政府在学前教育中的职责 学前教育研究08.7

从平等权视角看学前教育中的政府职责 ——由幼童闷死于校车事件引起的法律思考 余雅风 (北京师范大学教育学院,北京100875) [摘要]学前教育是基础教育的重要组成部分,对儿童发展以及社会发展都具有重要意义。世界各国虽未将学前教育纳入义务教育的范畴,但都通过立法强化政府保障学前教育公平的职责与法律责任。我国应从公民的平等权出发,强化政府在学前教育中的保障基本学前教育条件投入的责任,明确其对学前教育机构的管理、监督义务,建立内容全面、系统协调、义务与法律责任相统一的学前教育法律体系。 [关键词]平等权;学前教育;政府职责;学前教育立法; [作者简介]余雅风,浙江省江山市人,博士,副教授。研究方向:教育法学、未成年人法学。联系方式:北京师范大学教育学院(100875);Tel: 136********,010-********;E-mail: 97424yyf@sina.com 2003年9月,被告人阚翠明在没有获得安徽省肥东县教育部门办学许可证的情况下,私自在该县撮镇开办蓝天幼儿园,并担任园长之职,其夫孙毅为该幼儿园司机。2007年5月29日早上6时许,阚翠明和孙毅一道,由孙毅开着校车,将20多个孩子接往幼儿园。该车到达幼儿园后,由于阚翠明和孙毅的疏忽大意,2岁零9个月的被害人夏犇被遗忘在车内,直到当天下午1时许,孙毅用车时才发现被遗忘在车内的夏犇,致使其在车内高温环境下中暑死亡。据气象部门的报告,当地当日气温为29-34度,而据警方的试验,全封闭校车内的温度高达54度,不难想象夏犇弱小的生命是在何等痛苦的挣扎之后逝去的!2007年6月,肥东县教育局相关负责人在接受中央电视台法制频道《大家看法》的采访时称:该幼儿园属于无证办学,县教育局在事发第三天已将其依法取缔,该园幼儿被分流;工会及共青团组织已进行了慰问,受害人家庭已得以安抚;县政府正进行民事赔偿问题的商谈,幼儿园长及校车司机因过失致人死亡已被刑事拘留1。近日,肥东县人民法院作出一审判决:幼儿园长阚翠明因犯过失致人死亡罪被判处有期徒刑三年六个月;其夫孙毅被判处有期徒刑三年缓刑三年;附带民事赔偿18万元2。事件似已平息,然而,幼童闷死校车事件何以能频频发生3?无证幼儿园何以能非法运营四年之久?政府应否在学前教育中承担职责?是否只有在恶果发生之后政府才有所作为?通过何种途径才能促使政府义务与责任的实现?这些问题都引人深思。 政府应否在学前教育中承担职责? 20世纪80年代以来,我国教育体制发生了重大变革。学前教育体制实行市场化改革,鼓励各类社会主体通过多种渠道、多种形式发展幼儿教育,各种社会力量或民间力量兴办的幼儿园如民办园、街道园、合资园、独资园等发展迅速。随着学前教育办学主体的多元化以及政府在学前教育领域的淡出,我国学前教育出现了诸多问题。如幼儿园办学条件、教育质量出现了良莠不齐的状况;一些地区存在大量收费低廉而条件简陋、质量低劣、非法经营的无证幼儿园;由于高价幼儿园过多、平价幼儿园不足,我国有2/3左右的家庭无法让幼儿接 1“三岁幼童闷死校车内事件调查”。中央电视台CCTV-12,《大家看法》,2007-6-7。 2“三岁幼儿闷死校车内,幼儿园长被判三年”,《北京青年报》,2007-10-8。 3“济南一幼儿被遗落在闷热校车内数小时死亡”,《齐鲁晚报》,2007-08-16。“幼儿园校车闷死2岁半男童”,《广州日报》,2007-09-19,。 1 受一年以上的学前教育,尤其是在广大农村地区,学前教育机构更加短缺4。事实表明,我国的学前教育在一定程度上出现了市场失灵的情况。由于不放心孩子由老人看管,又缺乏公立的平价幼儿园,外出打工的父母都选择了送孩子进入质低价廉的不正规幼儿园。为何让父母认为最安全的地方却成了让孩子命丧黄泉的地方?虽然学前教育不属于义务教育范畴,但它是基础教育的重要组成部分,是人发展的基础阶段,对每个人都具有十分重要的意义。因此,在目前教育资源紧缺的情况下,向儿童提供基本的学前教育服务,维护学前教育平等,应为政府学前教育行政的基本目标所向。 (一)学前教育:基础教育的重要组成部分 心理学与教育学的研究表明,从出生到六岁是儿童生理、智力、情感、社会性和道德发展的关键阶段,是人生发展的重要时期。推行学前教育,不但对儿童终身全面发展有积极意义,实践也证明对社会具有长期的效益。美国从20世纪60年代初开始实施的著名的佩里计划的研究结果证明:良好的学前教育不仅能开发孩子的智力,促进其社会性发展,而且为其将来的成长奠定较好的基础,有利于减少不良行为的发生,有助于社会的发展与稳定,其社会效益与经济效益相当显著。