制度相容性问题分析--以项目法人责任制为例(可编辑)

制度相容性问题分析--以项目法人责任制为例(可编辑) 制度相容性问题分析--以项目法人责任制为例 广 一 ;参未 硕士学位论文 制度相容性问题分析 ??以项目法人责任制为例?? ?‘ ??? ? 一 一作者:许斌 导师:赵坚 北京交通大学 ; 年月\煅燃 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解北京交通大学有关保留、使用学位论文的规定。特 授权北京交通大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索, 并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 保密的学位论文在解密后适用本授权说明 导师签名: 学竺尊?作笔名:坼溺 签字日期:矽,/年月么 之 签字日%? 学校代码: 中图分类号:. : 密级:公开 匕 硕士学位论文 制度相容性问题分析 ??以项目法人责任制为例 . ???? ??? ??‘ ? 学 号: 作者姓名:许斌 导师姓名:赵坚 职 称:教授 学位级别:硕士 学位类别:经济学 学科专业:产业经济学 研究方向:交通运输与国民经济 关系研究 北京交通大学 年月致谢 本论文的工作是在我的导师赵坚教授的悉心指导下完成的,赵坚教授严谨的 治学态度和科学的工作方法给了我极大的帮助和影响。在此衷心感谢两年来赵老 师对我的关心和指导。赵坚教授悉心指导我完成了研究生期间的科研工作,在学 习上和生活上都给予了我很大的关心和帮助,在此,向赵老师表示衷心的谢意。 论文写作中,得到了苏红键师兄、汤浒师兄的很多指导和启发,在此向他们 表示感谢。在此一并感谢的还有就读研究生期间我的同学。 最要感谢的是我的母亲,她的支持是我求学路上的最大动力。中文摘要 摘要:新制度经济学家在对于制度的认识中把制度作为旨在减少人与人之间 不确定性的一种社会博弈规则。在生产力发展所引起的整体制度结构的制度变迁 中,每一种制度作为一个制度单位,始终面临着与其他制度相互作用的过程中是 否相容的问题,制度作为处理人与人之间关系的一种工具和手段,对于其是否与 其他制度相容也应该是以制度的有效性即是否促进生产力的发展去评判的。 建国以来,随着经济体制的不断调整和转变,项目管理体制同时经历一个变 革过程,那么项目管理体制是怎样随着经济体制进行变革的呢对于这一问题 的 回答有助于帮助我们理解目前为什么确定以项目法人责任制为核心的项目管理体 制。 项目建设中实施项目法人责任制是旨在促使项目建设主体通过建立现代企业 制度,通过实现产权明晰,明确项目建设过程中的权、责、利,从而提高项目投 资的效益。 在考虑不同行业的不同项目的自身特点的情况下,项目法人责任制作为一个 正式制度,面临实施范围和实施效力的问题。以铁路行业为例,朔黄铁路以其在 铁路建设运营中的“特殊性”有效地实施了项目法人责任制,取得了良好效果, 获得了宝贵的成功经验。我国国有铁路建设依然以工程指挥部为主,在建设过程 中出现了“三超、“三边“三多等现象极为普遍,且给铁路运营带来很多额外 成本以及安全隐患。朔黄铁路实施项目法人责任制的成功经验对于中国铁路建设 运营模式的的改革具有良好的启示作用。但是国有铁路由于面临政企不分、铁路 运输主体?铁路局的企业产权缺位以及组织结构不合理等问题,使得铁路建 设运 营不能够实现一体化,目前仍不具备实施项目法人责任制的基础。解决国有 铁路 建设运营效益的问题的关键也就在于解决国有铁路面临的以上问题。 ? 关键词:朔黄铁路;国有铁路;项目管理体制;项目法人责任制: 制度有效 性;: . ,,. , , ,,., ,, . , ., , , ? ’’”.’ . ,””,”’”” .? , .. , ., , . ? ’? . : ;? ; ; ; ;: ? 目录 中文摘要?.?. 引言. .问题的提出 .研究的主要内容? 制度的效率分析?. . 制度与制度类型??。 .制度有效性的评判 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 ? ..马克思主义政治经济学对于制度效率的评判??生产力标准. ..新制度经济学对于制度效率的评判??. .制度变迁的影响因素经济体制变革下的项目管理体制发展历程??。 . 项目管理概述。 . 经济体制变革下的项目管理体制发展历程。 ..改革开放之前的项目管理体制?. ..改革开放以后的项目管理体制? .小结??.产权理论分析.产权的来源??一 .关于产权的理解? .法人产权治理结构??一 铁路行业实施项目管理体制的情况分析 .现行的国有铁路建设管理模式.. .国有铁路实施项目法人责任制可能面临的问题??一 ..铁道部政企不分? ..铁路运输企业铁路局的企业产权缺位..铁路系统组织结构的问题 ..小结 .项目法人责任制有效实施所面临的其他问题一 ..项目招投标制不够规范?参考文献?. 作者简历独创性声明 学位论文数据集?.引言 .问题的提出 朔黄铁路作为与三峡、南水北调并列的跨世纪三大工程之一,是我国“西煤 东运’’第二条通道的重要组成部分,西起山西省神池县神驰南站,东至河北 省黄 骅港市,正线全长.公里,其建设初衷是缓解我国煤炭运输紧张状况,彻底 解决煤炭外运的问题。 