联合国维和机制的创新

联合国维和机制的创新 【 作 者】门洪华 【作者简介】门洪华，北京大学国际组织研究中心秘书长，中共中央党校国际战略研究所，博士，北京，100084 【摘 要 题】国际组织 【 正 文】 联合国关于国际和平与安全的机制安排的根本使命和最终目标是，和平解决国际争端，使国家无战事;集体安全，抗击侵略，使国家无可战之敌;裁减军备，解除武装，使国家无可战之器;区域办法，协助维和，使冲突无蔓延之势。所有这些既总结了历史的经 验教训，也充分体现了前瞻性。然而，联合国建立不久，整个世界就陷入冷战的笼罩之 下，联合国的核心使命当然也无法完成。在冷战对抗的大气候下如何处理频繁的国际冲 突、维护国际和平与安全是摆在联合国集体安全机制面前的一新课题。由于大国一致原 则无法实现，《联合国宪章》所设计的集体安全机制难以发挥其功用，“集体安全战略 被放弃导致联合国寻求确保国际和平与安全的其他途径”(注:Paul F.Dienl,“TheCo nditions for Success in Peacekeeping Operations”,in Paul Diehl (ed.),ThePo litics of Global Governance:International Organizations in an Interdependent World,Boulder:Lynne Rienner Publishers,1997,p.159.)一种控制冲突的非强制性措 施逐渐演化出来，(注:布特罗斯•加利:“联合国应当维持和平与促进发展”，载《 现代外国哲学社会科学文摘》，1999年第6期，第41—44页。)这就是联合国维持和平行 动，它是“在冷战的阴影里发现的重要任务”，(注:Kofi Annan,We,the Peoples:The Role of the United Nations in the 21st Century,New York:UN Publications,Apr il 3,2000.)迄今已成为联合国最为显著的行动。在联合国维持和平行动的发展历程中 ，其原则、规则、 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 和决策程序的框架基本建立了起来，联合国维和机制成为联合国 集体安全机制体系的重要组成部分和行动机制，充分体现了联合国对国际和平与安全的 庄严承诺。联合国前秘书长加利曾自豪地宣称，“维和是最为显耀的联合国行动，四大 洲冲突峰线上的‘蓝盔’象征着联合国对国际和平与安全的承诺”。(注:Boutros Bou tros-Ghali,“Empowering the United Nations”,Foreign Affairs,Vol.72,No.4,Win ter 1992—1993.The Politics of Global Governance:International Organizations in an Interdependent World,Boulder:Lynne Rienner Publishers,1997,p.363.) 一、联合国维和机制的概念 剖析联合国维和机制的概念，应自联合国维持和平行动始。联合国维持和平行动是第二次世界大战后出现的新生事物，始自1948年联合国巴勒斯坦停战监督组织的建立。《联合国宪章》第一条 规定 关于下班后关闭电源的规定党章中关于入党时间的规定公务员考核规定下载规定办法文件下载宁波关于闷顶的规定 ，“维持国际和平及安全，并为此目的，采取有效集体办法，以防止且消除对于和平之威胁。”据称，建立联合国维持和平行动的授权即隐 含于此。(注:John Halderman,“Legal Basis for UN Armed Forces”,American Journal of International Law,Vol.56,1962,pp.972ff.)联合国维持和平行动的原则、规则、规范和决策程序均源于《联合国 宪章》的基本宗旨和原则，但《联合国宪章》中毕竟并未出现维持和 平行动的字样，其出现和发展是国际机制独立性的体现或机制创新的 结果。 “维持和平”一词的正式使用，始自1965年2月联合国大会建 立维持和平行动特别委 员会。(注:刘恩照:《联合国维持和平行动》， 北京:法律出版社1999年版，第6—7 页。)但是，关于维持和平行 动，学术界迄今未有一致的定义。联合国前秘书长德奎利 亚尔指出， “维和行动是在国际关系尚未发展到足以使宪章表述的安理会职能充 分发挥 作用时所产生的一种控制有较大危害性的地区冲突的方 式。”(注:The Blue Helmets: AReview of United Nations Peacekeeping(2[nd] Edition),New York:UN Publicati ons,1990,“Preface”.) 美国学者苏伊称，“维和行动是在国际冲突中使用军事人员的 一种行 动，须获得各有关方面的同意为基础，同时除自卫以外不得使用武力 的一种行动 ”。(注:Hussain Suy,“Peace-Keeping Operations”,quoted in Frederic Kirgis, Jr.,International Organizations in Their Legal Setting(2[nd] Edition),St.Pau l:West Publishing Co.,1993,p.717.)王杰教 授将维和行动定义为:“由联合国安理会 或大会通过决议创建的、并 有秘书长指挥的、使用武装的和非武装的军事人员包括警察 部队和 文职人员、从事解决国际冲突、恢复维持国际和平的一种集体行 动。”(注:王 杰主编:《联合国遭逢挑战》，北京:中央编译出版社1995年版，第40—41页。) 从历史渊源看，维和行动并无《联合国宪章》规定或其他理论、法律依据，被哈马舍尔德秘书长称为“第六章半的创见”。其权限介于宪章第六章和平解决争端和第七章对危害和平之处置之间，是填补《联合国宪章》第六章关于调解冲突条款和第七章关于强制行动条款之间空白的“实际办法”。也就是说，当和平解决争端无效而联合国又没有自己的武装部队时，维和部队就提供了一种缓冲作用，暂时防止争端的扩大。联合国的维和行动实践中形成了一定的原则、准则、规范和决策程序。具体地说，维和行动应由安理会、个别情况下由联合国大会组织建立;应由秘书长指挥;在维持和平行动中应遵循“赞同、中立、不使用武力或以武力相威胁的原则”。(注:王杰主编:《联合国遭逢挑战》，北京:中央编译出版社1995年版，第40—41页。)联合国维和行动在组建、运作、管理等方面均已走向成熟，但还没有形成一种规范的国际机制，迄今只是联合国解决地区争端所采取的一种手段。(注:王杰主编:《联合国遭逢挑战》，北京:中央编译出版社1995年版，第40—41页。)由于维持和平行动禁止使用强制手段，故只能在边缘层次上促进世界和平。(注:John Mearsheimer,“The False Promise of International Institutions”,International Security,Vol.19,No.3,Winter 1994/1995,pp.5—49.) 综上所述，所谓的“联合国维和机制”，指的是联合国通过部署维和行动解决国际冲突所形成的原则、规则、规范和决策程序。二战 结束以来，威胁国际和平与安全者多为地区冲突。因此，联合国维和 机制的作用也主要体现在地区冲突的解决上。除了秘书长的斡旋和调 停外，联合国解决地区冲突主要形式就是组织维持和平行动。维和行 动现在已经成为联合国解决国际冲突最有效的手段，(注:Paul Diehl et al,“United Nations Intervention and Recurring Conflict”,International Organization,Vol.50,1997,p.686.)并逐步走向制度化。 维持和平机制是“联合国的创新”，(注:Boutros Boutros-Ghali,“Empowering the United Nations”,p.363.)是联合国集体 安全机制的最具有创造力的发明。它产生于东西方对峙的情况下，发 展于复杂的政治环境中，“给予联合国在冷战期间以安定国际秩序、 提供政治服务的最大机会”。