[doc] 泉州刺桐大桥BOT项目的运营风险

[doc] 泉州刺桐大桥BOT项目的运营风险 泉州刺桐大桥BOT项目的运营风险 第2卷第3期 2o09年6月 管理案例研究与评论 JournaIofManagementCaseStudies ,r01.2No.3 J?.2O09 泉州刺桐大桥BOT项目的运营风险 宋金波,宋丹荣,王东波 (大连理工大学管理学院,辽宁大连l16O24) 摘要:泉州刺桐大桥是国内最早采用B0T模式进行项日建设和运营的一个经典范 例.本案例描述了刺桐大桥从决策,建设到运营的各个阶段和大桥的融资结构特点,重 点对大桥建设和运营过程中遇到的诸多问题加以阐述,对于各级政府和企业运作B0T 项目提供了可借鉴的经验. 关键词:刺桐大桥;BOT;决策;风险 中图分类号:F294.1文献标志码:A文章编号:1674—1692(2Oo9)o3一o196一o9 O引言 刺桐大桥位于福建省泉州市内,连接福州 与厦门的324国道,是福建省特大型公路桥梁 之一,也是国内最早采用B0T(建设一运营一移 交)方式建设的一个路桥项目.大桥横跨晋江, 全长153O米,宽27米,匝道24OO米,接线公 路2285米,全桥并列6车道,桥下可通行5OO 吨左右的海轮,主桥型为连续钢架预应力桥. 刺桐大桥建成后,迅速成为连接泉州晋江,石狮 和鲤城三大经济中心干线公路网的枢纽,并为 分流国道324线的过境车辆,改善晋江南北岸 交通,促进晋江南岸的开发发挥了重要的作用. 刺桐大桥作为民营企业参与政府大型工程 项目建设,运营的成功范例,曾经受到业界的一 致推崇和学习.然而时至今日,大桥的运营面 临着重重危机,当初敢吃螃蟹的陈庆元也十分 无奈,失望的心情溢于言表.这一切都要从大 桥建设的缘由说起. 1项日背景 泉州市地处闽东南地区,是全国着名的侨 乡.时间倒退到1990年,改革开放让泉州插上 了腾飞的翅膀,但薄弱的交通基础设施却严重 地制约着城市的经济发展.当时,泉州市只有 一 座跨越晋江的泉州大桥,泉州大桥原设计每 昼夜通车5o0O辆,实际每昼夜通车24OOO辆, 大桥严重超负荷运行,每天排队缴费过桥的车 辆宛如长龙一般;而且大桥作为324国道的一 部分,过境的车辆和市内车辆混在一起,仅15 米宽的大桥上拥挤不堪,成为国道324线及泉 州市南北交通的”瓶颈”地段.为缓解交通负 荷,1994年初,泉州市有关部门决定再建一座 跨江大桥. 由于泉州市政府财力有限,因而决定对外 招商建设大桥.消息传出之后,几家外商前往 洽谈,但终因提出的条件过高而未果,大桥建设 计划一拖再拖.此时,泉州市名流实业股份有 限公司的董事长兼总经理陈庆元走进了市长办 公室,作为民营资本的代表,陈庆元愿意不带任 何附加条件承建一座全新的跨江大桥,市委,市 政府当即决定以民营资本为主建设一座全新的 刺桐大桥. 收稿日期:2OO9一O5—24 基金项目:国家自然科学基金项目(707O2O33);建设部软科学研究项 目(2008一R3—5);大连理工大学人文社科基金 (DUTHS2O083O3). 作者简介:宋金波,男,大连理工大学管理学院管理学博士,讲师,研究 方向:项目管理,技术经济及管理;宋丹荣,女,大连理 lT大学管理学院硕士研究生,研究方向:项目管理;王东渡,男.大连理 工大学管理学院博士研究生,研究方向:项 目管理. 第3期宋金波等:泉州刺桐大桥B0T项目的运营风险 2刺桐大桥项目建设的基本情况 第一阶段:决策阶段 泉州市名流实业股份有限公司(以下简称 “名流公司”)作为刺桐大桥项目的主要出资人, 是由陈庆元牵头,由泉州市名流联谊会,福建恒 „安集团,泉州元鸿集团,泉州匹克集团,福建省 中行信托投资公司等15家有经济实力和社会 影响力的大型企业共同发起成立的股份制企 业.