战略管理思想在公共部门组织绩效评估中的应用

[收稿日期] 2006- 08- 02 [作者简介] 尹文嘉 ( 1977� ) , 男, 湖南衡阳人, 广西师范学院管理科学学院公共管理系讲师, 硕士, 主要研究方向 为政府管理。 战略管理思想在公共部门 组织绩效评估中的应用 尹文嘉 (广西师范学院管理科学学院, 广西 南宁 530001) � � [摘要] 公共部门组织绩效评估存在一系列困难, 解决这一系列困难需要引入战略管理思 想, 使绩效评估从职能性评估走向战略性评估。 � � [关键词] 战略; 战略管理; 组织绩效评估; 公共部门 � � [中图分类号] D630. 1� � [文献标识码] A � � [文章编号] 1009- 6566( 2007) 01- 0047- 03 The Strategic Management Theory in the Performance Evaluation of Public Sectors YIN Wen�jia ( School of Management, Guangxi Normal University, Nanning 530001 , China) Abstract: There are a series of difficulty in the performance evaluation of public sectors. To solve this kind of difficulty, the strategic management theory should be involved and the functional performance evalu� ation should be taken by strategic one. Key words: strategy; strategic management ; performance evaluat ion; public sectors 组织绩效评估最初是企业管理理论的成果。以公共组织为对象的绩效评估最早始于上世纪 60年代, 1973年美国尼克松政府颁布的 联邦政府生产率测定 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 ! 标志着公共部门组织绩效 评估开始走向规范化。但是, 直到今天, 由于公共部门一系列不同于工商企业等私人部门的特 征, 使得公共部门组织绩效评估至今仍然难以取得较大进展。本文试图引入战略管理理论来思考 这一问题。 一、公共部门的特征与组织绩效评估的困难 � � 绩效! 即生产和管理活动取得的业绩、成就和实际效果。它通常包括经济、效率、效益三 个方面的主要内容。绩效评估即运用科学的 方法 快递客服问题件处理详细方法山木方法pdf计算方法pdf华与华方法下载八字理论方法下载 、 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 和程序, 对行为主体的业绩、成就和实际 作为做尽可能准确的评价。以雇员个人为对象的绩效评估称为 公务员考绩!, 而以机构为对象 的绩效评估称为进行组织绩效评估需要建立指标体系, 绩效指标是绩效评估的基本元素。公共部 门一系列不同于工商企业部门的特征, 造成了在公共部门建立绩效指标体系非常困难。 �47� 天水行政学院学报 � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 2007年第 1 期 (总第 43 期) � � 在工商企业等私人部门, 组织的目标只有一 个, 那就是利润最大化, 企业存在的意义通常被概 括为赚取尽量多的利润, 因此, 私人部门的组织绩 效评估不难具有一个确定的指标体系。而在公共部 门中, 情况完全不一样。公共部门跟私人部门最大 的区别在于公共组织的公共性特征, 公共性特征导 致了公共部门目标的多元性。而且, 公共部门的许 多产出难以量化, 投入和产出之间缺乏直接的联 系, 成本信息不够透明, 等等。所有这些因素, 都 导致了在公共部门进行组织绩效评估的困难, 具体 包括: 1. 公共部门具有垄断特性。