作为朔黄铁路建设运营主体,朔黄铁路公司在朔黄铁路建设管理过程中,制 定了“坚持高起点、高标准、高质量,确保部优、争创国优的指导思想,把保 障朔黄铁路的良好运营作为出发点,以项目法人责任制作为核心,结合招投 标制、 监理制、 合同 劳动合同范本免费下载装修合同范本免费下载租赁合同免费下载房屋买卖合同下载劳务合同范本下载 制,积极推进各项改革,大胆进行管理创新,较好地实现了项目 工 期、质量、投资三大控制,并且从而为实现朔黄铁路的良好运营奠定了良好的基 础。 工期短。朔黄铁路在实施建设运营一体化的过程中,实现建设和运营的 统筹,取得了良好的效果。为了尽快实现朔黄铁路的经济效益,神肃段年 月正式开工,年月铺通并当月临管运营;肃黄段年月开工,年 月铺通,月临管运营。朔黄铁路采取的这种“统筹规划,分段建设,及时投产, 尽早发挥效益”的方针不仅缩短了建设与运营的过渡期,而且缩短了整个项目的 建设工期,整个项目比 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 提前了个月完成。 质量高。由于朔黄铁路工程项目是以提高经济效益为中心的,因此,朔 黄铁路公司在建设阶段更加注重工程的质量问题。例如:在建设过程中,朔黄线 的西段神池南到西柏坡公里,有包括长梁山隧道在内的四个大隧道,隧道 长,最长的可达公里,且面临的地理环境就比较复杂。挡墙、护坡这些如果修 不好会影响日常运输。因此,在隧道建设时就考虑到今后运营的情况,更加注意 ? 线路的走向,设计的优化,配套的情况。为了保证护坡和挡墙的质量,朔黄西段 、 只是加强护坡或挡墙方面相比预算超出万。朔黄铁路公司对质量过硬的工程 和单位给予重奖,神肃段站前工程评出个优质样板工程,共拿出万元作 为工程工期质量奖,并在随后的肃黄段投标中给予加分奖励。 神肃段线下工程和轨道工程检查评定项,合格率%,优良率.%。 由中铁一、三、十二、十四、十六、十七、二十局施工的至 段综合工程和中铁隧道局施工的水泉湾隧道被评为年度铁道部优质工程?等 奖。其中至段综合工程被国家建设部和中国建筑业协会评为年度中国建筑工 程鲁班奖。由中铁十五局施工的平山特大桥,中铁十三局施 工的拣杨河特大桥,中铁二、五、十一、十九局和华龙公司施工的至 段综合工程,中铁三、十五局和铁道部第三设计院施工的 至段综合工程被评为年度铁道部优质工程二等奖。肃黄段全段 线下工程被评为年度铁道部优质工程一等奖。 节约投资。建设期间,朔黄铁路公司为节约初期投资,结合同后的运营 管理,认真优化设计,对施工设计与技术设计产生的工程数量与概算之差亿 元, 董事会要求认真核实、严格把关,最终核减为.亿元。在设计阶段根据朔黄线 为运煤专线的特点,本着固本减末、先通后备的原则,通过停、缓建原设计文 件 中的联络线的设置、减员增效等核减投资.亿元。技术设计阶段,对部分段落、 车站设置和标准进行优化,减少投资.亿元。施工图阶段,通过核减房屋面积 平方米,通信工程取消无线集群、二光改为一光一电,信号自动闭塞给为 继电半自动,取消自闭电力线路等,节约投资.亿元。 相对于朔黄铁路,作为我国铁路主体的国有铁路,.在铁道部的主导下,其建 设运营仍旧采取相分离的模式,由铁道部下属的铁道部工程管理中心作为事业法 人担任实际业主,对项目建设投资、工期、质量等负总责,由铁道部下设的中国 铁路工程总公司及中国铁路建设总公司来具体实施,国有铁路由铁道部下属的铁 路局、来完成具体的运输生产,实现铁路的运营,但运营管理权虽高度集中在铁 道部。 国有铁路的建设运营相分离的体制制约着国有铁路的可持续发展,在铁路建 设运营管理上,重数量轻质量、重投入轻产出、重生产轻经营的传统观念根深蒂 固;不是采取以法律手段和经济手段为主,行政命令手段为辅的方式进行间接管 理和宏观管理,而是习惯于运用行政命令手段进行直接管理和微观管理;管理结 构上层级多而臃肿,职能交叉重叠, 根据年颁布并实行的《铁路建设管理办法》第条的规定:“中央政府 直接投资的铁路建设项目,由国务院铁路主管部门根据建设项目的特点,选 择建设管理单位。实行项目法人责任制的铁路建设项目,由项目法人选择或 组建建设管理单位。其他铁路建设项目,按国家规定并参照本办法选择或组 建建设管理单位。由此可以看出,目前我国对铁路建设项目特别是国有铁路只 是明确铁路建设项目的建设管理单位是建设项目的组织实施机构,是实现建设目 标的直接责任者,必须是依法设立、从事铁路建设业务的企业或具有独立法人资 格的事业单位。建设管理单位由建设项目投资人选择或组建,建设项目投资人按 权力和责任统一的原则,明确建设管理单位的职责和权限,并监督其完成建设工 作。。我国国有铁路的建设管理虽有设立项目法人,但并非实行真正意义上的项目 .研究的主要内容 本文主要包括提出问题,分析问题和解决问题三大部分。 首先,利用马克思政治经济学和新制度经济学中交易费用理论,给出制度有 效性的评判标准,结合制度变迁理论对于制度变迁的影响因素分析,对建国以来, 经济体制改革下的项目管理体制改革进行综述,从而得出项目法人责任制实施的 必要性。 然后结合对产权理论的分析,比较分析国有铁路与朔黄铁路实施项目管理体 制的情况,分析朔黄铁路在实施项目法人责任制的成功经验为什么不能够在 国有 铁路推行的原因。 最后,基于以上的分析,指出国有铁路为实施项目法人责任制所需要做的进 一步工作。 本文共分为六章,第一章绪论为本文提出问题部分;第二至五章为本文分析 问题部分,是本文的主体部分;第六章为本文解决问题部分。制度的效率分析 . 制度与制度类型 马克思主义政治经济学告诉我们,人类在存在和发展的过程中,主要是要处 理好生产力和生产关系这两个方面的关系。