名流公司最初计划的投资方向是房地产行 业,但自从1993年国家实施宏观调控后,企业 认真研究了国家政策和产业发展方向,当机立 断将投资方向转为基础设施建设领域.当时国 内还没有可以借鉴的BOT项目案例,陈庆元 考察了香港海底隧道的投资建设模式后,终于 下决心在泉州引入这一模式. 1993年底,名流公司委托交通部公路规划 设计院和交通部第一公路工程总公司编制了 《关于申请泉州刺桐大桥(含泉州到石狮公路) 建设项目的报告》和《泉州市名流实业股份有限 公司投资建设及经营刺桐大桥(含泉州至石狮 公路)项目的初步可行性研究报告》.名流公司 对刺桐大桥的 设计方案 关于薪酬设计方案通用技术作品设计方案停车场设计方案多媒体教室设计方案农贸市场设计方案 图向社会公开征集建 议书. 1994年3月,市委常委会研究决定,刺桐 大桥由名流公司承建,实行股份制和业主责任 制,多渠道筹集资金.为了筹建大桥,l994年5 月至1O月,由名流公司与政府授权投资的福建 省交通建设投资有限公司,福建省公路开发总 公司,泉州市路桥开发总公司按6O:15:15: 10的出资比例成立了”泉州刺桐大桥投资开发 有限公司”(以下简称”刺桐大桥投资公司”),公 司注册资本为60o0万元.1994年10月5日, 市政府下发了”泉政[1994]综190号文件”《关 于泉州刺桐大桥及其附属工程建设的 通知 关于发布提成方案的通知关于xx通知关于成立公司筹建组的通知关于红头文件的使用公开通知关于计发全勤奖的通知 》[1], 正式批准刺桐大桥投资公司按照BoT模式进 行大桥的建设运营.1994年11月23日,泉政 (1994]综23l号文件批准了刺桐大桥及其附属 工程的项目 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 .与此同时,泉州市交通局主 持召开了”泉州刺桐大桥初测验收会”,建议大 桥北岸与宝洲路相接,南岸与省道306线东山 村南池店镇区道路相接.随后,大桥可行性研 究,建设勘察,造价,规模与技术标准确定和征 地等工作相继进行.陈庆元充分发挥出民营机 制灵活,办事效率高的优势,8个月就办完了政 府相关部门的55道审批手续. 第二阶段:建设阶段 1995年1月8日,刺桐大桥奠基典礼隆重 举行.1995年5月18日,大桥工程正式开工. 原福建省委书记贾庆林同志为大桥工程奠基亲 笔题名,并多次视察工地,其他省市领导也经常 到工地视察. 为了保证工程质量,大桥的建设采用工程 施工总承包的方式,并实行严格的招投标竞争 机制,邀请实力雄厚的”国家级”施工单位来投 标.最后中标单位为交通部第二航务工程局, 同时由铁道部大桥建设监理公司担当监理,为 避免在重大问题上出现决策失误,在大桥工程 议标,材料采购,施工质量检查等方面全面公开 化,自觉接受市监察,审计部门的监督[2].为了 进一步保证预定工期计划的完成,刺桐大桥投 资公司与工程承包公司签订了工程履约担保和 一 个带有奖惩条件的工期协议,双方约定建设 期为18个月,提前一天奖2O0万元,推迟一天 罚2OO万元,这样,项目建设的完工风险就转由 工程承包公司来分担. l996年1O月18日,刺桐大桥举行合龙仪 式,11月18日,刺桐大桥举行通车典礼,12月 29日正式投入运营,比规定的3年工期节省了 近一半的时间,工程质量也达到全优.有人开 玩笑说:”对于这样一座日进斗金的大桥,谁不 想赶快建好?” 