行政组织理论自学考试复习整理笔记

第一章绪论1、组织是两个人、目标和特定的人际关系三种要素构成的一种特殊的人群体系。2、行政组织的构成要素<1>物质要素：人员（是行政组织的主体、核心，首先要选择一定数量和质量的人员，并对选择的程序和要求有着明确的规定）、经费（是维持行政组织运营与发展所不可缺少的因素。）、物质条件（是行政组织赖以生存和发展的物质基础）。<2>精神要素：目标（从本质上反映了组织的基本功能，分为总目标、分目标和工作目标）、责权结构、人际关系。3、行政组织的性质：（1）一般性质：<1>静态的组织结构；<2>动态的组织过程；<3>生态的组织环境；<4>心态的组织意识。（2）特殊性质：行政组织是社会组织中规模最大、管理范围最广的一种组织类型，表现的特性：<1>阶级性，是行政组织的核心，行政组织建立及运行的根本目的就是维护统治阶级的利益、贯彻统治阶级的意志。<2>社会性，是行政组织的基础。<3>权威性，行政组织是国家权力的具体实行者、体现者，强制服从是行政组织权威的突出特征。<4>法制性，是行政组织权威性的基础，行政组织的任务、责任、权力是由宪法和法律赋予的，必须以法律为基本依据。<5>系统性，行政组织从纵向看，主要以分层管理的方式开展工作；横向看，横向职能部门划分，分工领导和管理各有关的事务。<6>主动性，是现代行政组织的特征。4、行政组织在行政管理中的作用：（1）行政组织是国家对社会事务进行管理的主体；（2）行政组织是行政人员发挥作用的物质基础，具体表现在行政管理中：<1>行政组织是行政人员载体；<2>行政组织关系到每个行政人员能否发挥积极性、创造性，更有效开展工作。<3>行政组织将孤立的个体结合成一个能动的整体，发挥出巨大的力量。5、行政组织与其他社会组织的区别：<1>管理对象不同；<2>服务内容不同；<3>活动依据不同；<4>活动目的不同。6、行政组织功能的内容：<1>政治功能，最集中体现了国家的阶级性质，其核心问题是巩固国家政权。<2>经济功能，组织经济建设成为行政组织最主要、最基本的功能。<3>文化功能，主要包括进行统治阶级的政治思想教育和道德品质教育和进行科学文化教育。<4>社会功能，主要包括（1）提供社会保障（2）促进公证的收入分配（3）控制人口增长（4）环境保护。7、行政组织功能的特点：<1>广泛性与有限性，行政组织的功能涉及国家政治与社会生活的各个方面，但又是有限的，表现在：　　（1）行政组织功能发挥的领域和程度要以社会需要为限。（2）私人生活领域，只要不触犯法律，行政组织就不干预。（3）行政组织功能发挥要以法律为依据。（4）行政组织自身的能力也有限。<2>稳定性与变异性。8、行政组织理论的研究内容：行政组织理论是研究行政组织构成、建立、运行和发展规律的学科，其内容包括：（1）行政组织的综合性总体研究，包括研究行政组织的性质、要素、作用、历史发展和理论发展。（2）行政组织的静态研究，包括行政组织的结构、混合制、类型。（3）行政组织的生态和心态研究，包括行政组织的外部环境和内部环境。（4）行政组织的动态研究，包括行政组织的建立与管理、变革。9、行政组织理论与相关学科的关系：（1）行政组织理论与政治学的关系：政治学是行政组织理论的理论基础和指导思想，是行政管理学的专业基础理论；行政管理学又是行政组织理论的专业基础理论。（2）行政组织理论与管理学的关系：<1>管理学研究主要局限于组织自身，管理学研究是全面的。<2>组织学是管理学的分支。（3）行政组织理论与行政管理学的关系：<1>行政管理学先于行政组织理论而产生，行政组织理论是从行政管理学中分离饿独立出来的。<2>行政组织理论是行政管理学的一个分支学科。（4）行政组织理论与心理学的关系：心理学对行政组织理论有着重要的渗透作用。10、行政组织理论的研究方法：（1）阶级分析的方法。行政组织是国际政权中的重要组成部分，是统治阶级管理全社会的工具，因此研究行政组织理论时必须从各个时期国家的阶级性出发。（2）系统分析的方法。用系统分析的方法来观察行政组织，行政组织本身不仅是一个有机的完整系统，而且还是社会大系统中的一个子系统。只有把握行政组织的系统性，才能获得对它的完整认识。（3）理论联系的方法。行政组织理论作为一门应用科学，具有直接的实践性，必须从实践中寻找其自身的规律性。（4）静态与动态相结合的方法。静态的研究方法是早期西方行政组织理论者经常采用的一种研究方法。它侧重于对行政组织结构、 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、规章和权力分配的研究，因而又被称为结构的研究方法。动态的研究方法则不拘泥于组织法规、结构、制度的静态考察，而是着眼于组织中的行为主体——人的因素以及组织环境条件对组织发展的影响，进行动态的研究。在行政组织的学习和研究中，我们既要把握作为静态行政组织，又要考察和分析动态行政组织，考虑行政组织环境和人的能动因素。只有这样才会不失于片面。（5）纵向与横向结合的方法。既要从纵向的历史角度去考察和研究行政组织起源与发展，又要横向地考察和比较各国行政组织的现状及特点，确定各种因素的异同关系，从而将对行政组织发展规律的探索建立在全面、客观和现实的基础上。11、行政组织理论研究的意义：（1）研究行政组织理论是为了建立具有中国特色的社会主义行政组织的理论体系。（2）研究行政组织理论是实现行政组织科学化、民主化、法制化和现代化的需要，是社会健康发展的需要。（3）研究行政组织理论是我国当前行政组织改革的需要，它可以为行政组织改革的实践提供理论上的指导。（4）研究行政组织理论是优化行政工作人员的素质，提高其管理水平和工作能力的需要。第二章行政组织的演变1、外国奴隶制时期最典型的具有行政组织的国家是古埃及、古希腊、古罗马三国。2、古埃及：国王称为法老，是最高统治者，拥有无限的权力，掌握立法、行政、司法、军事、财政与祭祀大权。