生产力是指生产力是人们利用自然、 改造自然和生产物质资料的能力,是人们创造财富的能力。它由人的因素即劳动 者和物的因素即生产资料构成。生产关系是指人与人之间在物质资料生产过程中 所结成的社会关系生产关系包括生亡童料压查剑形式、人们在生产中的地位及其 相互关系和产品分配方式三项内容。 新制度经济学代表人物诺思在《经济史中的结构与变迁》中阐释“制度是一 系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范,它旨在约束追求主体 福利或效用最大化利益的个人行为。年,诺思在其《制度、制度变迁与经济 绩效》中更为明确地给出了制度的定义,认为:“制度是一个社会的博弈规则,更 规范地说,它们是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束。提到制度的作用 时,他指出:“制度在社会中的主要作用,是通过建立一个人们互动的稳定但不 一定是有效的结构来减少不确定性。同时,他将制度分为三种类型即正式规 则、非正式规则和这些规则的执行机制。正式规则又称正式制度,是指政府、国 家或统治者等按照一定的目的和程序有意识创造的一系列的政治、经济规则及契 约等法律法规,以及由这些规则构成的社会的等级结构,包括从宪法到成文法与 普通法,再到明细的规则和个别契约等,它们共同构成人们行为的激励和约束; 非正式规则是人们在长期实践中无意识形成的,具有持久的生命力,并构成世代 相传的文化的一部分,包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯及意识形 态等因素。 .制度有效性的评判标准 ..马克思主义政治经济学对于制度效率的评判??生产力标准 马克思历史唯物观在分析生产力与生产关系的辩证关系指出,生产力决定生 产关系,同时,生产关系反作用于生产力。 生产力对生产关系的决定作用,首先表现在,生产力的状况决定生产 关系的性质,是生产关系形成的前提和基础。每一个时期的生产关系都是建立在 引起生产关系的根本变革,使旧的生产关系为新的生产关系所代替。 生产关系对于生产力有重大的反作用。当生产关系与生产力的发展要 求相适合时,它会有力地推动生产力的发展;当生产关系与生产力的发展要求不 相适合时,它会阻碍甚至破坏生产力的发展。 生产力和生产关系的这一辩证关系告诉我们,是否符合生产力的发展要求是 检验生产关系的惟一标准。在生产关系与生产力不相适应时,要积极对现有的生 产关系作出调整甚至变革,使之适应新生产力发展要求。 ..新制度经济学对于制度效率的评判 在现实生活中,随着经济规模的不断扩大和专业化的分工,为了生产的顺利 进行,交易己成为人们的必要途径。而具体的交易是通过契约进行的,因而从契 约的角度可以分析具体的交易的费用支出,但从社会的角度来看,交易是人与人 之间经济活动的基本单位无数次交易构成经济制度的实际运转,受到制度框架的 制约。正如斯蒂格勒所形象指出的:一个没有交易费用的社会,宛如自然界没有 摩擦力一样,是非现实的。对于交易费用的产生根源,威廉姆森在年发表的 《市场与等级结构》和年发表的《资本主义制度》中进行了较全面地分析。 他把影响交易费用的因素归纳为不同性质的两类:第一类因素即“交易因素,主 要涉及有关市场的环境和交易的技术结构所具有的特点,包括资产专用性、不确 定性、潜在交易对手的数量和交易发生的频率。第二类因素即人的因素,即人性 的两个特点:有限理性和机会主义倾向。阿罗、张五常等人认为交易费用就是一 些列制度费用,其中包括信息费用、谈判费用、起草和实施合约的费用、界定和 实施产权的费用、监督管理的费用和改变制度安排的费用。由此可以通过对交易 费用进行一定的度量来分析制度的有效性。 新制度经济学家将交易费用分为宏观层次上总量交易费用和微观层次上每笔 交易的交易费用。前者是指那些“物化的制度,由市场型交易费用、管理型交易 费用、政治型交易费用等构成,后者包括对所交易或劳务性质的考察、收集 相关 信息的费用以及订立、履行契约的费用等。总量交易费用和每笔交易的交易费用具有以下关系:?总量交易费用的大小决定着微观层次上每笔交易的交易费用的 大小,但微观层次上每笔交易的交易费用并不等于宏观层次上的总量交易费用; ?总量交易费用与每笔交易的交易费用存在着一定程度的负相关的函数关系:总 量交易费用的增加可以使每笔交易的交易费用降低,总量交易费用的降低又可以 使每笔交易的交易费用增加;?整个社会的总体交易费用是这两个层次的加总。 不同的体制下,总量的交易费用不论是其总量还是各个组成部分的比重是有 差异的,例如传统计划经济体制与市场经济体制相比,传统计划经济体制试图取 消市场型交易费用,但管理型则会急剧上升,又由于缺乏竞争和优化机制,其行 政的政治型交易费用会大大地增加。从而传统计划经济体制并不比市场经济体制 的少,但是其所提供的各项制度并没有带来经济效益的提高。 在对交易费用测量时,经济学家们发现:交易费用特别是总量交易费用占 的比例呈上升趋势,如诺思等人在计算美国及其他发达国家的总量的交易费 用所 占的比例在%左右,有的高于%。为什么发达国家的总量的交易费用会如 此之高在某种程度上讲,总量交易费用上升的过程也是一个制度创新、制度适 应和不断完善的过程。总量交易费用的增加具有以下功能:?使得许多分工成为?~、二 了可能;?能降低了每笔交易的交易费用;?为交易服务的部门会规模化、职业 化、专业化,使不少潜在交易转化为现实的交易。从而有利于实现规模收益递增, 为社会分工的深化以及市场范围和规模的扩大创造了必要条件。