关于深化农电体制改革的建议

第 1期 关于深化农电体制改革的建议 田 博 （ 国家电网公司， 北京 100031） 摘 要： 总结了我国农电体制改革在构建农村供电所或营业所、促进农业经济发展等方面的成效，分析了县级供电企业 存在的政企未完全分开、股份制改革困难较多、产权关系复杂等问题，提出在深化农电体制改革的过程中，应优先考虑 上划方式结束对县级供电企业的代管，明晰农电资产所有权，对农电工管理采用农电业务外包方式，建立有效的农电投 融资机制及合理的农村电价形成机制。 关键词：电力改革；农电体制改革；县级供电企业 中图分类号： F320.2 文献标识码： A Suggestions on Deepening Reform of Rural Electric Power Utilities TIAN Bo (State Grid Corporation of China, Beijing 100031, China) Abstract: The paper summarizes the achievements made in the institutional reform in China’s electric power utilities in rural areas, such as establishment of rural power supply stations or business centers, and promotion to the rural economic growth. It probes into some knotty problems existing in the county-level power supply enterprises, such as insufficient separation of the governmental functions from enterprise management and the intricate ownership relations, and etc. Suggestions are proposed with respect to ownership clarification, management pattern, business outsourcing, establishment of effective financing and investment systems, and formation of a reasonable electricity tariff system for the healthy development of the rural power utilities. Key words: power reform; institutional reform for rural electric power utility; county-level power supply enterprise 电 力 技 术 经 济 Electric Power Technologic Economics 第 21 卷 第 1 期 2009 年 2 月 Vol ．21 No． 1 Feb ． 2009 收稿日期：2009－01－06 作者简介：田 博（1971—），男，山东济南人，高级工程师，主要从事电力企业管理与研究工作。E-mail: bo-tian@sgcc.com.cn 文章编号：1008-1682(2009)01-0001-04 0 引言 我国是一个农业大国，农村地域辽阔，人口众 多，农业、农村、农民问题是一个带有全局性、战 略性的问题。党的十七届三中全会明确提出，新形 势下要把解决“三农”问题作为全党工作的重中之 重，统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设，加 快形成城乡经济社会一体化发展新格局。 农电事业的发展是社会主义新农村建设的重要 内容，是农村各项事业发展的重要基础和支撑，对 促进农业经济发展、改善农民物质生活条件、促进 农村精神文明建设具有重要的现实意义和深远的历 史意义。深化农电管理体制改革，就是要不断调整 和完善农电管理体制与发展机制，更好地促进农电 事业发展和新农村建设。 专 稿 1 电 力 技 术 经 济 第 21卷专 稿 1 农电体制改革取得的成效 1999年，国务院批转国家经贸委《关于加快农 村电力体制改革 %加强农村电力管理的意见》 （国发 [1999]2号，以下简称 2 号文），做出了改造农村电 网、改革农电管理体制、实现城乡同网同价 （即 “两改一同价”） 的重大战略决策并对农村电网进行 了大规模的投资、建设和改造，由原国家电力公司 对趸售县供电企业和部分自供自管县供电企业实行 了上划、股份制改造或代管，乡镇电管站改制为县 供电企业管理的农村供电所。