正是意识到学前教育对于儿童个体发展以及未来社会发展的重要意义,1999年经济合作与发展组织(OECD)会议报告中将“儿童早期教育与保育:从投资中获益最多的教育阶段”作为早期教育部分的标题,提出:向幼儿提供教育资助是面向终身学习的第一笔投资,是为满足每个家庭更加广泛的经济及社会需要的一项意义远大的政策援助5。保障全体学龄前儿童接受高质量的学前教育已成为各国关注的重要问题。 我国0-6岁的儿童多达1.4亿6,占世界同龄儿童总数的1/5。为实现学前儿童的受教育权,保障未成年人健康发展,学前教育被列入“21世纪中国教育振兴行动计划”和“国民经济和社会发展‘十五’计划”,提出“幼儿园教育是基础教育的重要组成部分,是我国学校教育和终身教育的奠基阶段,城乡各类幼儿园都应从实际出发,因地制宜实施素质教育,为幼儿一生的发展打好基础”。第三次全国教育工作会议也提出“素质教育应该从幼儿教育抓起”。充分认识到了学前教育是教育事业的重要组成部分和社会发展的重要奠基工程,《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)第十七条规定,国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 。该规定明确将学前教育纳入我国学校教育制度之中,确立了学前教育的法律地位。同时,为了加强幼儿园的管理,促进幼儿教育事业的发展, 1990年2月1日起施行的《幼儿园管理条例》规定,学前教育应“贯彻保育与教育相结合的原则,创设与幼儿的教育和发展相适应的和谐环境,引导幼儿个性的健康发展”,从而进一步明确了学校教育的任务,强化了学前教育的重要意义和地位。 (二)保障平等:确立政府学前教育职责的基本价值 《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第三十三条关于“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”的规定,确立了平等这一宪法原则。平等权不同于其他宪法基本权利,是因为自身没有具体的内容而只在权利主体行使其他权利时才可能体现出价值,从而体现为一种基于人的尊严与人的价值的宪法原则。因此,平等权与受教育权的复合就使得平等受教育权具有了人权与公民权的双重属性。受教育权平等蕴含的基本价值是人格尊严,反对在教育上的任何歧视与特权。 受教育权平等首先是指受教育机会平等,即受教育的权利和拥有相应的条件这两个方面的平等。它是平等受教育权的最低限度的要求。它禁止依据不合理的 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 对人进行分类,再依据不同分类提供不同的教育机会,或者给予某些人受教育的优惠,或者对某些人不提供受教育的机会。 4“学前教育公平呼唤国家责任”,《新京报》,2006-12-28。 5谢维和:《教育政策分析》。北京:教育科学出版社。1999年,第25页。 6。《今日家庭报》电子版,2006-10-19。 受教育权平等其次是指受教育的待遇平等,即享受国家提供的教育条件(包括教育教学的设施、教师)和教育内容方面的平等。这就要求消除一切基于种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍、社会出身、经济条件的歧视,取消一切损害平等的区别、排斥、限制或特惠,使每一个人的受教育权都能得到公平的保障。 再次,受教育权平等要求法律提供平等而有效的保护,未经法律允许不受包括国家在内的任何其他主体干涉。平等受教育权既是一项宪法性原权利,也是宪法救济制度中不可缺少的权利。因此,平等受教育权应是一项可诉的权利,它的审查标准之一是是否构成歧视。同时,基于对人的尊严与人的价值的考量,法律对处境不利者或者受歧视群体应当给予及时的补偿与援助。 目前,我国的社会结构出现了“断裂现象”7。表现为经济增长成果和社会成员的生活之间、经济增长和社会状况的改善之间出现了断裂;城市社会对农村社会的依附越来越少,城市的经济不能流入农村;整个社会出现不同时代的技术并存且相互断裂;社会阶层分化过于严重,由于永久性失业人群的增多8。夏犇所反映出的是学前教育市场的失灵,是学前教育领域的不平等问题:一方面,市场导向的学前教育的高昂收费将处境不利儿童排除在外,这也是大量廉价、非法幼儿园得以存在的基础。