但是,需要指出 的是,总量交易费用占比例并非越高越好。 由此可见,制度的供给是以总量交易费用的增加实现其功能,即降低每笔交 易的交易费用,实现交易和规模收益递增为目的。 .制度变迁的影响因素 随着要素和产品相对价格的变化、市场规模的变化、技术的变化、偏好变化、 知识积累、制度选择集合的变化、其他制度安排的变迁以及随机因素的扰动或冲 击,在一定程度上改变着现有制度安排或制度结构下的收益总量或收益分配方式, 使得制度总是处于非均衡的状态,即社会主体对现存制度的一种不满意、意 欲改 变而又未改变的状态,从而,这也就意味着:当存在一种可供选择的制度安排和 由此形成的制度结构,使得社会主体从中得到的净收益大于从现有的制度安排和 制度结构中得到的净收益时,新制度就会产生。 然而,在现实世界里,制度作为一种博弈的规则,一方面它受社会分工及经 济发展水平的影响,另一方面它是一种公共产品,其生产过程往往存在搭便车的 可能,造成成本与收益分配的不对称,导致制度供给不足,有效的制度并非都能 够顺利地产生,而是存在这样的现象:在现有的制度框架下,制度会保持一定的 延续性,低效率的制度会得到保留而有效率的制度得不到实施那么为什么会存 在这种现象呢具体分析其原因存在以下几个方面的可能: 第一,在现实世界中,信息具有不完全的特征。首先,人对环境的计算能力 和认识能力是有限的,其次,信息的获取并不是免费的,要付出计划、适应以及 对交易实施监督所付出的等各种成本的,人们总是在获得信息所取得的收益与付 出的成本之间进行权衡,当收益大于成本时,人们会想方设法去获得信息,而 当 成本大于收益时,人们只得放弃信息。再次,信息又具有不对称的特征。这是因 为:人具有随机应变、投机取巧、追求收益内化、成本外化,为自己谋取最大利 益的机会主义倾向。 第二、许多制度的建立并不完全取决于成本一收益的计算,还要受政治制度 的制约,而政治市场按照经济学的效率标准往往是低效的。许多制度基于公平的 考虑,不得不牺牲一些效率。如诺思所说,“人类行为看起来远比蕴涵在经济学家 的个人效用函数模型中的来的复杂。在许多情况下,人们不仅有财富最大化行为,~还有利他主义以及自我实施的行为,这些不同动机极火地改变了人们实际选择的 结果。 同时,需要指出的是,诺思把这种利他主义以及自我实施的行为作为一种价 值引入到了个人预期效用函数中,指出:“财富与这类价值之间的交换关系表现为 一种斜率为负的函数。也就是说,当个人表达其自身价值观以及利益的价格较低 时,这类价值就会成为影响选择的重要因素;而当个人表达其自身之意识形态、 规范或偏好所要支付的价格十分高时,这些价值对人类行为的解释力就要小得 多。由此,可以得出:人们往往要在财富与非财富价值之间进行权衡。这种权衡 过程实质上是在这两者之间寻找均衡点的过程。 第三,国家将会制定使统治者及其集团收入最大化的规则,并以此为前提, 设定降低交易费用的规则。如果对统治者有利,自愿的组织形式就会存在,如果 更有效率的组织形式从内部或外部威胁到了统治者的生存,则相对低效率的组织 形式将会生存下来。并且对统治者的征税来说,度量费用低的组织形式将会继续 存在下去,尽管它们缺乏效率。 第四,利益集团对制度的选择及制度的变迁起着极为重要的作用。在每一个 制度体系里,大多数制度具有非中性的特征,即它会是一部分受益,而是另一部 分受损。诺思,曾经提到:“制度并不一定是,甚至经常不是按社 会效率来设计的,相反,它们至少正式规则是为了服务于那些具有创造新规 ’ 则谈判能力的利益集团而创造的。”那么,利益集团是怎样影响制度的选择的呢 利益集团是“一个由拥有某些共同目标并试图影响公共政策的个体构成的组 织实体。它包括各种形式的自愿成员、非自愿成员以及各类合法的并机构化的形 式。利益集团之间虽在规模、资源、力量和政治导向上有着显著区别,但它们具 有一个共同点,即成员间存在着某种程度的共享利益。 制度作为制约人们相互之间关系的行为规范,其制定和实施并非由个人所完 成的,而更多的是集体选择的结果。那么,我们在选择制度或说规则时,是 按照什么标准来做出选择的呢怎么的才是最优的选择呢对此,可以以成本分 析为基础来考察。 每一种特定规则一旦被选中,将毫无疑问适用于集体决策的所有参与者,这 就使得每个参与者在集体决策规则的选择过程中都面临着性质完全不同的两种成 本:外在成本与决策成本。前者是指在规则的选择中,由于其他人的行动而使单 个参与者预期个人所需承担的成本。后者是指单个参与者为了使机体决策得到所 需的同意人数规模而耗费的时间与精力。外在成本是通过集体决策的内在强制性 而施加给单个参与者的,其大小是单个参与者的个人偏好与集体选择结果的是否 一致性来决定的。因为每个参与者的偏好都存在不同程度的差异,所以决策成本 的大小是与参与人的数量决定的,’参与者越多,“为讨价还价所要付出的决策成本 将以递增的比率上升。 奥尔森在对集体行动进行分析时,认为集体行动的形成取决于两个重要条件: 一是组成集团人数足够少,并且存在着某种迫使或诱使个人努力谋取集体利益的 激励机制。规模足够少,组织较好的特殊利益集团可以较好地获得、控制和加工 信息,在较大的利益集团如消费者,由于组织费用很高,搭便车很容易,个人信 息成本过高以及相对较少的人均受损额。从而规模足够少,组织较好的特殊利益 集团很容易达成一致在社会中有更大的话语权,在涉及到自身利益集团的制度的 制定中更具有影响力,从而集团成员也会获得更大的收益。 