中国财政 CHINA STATE FINANCE78
中国财政 CHINA STATE FINANCE
XIEYING JICUI
何 军 冉 戎
加强财政监督 规范地方财政竞争
由于行政区域的独立性，在中央政府对地方经济发展进
行绩效评估的过程中，省、市、县、乡各级地方政府之间必然
出现纵向、横向以及纵横交错的财政竞争行为，即在中央政府
的统一管理下，各地方政府因地制宜，朝着培植和养育税源的
方向，结合地方需要和地方特色安排财政支出，促进地方经
济优先发展。当前，我国地方政府财政竞争存在许多问题，在
促进地方经济优先发展的同时，也给地方经济发展造成许多
负面影响。
1．滥用税收优惠，导致税收流失。一些地方政府片面追
求招商引资的规模和数量，常常滥开税收优惠的口子，如突破
现行税法规定，擅自暗地越权变相减免，对企业已经缴纳的
税收以财政奖励或补贴等各种名义返还给企业 ；允许一些企
业打上从事投资于高新科技、公共基础设施、农业、环境保护、
节能节水、安全生产等项目的招牌，享受国家规定的优惠政策；
干预税收执法过程，有意放松管制，对有的企业故意延长纳
税期限或免于稽查等。
2．违规征用耕地，破坏社会和谐。为了加快工业化、城
镇化进程，同时通过“土地财政”增加地方财政收入，部分地
方政府不顾弱势群体利益，特别是农民群体的利益，违法、违
规征用耕地。农村居民离开了具有最后一道保障线作用的土
地，换得的只是几万元甚至更少的补偿费用。
3．地方保护主义盛行，制约经济结构优化。地方政府在
财政竞争中，为了培植和养育税源，较普遍地限制外地市场的
产品、技术、服务进入本地市场 ；使用具有行政约束力的“政
府建议”，促使本地区的单位优先购买本地区的产品 ；限制本
地区的技术、原材料外溢，等等。当前，地方保护主义严重制
约着我国生产要素市场的发育、商品市场的发展和经济结构的
优化。
4．地方债务膨胀，财政风险积聚。在目前的财税制度安
排下，地方政府不能发行地方公债，没有直接的融资渠道。为
了上项目、兴建设，加上形象工程、政绩工程的冲动，地方政
府经常以政府担保、企业借款的形式筹集资金。但是，地方投
资的短期行为明显，“期内借贷、任内使用、下任偿还”似乎已
经成为潜规则。地方财政或有负债、隐性负债越积越大，却没
有相应的债务偿还机制，导致财政风险不断加大。
5．负外部效应无人治理，阻碍经济发展方式转变。为了
扩大税基，一些地方政府经常引入“税高利大”却带有负外部效
应的投资项目。在生态环境保护的压力下，地方政府又将这类
项目安排在地域交界处，以减少辖区内的负外部效应。因此，
地区间“相互扯皮、推脱责任”时有发生，外部性问题无法解决，
粗放型的经济增长方式难以转变。
为了规范地方财政竞争行为，尤其是规范地方政府之间
愈演愈烈的招商引资竞争和财政支出竞争，使地方政府的“经
济赶超”符合全面、协调、可持续发展的要求，需要进一步加
强财政监督。
1．加强财政内部监督。目前的财政监督主要集中在对纳
税人纳税行为的监督，而对财政内部的监督，如对税务部门税
款征收入库的监督、税收减免审批的监督、地方政府干预税
收征管的监督、财政补贴发放的监督不够深入。因此，在财政
监督中，应该针对税收优惠、财政补贴这些涉及地方财政竞争
的项目进行归类和专项管理，建立企业税收优惠、财政补贴检
查备案制度，并将其作为财政监督的重点。同时，加大对违法、
违规人员的处罚力度。
2．建立大型公共项目负责人终生负责制。现行的财政监
督运行模式基本上还是传统计划体制模式，财政监督部门缺
乏独立性，财政监督更多地是以行政导向为主，而不是以风险
导向、效益导向为主。应建立和完善地方政府大型公共项目负
责人制度，从制度上约束形象工程、政绩工程。只有实行地方
政府负责人对大型公共项目的终生负责制，才能做好对地方大
型公共项目资金来源、收益分配、长期效益的管理，才能做好
对政府财政担保资金、政府直接借款偿还能力的
分析
定性数据统计分析pdf销售业绩分析模板建筑结构震害分析销售进度分析表京东商城竞争战略分析
预测，
使财政监督从“行政导向型”转化为“风险导向型”。
3．建立全方位的财政监督体系。目前，财政监督、审计监
督、社会监督、中介机构监督之间的关系没有理顺，相互之间
缺乏沟通、协调，缺乏相互制约的机制。财政监督部门与其他
政府经济管理部门合作也不多，信息共享程度低，行政成本和
财政监督成本过高。财政监督部门应联合审计、工商、银行、
社会监督部门、中介机构等，对地方政府发展经济的能力、历
年负债进行量化的数字管理，建立财政监督的数据库，进而对
政府各种不同的收支行为进行风险评级，逐步化解地方财政
风险。通过建立全方位的财政监督体系和财政风险预警机制，
真正实现“风险导向型”的财政监督。财
（作者单位 ：重庆师范大学 重庆三峡学院）
责任编辑 廖 奎
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