3、古希腊雅典行政组织的特点：（1）雅典的行政组织具有原始的民主行政特征。（2）强调依法行政。（3）行政官员非专业化、非职业化。无报酬。（4）行政职能简单。4、外国古代行政组织特点：（1）行政组织职能简单且未明确分化。行政职能的内容多限于宫廷内部的管理。（2）古希腊、古罗马的行政组织与国家机关其他组织开始有了初步的原始分工。（3）中央和地方的关系相对简单，权责划分既简单又统一。（4）在共和制时期，行政组织的官员都无报酬，任期短，行政工作未职业化。5、封建制时期英法行政组织的特点：①立法权与行政权相对分离，行政权受到立法权的制约。②中世纪末期，随着专制王权的确立，宫廷的内务组织演变成全国的中央行政组织。③地方行政组织较之奴隶制时期有很大的发展。地方行政区划已初具规模，为近代各国地方行政组织的发展奠定了基础。④王权与教权的关系十分密切，他们之间既有斗争又有合作。6、美国现代的独立政府管理机构的特点：（1）专业性强，管理职能单一。其首长通常是某一方面的专家；（2）具有独立性。由于专业技术较强，其法律、政策不因政府的政策变动而变动，故在法律范围内他们自行决定执行中的政策权利。（3）行使混合权力。独立行政机构不仅有行政权，而且有准立法权、司法权。（4）办事效率高。由于权力集中，办事程序简化了，再加上管理职能单一，管理者对同类问题具有丰厚经验，因而办事效率大大提高。（5）独立行政机构的组织形式一般为各种专门委员会，如中央情报局、民权委员会、人事管理局、证券交易委员会、联邦储蓄系统等。7、资本主义时期外国行政组织发展的特点：（1）行政组织日趋独立且职能不断扩大，行政组织总量不断增加。行政组织越来越专业化，越来越科学化。　　（2）近代资本主义国家行政组织演变的历史表明，行政组织职能不仅扩大，而且也发生了较大的变化，已经从原来的以政治职能为主转变到现在的以经济和社会职能为主。（3）行政权力越来越大。虽然资本主义国家都把三权分立作为政府体制运行的基础，但行政权力在国家权力体系中的地位逐步上升，却是一个明显的趋势。（4）在中央行政组织与地方行政组织的关系上，有地方自治传统的国家在逐步扩大中央集权（如英国）；有中央集权传统的国家在逐步扩大地方权力（如法国）。8、中国古代行政组织发展的特点：（1）强化中央集权，集国家最高权力于一人之手，是中国古代行政组织发展的主流。皇帝是国家权力的垄断者。（2）中国古代行政组织的演变具有前后因袭、循序渐进的特点。行政组织体制经历了由独相制到三公制；由三省制到一省制；由一省到内阁的演变。（3）中国古代行政组织结构严谨，分工精细，层级节制，集中统一。　　（4）中国古代的行政组织具有强烈的宗法色彩。中国古代的行政组织的发展具有由“家”而“国”，由“私”而“公”，由“内”而“外”的特点。9、国民政府由五院组成，即行政院、立法院、司法院、考试院和监察院。10、中华民国的行政组织特点：（1）中华民国的行政组织在其初创期，接受了西方三权分立与民主共和国的思想。行政权、立法权、司法权分别执掌，设参众两院，建立议会制度和内阁制度，行政组织的设置也开始初具现代特征。　　（2）孙中山提出的政权和治权相区别，在国民大会下实行立法、行政、司法、考试、监察五权并立的思想，具有历史的进步意义，但孙中山逝世以后，这一体制并未得到真正实现，因为实际上国民大会所拥有的权力很小，而总统的权力很大。（3）从法律上确立了国民党一党专政的政治体制。法律规定政府主要长官都由国民党中央执行委员会任命。（4）在中央与地方的关系上，国民政府没有也不可能实现孙中山先生的军权制主张，而是中央集权制与地方军阀割据并存。11、中华人民共和国行政组织的特点：（1）新中国行政组织具有充分的人民性。各族人民通过全国人民代表大会统一行使国家权力。（2）新中国行政组织的设置与运行，本着精简、统一、效能的原则，不断进行改革与调整，并取得了一定的成就。它为经济的发展注入了活力。（3）在处理中央与地方的关系上，我国行政组织基本上贯彻了民主集中制原则。这是通过人民代表大会这一制度来保证的。（4）新中国行政组织在其发展的历史过程中，也暴露出一些弊端：由于分工过细，造成机构臃肿，职责不清；由于过分强调对口管理，造成了上下级或中央与地方之间权责不清，从而导致人浮于事，效率低下。第三章外国行政组织理论1、柏拉图的行政组织思想：《理想国》与《政治家篇》（1）社会分工是国家行政组织存在的基础。柏拉图的理想国由三个自由民等级构成：监国者治理城邦、五十保卫国家、工匠从事物质生产。（2）“无学识者不能治国”，只有集知识与权力于一身的哲学家才能承担。（3）治国者必须重视教育，教育是培养人才的唯一手段。（4）柏拉图晚年提出了依法行政的思想，因为他感到要实现德才兼备的好人治国十分困难。2、亚里士多德的行政组织思想：《政治学》（1）第一次提出应将议事权力、司法权力和行政权力相区别。（2）设置行政机构的依据在于：城邦事务管理的实际需要；行政机构的设置要以管理的业务或对象为依据；不同的政体有不同的行政机构与之相适应。（3）初步阐述了行政组织职能的思想，如商务管理职能、城邦监护职能、公共财政职能、军事职能等。（4）提出行政人员的任用的原则是：适用、专任、德才兼备。（5）提出了要建立行政监督机构，专门对行政人员进行监督，以防止其徇私舞弊。（6）崇尚法治。3、汉密尔顿的行政组织思想：联邦党人文集》（1）主张扩大行政部门的权力；牵制与平衡。（2）主张建立强有力的行政组织（统一、稳定、充分的法律支持、足够的权力）。4、独立的的行政组织理论产生的背景：（1）工业革命的完成、要求企业组织管理科学化。（2）民主共和国政体的建立与社会文化的发展，要求行政组织管理科学化。（3）政治学理论与管理理论的发展，为行政组织理论的发展提供了理论基础。5、威尔逊是独立的行政科学的创始人。美国 工程 路基工程安全技术交底工程项目施工成本控制工程量增项单年度零星工程技术标正投影法基本原理 师泰罗被称为“科学管理之父”，也是行政组织理论的早期代表人物。