第三阶段:运营阶段 1996年12月29日,刺桐大桥收费站正式 投入运营,六个收费票亭开征过桥费,大桥转入 运营管理阶段.刺桐大桥自1997年通车以来, 车流量迅速上升,不仅取得了良好的社会效益, 而且经济效益也在稳步增长.车辆通行收入由 1997年的2371万元增至2O0O年的3747万 元,2001年则达到46l4.5万元,年均增长率达 20以上.名流公司的”桥牌”一炮打响,企业 的效益和资产迅速增加,刺桐大桥经评估并由 福建省国资局确认,截止到1998年6月3O日, 大桥评估的现值为110O16万元.经北京北方 亚事资产评估,截止到2O00年9月3O日,刺桐 大桥的收费权价值为52961万元. 民营资本以BOT模式进行大型基础设施 的建设与管理,这在当时的国内尚属首例,因而 管理案例研究与评论第2卷 引起了媒体的高度关注,《人民日报》称赞”刺桐 大桥不仅是一座解决塞车,过桥困难的物质的 桥,而且是一座探索,改革的桥,它的意义远远 超出了造桥者的想象”?. 3刺桐大桥的融资结构 按照特许经营协议,刺桐大桥投资公司的 特许经营期为3O年(含建设期),期满后全部设 施无偿移交给泉州市政府.刺桐大桥的融资结 构如图1所示. 刺桐大桥项目特许经营协议的主要条款 如下: (1)刺桐大桥投资公司的各出资人以出资 额为限承担有限责任,以项目公司未来的收益 和资产作为融资的基础,全权负责大桥的建设, 资本注入和经营管理等一系列重大决策,并根 据与政府协商制定的收费方式及收费标准对大 桥使用者进行收费,直至特许经营期结束为止, 期间所获得的收益归刺桐大桥投资公司支配. 在特许经营期终止后,将大桥及附属公路无偿 移交给政府,并保证大桥是一个”正常运转并保 养良好的工程”. 图l泉州刺桐大桥的融资结构. Fig.1FinancingstructufeofQuanzhouCitongBridge (2)泉州市政府批准刺桐大桥投资公司建 设,开发和经营大桥,给予配套条件支持,提供 还款担保,是刺桐大桥的真正发起人和特许经 营期结束后大桥的拥有者.在特许经营协议中 约定,允许刺桐大桥投资公司进行附属公路(南 侧接线公路,长2.3公里)的开发和经营.为保 证银行贷款及时到账,泉州市财政局还提供了 《泉州刺桐大桥工程还贷承诺书》.同时,作为 项目建设的约束条件,泉州市政府规定:”该项 目必须在三年内建设完成并投入运行.该 合同 劳动合同范本免费下载装修合同范本免费下载租赁合同免费下载房屋买卖合同下载劳务合同范本下载 如不能按期完成工程建设,由市政府授权机构 收购续建,收购价原则上按当时已经完成并经 确认的投资额计算.” (3)刺桐大桥投资公司从银行融资1.2亿 元,贷款偿还期为5,8年.大桥运营后的收入 所得根据与贷款银行之间的现金流量管理协议 ?引自《人民日报》文章《以民为主建大桥》,l996年8月8日. 进入贷款银行监控账户,并按照资金使用的优 先顺序进行分配,即先支付工程正常运行所发 生的资本开支,管理费用,然后按计划偿还债 务,盈余资金按投资比例进行分配. (4)刺桐大桥投资公司对项目投保建筑工 程一切险(包括第三方责任险),将建设期间可 能发生的意外损失及风险转移给保险公司 承担. 4刺桐大桥运营中的问题 刺桐大桥筹建之初,政府和名流公司的合 作经历了一段蜜月期.然而好景不长,自1997 年开始,刺桐大桥的经营危机逐渐浮现出来. 这要从泉州市的另一座桥——泉州大桥的收费 说起. 