训、宣传、倡导等有效途径，增强政府部门以及公民社会组织的社会性别分析能力、项目策划和执行能力以及社会性别主流 化能力。需要强调的是，在社会性别预算中需要制度性地加强对妇女的赋权，提升妇女参 与决策管理的能力和水平，使妇女的声音和诉求能够反映在预算编制、决策、执行、评估 的过程之中。此外，对妇女组织自身的能力建设也需要给予特别的关注，妇女组织还应不 断提高自我发展和筹资能力。 4.搭建社会性别预算的合作平台。社会性别预算的利益相关主体主要包括各级人大、各级妇儿工委、财政部门、税务部门、妇联组织、相关政府部门、公民社会组织、国际机 构、专家学者、大众传媒以及妇女群众。社会性别预算的有力推动，需要各利益相关者形 成战略合作伙伴关系，互相促进，共同发展。国务院妇儿工委作为推动性别平等的国家协 调机构，应从法律层面赋予其权威地位。财政部门在预算编制、决策、执行和评估的全过 程中，要关注财政收入和支出中的社会性别因素，提高社会性别敏感和社会性别分析能力。 人大应发挥预算监督职能，法律进一步完善人大的预算修正权。妇联组织和其他社会公民 组织承担着维护所代表群体利益的职责，因此更应在社会性别预算中发挥应有的作用，特 别需要加强与政府部门的沟通与合作，帮助政府部门改进公共治理水平。 12