韦伯被称为“组织理论之父”，他提出了官僚制理论。古立克和厄威克首次提出了“组织理论”这一学科名称。6、古立克总结出了管理的七要素：计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算。这七项的英文首字母架在拼成：POSDCRB。7、梅奥的人际关系组织理论：梅奥是早期行为科学组织理论的代表人物，是人际关系学说也是行为科学的创始人，代表作是《工业文明里的人的问题》。（1）提出了“社会人”理论，认为人除了要求获得劳动收入以外，还希望获得安定、友谊和归属感；（2）提出了“非正式组织”的说法，非正式组织以感情逻辑作为价值 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 ，妥善对待非正式组织有助于提高劳动效率；（3）作为新型的组织领导者，其能力主要表现在通过提高组织成员的满足度来激励人的“士气”，以提高组织效率。8、西蒙的决策组织理论：西蒙是美国著名的行政学家。代表作为《管理行为》。①组织首先是个决策系统过程，组织的基本功能就是决策。②组织的目标就是追求决策的合理性，而合理性取决于为实现某一目的而合理选择的手段。③他发展了巴纳德的组织平衡理论，认为组织是由人组成的集体平衡，一方面，组织要为个人根据其贡献提供一定报酬，另一方面组织成员同时又必须对组织做出贡献。④他提出了组织影响论，即研究组织如何影响个人的决策行为；影响决策行为的因素有：权威、组织认同、信息沟通、培训、效率。⑤他提出了组织 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 论，认为组织设计要有利于组织决策和为决策所必需的信息传递、信息处理工作；要进行合理的组织设计，应当：建立组织的目标体系、进行分工、确立组织的工作中心、进行组织的权力配置。9、巴纳德的组织要素与平衡理论：（1）组织的本质是一个协作系统；（2）提出了组织作为一个协作系统，必须具备三要素：共同的目标、协作的议员、信息；（3）提出了权威来自于下级接受的思想；（4）提出了组织平衡的思想，他认为组织能否持续村砸，取决于其内外部是否平衡；（5）阐述了非正式组织理论：非正式组织具有传递信息的功能，能够激发和影响组织成员的整体愿望，同时能够避免正式组织的过多、过滥，非正式组织也需要被正确引导。10、雷格斯的生态行政组织理论提出了三种行政组织模式：融合型——传统农业社会的行政组织与其他立法、司法组织混同，行政组织内部分化也很低；棱柱型——由农业社会向工业社会过渡的行政组织，既有现代的因素，又有传统的因素；衍射型——高度发达的工业社会的行政组织与立法、司法组织分开，行政组织内部分工也很清楚，各司其职。11、帕金森定律认为官场通病主要有三种：其一，职工人数与工作量毫不相关，职工人数总是不断膨胀；其二，现代政府机构的组织形式越来越多，工作效率却越来越低；其三，组织的低效源于自发的嫉妒病；其四，豪华的办公大楼和考究的办公环境是组织衰退的征兆。12、彼得原理认为，每个组织都充塞着不称职者，每个人都想晋升到他不能胜任的职位。13、新公共行政学组织理论：（1）对传统公共行政学“效率至上”的反思与批判。（2）主张效率至上转为公平至上，强调公共行政组织的变革。（3）提出公共行政组织存在着分配、整合、边际交换和社会感情等四种基本运作过程。14、企业家政府组织理论认为企业局应当具备十大特征：（1）掌舵而不是划桨；（2）要妥善授权，而非事必躬亲；（3）注重引入竞争机制；（4）注重目标使命，而非繁文缛节；（5）重产出而不重投入；（6）树立“顾客意识”。（7）重收益、重集资、重赚钱；（8）重事前预防，而不是事后的补救；（9）重分权模式和合作式组织；（10）重视市场机制调节，并非仅靠行政指令控制。15、休斯在书中将新公共管理模式的特征具体概括为以下六点：（1）该模式意味着传统行政管理模式的重大改变，引人注目的变化是注重结果的实现和管理者个人的责任。（2）一种脱离官僚制的趋势，目的是使组织、人事、任期等更具灵活性。（3）明确规定组织和人事目标，以便用明确的绩效指标来衡量工作业绩。（4）公共管理人员更具政治包彩，而不是政治中立或无党派立场的。（5）政府职能更有可能受市场检验，应“将掌舵与划桨分开”。（6）通过民营化或市场检验以及 合同 劳动合同范本免费下载装修合同范本免费下载租赁合同免费下载房屋买卖合同下载劳务合同范本下载 外包等方式减少政府职能的趋势。第四章中国行政组织理论1、儒家的行政组织思想：孔子是儒家学派的创始人，他提出了以“礼”为核心的行政组织思想。孟子行政组织思想的核心是“仁政”，孟子在中国历史上第一次明确地提出了“民为贵，君为轻”的论断。荀子认为，治国之道。礼治与法治相结合比较好，“义”是人类社会组织的行为规范，是组织存在的基础。2、法家的行政组织思想：韩非是法家思想的集大成者，他对早期法家的“法、术、势”的思想兼收并蓄，完善了以法为中心的法家行政组织思想。商鞅主要观点是，以法为本，特别重视法，认为法是行政组织活动的准绳；强调组织领导的统一性，认为领导权应该为君主所独揽。3、道家的行政组织思想：老子是道家学派的创始人，他崇尚“道法自然”，主张“无为而治”。提出善下的用人思想。4、墨家的行政组织思想：墨子是墨家学派的创始人，提出了尚同的组织原则，主张尚贤用人原则；强调组织中上下沟通必要性；认识到组织中参谋、智囊人员的重要性；提出了“节用”“非乐”的组织经济原则。5、孙中山的行政组织思想：主张建立一个高效率的“万能政府”，并具体阐述了五权分立。很推崇中国固有的的考试与监察制度。6、关于社会主义国家行政组织设置与运行的原则：①社会主义国家行政组织的设置与运行必须贯彻精简、统一、效能、节约和反对官僚主义的原则。②反对官僚主义。必须将反对官僚主义作为社会主义国家行政组织建设的一项重要的原则。