对没有经济支付能力的弱者来说,尽管他们极其需要高质量的学前教育服务,但由于没有支付能力,只好选择进入质次价廉的幼教机构。一些地区政府倾向于将教育资源投入到所谓“优质”的学前教育机构中,导致国家有限的教育资源更多地被本就处于有利地位的社会优势群体所享受。例如,广东财政一年拨给五个机关幼儿园经费高达3600万元,而财政的额外补助并没让这些幼儿园承担额外的社会责任,虽然这些幼儿园收费尚合理,但大多向普通公众紧闭大门9。另一方面,学前教育机构缺乏应有的法律 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 ,儿童或误入非法幼儿园,或由于经济状况限制而选择进入办学条件恶劣而收费低廉的幼儿园。不但教育质量极差,甚至儿童的生命权、健康权也难以保证!农村留守儿童是我国转型期出现的新的群体,留守儿童家庭教育中父母的缺失以及农村合法幼儿园的匮乏,使他们的发展令人担忧。 社会阶层的增多导致学前教育资源的配置面临着新的挑战。教育资源紧缺是世界各国的普遍问题,因此,并未将学前教育纳入义务教育的范畴。但意识到了学前教育对人的发展以及对社会的重要意义,世界各国政府更多地承担起学前教育职责的政策正在发展。而通过对处境不利儿童的资助、建立具备基本幼教条件的幼教机构、强化政府在学前教育中的职责以实现学前教育平等,就成为各国发展学前教育的重要内容。目前,世界发达国家普遍采取措施建立处境不利儿童的学前教育公平的保障机制。如美国的先行计划(Project Head Start)、法国的“优先教育区”政策,英国的确保开端(Sure Start)等。“教育券”制度也被不少国家研究和应用于学前教育领域。学前教育是基础教育的重要内容和阶段,因此,维护儿童学前教育平等,也应是教育平等的题中之意。在我国教育资源有限、尚不能承担所有学前教育经费的情况下,政府应通过提供平等的接受学前教育的机会和条件、对处境不利儿童进行补偿来维护受教育权平等,保障学前教育的发展。 政府在学前教育中应承担怎样的职责? 政府在学前教育中的职责,取决于一个国家对于政府在促进学前教育发展中重要作用的认识。从法学视角看,则取决于政府在学前教育立法中的法律地位,即政府与学前教育机构之间的法律关系。从表面看,夏犇案是一起由于非法办学、幼儿园办学者责任心淡漠导致的未成年人生命权被侵害案。但在事件的背后,我们看到的是相关职能部门的不作为以及法定 7李瑞昌:《“新公共管理”的合法性与公共性危机》。《东南学术》,2002(5)。 8林风:《断裂:中国社会的新变化-访清华大学社会学系孙立平教授》。《中国改革》,2002(4)。 9《学前教育公平呼唤国家责任》,《新京报》,2006-12-28。 职责的缺失。该案反映出当前我国学前教育市场失灵以及非法治的状况,它引出的是一个国家学前教育的发展问题,是政府在学前教育发展中应该承担何种义务和责任的问题。从教育学、法学的基本理论出发,结合国外学前教育立法的规定,可以将政府在学前教育中的职责划分为: (一)经费投入的义务 据调查,在安徽省肥东县撮镇,没有一所公办幼儿园,却有很多不正规幼儿园。由于当地生活水平低,成年人大多外出打工,留守儿童教育成了一大问题。大量非法幼儿园之所以能够滋生、繁衍,一个重要原因,就是政府对处境不利儿童学前教育的忽视,是政府基本学前教育投入的不到位。虽然学前教育不在我国义务教育的范畴内,政府并无实施免费学前教育的法定义务,但从学前教育对于人的发展和社会发展的重要意义以及国外发达国家学前教育法制的共性来看,政府基于宪法关于公民平等权利的规定、保障儿童学前受教育权平等并提供经费支持的职责却是不能免除的。 早在1966年,美国联邦教育总署就开展了旨在向贫穷家庭3-5岁儿童与残疾儿童进行免费学前教育、营养与保健的“早期开端计划”(Heard Start Program),以期对“处境不利者”的子女进行“补偿教育”,使贫穷家庭的幼儿做好入小学的准备,实现“教育机会均等”。1994年不但将资助对象延至2岁的孩子,而且每年都增加对“开端计划”的投入,到1997年拨款达到39.8亿美元,全美有80万幼儿得到了资助,比1965年增长了40倍10。同时,美国还通过一系列立法确立对学前教育的经费支持,保障儿童学前教育的平等11。例如,《2000年目标:美国教育法案》(Goals 2000:Educate America Act)规定:“到2000年,所有美国儿童都能够做好入学学习的准备”,把发展学前教育放在全美八大教育目标之首。