农电体制改革取得了 以下成效： （1） 乡镇农电机构进行改革，县乡电力一体化 管理体系初步形成。改革后成为县级供电企业分支 机构的农村供电所或营业所的工作逐步与县供电企 业接轨，农村电力管理基本实现了“五统一”（统 一电价、统一发票、统一抄表、统一核算、统一考 核）、“四到户” （销售到户、抄表到户、收费到 户、服务到户）、“三公开” （电量公开、电价公 开、电费公开），改善了供电服务水平和服务质量， 减轻了农民用电负担。 （2） 县级供电企业的改革正在逐步推进，并初 步取得成效。根据国家有关政策和 2号文精神，受 地方政府委托，各省电力公司对趸售县供电企业实 行代管；对条件相对成熟的县供电企业重组为省电 力公司与地方共同出资的有限责任公司或股份公司； 对一些城市郊区供电企业，从城市建设和经济发展 的整体考虑，将其上划为省电力公司直接管理。通 过农电体制改革，省电力公司与县供电企业建立了 新型的管理关系和资产关系，借助大电网生产、技 术、经营、管理等诸多优势，逐步 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 了县供电企 业的管理。 （3） 农电事业的快速发展有力地促进了农村经 济社会发展。1998—2007年，国家电网公司经营区 域内农村用电量年均增长 16.4%，高于全国同期用电 增长速度约 5.5个百分点，县及县以下用电量占全社 会用电量比重由 1998 年的 41.4%提高到 2007 年的 53%，农村地区的工业化、城镇化进程明显加快。 实践表明，党中央、国务院对农村电力改革发 展做出的一系列决策部署符合我国国情，为社会主 义新农村建设奠定了良好基础，为统筹城乡发展积 累了宝贵经验。 2 当前农电发展面临的主要问题 随着农电“两改一同价”工作的推进和逐步深 化，一些具体的和深层次的问题开始浮现。在推进 县、乡农电管理体制改革的实施过程中，各地区遇 到许多带有普遍性的问题和障碍。这些问题和障碍 使全国各地的农电体制改革进程受到了不同程度的 阻碍或困扰，部分地区的改革甚至难以继续推进。 当前农电发展面临的主要问题有： （1） 县级电力体制尚未完全实现政企分开。计 划经济模式下的农电管理体制尚未完全打破，县级 供电企业承担了过多的社会职能，县政府又过多地 干预了企业的经营行为，使得县级供电企业无法真 正成为市场竞争主体，难以规范运作。 （2） 县供电企业在股份制改革中遇到许多具体 问题。对趸售和交叉供电县电力企业进行股份制改 革是 2号文的基本要求。但是在实施中，地方政府 只同意让省电力公司对一些效益不好、资产质量差 的县供电企业实施股份制改革并控股，而对效益好、 资产质量高的县供电企业，地方政府不愿意放弃对 县供电企业的控制权。这种股份制改革的结果显然 会在较大程度上加大省电力公司的经营风险和安全 责任风险。已进行股份制改革的县级供电企业还存 在组建和运作不规范、法人治理结构不规范的现象。 对趸售县的代管关系需要按照市场经济的要求进行 规范，代管作为一个过渡措施，意在将大电网企业 的管理经验逐步引入县供电企业，最终目的是要对 代管县供电企业进行上划或股份制改革。但目前大 部分代管企业没有实现最终目的，许多企业仍处在 代管状态，这种代管带有很强的行政管理色彩，目 前存在诸多问题，如省公司与地方政府对县供电企 业管理不协调、代管不全面，受资产关系制约，县 供电企业投资不够，代管县供电企业难以持续发展。 （3） 农网建设与改造工程的实施带来了新的产 权关系问题。根据国家要求，农网建设改造主要由 各省 （自治区、直辖市） 电力公司作为项目法人， 负责统贷统还。农网建设改造巨额投资已经形成庞 2 第 1期 田 博： 关于深化农电体制改革的建议 专 稿 大的资产分布在广大农村，但资产的所有权至今没 有明确的界定，作为项目法人的省电力公司应当如 何对这些资产进行管理，如何做到产权清晰，这是 一个很现实的问题。乡镇电管站的改革工作在全国 已基本完成，但对于乡镇电管站以下集体电力资产 的上划工作在许多地方却迟迟无法到位。一些地方 不愿无偿上划或不上划；一些地方愿意上划，但资 产质量差，由于未完成农网改造，县供电企业维护 管理、安全责任很大，省电力公司接收不积极。同 时，由省电力公司负责统贷统还的农网改造资金所 形成的新的低压配网电力资产，与产权关系尚未明 晰的原有农村低压配网形成了资产交叉，使得问题 更加复杂化。 （4） 农电企业的可持续发展问题：①缺乏科学 合理的农村电价形成机制。3年改造及改革后，农村 用电电价得到清理，电价水平有所降低，但科学合 理的电价形成机制尚未形成，对供电企业成本核算 不足，县级供电企业普遍面临着购电电价及售电电 价价差小、企业无利润空间、生存与发展能力缺乏 等问题。②农电企业建设与发展缺乏正常的投融资 渠道。