第3期宋金波等:泉州刺桐大桥B0T项目的运营风险 4.1收费之争 泉州大桥?1984年由福建省交通厅直接 投资建成,为了”多渠道筹集公路交通建设资 金”,省政府出台了《泉州大桥征收过桥费暂行 办法》,自1984年12月1日起,泉州大桥试行 征收过桥费,到收回该大桥全部投资时为止. 大桥建成后,迅速成为连接泉州市南北两岸的 惟一通道,可观的过桥费收人使大桥的建设投 资在1988年底就基本收回.尽管此时泉州大 桥的”收费总额已超过原建设总投资”,但当时 考虑到交通基础设施薄弱,以及公路建设资金 严重不足的实际情况,省里同意继续征收泉州 大桥过桥费.泉州大桥的收费用途延伸为”全 面平衡和宏观考虑全省公路建设投资”.由于 当时泉州大桥的收费直接划归省里,因此泉州 市政府对刺桐大桥的建设和运营是非常支 持的. 然而,1997年,省政府将泉州大桥收费权 移交给了泉州市政府,此时,泉州市政府与刺桐 大桥投资公司的利益关系发生了根本性的转 变.由市政府收费的泉州大桥和由民营资本投 资运营的刺桐大桥直接形成了竞争关系.泉州 大桥原来年收入在5o0O万左右,被刺桐大桥 分流后,年收人骤降到3o00万左右. 刺桐大桥的麻烦随之而来.1997年12月 15日,泉厦高速公路建成,由于两者相距仅3o0 米,所以刺桐大桥投资公司早在建桥时就投入 7OO多万元,预留了两个与高速公路的对接口, 但这一连接方案迟迟不能获得泉州市有关部门 的准许.刺桐大桥虽与泉厦高速公路近在咫 尺,可是伸向高速公路的连接道却变成了一条 “断头路”,直接影响到大桥的交通量[4].见图 2所示. 与此同时,泉州市政府投资1.3亿元,修建 了一条长达10多公里的牛山连接线,将泉州大 桥与泉厦高速公路相连,以增加泉州大桥的交 通量.1998年底,又投资58O0万元建设了与 泉州大桥并行的顺济新桥?和笋江大桥?.两 座新桥统一收费管理,成为泉州大桥收费站的 “分站”.2o0O年泉州大桥正式成为国道324 线收费站,泉州大桥转而以”国道324线泉州大 桥收费站”的名义继续收费. 图2泉州刺桐大桥的位置图 Fig.2ThelocationofQuanzhouCitongBridge ?泉州大桥:于198O年l1月28日开工建设.位于顺济桥下游400米 处,1=期为3年l0个月,总投资1755万元t于1984年 国庆节前建成通车.桥长848米,桥面宽16米,是一座由22孔,23座墩台,157根灌柱组成的钢筋混凝土拱桥. ?顺济新桥:1998年建成通车,桥长927.5米,总宽度l5.5米,其中行车道宽度为12米,位于泉州市区旧顺济桥上游85米 处,总投资35O0万元.与泉州大桥实行统一收费管理,作为泉州大桥征费站的”分站”. ?笋江大桥:l998年建成通车,桥长247.89米,总宽度l4.5米,位于石笋桥(浮桥)上游60米处,总投资2300万元.与泉 州大桥实行统一收费管理,作为泉州大桥征费站的”分站”. 管理案例研究与评论第2卷 既然通往高速公路的匝道不通,刺桐大桥 投资公司不得已投资48O0多万元启动”324国 道复线”连接工程?.意想不到的麻烦再次出 现:尽管他们很早就将设计方案送给泉州市有 关部门,但就在全长6.3公里的复线工程接近 牛山连接线时,预留给复线工程的桥洞比原先 设计的位置偏移了20米,而且是一个斜向的桥 洞,复线工程被迫作相应位移和桥洞对接,结果 连拐了两个弯,成了”水蛇腰”状的危险路段,并 且又追加了几百万投资,工期拖了一年多. 在此形势下,为了回收刺桐大桥的建设投 资,名流公司于1999年4月向泉州市有关部门 申请对刺桐大桥及沿线公路区域内的服务设施 进行开发经营,但泉州市政府迟迟未予批复. 