《儿童保育与发展固定拨款法案》(Child Care and Development Block Grant Act)将“促进各州和地方儿童保育服务的开展,特别是提高对低收入家庭儿童的早期看护与教育的关注程度”作为立法宗旨。《不让一个儿童落后法案》(No Child Left Behind Act) 则强调经费分配的公平性,以实现“所有儿童都拥有获得高质量教育的机会,并满足多种弱势儿童群体的教育需求,缩小儿童群体之间的差异”的目标。《提前开始法》(Head Start Act)强调了“无歧视原则”,规定:任何相关项目、计划或活动如果对于种族、信仰、肤色、性别、生理缺陷等方面有歧视性的规定,健康与人类服务部将拒绝给予财政援助”。可以说,通过经费支持保障教育平等已成为美国学前教育立法的一个重要特点。 日本的幼儿园不属于义务教育范畴,儿童的父母或监护人要负担其学费。学费标准依幼教机构的性质而定。根据日本《学校教育法》和《儿童福利法》规定,其幼教机构分为国立、公立和私立3种。国立幼儿园的经费由国家负担,公立幼儿园由地方政府支持,私立幼儿园则由设置团体或个人负责。国立、公立幼儿园费用相对较低,私立幼儿园相对较高,有时相差数倍。政府对私立幼儿园经常进行补贴,对低收入户也进行一定数额的入园费用补贴。日本于1961年通过了振兴幼儿园教育的决议,制定并实施了三次幼儿园振兴计划,旨在通过为适龄幼儿提供奖励和补助费、向幼儿园提供园舍设施完善费、园具设施完善费等一系列措施,创造条件让更多的幼儿进入幼儿园。近些年来,日本不断提高学前教育经费投入的比例, 1990年比1985年增长了27%,1993年又比1990年增长了8%12。可见,日本在学前教育方面,不但十分重视政府对公立幼教机构的投入职责,还十分重视对私立幼教机构以及低收入家庭儿童的经费支持,以此保证儿童进入幼教机构的平等权利。 发达国家发展学前教育的经验表明,通过立法与颁布政策强化政府在学前教育中的职责是一个重要举措。在我国教育体制改革过程中,一些地方政府对学前教育的重要性认识不足, 10黄静潇:《国外学前教育发展策略概览》。《教育导刊》,2005(2)。 11刘小蕊、庞丽娟、沙莉:《美国联邦学前教育投入的特点及其对我国的启示》。《学前教育研究》,2007(3)。12史晓华:《日本的学前教育及其对我国的启示》。《英才高职论坛》,2007(1)。 对学前教育事业实行“两条腿走路”发展方针的理解有失偏颇,认为地方政府可以免除非义务教育的投入义务,将企业改制的做法盲目适用于学前教育领域。许多地方公办幼儿园被强行改制,学前教育被完全市场化,幼教教师福利被取消,公办幼儿园产权被变卖。造成国家教育资源的大量流失、师资的流失和师资素质的下降,优质学前教育集中于高收入、特权阶层中,儿童平等受教育权受到严重侵害。平等权是我国《宪法》赋予每一个公民的基本人权,虽然目前我国没有能力提供免费的学前教育,但这并不意味着可以忽视处境不利家庭儿童的平等学前受教育权,优质学前教育也决不能让高收入、特权家庭独享。不少国家已把学前教育纳入免费义务教育范畴,从目前我国的发展现状看,要实现这一目标尚需时日,但在维护学前教育平等方面却可以有所作为并立刻着手解决。当前政府在学前教育的投入,可以以实现学前教育平等为目标,确立两方面基本的任务:一方面,通过经费资助,给进城务工人员家庭的儿童、留守儿童以及城市低收入家庭的儿童以特殊的照顾,确保儿童接受学前教育的机会均等。另一方面,通过经费投入,建立具备基本条件的学前教育机构,解决市场在学前教育领域的失灵问题,为低收入家庭儿童提供基本的接受学前教育的机会。 (二)管理和监督的义务 依据《安徽省肥东县民办学校办学指南》的规定,幼儿园除应硬件合格外,师资配备应满足每三十名儿童配备二名老师、一名保育员,并持有幼师毕业证书和幼师上岗证书的条件。而夏犇所在的蓝天幼儿园入园儿童达六十多个,而教师及保育员只有三人,且除园长外,另外两名幼教老师均无幼师毕业证书和幼师上岗证书。而且据公安部门的调查,蓝天幼儿园没有经过任何审批,没办理任何证件,属不规范运作。而这样一个完全不符合办学条件的非法幼儿园竟然存在了四年之久!可以说,这样一个非法幼儿园之所以能够存在一个重要的原因就是当地政府职能部门对于法定职责的不作为。 市场能够调节商品和服务的供求关系,但却不能避免其中的违法行为。教育作为一个具有极强公共性的领域,其市场化必须要有必要的限度。在公共教育权力配置和转换过程中,实现教育的公益性依然是制度变革最基本的价值基础13。缺失了公益性,必然造成了公共性的缺失。