在制度的选择和变迁的过程中,特殊利益集团将会通过其对制度选择的影响 力选择使自身受益的制度,即使这些制度对全社会来讲可能是低效的。 第五,路径依赖引起的转换成本太高。 路径依赖是指“人们过去的选择决定了他们现在可能的选择”。制度变迁理论 认为,除了一个国家的初始禀赋状况对一国现有的制度体系具有深刻影响时 外, 制度变迁具有明显的路径依赖的特征,即一种制度不管是否有效都会在一定时期 内持续存在并进而影响其后的制度选择。诺思将制度变迁的路径依赖分为两种极 端形式:一种是沿着既定的路径,经济和政治的变迁进入良性循环的轨道并迅速 优化,资本流动性增加,信息成本降低,风险得以分散;一种是顺着原来的错误 路径往下滑由此带来的资本流动性,信息成本和风险的增加,甚至被“锁定” 在某种无效率的状态下而导致停滞。 因此,我们的制度选择集及构造制度的能力是有限的,制度的完善本身也是 一个试错的过程。 经济体制变革下的项目管理体制发展历程 . 项目管理概述 项目是指在特定的起始时间和结束时间内,分配及运用特定的资源,产生确 定的结果的一套独特的业务活动。同时,项目是面向一定的客户,在一个明确界 定的目标的前提下,通过执行一系列与项目相互管理的任务来完成项目目标的过 程如开发一项新产品或服务,改变一个组织的结构、人员配置或建造一座大楼或 一项设施,都可以看作为一个项目。 项目管理就是以项目为对象的系统管理方法项目的管理者,在有限的资源约 束下,运用系统的观点、方法和理论,对项目涉及的全部工作进行有效地管理。 即从项目的投资决策开始到项目结束的全过程进行计划、组织、指挥、协调、控 制和评价,以实现项目的目标 . 经济体制变革下的项目管理体制发展历程 建国以来,我国的经济体制大致经历了四个阶段:改革开放之前的国民经济 恢复时期和计划经济体制时期,以及改革开放以后有计划的商品经济时期和社会 主义市场经济时期。我国建设项目管理体制随着经济体制的改革,自身也经过不 断的改革与发展,大致实行了六种不同方式。 ..改革开放之前的项目管理体制 建设单位自营式 新中国成立时,我国步入国民经济恢复时期,我国的所有制结构依然是全民 所有制、民族资本所有制、劳动者个体所有制以及集体所有制并存的时期。 在建设领域,基于当时我国生产资料匮乏,设计和施工力量十分薄弱且较为 分散的情况,国家在进行项目投资建设过程中采取把生产单位和建设施工单位合 为一体,建设单位自营方式组织工程建设。由建设单位自己组织设计人员、施工 人员,自己招募工人和购置施工机械,采购材料,自行组织工程项目建设。在当 时的历史和经济条件下,这种模式使得建设与生产可以紧密结合,减少了建设与 生产部门之间的利益冲突矛盾,同时建设单位可以根据实际情况对下属的设计单 位、施工队进行灵活调动,有力地促进了建设的顺利进行。然而,这种模式同样 存在着很大的缺陷:一是建设单位自营使得其集生产、建设两种职能与一身,对 于生产和建设的效益往往无法核算,二是项目建设是在一定的时期范围内进行, 因此,建设单位的组建与运营也就受到时间限制。伴随着大规模的项目投资建设, 在项目期内,各组成人员往往可以找到职位,但是当项目建设完成时,如果出现 建设任务不足的情况,其部分或全部的设计、施工人员就成为了负责运营部门或 企业的包袱,同时,也不利于积累建设经验。 以建设单位为主的甲、乙、丙三方合同制 自第二次世界大战以后,世界形成了以苏联为首的社会主义阵营和以美国为 首的资本主义阵营尖锐对立的局面,以美国为首的西方国家不承认新中国,并进 行经济和政治封锁,由于以美国为代表的大多数资本主义国家对新中国的封锁和 遏制,新中国实行了向苏联“一边倒”的外交政策。苏联作为世界上第一个社会主义 国家,在进彳丁社会主义建设过程中取得了突出成就,显示了苏联模式的威力新?一 中国作为新成立的社会主义国家,由于之前的战火洗礼,百废待兴,客观上需要 苏联的帮助。为取得苏联的帮助,年开始,在党和政府的方针政策指导下, 开始效仿苏联模式,实行管理体制上的高度集中、以指令性计划为主的经济调节 体系以及经济发展方针上的一重二轻重视重工业、轻视农业和轻工业。实施第 一个五年计划,其中基本任务之一就是:集中主要力量进行以苏联帮助中国设计 的个建设单位为中心的、由限额以上个建设单位组成的工业建设,建立 中国社会主义工业化的初步基础。 在建设领域,基于当时资源紧缺、任务重、工期紧的经济条件,在总结苏联 经验的基础上,实行甲建设单位、乙设计单位、丙施工单位三方合同制。其 中甲方由政府主管部门负责组建,乙方和丙方分别由各自的主管部门进行管理。 由建设单位自行负责建设项目全过程的具体管理。在“一五期间这种方式取得 了较好的经济效益的同时,由于项目设计、制造、施工的任务由政府主管部门下 达,设计单位和施工单位只是负责项目实施过程中遇到的技术和经济问题,缺乏 独立的地位,加之为了实现一五计划的目标,对于项目过分强调项目工期而缺乏 对项目质量的要求,使得各方自成体系、利益各异、出现三足鼎立、互相扯皮等 问题,极大地影响了工程建设的整体进度和整体效益。 工程建设指挥部形式 在第一个五年计划实施的过程中,通过对苏联经济发展现状的了解以及具体 效仿实施的苏联模式,中央政府逐步认识到了苏联模式许多弊端:一是苏联经济 发展状况显示其长期重视重工业轻视农业和轻工业的发展方针使得其农业和轻工 业发展缓慢;二是在管理体制上的过分集中使得机构庞大以及党和国家机关中存 在严重的官僚主义问题;三是经济决策的高度向中央集中严重影响了地方和 企业 的生产积极性。 