由于目前县级供电企业自身基本没有继续投 资本县农网建设的实力，县及乡镇地方政府不愿继 续在农网上进行投资；电价机制不合理，县级电网 投资回报难以保证，不利于吸引民营资本，所以农 村电网的建设改造缺乏良性循环的投融资机制。 （5） 农电工管理面临新的问题。乡镇电管站改 革为农村供电所后，随之而来的农电工劳动关系、 待遇、管理等问题，影响了农电工队伍的稳定，并 影响电力企业的生产经营。 上述问题和矛盾已经在一定程度上制约着我国 农电体制改革的深入开展和农村电气化事业的发展， 所以认真研究和探索，寻求新的办法来妥善解决这 些问题和矛盾，不仅关系到农电体制改革的成败， 也关系到农村和农业经济发展目标能否实现。 3 深化农电体制改革有关问题的建议 3.1 县级供电企业的改革应优先考虑上划方式， 结束代管 县级供电企业是我国目前负责农村电力供应与 服务的基本单元。目前县级供电企业的管理体制主 要有直供直管、趸售代管、组建股份制公司以及自 供自管等 4种方式。 直供直管方式有利于充分依靠大电网的管理、 技术及资金优势，统筹考虑供电企业的发展，有利 于农村电网统一规划、统一建设、统一调度和统一 管理，更好地落实电力普遍服务。 趸售代管方式在不改变产权关系的前提下，促 进了电网统一规划，提高了趸售县供电企业的经营 管理水平和服务质量。代管模式的不足在于只是行 政委托方式，被代管企业与大电网无资产纽带关系。 责、权、利的关系不理顺，易出现“两管”、“两不 管”的现象。 组建股份制公司符合社会主义市场经济体制要 求，有利于发挥中央电网企业和地方政府管理的优 势。但在实际运作中，由于目前县级供电企业自我 发展能力弱，电网发展仍需要大量资金投入，地方 政府往往不能按持股比例与省电力公司等比例追加 资金，限制了股份制企业电网建设改造的资金来源。 自供自管方式主要集中在中西部地区，受当地 经济发展普遍滞后、地方政府普遍缺乏投资能力等 因素影响，自供自管县供电企业的综合实力、经营 能力、人员素质、技术水平、服务质量、经济效益 等难以适应新农村建设的需要。 部分代管县供电企业运行中出现的矛盾和问题 较为突出，影响也较大，结束代管是当前深化农电 体制改革的首要任务。为充分发挥中央电网企业的 优势，构建有利于城乡电力一体化发展的农电管理 体制，当前最紧迫的任务是将代管企业纳入中央电 网企业管理体系中，最便捷、最有效的 方法 快递客服问题件处理详细方法山木方法pdf计算方法pdf华与华方法下载八字理论方法下载 是对代 管企业进行上划或股份制改革。考虑到代管企业资 产构成十分复杂，既有国家财政拨款、县（市） 政 府财政投资、农电企业自身长期积累形成的资产， 也有城乡居民、农民集资建设形成的资产，还有大 规模农村电网建设与改造形成的资产，实物资产相 互重叠交叉，农网改造形成资产所有权和管理权分 割，部分地方政府对农网改造所形成的资产提出产 权要求等因素，为依托中央电网企业促进发展，同 时防止出现股份制改造后的各种不适应情况，可优 先考虑采取上划方式来结束代管。 3 电 力 技 术 经 济 第 21卷 (下转第 9 页) 专 稿 3.2 关于农网建设改造中所形成的农电资产归属 由于我国出台的所有有关农网改造的文件一直 没有明确农网改造资产的所有权问题，因此，尽管 各省电力公司对这些新形成的资产承担着还本付息 的责任，有管理权及部分所有权，但省电力公司在 尚未进行股改的代管县供电企业中没有资产收益权， 这给农网改造资产的经营与管理带来了问题和隐患。 对于农网改造资产的管理及产权问题，各个地 方政府采取了一些临时性的做法。比如，安徽省规 定：省电力公司此次使用国家贷款改造形成的农村 乡及乡以下电力资产，由省电力公司拥有产权，按 照资产纽带关系，由县级供电企业进行管理。对各 级政府投入农村电网建设所形成的资产，分 2类情 况处理：①以拨款方式投入的，由省政府指定的投 资主体享有所有者权益；②以贷款方式投入的，由 贷款人在还本付息后享有所有者权益。福建省的做 法是：省财政厅与福建省电力有限公司签订了关于 转贷国家国债资金的协议，作为资本金的国债中， 由国家财政负责还本付息的部分授权省电力公司持 有，由地方财政还本付息的部分，可在还贷期限内 （不含宽限期），暂授权省电力公司持有，还贷结束 后，由省政府再行决定处理；银行贷款部分作为县 级供电企业的负债，这部分资金成本计入全省电网 销售电价，按企业财务会计制度规定，完成还本付 息后作为县级供电企业的资产。 可见，在国家没有明确资产所有权的特殊情况 下，各地区采取了不同的务实做法，差异比较大。 因此，由国务院或国家主管部门及早出台文件，明 确本次农网改造所形成资产的法人财产权的归属问 题，对这笔庞大资产的妥善经营、管理以及尽量实 现资产的保值增值都是十分必要的。