政府并不能必然保证教育的公共性,低能政府同样招致公共性的低下,违背公共性的理念;同样,市场机制对教育的介入,也并不必然导致教育公共性的实现。正如凯斯??R?孙斯坦所述,“自由市场也可能造成经济上的低效,(更糟糕的是)带来许多不公正”,“市场在权利保护中只能起部分作用以及工具作用”14。政府在寻求学前教育投入多样化、通过市场机制扩大教育机会的同时,不能将自己的使命与责任转嫁给学校和消费者。 为促进学前教育事业的健康发展,维护儿童在学前教育中的各项权利,世界发达国家法制的理论与实践表明,对幼儿园的管理与监督,既是政府及其职能部门的法定权力,也是政府及其职能部门的法定义务。例如,美国作为判例法国家,其1789年联邦宪法并没有赋予联邦政府任何教育责任与义务,但却在制订的《2000年目标:美国教育法案》中专门就促进州与地方政府就包括学前教育在内的教育改革的目标、联邦政府拨款的申请、获得与使用、州与地方政府教育活动的开展、各州教育标准的制定、州与地方政府对教育事务的实际控制权利等方面问题进行了具体的规定,强调了各级政府对于发展学前教育的各项职责。英国政府对于学前教育机构的管理则具体明确。例如,英国的学前教育机构从2001年9月开始,除了要在当地的社会服务部注册,接受当地的消防局、环境保护局的监督以外,至少每隔18-24个月还要接受国家“教育标准办公室”(Office for Standards in Education,简称OFSTED)的督导和评估15。“教育标准办公室”用合格的保教人员,合理的师幼比率,足够的空间,满足儿童需要的资源,促进儿童情感、身体、社会性和智力发展的活动,安全的 13劳凯声:《面临挑战的教育公益性》。《教育研究》,2003(1)。 14凯斯??R?孙斯坦:《自由市场与社会正义》。中国政法大学出版社,2002年,第2、9页。 15李生兰:《英国学前教育的特点及启示》。《外国教育研究》,2004(11)。 设施,合格的家具、设备和玩具,预防疾病传染的措施,儿童的平等机会,儿童的特殊需要,儿童行为的管理,与儿童父母的关系,儿童的保护措施,儿童的 记录 混凝土 养护记录下载土方回填监理旁站记录免费下载集备记录下载集备记录下载集备记录下载 材料等14条标准来评价学前教育机构的保教质量,写出评估报告,指出不足之处和改进意见,并反馈给学前教育机构。英国不但制度化了政府对于学前教育的管理职责,还将学前教育机构的管理、监督与政府资助相联系。规定只有评估达标的机构,才有资格接受政府为3-4岁儿童发放的《幼儿教育补助金》(Nursery Education Grant),促使各种学前教育机构重视依法办园。 目前,我国学前教育出现的诸多问题,一方面是政府对幼儿园举办者的资格、办园条件、幼师资格、登记注册、收费标准、教育质量与督导评估等缺乏有效的管理和监督,另一方面是我国现行立法不能有效规范学前教育相关责任主体的行为,保护相关主体的合法权益,对学前教育发展以及儿童平等受教育权的保障产生了消极影响。因此,我们一方面要重视和明确政府在学校教育发展中的职责,强调政府及其职能部门依法履行义务的必要性,赋予政府及其职能部门管理、监督学前教育的职责。同时,必须通过有效的途径,保证政府及其职能部门履行对学校教育管理与监督的义务,促进学校教育的健康发展。 如何通过立法确立政府在学前教育发展中的职责? 肥东县教育局相关负责人在接受采访时称:夏犇所在的蓝天幼儿园属非法办学,已由撮镇镇中心学校在事发第三天下达了取缔 通知 关于发布提成方案的通知关于xx通知关于成立公司筹建组的通知关于红头文件的使用公开通知关于计发全勤奖的通知 ;之前县政府并不知道该园非法办学之事,对这些幼儿园的管理应由镇中心学校监管。撮镇镇中心学校副校长则表示,该园开办四年之久,由于本校没有强制取缔的权力,所以只是给该园送过关停通知,口头告知不能办学。那么,学校是否有关、停、处罚的权力?政府及其职能部门是否可以推诿职责而对于非法办学行为可以无所作为? 依照我国法律的规定,学校是事业法人,同时也是实施教育教学活动的专门机构,并不是从事国家管理或行使国家权力、以国家预算作为独立活动经费的国家机关。因此,学校并不具备行使国家行政管理职能的权力,法律并未赋予学校行政处罚权。我国《教育法》、《教师法》等相关教育法律缺乏对学前教育制度的具体规定,对政府及其相关职能部门的义务和责任的规定散见于《幼儿园管理条例》、《幼儿园工作规程》等行政规章、地方性法规和相关规范中。这些学前教育立法存在诸多的缺憾,主要表现为以下两个方面:第一,立法的效力层次低、范围窄。