7、行政组织必须进行改革（比较重要）邓小平的行政组织思想①行政组织改革的必要性。②要改革行政组织权力过分集中的问题，合理地分配中央与地方行政组织职权的关系。③要改革党政不分的问题，理顺党政关系。④要改革政企关系，实行政企分开，让企业成为相对独立的经济实体。⑤要进行机构改革。机构改革是行政体制改革的重要内容，精简机构是一场革命。8、行政组织必须加强法制建设：邓小平的行政组织思想①必须加强组织制度建设。必须制定一系列的法规，使政府做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。②重视组织机构的编制立法。邓小平坚持主张用法规的形式来控制机构设置和人员编制。　　③主张建立严格的工作责任制。一是要扩大管理人员的权限，责任到人就要权力到人；二是要善于选用人员，量才授予职责；三是要严格考核，赏罚分明。只有这样，才能提高工作效率。④强调建立科学的干部人事管理制度：第一，建立老干部离退休制度，废除实际上存在的干部领导职务终身制。第二，实现干部队伍的“四化”，即革命化、年轻化、知识化、专业化。第三，加强对干部的任职任期惯例，健全干部的招考、任免等各项制度。第四，把竞争机制引入干部人事制度，严格监督管理，注重能力。第五章行政组织目标1、组织目标的核心内涵：（1）组织目标对于组织成员的活动具有公共指向性。（2）组织目标代表着一种未来状态。（3）实现组织目标需要投人特定资源。（4）组织目标具有评估组织及其成员绩效的工具作用。2、行政组织目标的特征：（1）强制性。强制性是由行政组织的特性所决定的。（2）服务性。在具有强制性的同时，组织目标也具有服务性，它服务于公民、行政组织及其成员。（3）和谐性。为了应对不同的组织目标要求，行政组织目标往往表现为一定程度的和谐，在维持和谐状态中不断向前发展。（4）复杂性。行政组织目标的复杂性是由行政组织的职责所决定的，它不仅要满足上级行政组织和权力机关的要求,也要满足组织自身及其内部成员的要求。（5）动态性。行政生态理论认为，行政组织的职能及其行使往往与所处的行政环境相一致，同样，行政组织目标也与行政组织所处的行政环境相适应。3、行政组织目标的作用：（1）导向作用。任何一个行政组织都是为了实现特定的组织目标而建立的，组织目标在无形中扮演组织及成员的努力方向的作用。（2）激励作用。行政组织掌握的资源是有限的，行政组织及其人员面临着一个在组织消费与组织发展之间如何分配组织资源的选择。同时，组织目标一般代表着一种愿景，因此，组织目标往往具有激励作用。（3）整合作用。组织目标可以促使行政组织为了实现特定目标而有效整合起来。（4）管理工具作用。围绕组织目标开展管理活动是一种有效的提高行政组织管理水平的工具。4、行政组织目标的结构：纵向目标、横向目标、外部目标、内部目标、战略目标、战术目标。5、行政组织目标的类型：消极目标、积极目标、经济目标、文化目标、社会目标。6、行政组织的外部目标：维护社会公平；提高社会生产效率；回应社会公众的需求；提供公共服务。7、行政组织的内部目标：管理资源、绩效管理、机关管理、组织发展。8、目标管理的内涵：行政组织目标管理是一个系统的循环过程。（1）杜拉克的观点：目标管理是“目标”与“管理”的结合，为了使目标可以被管理或方便被管理，在制定目标的过程中就要尽量使目标具有可操作性及量化特性。“目标”三个属性：目标是什么、目标如何排序、选择实现目标的策略。“管理”的四个属性：目标认知、责任与权力、资源整合、目标决策。（2）奥蒂奥纳的观点：对目标管理的理解是程序性的，认为目标管理是一种程序性活动，通过组织上、下层级的管理人员一起来确定组织的共同目标，并以对组织成员的期望结果来规划每一位成员的主要责任范围，同时以此指导各部门的活动，并评估每一位成员的贡献。（3）韦里奇的观点：认为目标管理是“一套广泛的管理系统，以系统的方式整合诸多管理的关键活动，有意识地引导组织与个人目标的有效完成。”9、目标管理的演进：（1）从企业组织到行政组织的转变。（2）目标管理的工具属性的改进。10、制定组织目标的原则：民主参与、系统协调、定性与定量相结合、现实可行性。11、制定组织目标的方法与技术：目标分解法、目标综合法、目标滚动法、环境适应法、资源规划法。12、目标执行的前提条件：（1）组织及成员的自我控制能力强。（2）组织认同感强。（3）组织目标得到组织领导的重视。（4）目标明确。13、具体开展目标执行：（1）目标与人力配置。①目标分解；②人力配置。（2）目标与组织资源配置。①分析目标的资源需求；②配置组织资源。（3）组织协调与监管。①目标认同冲突；②组织资源紧张。（4）目标修正。①发现问题；②修正目标。14、目标评估：（1）评估标准：①回应性标准；②数量标准；③质量标准；④成本标准；⑤满意度。（2）评估方法：①数据分析；②现场评估；③自我评估；④内部评估；⑤外部评估。15、目标反馈：（1）奖惩责任人员。①奖惩标准（优秀、良好、及格、不及格、差）；②奖惩形式（奖：奖金、带薪休假奖励、培训奖励、物品奖励、升职、晋级奖励；罚：罚款、休假取消或缩减、警告、降级与降职、辞退、开除）。（2）提供目标管理信息。16、目标管理的优点：（1）奖励作用明显。由于目标具有较强的时限性与可测量性，因此，可以充分微励组织成员努力以较高的效率实现组织目标，从而获取奖励、避免惩罚，激发组织成员的工作积极性和创造热情。在(三（2）管理成本低。目标管理的思路是通过民主参与、自我管理来充分发挥组织成员的创造性与才能,减少不必要的组织领导干预,倡导结果取向，这样就可以节约管理成本，减少组织冲突。（3）资源配置效率高。如果没有明确的组织目标,以及围绕组织目标进行的组织资源配置,组织资源就无法根据效率原则得到合理配置，组织内部会展开激烈的资源争夺。通过将组织目标与组织资源进行统筹配置.可以确保组织资源围绕组织目标得到有效率的配置。