随着第一个五年计划的顺利完成,生产资料私有制社会主义改造也基本完成, 我国的所有制结构发生了深刻的变化,社会主义经济成分在国民经济中占了绝对 的优势。在国民收入中,年同年相比,国营经济所占比重由%提高到 %,合作社经济由.%提高到%,公私合营经济由.%提高到%,个体经 济则由.%降低到%,资本主义经济由%降低到%以下。社会主义计划经济 体制基本建立。 以年毛泽东发表的《论十大关系》为标志,我国在计划经济体制基本建 立以后开始尝试对苏联模式的突破,探索一条适合自己的社会主义建设道路。从 年到年的年间,为实现经济体制调整,经历了年一年的 “大跃进”和农村人民公社化运动、一年的经济回复调整以及一 年的文化大革命。期间虽对经济体制进行了多次调整和改革,但这些调整仅限于?一 对中央和地方、条条和块块的管理权限的调整,在所有制形式优劣衡量与取舍标 准上,不仅片面追求公有制本身的公有化程度,而求追求纯而又纯的所有制结构, 将诸多符合生产力发展要求的所有制形式人为地排斥在所有制结构之外,在 理论 上将非公有制经济成为看成公有制的对立物;在实践中,视之为资本主义的尾巴 一再予以“割除”,到年,公有制经济在国民生产总值中已达到%,其中, 全民和集体经济分别占%和%。在对企业的管理上,并没有真正赋予企业本身 的自主权,企业的生产是由政府计划部门统一制定或批准。生产什么,生产多少, 产品运销到何处,都由生产计划统一安排。企业实际是政府部门的附属物,企业 所要做的是完成计划下达的生产任务,没有生产销售的自主权,不以盈利为目的, 也就几乎不存在独立的经营和发展目标。 在项目建设领域,规定项目建设投资由政府财政统一分配,每个项目都由其 所属的管理部门组建一个临时的筹建机构或建设指挥部,由部门和地方高级行政 领导人兼任正副指挥长,用行政手段组织指挥工程建设,由所属的设计和施工单 位承担工程项目的设计与施工。工程指挥部对项目建设不承担经济责任,业主在 指挥部中处于次要地位,也无明确的经济责任。设计和施工单位与建设指挥部之 间多属行政隶属关系,没有严格的承包合同,不承担履行合同的责任。 在工程指挥部建设管理模式中,指挥部由于是政府主管部门的派出机构,由 政府各部门主要领导组成的领导小组指导与支持,因而在行使建设单位职能时有 较大的权威性,决策、指挥直接,可以依靠行政手段协调各方面关系,调配项目建设所需要的设计单位、施工队伍和材料、设备等,特别是在工程工期紧急的情 况下,能够迅速集中力量加快工程建设进度,这在讲求尽快摆脱我国经济落后的 状况,在生产发展上追求高速度的“大跃进”背景下,发挥了它积极的作用,在 指挥部模式下,一批关系国计民生的基础项目及“三线”建设等相继完成,为我 国经济的回复调整奠定了基础。年开始的文化大革命,把阶级斗争作为党和 国家开展工作的中心,经济建设基本瘫痪。 工程指挥部模式下的项目建设,考虑政治工期多、只求大干快上、讲求合理 工期少,采取边勘测,边设计,边施工的“三边方式,不可预见性、随意性较 大,未解决工程项目建设的各个阶段相互脱节的问题,从而必然造成概算超估算、 预算超概算、决算超预算的“三超”现象,不仅如此,为赶政治工期,讲求大会 战,无法讲求科学组织施工,造成 工程施工 建筑工程施工承包1园林工程施工准备消防工程安全技术交底水电安装文明施工建筑工程施工成本控制 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 调整多、返工多、隐患多等“三 多”,不仅造成工程投资的增加,也给运营后的管理、安全埋下隐患。加之领 导小 组和指挥部是临时组建的,缺乏组织建设的经验和手段,心中无数,管理水平和 效率低,工程工期、投资仍然得不到有效的控制,形成“只有一次教训,没有二 ~ 。 ?“ ‘ ‘‘‘?一 一 次经验”的局面。‘? ..改革开放以后的项目管理体制 年,四人帮的粉碎,标志着文化大革命的结束。文革后的中国经济已经 处于崩溃边缘,面临生产力发展缓慢,国家财政赤字严重,人民温饱没有解决, 科技教育落后等问题。年,十一届三中全会在总结过去经验教训的基础上, 提出以经济建设为中心,把党和国家的工作重点转移到社会主义建设上来,会议 揭开了我国社会主义改革开放的序幕,开始了计划经济体制向市场经济体制转变 的探索。项目管理体制也伴随着经济体制转变发生着变革。 实行总承包和项目管理模式 中国的改革是从农村改革开始的,以年月安徽省风阳县小岗村农民 实行“分田到户为标志,所有制改革在农村寻找到突破口。年月,中共 中央下发《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》,肯定了包 产到户 的社会主义性质。年初,农村家庭联产承包责任制在全国范围内全面推广并 年?? 年,按不变价 取得良好效果,在广泛推行家庭联产承包责任制的 格计算的农业总增长率和年均增长率分别为.%和.%。 在建设领域改革则始于云南省鲁布革水电站建设项目,年,为了解决该 项目建设资金短缺的问题,适应世界银行贷款条件,当时的水电部决定在云南省 鲁布革水电站的项目建设中实行国际上通行的招标承包和以业主为中心的建设项 目管理模式,通过这种模式的实行,该项目取得了投资省、工期短、质量好的良 好效果。鲁布革水电站的建设是从年开始的,开始阶段由水电十四局来具体 负责,但是,由于在建设的过程中,出现了资金匮乏的问题,国家对该工程的拨 款,大部分用来维持施工队伍的日常运行,鲁布革水电站始终未能正式施工,工 程进展缓慢。直到年代,原来的水电部决定开始利用世界银行的贷款,才使得 该工程提上日程。