学前教育立法承担着促进学前教育发展、维护儿童平等受教育权的主要任务,是目前我国规范学前教育、保证儿童健康发展的基本法律。然而,我国现行的专门规范学前教育的法律法规,基本上是以部委规章形式出现的条例、规定、办法等行政部门的行政规章。例如,1990年开始实施的《幼儿园管理条例》规定了幼儿园的管理实行地方负责、分级管理和各有关部门分工负责的原则,还规定了幼儿园的设置标准和登记注册制度。而实践中“各有关部门分工负责”“幼儿园设置标准”实为一纸空文。学前教育不仅没有一部效力层次相对较高的专门的学前教育立法,而且也没有一部效力层次较高的专门的学前教育行政法规。立法效力层次的低下,立法的严重缺乏,不利于执法部门严格执法,由此造成人们(包括执法部门)忽视学前教育,不遵守或不严格执行现行立法,使得现行法难以达到规范学前教育发展、保护儿童权利的目的。 第二,立法的内容缺乏责任主体义务和法律责任的规定。我国现有的法律规范对很多内容的规定还很笼统,特别是关于责任主体义务与责任的规定。虽然人们意识到学前教育的重要性以及儿童权利的实现其实是相关主体义务履行的问题,但现行法律规范过于粗糙,不够具体,在实施时难以执行。现实中相关部门有利益的时候抢着管、出了问题相互推诿的恶疾多是源于这样的规定。例如关于政府及其职能部门对学前教育的职责的规定,有许多条款属于原则性的法条,只有大概的内容和行为方向,没有规定具体实施的方式、方法及实施部门,造成实施起来弹性太大,收不到立法时所预期的结果,达不到立法目的。而由于现行立法缺 乏相关责任主体法律责任的规定,导致发展学前教育的立法目的难以落实。 法律是人行为的底线,也是保证各类主体履行义务的最强有力的手段。针对当前我国学前教育事业发展面临的市场失灵、儿童平等发展权保障不力等问题,我国应建立和完善学前教育法律体系,通过立法保障学前教育投入以保证国家发展学前教育意志的落实,体现学前教育财政投入的公平性,明确政府的管理与监督职责。 (一)通过立法保障学前教育投入,维护儿童教育与发展的平等权 《教育法》第九条关于“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等,依法享有平等的受教育机会”的规定,将平等原则具体化为公民平等的受教育机会。而儿童平等的受教育机会的获得,取决于国家、政府、学校以及父母等其他相对责任主体义务的履行,取决于拥有相应的受教育条件、享受国家提供的教育条件和教育内容方面是否具有平等保护。因此,应从以下两方面规范学前教育投入问题: 第一,通过立法,明确规定政府对于学前教育的经费投入义务,而不是将所有学前教育发展的责任全部推向市场。政府应承担举办具备基本条件的幼儿园的义务,保证低收入儿童能够接受基本的学前教育。在此基础上建立财政支持、举办者投资、幼儿家长或监护人缴费、幼儿园自筹、社会捐助等多元的投资机制。可通过在农村地区应设立村级公立幼儿园、在城市设立收费低廉的幼儿园、在学校实施学前一年免费教育等等途径,以保证每一个儿童都有接受学前教育的机会和基本的条件保障。 第二,通过立法,确立政府学前教育投入与经费资助的公平原则,保证经费投入的公平性。在当前教育资源短缺的情况下,学前教育投入主要应以保障平等为目标。一方面是幼儿园的举办以满足处境不利儿童基本的学前教育需求为原则,另一方面是政府应承担对处境不利儿童实施必要的资助的义务。同时开发多种形式的学前教育计划,为低收入家庭和农村学龄前儿童接受学前教育提供便利,使所有儿童在进入义务教育阶段之前接受平等的学前教育,使他们拥有平等的发展机会。 (二)通过立法明确政府的管理监督职责,促进学前教育的健康发展 《宪法》和《教育法》的相关规定,为各级政府及其职能部门依法对学前教育实施管理和监督提供了法律依据。2007年新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》(以下简称《未成年人保护法》)第二十六条规定,幼儿园应当做好保育、教育工作,促进幼儿在体质、智力、品德等方面和谐发展。解决学前教育市场失灵,除了强化政府的投入责任、建立以公办幼儿园为主体、社会力量共同办园的多元化办园体制外,还应加强对学前教育的管理与监督。对于政府及其职能部门对于学前教育的管理职责,立法应从对学前教育的法律监督、对幼儿园的专业管理与监督两个方面具体化。 1,对学前教育的法律监督 对学前教育的法律监督是对举办幼儿园的责任者有关幼儿园管理活动及其他相关责任者的监督,即只监督其实施学前教育的行为是否符合法律规定。