垄断对组织效率 测定带来了两种后果: 一是服务垄断往往随着对信 息的垄断, 公众难以掌握充分的信息对特定组织的 效率进行科学的评判; 二是确定评价标准的困难。 由于管理者或服务提供者具有惟一性, 所以即使获 得了有关信息, 公众也无法通过横向比较来确定部 门效率的优劣, 更难以确定理想的效率水平或评价 标准。 2. 公共部门具有目标多元性和目标弹性。目 标多元性主要表现在没有一个统帅各项具体目标的 总目标。目标弹性即软目标, 表述抽象笼统且难以 量化为硬性指标。公共部门中诸如提高人的素质和 道德水平、调动人的积极性等都是典型的弹性指 标。组织目标是评价组织绩效的主要依据, 公共部 门的多元化目标必然带来效率评估的困难, 目标弹 性加剧了这一困难。 3. 公共部门产出的特征。多数公共部门的产 品是服务, 而非有形的物质产品。服务具有无形 性、不可储藏性等特点, 只能通过提供者和接受者 之间的互动来实现, 因而对提供服务的公共组织绩 效进行评估要困难得多。同时, 公共产品具有中间 性质。非市场产出通常是一些中间产品, 充其量是 最终产出的 代理!, 而间接的非市场产品对最终 产品贡献的程度都是难以捉摸和难以度量的。此 外, 由于公共管理具有垄断性和非盈利性质, 其产 品和服务进入市场的交易体系, 不可能形成一个反 映其生产机会成本的货币价格, 这就带来对其数量 进行正确测量的技术上的难度。正如威尔逊所言: 要度量一个机关的输出量常常是很困难的 � � � 实 际上, 即使是只对什么是国家部门的输出做一番设 想都足以令人头昏脑胀! [1]。 4. 公共部门生产过程的特点。首先, 公共部 门具有劳动密集型特征。这使得公共管理 标准 化! 的推行很难, 而标准化程度的高低又制约着对 效率的测定。其次是生产技术的不确定性。非市场 产出所需的技术经常是未知的。对技术的无知只能 加剧评估的困难。 5. 公共管理环境的特点。公共服务不是公共 部门的单向性活动, 而是在与社会和公众的互动过 程中实现的。这种互动具有相当的复杂性、动态 性、多样性和差异性。它要求公共管理有相当的灵 活性和管理手段的适应性, 这使得标准化很难实 现。 综合以上几个方面, 公共部门的公共性决定了 公共部门绩效的体现方式与企业有很大的不同, 私 人部门管理中以投入产出比为核心的绩效评估不完 全适用于公共部门; 公共部门进行绩效评估不仅要 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 适应公共部门特性的绩效指标体系, 而且要针 对公共部门多样化任务和多元目标, 设计出适用于 各个部门的具体绩效指标体系。要解决这个问题, 战略管理理论提供了一种思路。 二、从职能性绩效评估走向 � � 战略性绩效评估 � � 本文认为, 要做到这一点, 就是要在公共部门 组织绩效评估中引入战略思维, 就是说, 要建立战 略绩效评估体系。 战略管理通过产生用以指导战 略行动的 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 、计谋、模式、立场和观点而为一个 组织创造焦点、一致性和目的, 战略管理途径有三 个主要的特征, 即界定目标和目的, 提出一个能协 调组织与环境的行动计划, 设计有效的执行方 法! [2]。而战略绩效评估体系是在组织战略的指导 下, 通过与战略目标对应的评估体系去保障战略执 行效果的一种评估体系。它符合组织战略管理的思 想, 有利于组织进行精确的内部控制和持续改进管 理水平。如果组织意图运用战略管理思想经营组 织, 就应将组织的一切活动都调整为支持实现战略 的活动。特别是绩效评估体系, 作为组织内部的行 动指针, 它的制定必须符合组织发展战略的要求。 其主要特点是, 绩效评估主要通过一些综合性的、 与组织战略密切相关的评估指标进行, 短期绩效和 长期绩效结合, 就是说, 要建立战略绩效评估制 度, 具体说来至少包括以下几个方面: (一) 制定组织的战略性目标 公共组织要有一个良好的绩效评估系统, 首先 �48� 要弄清它的总体规划和预期达到的结果是什么, 这 并非易事。要解决这一问题, 公共部门应当建立一 个一致性的战略目标。