在建设刺桐大桥之后,名流公司董事长陈庆元 还曾雄心勃勃地打算继续以民营资本为主承建 另一个横跨泉州湾,连接福建沿海通道的枢纽 项目——泉州跨海大桥.然而,由于种种原因, 名流公司并未获得这一工程,后续类似的项目 名流公司也没有再获得. 4.2政府的顾虑 显然,泉州市政府并未料到由民间资本运 营刺桐大桥后所赚取的高额投资回报,这与政 府和社会公众的利益形成了矛盾.回头来看, 当初泉州市政府由于缺乏BOT项目的操作经 验,导致与名流公司签订的项目特许经营协议 并不完善,特别是对项目投资回报率,收费机 制,争端解决等条款缺乏合理的约定,因此在刺 桐大桥的盈利能力大大超出预期的情况下,政 府很难再继续给予刺桐大桥实际的支持. 相比之下,泉州大桥自建成并设立收费站 以来,连续20多年征收的通行费累计超过5亿 元,社会公众要求取消过桥收费的呼声愈来愈 高.但泉州市有关部门的专家认为,泉州大桥 收费站的撤留问题非常敏感,一旦泉州大桥停 止收费,势必造成刺桐大桥无车行走而泉州大 桥拥挤不堪的状况,并且泉州市政府根本无力 收购刺桐大桥的产权.事实上,泉州市近年来 交通基础设施建设的巨额投入是泉州大桥”无 限期收费”的直接原因,泉州大桥的收入已成为 泉州市各项交通工程启动和还贷资金的主要来 源.当地交通部门的一位同志直接表明:泉州 大桥支撑了全市道路建设的滚动发展. 5取消三桥收费带来的新问题 20O3年,福建省政府开始对全省公路和城 市道路收费站点进行清理,明确规定:2O04年7 月1日,泉州大桥,顺济新桥,笋江大桥正式停 止收费,刺桐大桥收费站至2O25年5月18日 停止收费. 三桥收费取消后,诸多问题亟待妥善解决: 三桥车辆分流大大加重,交通组织问题成为瓶 颈;桥头秩序混乱,过桥车辆严重堵塞;取消收 费后大桥的维护资金问题有待解决;刺桐大桥 车流量有所下降. 为了兼顾社会公众和刺桐大桥投资方的利 益,保证交通顺畅,泉州市有关部门以”过境走 两边,市区走中间”为原则出台了过江车辆的通 行方案.其中规定:过境车辆走刺桐大桥和笋 江大桥,出入市区车辆走泉州大桥和顺济新桥; 2.0吨以上(包括2.0吨)的货车和19座以上 的营运客车禁行顺济新桥,7:3O,2l:30禁过 泉州大桥?. 泉州市公路局相关负责人表示,车辆分流 方案给予了刺桐大桥一定的保护,而且泉州每 年的车辆增长十分迅速,因此刺桐大桥的经营 空间仍然很大.据调查,三桥取消收费前,刺桐 大桥车流量为2.O13万辆/天.三桥分流方案 出台后,每日过桥的车辆减少了3Oo0辆左右. 虽然通行车辆少了,但走刺桐大桥的大型客车, 大型货车较多,收费普遍较高.总体而言,刺桐 大桥投资方的利益仍然是有保障的.不过,也 有许多大型客,货车绕道走笋江大桥或者专等 夜间走泉州大桥,以省掉走刺桐大桥需要缴纳 的过桥费. 为了降低刺桐大桥出现交通量下滑的风 险,名流公司制定了多种应对方案.其一是继 ?引自《南方周末》文章《泉州:两桥相争六年之痒》,2002年10 月1O日第974期. ?引自;06/23/contenI一 127O623.htm,泉州网. 第3期宋金波等:泉州刺桐大桥BOT项目的运营风险 续争取刺桐大桥与泉厦高速公路的连通,分流 从泉州大桥到牛山连接线再到高速公路的车 辆,减轻泉州大桥的负担;其二是采取灵活的市 场经营策略,通过给予过桥大客户优惠,设立交 通安全奖,开通部分车辆专行道,推行文明服务 等方式吸引车流量.