由于学前教育属于公共领域的范畴,公私立幼儿园同样具有公共性,特别是公立幼儿园属于国家的公营造物,接受国家委托实施幼儿保育活动。因此,幼儿园的托育事务必须受到管理与监督。政府及其职能部门可以对相关主体的行为是否符合法律规范进行审查。根据被监督主体的不同,可分为: (1)政府及其职能部门的相互监督。我国《宪法》第四十六条在规定受教育既是公民的权利也是公民的义务、强调国家培养儿童在品德、智力、体质等方面全面发展的任务的同时,第一百零七条规定了县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限,管理本行政区域内的教育等行政工作的职能。我国学前教育立法应进一步明确县级以上地方各级人民政府及其职能部门对学前教育的管理权限,并确立相互间的法律监督责任。包括上级政府对下级政府履行学前教育职责的监督、政府各职能部门(如财政部门、工商部门、物价部门等)相互间的监督。以确保政府及其职能部门履行职责。 (2)对幼儿园举办者的监督。《未成年人保护法》第二十二条、第二十三条、第二十四条规定了幼儿园对儿童人格尊严、人身安全保护的义务。应通过学前教育立法,使政府及其职能部门能够依据法律的规定,对幼儿园的举办、停办、收费、内部管理等行为进行是否符合法律规范进行审查和监督。当前重点监督的内容主要是不同类型幼儿园的办园条件及标准、不同性质幼儿园的收费的规范以及幼儿教育中的体罚问题与幼儿园安全问题。应通过学前教育立法实施严格的准入制度,对不符合条件的幼儿园及时整顿、关闭,对非法幼儿园举办者予以严厉的处罚。 (3)对未成年人父母或者其他监护人的监督。学龄前儿童是未成年人中的弱势群体,是完全无行为能力人,他们的健康成长需要父母及其他监护人具有足够的谨慎和勤勉。因此,《未成年人保护法》在第十条规定父母或者其他监护人依法履行对未成年人的监护职责和抚养义务的同时,第十六条强调了父母因外出务工或者其他原因不能履行对未成年人监护职责的,应当委托有监护能力的其他成年人代为监护的义务。因此,未成年人父母或者其他监护人应对孩子入托的幼儿园进行资质审查,对于明知是非法幼儿园还把孩子送入的,应追究其法律责任。政府及其职能部门也应注意对未成年人父母或者其他监护人的监督,排除儿童来自家庭的伤害。 2,对幼儿园的专业管理与监督 《教育法》第十五条规定了国务院教育行政部门以及县级以上地方各级人民政府教育行政部门在各自职责范围内,负责有关的教育工作的职能。该规定为中央和地方各级人民政府的教育行政部门履行对幼儿园的专业管理的职责提供的法律依据。幼儿园应遵守相关法律的规定,接受中央和地方各级人民政府教育行政部门的管理与监督。教育行政部门可以审查幼儿园及相关主体办园行为的适当性及合目的性。应通过学前教育立法,规定教育行政部门专业管理职能的内容,包括: (1)对幼儿园办学条件的管理与监督。包括设立的幼儿园是否有足够的空间、满足儿童需要的资源、安全的设施、合格的家具和设备以及预防疾病传染的措施等。 (2)对幼儿园课程或其他有关教育的活动实施的管理与监督。包括是否有促进儿童情感、身体、社会性和智力发展的活动以及儿童特殊需要的满足,保障幼儿园教育的专门性活动能有序进行,并能逐渐改善。 (3)对幼儿园教师的服务和教师资格的管理与监督。包括幼儿园是否有合格的保教人员、保教人员接受继续教育的状况和合理的师幼比率,保障幼儿教育与生活质量。 (4)对幼儿园内部管理行为的监督。包括幼儿园对儿童行为的管理、幼儿园与儿童父母或监护人的关系、对儿童的保护措施、儿童的记录材料以及对儿童平等机会的保护等等。 各级教育行政部门应尽快建立管理机构,建立起有效、切实可行的学前教育机构的分类评估与督导制度,加强对幼儿园的专业管理与监督。与幼儿园的法律监督方法不同,专业管理与监督可不受法律保留原则的拘束。教育行政部门可以基于上级教育行政机关的规定,按照一般的行政管理如视察、认可和撤销等内部行政规则或指令对幼儿园实施上述内容的管理与监督。 (三)通过立法明确政府及其职能部门不履行义务的法律责任 政府的法律责任,是政府及其职能部门违反法律法规的规定,不履行相应的义务,所应承担的否定性法律后果。政府职责不仅仅意味着一种荣誉和地位及权力,同时也是一种沉重的义务和责任。规定潜在的法律责任风险,可以促使政府及其职能部门勤勉尽职履行义务,从而保障学前教育的发展,维护儿童平等的受教育权利和发展权利。因此,通过立法明确政府及其职能部门的法律责任,无疑具有重要意义。从现行立法看,政府及其职能部门法律责任的规定应从以下两方面加以规范: 第一,通过立法明确规定政府及其职能部门不履行学前教育职责应该承担法律责任。