战略性目标的意义是显而易 见的: ( 1) 战略性目标为组织提供方向, 它可以给 组织进行定位, 可以避免公共组织的行动方向随组 织领导者的变更而变化; ( 2) 它能够给组织成员指 引一条努力的方向, 使得组织成员的行动有了协调 性; ( 3) 战略定义了组织, 它能够给组织以外的公 众提供理解组织的途径, 对公众来说, 他们有理由 认为一个没有战略性目标的组织是在浪费公共资 源。 (二) 进行利益相关者分析 利益相关者分析是战略管理的权力学派的重要 方法。因此, 战略思想在绩效评估中的应用的另一 个方面是进行利益相关者分析。 利益相关者是指与公共部门的管理 (服务) 行 为和后果具有利害关系的群体和个人。利益相关者 的分类有很多种, 这里我们借鉴加拿大学者克拉克 森的划分方法, 把利益相关者分为主要利益相关者 和次要利益相关者。主要利益相关者是指一旦没有 他们的参与, 公共部门就无法正常运转, 如公众、 雇员等; 次要利益相关者是指可以影响公共部门也 可以被公共部门影响的群体, 他们不直接介入公共 部门的管理事务, 如媒体、非营利组织等。 利益相关者理论的基本出发点是公共部门的社 会责任, 因此, 对这一理论的探讨更侧重于公共部 门伦理。但我们认为, 根据西方功利主义伦理学派 的观点, 利益是道德的基础, 利益相关者理论中兼 顾其他利益群体的思想, 将公共部门的目标定义为 多元的, 其中既有社会性的、政治性的, 也有经济 性的组织, 是值得借鉴的。但是, 对公共部门利益 相关者不能一视同仁, 而应在优先考虑主要利益相 关者的前提下, 兼顾次要利益相关者的利益。 由于利益相关者模式所涵盖的主体过于宽泛, 不便于实际操作, 因此, 在进行公共部门绩效评估 时, 应把与主要利益相关者有关的指标纳入评估体 系, 即应主要侧重考虑公众等的利益。 进行利益相关者的分析, 需要尽力确认那些和 组织的改革有某种利害关系的个人和组织。利益相 关者分析可以明确谁关心组织的效益, 以形成对改 革的支持。 (三) 设立战略性的公共部门组织绩效评估指 标 1. 公众满意指标。公共部门作为行使公共权 力、维护公共利益的社会组织, 理应把公众满意度 作为公共部门组织绩效评估的重要依据。把公众满 意度作为公共部门组织绩效评估的一个重要指标, 将大大促进政府服务质量的改善。 2. 廉洁指标。廉洁指标是公共部门组织绩效 评估的一个重要指标。在现实社会中, 公共部门尤 其是政府是否廉洁影响着公共部门的形象, 也是影 响公众对公共部门评价的重要因素。廉洁的目标表 明包括政府在内的公共部门在从事社会公共事务管 理时不仅要谋求政府与公众良好与和谐的治理关 系, 还要求公共部门及其工作人员不滥用公共权力 谋求报酬以外的收益。 3. 公平指标。公共部门的一个重要职能是维 护社会的公平, 这是实现社会稳定, 保持良好社会 秩序的重要前提。因此, 建立公共部门绩效评估的 公平指标, 是保证公共部门合法性的必要条件。 4. 公共服务质量指标。 尽管经济、效率特别 是效果的提法都蕴含有质量的内容, 但明确把质量 的概念单列出来、凸显出来, 这是改革的成果, 是 新时期绩效的重要标志。! [ 3] 公共部门的主要职责 是为公众提供公共产品和公共服务, 但其提供公共 产品和公共服务的质量如何关系到公众对公共部门 组织绩效的评价。公共服务质量概念的提出为公共 部门组织绩效评估提供了新的视野和角度, 它表明 公共部门组织绩效评估不仅有量的要求, 更有质的 要求。 ∀ 参考文献: [ 1] Flynn, Norman. Publ ic Sector Management , 3. edit ion [ M] . Lon� don: Prentice- Hall, 175. [ 2] Henry Mintzberg�St rategy Safari : A Guided Tour Through the Wilds of Strategic Management [ M] . The Free Press, 1998. 28. [3] 卓越. 公共部门绩效评估初探 [ J ] . 中国行政管理, 2004, ( 2) . 公平正义 � � 篆刻: 王明亚 �49