(注:朱建民:《国际组织新论》，台北: 正中书局1983年版，第656页。)威廉•达奇指出，“联合国设 计了集体安全模式，但在现实中未能实现，维和是联合国集体安全机 制的替代形式。”(注:William Durch,“Building on Sand:UN Peacekeeping in the Western Sahara”,International Security,Vol.17,NO.4,1993,P.151.)约翰•鲁杰则称之为“集体安 全机制的适度表现形式之一”。(注:John G.RUGGIE,“The False Promise of Realism”,International Security,Vol.20,No.1,Summer 1995,pp.62-70.)当然，维和行动并不是集体安全的淡化版本，而是一 种促进稳定的不那么雄心勃勃的选择性战略，(注:John Mearsheimer,“The False Promise of International Institutions”,pp.549.) 或确切地说是“集体行动机制的次要工具”。(注:John Mackinlay and Jarat Chopra,“Second Generation Multinational Operations”,Washington Quarterly,Vol.15,No.3,1992,pp.113—131.)联合国维和机制的形成与发展表明，尽管集体安全理论存在种种缺陷，但作为该理论不那么雄心勃勃的形式，不失为维持和平的一种有效手段。(注:John Mearsheimer,”The False Rromise of International Institutions”,pp.5—49.) 二、联合国维和机制的思想创新 联合国维和机制的思想创新经历了如下三个阶段:哈马舍尔德秘书长提出预防外交思想;加利秘书长提出的联合国维和机制思想体系;联合国维和机制思想体系的新发展。 预防外交是联合国发展出的新思想。当时的国际局势使得集体安全机制的作用无可发挥，而联合国维和行动恰逢时而生，预防外交的思想即源于此。预防外交的概念得之于哈马舍尔德担任联合国秘书长期间(1953—1961年)的政治作为和他对联合国在冷战期间扮演角色的理解与诠释，并主要体现在秘书长1960年提交第十五届联大《关于联合国组织工作年度 报告 软件系统测试报告下载sgs报告如何下载关于路面塌陷情况报告535n,sgs报告怎么下载竣工报告下载 》的序言中。他将预防外交解释为“联合国在冷战争斗范围以外的地区或临近此范围的地区进行干预，以阻止敌对的大国集团争相闯入该地区”。这些是冷战尚未波及的无人地带，正是联合国设法防止冲突或解决冲突的主要领域。他相信，联合国的这项活动可以防止冷战范围的扩大和冷战程度的加深，以限制集团冲突所波及地区的扩张。如果放任不管，这些地区有可能成为大国争斗的新场所，为防止大国敌对注入新地区，需要联合国及时干预。维和行动成为联合国承担预防外交功能的主要工具。 哈马舍尔德是从维和实践中提炼出预防外交思想的。但预防外交并非没有《联合国宪章》的渊源。宪章第1条规定:“维持国际和平及安全，并为此目的，采取有效集体办法，以防止且消除对于和平之威胁”;第34条规定，“安理会得调查任何争端或可能引起国际摩擦或争端之任何情势，以断定该项争端或情势之继续存在是否足以危及国际和平与安全之维持”;第99条规定，“秘书长得将其所认为可能威胁国际和平与安全之任何事件提请安理会注意”。这些条文主要针对国际争端出现后如何和平解决或采取必要行动制止侵略，同时也包含预防冲突发生或扩大的本文，可视为预防外交的宪章根据。从实践意义上讲，预防外交着眼于和平解决和早期干预，其宗旨与联合国集体安全是一脉相承的。当然，预防外交与集体安全是不同的。