（4）有利于组织发展。通过目标管理,组织可以发现自己拥有了哪些能力，实现了哪些目标，从而有助于组织合理规划可行的未来发展目标，使组织在稳定中实现发展。否则，行政组织无法得知自己已经具备的能力和所处的位置，组织会处于无序状态。17、目标管理的不足：（1）容易偏重于短期目标。短期目标具有明确性，实现短期目标的难度小、周期短而且风险小，成绩比较直现，因此，为了在短期内取得成武感，组织尤其是组织领导往往偏重于实现短期目标。为了减少不确定性，甚至会重复实现短期目标。（2）设置目标存在困难。与企业组织相比，行政组织的目标往往无法准确地量化，总有些因素导致目标具有模糊性和难以测量。如果强行通过一些替代性方法使目标具有量化特征，可能会因此损害目标的意义，造成人为的意义扭曲。例如，文化部门的目标就无法完全量化，我们不能通过电影或电视剧的发行数量判断公民享受到的精神服务的数量或质量，因为通过电影或电视剧的发行数景来判断公民精神享受的目标具有不确定性。（3）管理权变性差。目标管理是一个系统的过程，各个环节之间街接很紧，目标与资源的配置高度相关。很多情况下，政变目标的代价非常高，往往不得不继续实行不合理的目标。（4）容易导致管理缝隙。行政组织中总有些工作任务无法纳人目标管理中，这样，组织成员会对没有纳人目标管理的工作任务漠不关心。因此，目标管理可能会导致管理缝隙。18、在行政组织中进行目标管理的注意事项：（1）适于目标管理的组织与情势。一般而言，目标确定性强、周期性强的行政组织比较适合采用目标管理方法,因为这些组织的目标容易得到准确界定，便于目标评估与奖惩。当行政组织遇到急需实现的目标时，可以通过目标管理的激励作用来调动人力与其他资源开展集中攻关活动，提高组织效率和激发组织成员的创新热情。（2）组织的成熟度与组织成员的素质。一般而言，在成熟的组织中推行目标管理比较容易，执行目标管理的成本也比较低，原因是成热组织的文化比较稳定，组织认同感高，组织成员间比较熟悉，容易合理配置目标与人力和其他资源。目标管理的实施需要发挥组织成员的自我管理能力、因此，高素质的组织成员更容易自觉地执行组织（3）合理组合组织目标。为了提高实现组织目标的效率，提高组织目标的效率，提高组织士气，应该合理组合组织目标，将战略与战术、内部与外部目标进行科学、合理的组合，推动行政组织和谐发展。第六章行政组织结构1、行政组织结构的功能：在行政机构的运行中，良好的行政组织结构是完成行政组织目标、提高行政效率的物质基础。（1）合理的组织结构能有效地满足行政组织目标的需要。（2）合理的组织结构，有利于稳定工作人员的情绪，调动工作人员的积极性。（3）合理的组织结构，能使组织保持良好的沟通关系。（4）合理的组织结构是提高微观和宏观行政效率的前提条件。（5）合理的组织结构有助于推动行政方式的创新。2、合理的行政组织结构的标准：（1）任务与组织平衡。（2）按比例设置单位和人员。（3）分工明确、合作良好。（4）适应环境、具有弹性。3、行政组织结构的影响因素：战略与结构，规模与结构，技术、任务与结构。4、行政组织纵向结构的优缺点：（1）优点：①分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内，能做到事权集中，统一指挥；②行动迅速，能及时地根据本地情况做出决策，就地实施；③能发挥各个层级行政组织的积极性、创造性；④各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型管理人才；（2）缺点：①各层行政首长管辖的事务过多，难以事事精通；②容易形成地方政府的条块分割；不利于各地经济和文化的交流与发展。③容易犯地方主义的错误，不利于中央对地方的宏观控制5、行政组织横向分工的必要性：（1）适应行政管理有效性的需要；（2）适应行政管理专业化的需要；（3）适应行政管理综合协调、宏观管理的需要；（4）适应行政管理程序化的需要。6、行政组织横向分工的种类：按行政业务性质分工：（如财政、外交）优点：⑴符合专业分工的原则；⑵有利于政策、法规的统一；⑶事权统一，便于协调缺点：⑴如业务事权过于集中，易造成条条分割；⑵如分割过细，易造成部门林立；⑶如业务性质不清，易产生组织冲突。按行政管理程序分工：优点：⑴有利于提高行政人员的专业技术水平；⑵有利于降低物质投入；⑶有利于提高行政管理的整体效能。缺点：⑴容易产重技术、轻政策，重手段、轻目的的倾向；⑵多数工作程序无法独立出来，在使用上有一定的局限性；（3）容易导致负责各个程序的行政组织忽视相互间的协调。按行政管理对象分工：（如农业部、铁道部、交通部）优点：⑴可使行政工作专业化，有利于提高行政效率；⑵使政民关系简单化，易于沟通民政关系。缺点：⑴随着管理对象的增加，会导致行政组织部门林立；⑵容易割裂对象之间的相互联系，导致综合性工作无人负责；⑶容易造成行业的本位主义；⑷容易与按业务性质划分部门发生重复、交叉；（5）不利于市场经济的发展。按地区分工：优点：⑴便于地方政府因地制宜地制定政策；⑵便于一个地区内各项工作的协调、配合；⑶能分担上级政府的工作，有利于提高上级政府的行政效率。缺点：⑴划分行政区划的标准难以掌握；⑵容易导致地方主义，妨碍国家、民族整体事业的发展。7、行政组织横向结构的优缺点：（1）优点：①使行政组织成员在专的基础上精通业务；②从上到下形成条条，易于形成统一的方针政策；③各个部门分工负责，使各个层级的行政首长能够集中精力考虑全局的大问题。（2）缺点：①易于形成各个部门条条分割，各个不同的业务部门之间难以相互沟通和协调；②自上而下的各部门形成的条条伸向各个基层，不利于地方层级的行政组织因地制宜地贯彻上级的政策，抑制了地方的积极性。第七章行政组织体制1、行政组织体制的分类：（1）从中央与地方政府的关系看：有集权制、分权制和均权制。（2）从决策权归属来看：有首长制、委员会制、混合制。