鲁布革共向世界银行贷款.亿美元,但是世界银行给出的贷 款条件是,该引水系统工程必须通过国际招投标的方式进行施工单位的择优选择。 在招投标过程中,日本大成公司在与由十四局、闽江局以及挪威组成的联合 公司的竞争中,以万元的最低竞标价获得中标,并规定工期为天。 在鲁布革引水系统建设的过程中,鲁布革工程管理局作为“代理业主与施 工单位日本大成公司是独立经济实体之间的经济合同的关系,其对工程的管理必 须按照与日本大成公司签订的合同来实施,其获得的资金虽有部分国家拨款,但 主要来自世界银行贷款,是需要还本付息的。在项目建设过程中,对于项目的监 管是通过聘请工程师的方式来进行,而非施工单位的自行定期检查,监理人员的 :‘ 报酬也是按照合同的规定支付。在对该项目的管理过程中,以主体工程的完成量 为依据采取进度付款的项目管理方式。所谓进度付款就是承包商按每月实际工程 进度,报送完成工程量清单上的实物工程量,经工程师核实后进行进度付款。鲁 布革电站在建设完成后,由鲁布革工程管理局移交给云南省电力局接管,并有云 南省电力局负责落实世界银行的还贷计划。 鲁布革水电站在建设过程中,实现了工期、投资的有效控制。?工期缩短, 具体表现在:开工之前的准备时间多,从年月日下达开工令到年 月日正式施工,仅用了两个多月时间;项目全线贯通比计划提前了个月的 时间;引水系统工程全面竣工比计划提前了天。?投资少,项目完成后,实 际工程造价按开标汇率计算仅为标底的%左右。通过鲁布革水电站的建设,使 得人们对于工程建设项目以往注定要拖工期、超概算的看法以及对于建立科学项 目管理体制的重要性的重视。 年,第六届全国人大第二次会议上的政府工作报告明确指出实施投资包 干制和招标负责制,对有偿还能力的项目按照资金有偿使用的原则实行拨改贷。 年月,国务院印发了《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂 行规定》,明确指出“各部门、各地区都要组建若干个具有法人地位、独立经营、 自负盈亏的工程承包公司,并使之逐步成为组织项目建设的主要形式。年 月国务院召开的全国施工会议提出推行鲁布革经验,实行总承包和项目管理模 式。 . 建设项目业主责任制 年,在十二届三中全会上通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》 中指出,经济体制改革的目标是“建立有计划的商品经济”。年中共十三大 全面阐述了社会主义初期阶段理论,并把“有计划的商品经济进一步阐述为 “国 家调控市场,市场引导企业”。指出增强全民所有制大中型企业的活力,是经济 体制改革的中心环节,试行厂长经理负责制。 在建设项目管理领域,项目管理体制无论是工程指挥部制还是项目总承包制, 都面临其投资主体和责任主体不统一,从而出现建设项目管理状况混乱,挪用和 浪费大量的国家重点建设资金但都没有人对这些负责的问题。伴随着经济体制改 革目标的日益明确以及企业经营决策权的进一步明确,为增强项目业主的责任观 念,创建有效的项目管理体制和 投资责任制己成为必然。 年秋,国家计委在“全国基本建设项目管理座谈会上,提出了实行项 目业主责任制的改革方案。年 月,国家计委颁发了《关于建设项目实行 业主责任制的暂行规定》,明确确定了项目业主责任制的实行范围,“新开工和 进行前期工作的全民所有制单位基本建设项目,原则上都实行项目业主责任制。 在建项目也应积极创造条件,实行项目业主责任制。’’其组织形式包括:?原企业 投资建设的项目,业主就是原有企业的领导班子:?不同投资方以合资方式 投资的 新建、扩建项目成立董事会,董事会是业主:?单一政府投资的新建项目,设立管 理委员会,管委会是业主:?由投资各方协商组建的各类开发联营公司的领导班一。.一 子,也可以成为业主。” 项目法人责任制 进入九十年代,随着我国公有制经济改革中对于产权问题的重视和非公有制 经济取得较大发展,股份制改革的思想也在这时提出来。年 月党的十四 届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》, 提出“建立‘产权清晰,权责明确,政企分开,管理科学’的现代企业制度,实行企 业法人投资责任制”。 在项目建设领域,项目业主责任制虽然明确提出: “项目业主是指由投资方 派代表组成,从建设项目的筹划、筹资、设计、建设实施直至生产经营、归还贷 款及债券本息等全面负责并承担投资风险的项目企业管理班子。’’但往往在大中 型基本建设项目具体实施的过程中,基于项目的资金密集型及政府对其公益属性 的定位,政府既是行政立项审批人,又是单一出资人,在项目建设过程中,授权 各级政府机构作为投资方代表组建业主单位,导致产权主体的实际缺位和产权约 束的弱化,项目业主并不能自主决策、自负盈亏,难以履行筹资建设和经营还贷 任务。为了适应发展社会主义市场经济、转换项目建设与经营体制、提高投资效 益、实现我国建设管理模式与国际接轨,国家计委于年颁发了《关于实行项 目法人责任制的暂行规定》,规定: “国有单位经营性基本建设大中型项目在建 设阶段必须组建项目法人。项目法人可按《公司法》的规定设立有限责任公司包 括国有独资公司和股份有限公司形式。 由项目法人对项目的策划、资金筹措、 建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值,实行全过程负责”。 建设单?? 衍白营式 甲、乙、丙 方合同制????一 指挥部形式????一一一一一一 学习总承包制一一一一一。 