首先，二者军事部队的任务不同，预防外交的军事部署是一种对和平状况的维持，以监督停火、观察隔离、防止战事、阻止冲突等，而集体安全的部队旨在打败或击退侵略者;其次，二者的主要目标和行动方式不同，预防外交的主要目标是防患于未然，防止需要集体安全措施的情势之出现或发展，其行动方式是隔离冲突各方;而集体安全的主要目标是采取军事手段打击侵略;再次，二者的价值 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 有别，预防外交本身就是中立的象征，而集体安全要求辨别是非，作出价值判断，反对中立立场。预防外交思想是在特定的历史条件下、完成集体安全使命的替代战略，旨在防阻冷战蔓延引致超级强国的对抗。在冷战时期，预防外交成为维和行动的主导思想，甚至在一定程度上，预防外交就是维和行动。 冷战之后，世界进入过渡时期，各种动荡因素迭出，长期受到抑制的地区冲突和矛盾凸现，如何及早预防冲突的爆发和扩大成为联合国集体安全机制面临的新任务。加强预防外交成为国际社会的共同呼声。尽管预防胜于治疗，但预防外交能否解决冲突的根本问题，如何与其他措施配合也成为国际社会关注的重大问题之一。1992年1月31日，联合国安理会第一次国家元首和政府首脑会议通过声明，要求秘书长“就如何在联合国宪章的构架和条款范围内加强联合国从事预防外交、建立和平、维持和平以及冲突后缔造和平的能力与效率，提出分析和建议”。1992年6月27日，加利提出《和平纲领:预防性外交，建立和平与维持和平》，详尽阐述了在预防外交、建立和平、维持和平以及冲突后缔造和平等领域保障和平的系统安排，从而基本建立起联合国维和机制的思想体系。 在《和平纲领》中，加利秘书长将预防外交、建立和平、维持和平与冲突后缔造和平并提，认为四者构成了一个完整的维和机制体系。他指出，“这四个领域的行动合并起来，并在全体会员国的支持下付诸实施，即成为整套办法，有助于按照宪章的精神保障和平”。该报告指出，预防外交是采取行动防止争端发生、防止现有争端升级为冲突、并在冲突发生时限制冲突扩大的措施。预防外交可以由秘书长及其幕僚或专门机构或由安理会或联合国大会，以及由区域组织同联合国合作进行。预防外交需要采取措施建立信任，需要以收集资料、事实调查为基础的预警办法，以及预防性部署，乃至设立非军事区。该报告强调了联合国的早期介入乃至积极干预，是对传统预防外交思 想和联合国维和机制的修改。该报告指出，建立和平是“介乎防止冲突与维持和平两种任务之间的一种责任，是设法使敌对双方以和平方法达成 协议 离婚协议模板下载合伙人协议 下载渠道分销协议免费下载敬业协议下载授课协议下载 ”。其主要措施包括:调停(包括更加借重国际法院的仲裁);引导敌对各方走向谈判;建立解决争端的适当程序和方法;提供援助以改善情况;制裁，但适当照顾存在特殊经济问题的国家;在特定情况下使用执行和平部队等。维和行动即“实地部署联合国人员，过去的做法都是取得所有有关各方的同意，通常是部署联合国军事人员和(或)警察人员，往往也包括文职人员。”他提议建立联合国常规部队，发挥军事参谋团的作用，主动出击，强制和平。冲突后缔造和平是《和平纲领》中提出的新概念，即“采取行动，查明并支持足以加强与巩固和平的结构，以避免再度爆发冲突”。缔造和平的措施有:冲突地区实现非军事化;建立相应的军备控制体系;改革国家制度和机构;改善警察和司法体系;发展经济，保护人权等。其中四者分工是:预防性外交和建立和平是在暴力冲突之前部署的，意在将其消灭于萌芽状态;维持和平是阻止冲突升级，并在和平实现后保持之;而缔造和平则是通过重建和发展机制，改善冲突地区的经济、社会、文化等落后状况，彻底消除引发冲突的根源，实际上承担了冲突地区重建的使命。《和平纲领》是在新的历史条件下提出的，意在迎接新时代对联合国的挑战，担负起维护国际和平与安全的庄严承诺。同时，它也是对传统维和思想的修改，其中不乏干涉主义思潮的影响。加利秘书长自己也承认，《和平纲领》将改变联合国与主权国家的关系。 加利的报告并没有得到会员国的热烈支持，而紧接着联合国索 马里维和行动受挫，使维和行动迅速发展的势头受到遏制。1995年1月，加利秘书长在经过反思之后，提出了《和平纲领补编》，对1992—1994年的17次维和行动进行总结。他仍然坚持传统维和形式必须调整，但承认“使用武力维持和平是很危险的事情”，今后联合国应该避免贸然采取这种行动;并强调不干涉内政原则，认为授权某些国家执行维和使命“可能给联合国的地位和信誉带来负面的影响”。 