鉴于省电力公 司作为项目法人对本次农网改造资金负责统贷统还， 省电力公司在电力经营与管理方面所积累的丰富经 验，可以更好地保护并经营管理这些资产，由省电 力公司拥有本次农网改造资产的法人财产权是比较 适当的。建议政府出台政策，明确规定：对于本次 农网改造所形成的资产，在省电力公司还本付息后， 成为省电力公司在县级供电企业的实物投资。 3.3 关于农电工的用工管理 在农电工的劳动用工管理问题上，各地的做法 各不相同，主要分为以下几种： （1） 县级供电企业与农电工直接签订劳动 合同 劳动合同范本免费下载装修合同范本免费下载租赁合同免费下载房屋买卖合同下载劳务合同范本下载 。 优点在于：有利于理顺和加强农电工的管理，稳定 队伍，能够把各项工作及其要求执行到位。不足在 于：农电工的待遇普遍偏低，农电工要求同工同酬 等问题带来工资计划的缺口，农电维护管理费中对 人员成本的测算 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 水平较低，电力企业的负担加 重，相应的安全责任加大。 （2） 农电工与劳务公司签订劳动合同，劳务公 司与供电企业签订劳务输入协议，农电工通过劳务 公司输入到供电企业工作。此种用工形式，可避免 供电企业与农电工的用工风险及同工同酬等问题， 但最新出台的《劳动合同法》规定“劳动派遣一般 在临时性、辅助性或者替代性的工作岗位上实施”； “被派遣劳动者享有与用工单位的劳动者同工同酬的 权利”。以劳务派遣方式使用农电工存在一定限制。 （3） 把农电业务“外委”、“外包”，明确供电 企业与承包业务的公司之间是合同关系，农电工与 承包业务的公司建立劳动用工关系。这种形式可避 免供电企业与农电工的用工风险及同工同酬等问题， 也规避了相应的安全管理责任。不足之处是需要加 强对业务承包公司的管理和控制。 综合考虑以上 3种形式，建议采用第 3种即农 电业务外包方式，以规避有关风险。同时，要根据 工作量和劳动生产率的不断提高，争取政策，逐步 改善农电工待遇；按照属地化原则，积极推进农电 工的社会保险管理；加强对农电工的管理和培训， 克服承包后可能出现的以包代管和松散管理以及只 管指标、不管工作过程的现象。 3.4 关于农电可持续发展机制的建立 国家启动的“两改一同价”工作大大推动了我 国农村电气化的进程，但随着我国经济的快速发展， 在部分经济发达地区，已经出现了农网建设与改造 刚刚结束又面临输送容量不够的情况。只有在深化 改革的基础上，建立适应农电可持续发展要求的长 期发展机制，才是我国农电发展的根本出路。农电 可持续发展机制的建立，最重要的是要建立有效的 农电投融资机制以及合理的农村电价形成机制，并 在发展初期或针对特定群体，辅以一定的农电发展 4 第 1期 （责 编 / 雷体钧） 城市、乡镇、村各级城乡总体规划与土地利用总体 规划，保证电网规划与其他规划的有机衔接。结合 城市长远发展，根据电网最终规模进行用地规划， 为将来电网发展预留空间。 （5） 将电网项目列入重点建设工程，建立电网 项目用地保障机制。建议由政府协调，将电网建设 项目列入当地重点建设工程，优先落实电网建设用 地，执行基础设施建设的用地标准与政策。加大对 规划中的变电站站址和线路走廊土地资源的控制力 度，并在征地、拆迁等环节对线路走廊、站址占地 优先安排，避免出现由于用地问题而影响到电网的 建设。 （6） 对重要跨省、跨区输电网工程，建立统一 规划的审批机制。与一般工业项目相比，电网项目 繁多而复杂，不同电压等级的电网发挥的作用不同， 建设周期不同，占地规模不同，应分级管理。500 kV以上输变电工程项目一般线路较长、变电站占地 较多，跨省项目较多，为保证这些输电工程的顺利 开展，建议参照美国政府 《2005 年能源政策法》 （为解决输电网建设长期滞后的问题，美国政府 《2005年能源政策法》规定：由能源部每 3年进行 1 次统一规划，提出重大输电项目建 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 划，并由联 邦政府统一行使最终审批权，以保证跨州输电工程 的建设），由国家土地管理部门定期组织相关企业编 制电网重大工程用地计划，并直接管理；220 kV和 330 kV电网项目以及 500 kV变电站扩建项目等一般 都在省内建设，跨省的项目较少，建议由省一级土 地管理部门管理；110 kV及以下的项目属于配电网 项目，建议由地市一级土地管理部门管理。 参考文献： [1] Upgrading transmission capacity for wholesale electric power trade [EB/OL].http://www.eia.doe.gov/cneaf/pubs_html/feat_trans_capacity 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