（3）从层级与部门关系看：有完整制、分离制。（4）从新出现的城市行政首长的权力关系看：有名誉市长制、市经理制。2、集权制、分权制、均权制：集权制：　优点：（1）政令统一，防止政出多门；（2）层级节制，指挥灵便，有利于提高效率。（3）集中力量办大事，防止盲目建设和资源浪费。缺点：（1）事事听从中央安排，不利于发挥地方积极性、主动性。（2）容易导致中央独裁。（3）层次繁多，不能及时果断地处理政务。（4）下级对上级过分依赖，不利于调动员工的工作责任心。（5）无法有效满足地方对公共物品和服务的差异性需求。分权制：优点：（1）地方政府能够因地制宜、更加灵活机动地处理本地事务。（2）分权分工，可以防止上级专断与个人独裁。（3）分级治事，符合民主原则则，可以发挥员工的主动性，激发其责任心，培养其独立工作的能力。（4）可以有效满足地方对公共物品和服务的差异性需求。（5）有利于发挥地方国家权力机关读地方政府的监督作用，培育公民的参与精神，完善对地方政府的监督机制。缺点：（1）地方权力过大，容易形成地方主义，甚至导致国家分裂。（2）分权过度，必导致全国各地经济的畸形发展，加剧地区间的不平衡。（3）地方权限过大，上有政策下有对策，中央统一的政策、法规难以得到有效贯彻。均权制：优点：既可保证中央的政令统一，又能发挥地方的积极性和主动性。缺点：若均权制不当，则会扬集权制和分权制之短，而避二者之长，既不利于中央的统一指挥，也不利于地方政府积极性的发挥。3、集权制、分权制与均权制的正确运用（中央政府与地方政府权力分配关系）：（1）制约中央政府与地方政府权力分配关系的两个因素：①社会的需要，特别是经济上的需要。②国家的结构形式：单一制国家多实行集权制；凡实行联邦制的国家，多实行分权制。（2）我国社会主义市场经济条件下，如何分配中央政府与地方政府的权力关系：①市场经济对政府职能的总体要求。②市场经济要求中央政府具有国民经济宏观调控和维护市场秩序的职能。③市场经济要求地方政府在中央统一法制规范下主要负责实施本地区的各种保障职能。④中央适度集权与地方适度分权即均权制具有很大的优越性。4、首长制、委员会制、混合制：首长制：　优点：①事权集中，办事果断，指挥统一，行动迅速，利于行政效率的提高；②责任明确，权责利统一，可避免职责不清、互相推诿，无人负责等弊端的发生；③易于保密。缺点：①首长个人独揽全权，易形成个人专制；②若无有效的监督，首长易滥用职权，拉帮结派，营私舞弊；③首长一人智力、精力有限，若不充分发挥民主，易陷于短见，对问题的考虑难以周详。委员制：优点：①能够集思广益，容纳各方面的意见，集中多人的智慧，考虑问题比较全面；②集体承担责任，利于协调一致地推行计划；③互相监督，不徇私舞弊。缺点：①责任分散，且很不明确，对决策后果易出现争功逶过现象；②委员之间地位平等，权责相同，难于彼此协调，人多嘴杂，也难以保守国家秘密。混合制：优点：可同时兼顾首长制和委员会制的优点，而避免二者的弊端，既有利于权责集中统一，又便于集思广益。既可避免个人独裁，又可避免无人负责。缺点：若运用不当，则会同时兼有首长制与委员会制之弊，一方面是个人专断，以权谋私，另一方面是权责不清，争功逶过。5、完整制、分离制：完整制：优点：①在同一级政府内权责集中，指挥统一，可令行禁止，防止迟缓推诿；②在同一级政府内权责集中，各部门互相合作，协调配合，可减少单位间的摩擦与冲突，并避免单位间的工作重复。缺点：①权力过分集中于地方政府，易形成一级行政首长的个人专权；②易形成地方本位主义，不利于上级方针政策的贯彻落实，不利于中央政府对全国的宏观控制。分离制：优点：①领导权力分散，并互相牵制，可防止一级行政首长的独裁专权；②实行二元化领导，既有利于上级方针政策的有效贯彻，也有利于下级政府因地制宜地实施。缺点：①权力分散，易导致多头指挥，政令冲突，使得任何一个领导机关均指挥不灵；②政出多门，易导致下级无所适从，或利用矛盾为自己服务。6、名誉市长制、市经理制：名誉市长制：优点：权责集中，机构精简，可有效避免行政与立法机构之间的对立与冲突。缺点：①没有一个统一负责的行政首长，各行政部门之间难以协调；②行政、立法职能由同一委员会行使，使行政失去了立法的控制与监督；③议会或与委员会的组成人员由选举产生，难以保证其能力和专长适宜于其所从事的行政工作。市经理制：优点：①有一个统一而高度负责的行政首长，便于统一指挥，提高行政工作效率；②行政首长由市政专家担任，有利于提高城市管理的科学化水平；③市经理对民选的市委员会负责，市委员会对选民负责，使得专家的特长与民选的意志得以较好结合。缺点：市经理制的弊端是它可能产生急于求成的短期行为。7、行政组织类型：以行政职权大小分类：统率机关、被统率机关以行政业务性质分类：业务机关、辅助机关、综合性管理机关、专门性管理机关以行政活动程序机关：决策机关、执行机关、咨询机关、信息机关（统计局）、监察机关以其他标准分类：以行政层级分类（中央行政机关、地方行政机关）、以行政组织设置的时间分类（常设机关、临时机关）、以行政组织的特殊性分类（派出机关、分支机关、合署办公机关）第八章行政组织的外部环境1、行政组织外部环境的构成：①自然环境；②社会环境。2、行政组织与外部环境的互依性：（1）行政组织对外部环境的依赖。①行政组织是适应外部环境的需要而产生的；②外部环境的需要不仅决定行政组织的产生，而且制约着其价值观、目标、规模、结构与行为方式；③行政组织的物质要素和非物质要素都从外部环境输入。（2）行政组织对外部环境的选择与塑造。　　①行政组织作为一个开放系统，必然要从外部环境中接受物质、能量和信息的输入。但它不可能接受外部环境所有的投入，而是应当有所侧重。②行政组织不仅选择外部环境，更要设法改善、控制外部环境，从而使外部环境得到优化，使其按照行政组织的要球发展。3、经济环境对行政组织的影响：　物质生产与人口生产的发展状况对行政组织的影响：（1）生产力的发展状况决定着行政组织的存亡和性质。