我 国现行立法缺乏政府及其职能部门不履行学前教育职责的法律责任的规定。由于缺乏学前教育立法,政府及其职能部门不履行学前教育职责的法律责任的规定也极度匮乏,只可在其他相关立法中探寻一二。如《教育法》第七十一条规定了核拨教育经费、违反国家财政制度等行为的行政、刑事法律责任。但由于没有立法规定政府对于学前教育的投入义务,此条相对于学前教育形同虚设。专门规范幼儿园的部门规章《幼儿园管理条例》,则没有条款规定政府及其职能部门不履行学前教育职责的法律责任。 第二,通过立法明确规定政府及其职能部门不履行学前教育职责的不同法律责任。现有政府及其职能部门法律责任的规定大多为行政法律责任,缺乏处罚力度。如《未成年人保护法》第六十一条规定国家机关及其工作人员不依法履行保护未成年人合法权益的,只承担行政处分的法律责任。《民办教育促进法》第六十三条虽然规定了直接负责的主管人员和其他直接责任人员的民事责任、行政责任和刑事责任,但由于缺乏具体的规定而难以落实。我国相关立法关于政府及其职能部门法律责任的规定,通常是对对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。而行政处分的处罚力度小,在我国又存在处分后调工作继续做领导的问题,是导致部分国家机关及其工作人员消极行政的重要原因。 自20世纪80年代以来,加强学前教育成为世界未来教育的主要目标之一。许多国家把学前教育作为整个教育的基础,并依据教育学、心理学、生理学和保健学等方面取得的科研成果尝试新的改革,以促进本国学前教育的发展。学前教育逐步被纳入义务教育和终身教育体系,学前一年教育纳入义务教育已经成为整体特征。作为基础教育的重要组成部分和奠基阶段,学前教育事业的发展关乎我国上亿学龄前儿童的健康发展,关乎基础教育的普及与质量,关乎国民素质的整体提高,关乎国家长远发展。目前一刀切地实施学前教育市场化的做法,并不适合我国的发展现状。因此,政府在学前教育发展过程中理应担当重要职责,包括对学前教育事业的总体规划、领导、组织、协调等,同时强化管理与监督,否则在较低水平上进行市场运作,还会出现更多问题。 On Responsibility of Government in Pre-school Education from Right to Equality ——The Law Thought About a Children was Stifled in the School Bus Incident Y u Y afeng (Education School of Beijing Normal University, Beijing 100875) [Abstract] Pre-school education is a important part of the basic education, and has the important function for the development of children and society.Though the countries have not bring the pre-school education in compulsory education, all the developed country in the world strengthen the responsibility and the law duty of the government to safeguard the equality of pre-school education by legislation. It is important to strengthen the responsibility of the government to ensure the basic condition of pre-school education, and definitude its duty to administrate and supervise to pre-school education, to establish the consummate law system of pre-school education. [Key Words]right to equality;responsibility of government;pre-school education legislation;