此后，关于联合国维和机制体系的探讨十分热烈，并呈现出新的特点。其一，预防外交的作用得到一再强调，且预防冲突被视为“联合国最坚定的一项承诺”。但预防外交的定义有所缩小，指的是“联合国秘书长公开或私下采取行动，以防止国际冲突产生、升级或扩大。”联合国秘书长在预防外交和建立和平中的核心作用得到强调。其二，执行和平的作用和地位在联合国维和机制思想体系凸现出来。在《和平纲领》中，执行和平尚属于建立和平的范畴，但该纲领提出前后，联合国部署了许多执行和平行动，虽然成败参半，但受到联合国某些会员国以及秘书长的重视，在联合国维和机制中的地位逐渐突出。1998年前后，联合国一些文件上已经将执行和平与预防外交、建立和平、维持和平和缔造和平并列，共同构成联合国维和机制主体框架。其三，关于主权问题、人权与人道主义干涉问题的探讨十分激烈，联合国维和机制思想面临新世纪的挑战，即将迎来新的思潮变革。 三、联合国维和机制的制度创新 联合国维和机制的制度创新主要体现在如下方面: 其一，主导原则的创新。联合国维和机制的实质是维持和平， 即在冲突地区出现和平迹象并需要借助外部力量维持该环境时，适时采取某种形式的维和行动，为通过其他政治、外交途径最终解决争端创造条件。它与通过强制的武力行动实现和平有本质的区别，其主导原则是并非强求和平，而是为达到最终和平创造条件。它承担的角色是缓冲性的。该原则既有别于联合国的集体安全或强制和平，又不同于传统的均势外交。 其二，基本规则与规范的创新。联合国维和行动的基本规则、规范在实践中逐渐确立起来:安理会的信任和全面支持是本质性的前提条件;只有在冲突各方特别是驻在国同意后才能部署和平武力，常任理事国除战略部署外不得派兵参加;维和部队的指挥权由安理会授权秘书长行使，实地指挥权由秘书长委派指挥官行使，指挥官向秘书长负责;维和部队只配备轻型武器，除自卫外不得使用武力;维和部队执行任务时，必须绝对公正无私，并避免妨害有关各方的权利、主张或立场等。 其三，主导机构的职权创新(或称决策程序的创新)。按照《联合国宪章》的规定，在国际和平与安全的维护上，安理会承担着主要的责任，联合国大会起着审议和监督的作用，联合国秘书长则执行安理会或大会的决议。但联合国维和机制中，三者的职权出现显著的变化。尽管安理会仍然是最权威的机构，但在联合国大会曾援引“团结一致共策和平”决议单独授权组织维和行动，而联合国秘书长的独立判断和主导行动体现得更加显著，其中预防外交职能基本上由联合国秘书长包揽。 其四，军队作用的职能创新。联合国维和机制创造了一种新型部队——前秘书长德奎利亚尔称之为“无战斗之敌，无战胜之敌，武器用于自卫，效果靠自愿合作”的特殊军事力量，开创了军人执行和平使命的先例。联合国维和部队的原始职能是非作战行动的武装力量，其职能范围包括派驻地区实行停火观察、开辟隔离带、维持社会秩序和促成停火谈判等。冷战后的国际局势促使维和部队的职能范围扩展到其他领域，如大规模人道主义援助，难民灾民救济、国际监督核设施等，但联合国维和部队的基本职能——执行和平使命——并未因此而发生质变。联合国维和部队的职能创新，给国际和平与安全的维护提供了新的认识，深具借鉴价值。 其五，组织形式的创新。从形式看，联合国有两类维和行动，一种是由秘书长直接领导的联合国维和行动;另一种则是由安理会批准、秘书长授权、在西方大国直接参与指挥的维和行动(一般称为多国部队)。前者有两种表现形式，即军事观察团和维持和平部队。军事观察团一般由少数军事人员和文职人员组成，不得装备武器，其职能是观察并向联合国秘书长报告维持停火的状况，调查破坏停火行为并尽其所能改善局势;维和部队一般由装备轻武器的步兵、轻装甲部队及其后勤人员组成，其职能是帮助防止再次发生战斗，恢复并维持法律的秩序。后者一般具有大国主导的特征，如以美国军队为主导的索马里维和行动等。其基本特点是:直接目的不是监督或维持停火，而是制止冲突、遏制危机;不是调停劝解而是排除障碍;使用武器不是自卫，而是压倒不听劝阻的当事方;其部队多是训练有素、装备精 良的作战部队。此外，许多区域组织也借鉴联合国维和思想，建立自 己的区域维和部队，与联合国合作承担维持区域和平与安全的职能。