生产力发展状况决定生产资料所有制形式，而生产资料所有制的形式又决定行政组织的阶级性。因此，生产力的发展变化是行政组织阶级性质发展变化的最后根源。（2）生产力的发展状况制约着行政组织的功能发挥和部门设置。（受到生产力发展状况明显影响）（3）生产力的发展状况提供了行政组织运行的物质基础。（4）人口的发展状况影响着行政组织的发展战略和人口管理功能。①人口的发展制约着一国经济和社会发展战略制定与实现；②人口的多少也直接决定着行政组织的人口管理政策及部门设置。③人口的多少还影响着行政组织的编制多少及改革难易。　生产关系与具体的经济体制对行政组织的影响：（1）基本的生产关系直接决定着行政组织性质和变化。经济基础决定上层建筑，行政组织属于上层建筑，其性质与变化是由其经济基础的质和变化所决定。（2）具体的经济体制影响着行政组织的功能配置和运行模式。①自然经济体制建立在小生产的基础之上，决定了自然经济社会中行政组织政治功能、社会治安功能较为突出，而经济功能、社会服务功能较为微弱。②市场经济体制建立在社会化大生产基础之上，经济资源主要是通过市场进行配置。③计划经济体制中行政组织功能配置和运行模式。4、行政组织的功能配置和运行模式具有特征：①直接而广泛；②命令强制，层级节制；③企业被动适应，完全没有自主权。5、政治环境对行政组织的重大影响有：（1）基本的政治制度直接决定行政组织的基本性质，而且决定着行政组织性质的变化。（2）政权组织形式决定行政组织的具体形式及在国家政权系统中的地位。（3）政治生活的民主与平等程度制约行政决策与执行的平民化、科学化程度。（4）政党制度影响行政组织的稳定性和完善程度。（5）政治形势的动乱与稳定直接影响行政组织现行的状态与秩序。（6）法律制度规定和保障着行政组织在整个国家系统中的地位和权力关系。（7）法律的完善化、科学化的程度制约着行政组织协调化、法制化和科学化水平。6、文化、民族和宗教对行政组织的影响：文化环境对行政组织的影响：（1）行政组织一般行为的期望观念对行政组织的影响：①不同国家行使对行政组织的管理范围有着不同期望。②不同的国家对行政组织输入、输出的期望是不一致。③人民对行政组织系统的认同感不同，特别是对中央人民政府认同感程度，在很大程度上决定着群众参与行政输入方式。（2）行政组织首脑权力的观念对行政组织的影响：不同的行政文化，具有不同的行政组织权力观念，而权力观念上的不同，又将直接导致不同行政权力的行为模式，决定人们的行政参与意识与状况。血统论、唯意志论、法治论（3）行政组织内部人际关系观念对行政组织的影响：行政组织内部人际关系的观念，随着社会历史条件的变化而具有不同内容。（4）行政组织运行方式的观念对行政组织的影响：一种是以人为主的人治观念；一种是以法为主的法治观念。（5）行政道德的观念对行政组织的影响：它对行政组织的影响有以下几个方面：①它指导行政组织成员的政治方向；②它制约着行政组织成员个人利益的欲望；③它制约着行政组织成员的社会地位。民族环境对行政组织的影响：（1）民族环境影响到国家对民族的管理政策及其相应的行政组织的设置；（2）民族环境影响着行政组织体制，即行政组织结构中各层级、各部门之间的权力分配关系；（3）民族环境制约着行政组织权力行使；（4）民族环境关系到行政组织对人民群众是否具有凝聚力；（5）中国的民族环境对政府行政组织的影响。宗教环境对行政组织的影响：（1）宗教制约着行政组织的机构设置和职权行使（2）宗教推动或妨碍着行政组织的管理活动（3）在新的历史时期，宗教仍然具有一定的积极作用：①动员教徒们参加国家建设，有利于行政组织目标的达到；②宗教宣扬惩恶扬善，在客观上起到了调节人际关系的作用，有利于社会的团结和行政组织的稳定。从消极方面看，宗教使人们安于现状，不思进取，从而影响行政组织的效率；同时，宗教活动过多会造成不必要的浪费；特别应当反对，利用宗教活动引起教徒与行政组织对抗的活动。7、自然环境和国际社会环境对行政组织的影响：自然环境对行政组织的影响：（1）地球环境影响着人类社会文明的形成与发展，从而制约着各国行政组织的发展模式。（2）自然资源和国土面积影响各国综合国力的强弱，从而制约着其行政组织的财力基础与功能发挥。（3）自然资源环境影响着各国经济发展的方向与结构，从而制约着行政组织的部门设置与功能体系。（4）地理形状影响一个国家的民族团结、国家统一与行政组织稳定状况。（5）地理环境制约着政府的国际战略及其相应的功能组织。国际社会环境对行政组织的影响：（1）国家之间的密切交往，影响各国行政组织的职能、政策及机构。（2）重大国际事件的发生，也会促使一些国家专门设立处理这些事件的临时性机构。（3）国际社会中的共同问题，使各国政府都相应设置了解决这些问题的职能及机构。（4）国际组织的出现，使各国政府产生了与之对应的职能及机构。（5）国家行政组织的活动还要受到国际社会所公认的行为准则的约束和调整，受到规范国家间相互关系的、具有法律约束力的国际法所制约。8、创造良好的外部环境：创建良好的经济环境：（1）巩固、发展和完善社会的基本经济结构。（2）建立、健全符合本国国情的经济体制。（3）充分调动一切人力、财力、物力，发展生产力，提高人民生活水平。①充分、合理地开发利用自然资源；②合理开发与利用人力资源；③建立科学微观控制基础，将个人、企业积极性与提高社会生产率紧密地结合起来；④建立科学宏观调控机制，保证国民经济稳定、持续、健康地发展。创建良好的政治环境：　（1）积极稳妥地推进行政体制改革，实现行政组织的民主化、科学化和法制化。（2）自觉地接受人民代表大会的领导和监督，让人民群众的意志和利益在国家行政管理中得到充分的体现。（3）自觉地接受共产党的领导，重视发挥人民政协、各民主党派、人民团体的作用，保证其社会主义方向。（4）大力推动法制建设。创建良好的民族、宗教和文化环境：（1）创建良好的文化环境　①树立民主意识。