另外,根据对刺桐大桥车 流量的分析,走刺桐大桥的车辆大部分是到东 部市区,如果从其他三桥绕行,需要多花1O分 钟至3O分钟,从时间和油耗成本的角度考虑, 去东部市区的车辆并不会全部分流到其他三座 桥上去. 6尾声 三桥收费取消后的几年时间里,刺桐大桥 虽然对部分免征车辆,警车及公益事业车辆免 费,但对其他过桥车辆依旧采用收费 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 ,因此 大桥的经营并未受到重大的影响.相反,由于 泉州市车辆通行量的迅速增加,刺桐大桥的过 桥车辆仍呈逐年上升的趋势. 2oO5年刺桐大桥南片区改造启动后,刺桐 大桥成了泉州通往晋江方向的”捷径”,刺桐大 桥每天车流量上升到3万辆左右.为了适应不 断增加的车流量,大桥扩展到了1O个收费车 道.从2OO6年开始,泉州大桥的部分路段实施 封闭施工,致使刺桐大桥的车流量进一步增加, 2O06年大桥的纳税额高达16o0万元.据统 计,刺桐大桥及控股股东累计支付银行本金和 利息近2亿元,累计缴纳税金4O00多万元. 2O07年,名流公司又投资5o0O万元建设 刺桐大桥连接到陈泉公路段的项目,并计划与 政府投资建设的泉州中心市区内环路高架立交 桥连接,刺桐大桥可以作为泉州中心市区过境 的主要通道.该项工程投入使用后将建收费 站,作为刺桐大桥收费站的分站,收费标准与刺 桐大桥收费站等同. 如今,刺桐大桥的运营危机已经过去,但是 当初政府和民营资本双方商定的特许经营协议 仍然潜伏着许多不确定的因素.省里已经明确 规定刺桐大桥可以收费至2025年,如果随着泉 州经济的发展,刺桐大桥投资公司因过桥车辆 不断增加而持续获得高额收入,此时一旦社会 公众再次呼吁取消刺桐大桥的收费,泉州市政 府将如何应对?假设泉州市政府有财力回购刺 桐大桥,那么应当按照什么标准支付,这种回购 行为是否违背了当初的特许经营协议? 参考文献: [1]庄垂生.公共物品提供和生产的分权化,市场化与 制度设计[D].厦门:厦门大学,2OO4 [2]陈庆元.运用”B0T”方式投资建设剌桐大桥的认 识与实践[J].中国投资,2o01,6:19—22 [3]秦旋,张云波.B0T项目融资模式又一成功范 例——浅析泉州刺桐大桥项目融资[J].基建优 化,2O01,22(3):7—9 [4]张永贵.民营企业发展中亟待解决的问题[J].中 国投资,2OO1,6:23—25 TheoperationalRiskofQuanzhouCitongBridgeBoTPr0ject SoNGJin-bO,SONGDan-rong,WANGDonbO (SchoOIOfManagement,DalianUniversityOfTechnO0lgy,Dalian116O24,China) Abstract:QuanzhouCitongBridgeisoneoftheearliestpr0jectthatwasconstr uctedandrunby wayofBOTinChina.ThecasedescribeseverystagefromdecisiOn—making ,constructiontooper— ationofCitongBridgeandthefeaturesofitsfinancingstructure.ManyprobIe ms?facingthecon— structionandoperationareana1yzed.Lessonslearnedaresummarizedforalll evelsofgovernment andenterprisesoperatingBOTpr.jects. Transfer;decision;risk Keywords:CitongBridge;Bund—Operate—