萼嚣入? 时间葛?可飞飞???可? 漾 晷 裘 塞 娶 茧 晷 茧 豢 图:我国项目管理体制的历史沿革示意图 .小结 通过以上对于建国以来项目管理体制变革的前因后果的分析,可以看到: 项目管理体制是在一定的经济体制下的,项目管理体制之所以出现变革, 正是源自为实现生产的发展而产生的经济体制的变革,同时,它必须与特 定历史条件下的经济体制相适应,只有与经济体制相适应,才能体现现有 项目管理体制的优越性,实现项目管理的效率。 项目管理体制尽管要与经济体制相适应,但是,在具体实施的过程中,结 合项目的自身特点,像指挥部形式以及学习总承包形式的项目管理体制表 现出一定的延续性,至今依旧沿用。而像建设自营式、甲乙丙三方合同制 靠 以补偿。 经济学是研究稀缺资源配置与运用的学科,新古典经济学作为正统经济学理 论,是以零交易费用作为假设前提。新制度经济学正是在以科斯为代表的新 制度 经济学家在批判新古典经济理论的这一假定的条件下发展起来的,科斯的追 随者 将其总结为著名的“科斯定理’’。 科斯第定理指出,“当交易费用为零时,只要允许自由交易,不管产权初始 界定如何,最终都能实现社会总产值的最大化。然而,在现实社会人们交易的过 程中,由于受到资产的专用性、现实的不确定性以及人的有限理性和机会主义的 影响,交易费用是必然存在的。既然交易费用是人们在经济活动中所不可避免的, 那么交易费用通过什么来影响资源的配置的,以及在交易费用存在的前提下怎样 才能实现资源的有效配置呢科斯第定理指出,“在交易费用为正的情况下,可 交易权利的初始安排将影响到资源的最终配置。刀科斯第定理同时指出,“当交 易费用大于零时,产权的清晰界定将有助于降低人们在交易过程中的成本,改进 效率。从而指出了产权的经济功能:克服交易摩擦,降低交易费用,从制度上保 证资源配置的有效性。进而引出了产权的概念,并指出了产权及产权清晰的重妥‘’ 性。 .关于产权的理解 首先,一些新制度经济学家认为,产权是一系列用来确定每个人相对于稀缺 资源使用时的地位和经济的社会关系。例如,菲吕博腾和佩杰威齐认为:“产权不 是人与物之间的关系,而是指由于物的存在和使用而引起的人们相互之间的行为 关系。“费希尔指出:“产权不是有形的东西或事情,而是抽象的社会关系。产权 不是物品。平乔维奇也认为“产权是人与人之间由于稀缺物品的存在而引起的、 与其使用相关的关系。 德姆塞茨在《关于产权的理论》中认为:“产权包括一个人或其他人受益或受 损的权利,是界定人们如何收益及如何受损。并指出:“产权作为一个社会工具, 其重要性就在于事实上它们能够帮助一个人形成他与其他人进行交易时的合理预 期。产权这一作用的实现是以产权清晰为前提的,所谓“产权清晰,包含两层 含义:一是财产的归属关系是清楚的,即财产归谁所有,谁是财产的所有者或谁 拥有财产的所有权是明确的,二是在财产所有权主体明确的情况下,产权实现过 程中不同权利主体之间的权、责、利是清楚的。 其次,一些产权经济学家将产权看作一个“权利束,英国学者阿贝尔认为 产权是对所有权、使用权、管理权、收益权等一系列权利的总称。美国经济学家 些资产的权利或权力构成。在现代产权结构中,其最基本的有四种:所有权、使 用权经营权、收益权和处置权。所有权是指在法律范围内,产权主体把产权客 体财产当作自己专有物,排斥他人随意加以剥夺的权利。使用权是指产权主 体根据产权客体的性质和用途,对其使用的权利。收益权是指产权主体对依靠对 产权的所有权或者使用权而获得的利益,仅对财产的果实拥有排他权。支配权是 指产权主体决定产权客体财产在事实上和法律上的命运。 在奴隶社会和封建社会早期,适应于当时的生产水平低和生产规模小的特点, 生产管理和预测市场较为容易,产权统一表现为所有权,即财产所有者集投资经 营职能于一身,拥有所有权,就代表拥有使用权、收益权、支配权等全部权利, 所有权是作为原始产权而存在的。欧洲文艺复兴以后,产权权能开始出现分离, 一些不劳而获的财产所有者基于其身份和生活方式的考虑,在保持原有的所有权 控制的前提下,委托一些懂得经营之道的管家去经营其财产,但是这些受委托者 需要完全执行委托人的意志;其经营后果也有委托者来负责,盈亏由委托者承受。 随着科学技术的进步对社会生产力的进一步推动、生产规模和市场规模的不断扩??。大以及市场结构和组织结构的日益复杂,加之产权形态由物权向债权和股权的转 化,原来单一的产权结构已不适应生产力进一步发展的要求,因此,随着资本主 义制度的发展,特别是现代股份公司的建立,所有权和使用权分离形成了比较成 熟和合理的形式。产权主体的所有权在财产使用中的话语权在不断弱化和受到制 约,出现了法人产权的形式。法人产权,是指公司作为法人对公司财产的排他性 占有权、使用权、收益权和转让权。公司法人产权表现为对公司财产的实际控制 权,保证公司资产不论由谁投资,一旦形成公司资产投入运营,其产权就归公司, 而原来的投资者就与现实资产的运营脱离了关系。 无论是所有权,还是使用权,在其实施的过程中,是以是否具有收益权和支 配权的大小作为其权能的有无和程度大小判断的依据的。对于一项财产,其 所有 者可以选择使用和保留,如果加以利用,则可能会取得收益,即财富的增加,也 可能因为受到各种内外因素的影响,而出现亏损,即财富的减少;如果选择保留, 则可能会增值或因为折旧等因素而出现贬值,这一增值或者是贬值就是财产所有 者的获得收益权的表现,都是财产所有者所必需要承受的??只不过这些收益有 正负之分。也正因为有收益权,才使得财产所有者通过优化现有资