②树立法律意识。法律要反映民意，人民要服从法律。③树立双向沟通意识。社会大众、政府了解和支持政府。④树立政绩意识。以个人成就及政绩作为行政职权分配的标准。⑤树立新的行政道德意识。与民主行政相适应的行政道德标准，应该是爱国、民主、服务、创新、廉洁。（2）创建良好的民族环境　①坚持民族平等，尊重少数民族的政治权利、语言文字乃至风俗习惯。②加强民族团结，培养国家民族意识。③在多民族国家，解决民族问题的最好方式就是实行民族区域自治。④积极帮助各少数民族发展经济文化事业，逐步缩小各民族之间事实上的不平等。（3）创建良好的宗教环境　①实行政教分离，因为在政教合一的国家，人们没有信仰别的宗教的自由；②保护宗教活动的正当场所；③加强行政组织与宗教界的双向沟通，取得教徒对政府工作的支持和理解；④宗教信仰自由与其他民主权利一样，都要受到法律的约束，宗教活动不得妨碍公共秩序和损害国家、人民的利益。创建良好的国际社会环境：：（1）培养行政组织成员的国际意识，即人们关于国际问题的知识、观点、立场及理论体系的总和。（2）反对侵略，反对霸权主义，争取和平的国际环境。（3）坚持独立自主的外交政策。（4）坚持和平共处五项原则，积极发展国与国之间的关系。（5）坚持对外开放，加强与国家社会的全方位交流。第九章行政组织的内部条件1、行政组织的物质条件：人员、物资设备、图书资料、经费2、物质条件对行政组织的影响：①人员决定行政组织的生存、结构与活动效率。②物资设备制约行政组织的活动及其效率。③经费是影响行政组织全部活动的命脉。④图书资料影响行政人员素质及行政工作效率。3、制度条件对行政组织的影响：①制度使行政组织具有相对稳定性。②制度使行政组织具有统一性。③制度促进行政组织活动的法制化，有利于克服行政组织中的官僚主义。④制度的健全、完善与否，影响行政组织的工作效率。⑤制度的优劣影响行政组织的生存与发展。4、人际关系对行政组织的影响：①人际关系影响行政组织成员的素质与能力的发展。　②人际关系影响行政组织的内聚力。③人际关系影响行政组织的工作效率。5、非正式群团对行政组织的影响：（1）积极影响：①非正式组织能帮助行政领导全面及时地掌握情报、信息。②非正式群团可以增强行政组织的团结，增强行政组织的内聚力。③非正式群团可以弥补正式群团的不足，促进行政组织各层级、各部门以及整个组织系统工作效率的提高。（2）消极影响：①当正式群团的任务与目标妨碍正式群团成员的利益与需求时，它们有可能抵制正式群团的目标和政策，妨碍行政组织目标的实现。②反对变革和创新，妨碍行政组织的自我发展与完善。③破坏行政组织内部的团结与纪律。6、组织摩擦产生的原因：客观方面有：①组织结构与组织体制的不合理；②角色冲突；③信息沟通的渠道受阻；④分配资源的有限。主观方面有：①利益、目标上的不同；②价值观念的不同；③性格爱好的不同。7、组织摩擦对行政组织的影响：积极影响：（1）能使行政领导全面听取摩擦双方的意见，提高行政决策的质量。（2）能促使群团中摩擦双方的有效沟通，统一个群团成员的思想，促进行政组织的协调运转。（3）能增强各群团的凝聚力和竞争力，促使行政组织效率的提高。（4）能使群团成员自由表达各自的情感和心态，保持其心理平衡，从而也有利于行政组织的稳定。（5）能使行政领导及时、充分地发现组织中的问题，有利于行政组织的自我完善。消极影响：（1）造成摩擦双方彼此对峙的局面，妨碍行政组织的团结。（2）是行政组织成员的心里更加不平衡，并导致工作情绪低落，妨碍行政组织效率的提高。（3）导致摩擦的双方片面地最求局部利益，妨害行政组织整体利益和目标的实现。8、创建良好的物质条件：（1）科学选任、严格培训、合理调配人员。（2）按需适时购置、统一分配使用、及时维修和更新物质设备。（3）发展国民经济，增加行政经费。（4）大力节约行政开支。9、创建良好的制度条件：（1）填补空白，使行政组织制度配套化，形成结构合理的制度网络。（2）在总结经验的基础上，制定出能反映行政组织运行规律的切实可行的制度。10、创建良好的人际关系：（1）平等民主的原则与方法。①坚持平等的原则。平等的实质是人们在社会、经济、政治和法律上的机会均等，人格平等。只有坚持平等原则，才能激发人们的工作热情，形成健康向上的人际关系。②坚持民主的原则。它要求行政组织成员作为行政组织的平等主体，都应该享有管理行政组织的权利和义务。（2）利益共享的原则和方法。（3）意见沟通的原则和方法。（4）激励强化的原则和方法。11、创建良好的群团关系：（1）使群团目标与组织目标保持一致。当两者目标一致时，群团将成为行政组织的动力与助力；反之，就会成为障碍与阻力。为了达成两者目标的一致，最重要的是要使决策民主化，坚持决策中领导与群众相结合的方法。（2）增强群团的内聚力。群团的内聚力，是促使群团的成员在群团内部积极活动，并拒绝离开团体的一种力量。要增强群团的内聚力，行政组织需要设法引导群团做到：①维持群团的适度规模；②尽可能满足群团成员的合理需要；③加强群团成员之间的意见沟通，平衡群团成员的价值观，以形成正确的共识；④促使群团实现其预期的正确目标。12、正确处理组织摩擦：（1）订立平衡目标。订立一个能尽量满足各群团合理需要的平衡目标和方法，使摩擦双方利益的合理部分都能得到满足。　（2）增加沟通机会。消除误解和分歧，解决一些摩擦。（3）设立共同而合理的竞争目标与规范。以把摩擦双方的注意力和竞争的矛头转向共同的竞争目标，将彼此阻碍对方的言行除掉，从而使双方的行动成为并行不悖的竞赛。（4）强调组织的整体效率和群团、个人对组织的贡献。引导群团顾全大局，讲求团结，克服本位主义、个人主义。第十章行政组织的设置与自身管理1、行政组织设置原则的指导思想：（1）主观与客观性的对立统一。（2）科学性和阶级性的对立统一。（3）稳定性与变动性的对立统一。2、传统理论时期的行政组织设置原则：（1）组织目标原则。任何行政组织必须具有明确