行政补偿范畴研究 王太高

�� 南京大学法律评论 �� � � 年春季号 行政补偿范畴研究 王 太 高 ‘ 【内容提要」 行政补偿范畴研 究是研究行政补偿 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 的逻辑起点 。 从国外的理论与实践来 看 , 行政补偿的型态不一 , 差别较大 。 考虑到我国行政法制建设的实际及行政补偿一般理论 , 在构建我国行政补偿制度时 , 宜将行政补偿的型态确定为公 益征收补偿 、 公用征用补偿 、 行 政活动调整之损害补偿和行政行为附随效果之损害补偿 � 相应地 , 行政补偿可定义为 “行政 主体基 于公共利益 的需要 , 在管理国家和社会公共事务的过程中合法行使公权力的行为致 使公 民、 法人或其他社会组织的合法权益遭受特别损害 , 依公平原则 , 对遭此损害的相对人 给予合理补偿的行为” 。 随着征收补偿条款在我国宪法中的归位 , 〔�〕 包括征收补偿和征用补偿在内的行政 补偿制度无疑将会成为我国行政法制建设的一个重点 。 然而 , 行政法学界对行政补偿的 研究还非常滞后 , 甚至对行政补偿的内涵 、 外延这样一些基本问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 远未达成共识 。 这种 状况显然不能适应我国公民不断增长的权利要求 , 也极大地制约了我国行政补偿法制建 设 。 基于此 , 本文从考察相关国家行政补偿的实践人手 , 对行政补偿范畴作一较全面的 分析 , 以期为我国行政补偿制度建设奠定坚实的理论基础 。 一 、 行政补偿外延的拓展 作为一个法学概念 , 行政补偿是与行政赔偿相对应 的一个范畴 。 与学界对行政赔偿 的内涵与外延 已经形成相对稳定的认识不同 , 实践中对于行政补偿内涵与外延的认识 , 差 别仍然存在 。 不同国家不同时期的学者 , 甚至同一国家同一时期的学者往往在不同的意 义上使用行政补偿这一范畴 。 行政补偿是在公用征收补偿基础上发展起的 , 最初仅指国家基于公共使用的目的征 收相对人不动产时而为的给付 , 后来公用征收补偿逐步发展为对合法行政行为造成相对 王太高 , 南京大学法学院副教授 , 法学博士 。 南京 � � �。。� � 。 〔� 〕 � � � � 年 � 月 �� 日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的 《中华人民共和国宪法修正案》第 � � 条 、 �� 条分别规定 , “国家为了公共利益的需要 , 可 以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补 偿 ” 、 “国家为了公共利益的需要 , 可 以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿 ” 。 行政补偿范畴研 究 人财产损失进行弥补的法律制度 。 在各国的实践中 , 征收补偿的外延呈不断拓展之趋势 。 第一 , 征收的 目的从公共使用扩展至公共利益的需要 。 作为征收权行使的前提条件 , 公共目的一开始仅被解释为 “公共使用 ” , 即代表公众利益的主体的使用 。 但是这一解释 在实际运用中却产生了许多问题 , 于是各国的立法与判例中不得不引进 “公共利益 ” 这 一因素 , 以进一步确定公共目的的含义 。 这样一来 , 关于公共目的涵义 , 现代各国理论 上及土地立法中大都认为包括两项内容 � 一是须有公共 目的使用的性质 , 二是须有公共 目的的用途 。 〔� 〕 第二 , 征收的内涵不再局限于对相对人财产权的剥夺 , 还包括那些基于警察权〔� 〕的 行使而对相对人财产权所为的特别限制 。 “在现代 , 征用及财产的概念实际上 已被赋予了 更广泛 的含义 , 已不限于那些有形的占用和侵犯了 。 ”〔� 〕 以美国为例 , 对财产权的这种 限制被称为准征收 , 具体又根据财产的使用价值和价值将准征收分为占有准征收和管制 准征收两种 。 占有准征收是指基于所有权的排他性 , 国家一旦占有或侵入私人财产便被 视为征收被占有或侵人的财产所有权 , 因为这种占有或侵人已经形成蔑视被占有部分财 产的所有权 �即私人不得凭借财产权的不可侵人性予以排除� 。 管制准征收是为了保护财 产所有人避免受较为极端的管制条例 , 将不能接受和影响权利的管制条例强加在财产权 人身上 �即限制财产权的使用 、 转让等财产权利利用方式 � 。 管制准征收不适用于政府直 接和实质侵人或没收财产的行为 , 不涉及所有权的侵犯 。 〔� 〕 占有准征收保护财产的占 有 , 管制准征收保护财产的价值 。 在实务中 , 在对一个典型的管制性法规合宪性审查案 件中 , 法院将首先判断政府行为的定位 , 假如政府行为被定位为 “占有 ” , 即构成占有准 征收 � 假如是 “管制 ” , 则法院将进一步分析该行为是否实质上促进合法的州 的利益 , 或 者拒绝财产所有权人对其财产所为经济上可行之使用 , 然后再裁定其是否构成管制准征 收 。 这里 , 行政机关享有极大的 自由裁量权 。 第三 , 征收的标的从单纯的土地发展为财产权 , 范围广及一切物权性权利 、 知识产 权 、 商业特许权等 。 随着行政活动的不断拓展以及人权观念的日益高涨 , 行政行为损害 相对人合法权益的范围也 日趋扩大 , 行政补偿的范围实际上 已经拓展到了财产权以外的 其他权益 , 如身体权 、 健康权 、 生命权等 。 第四 , 引起补偿的原因不再仅仅局限于以剥夺相对人财产权为 目的的征收行为 , 还 包括限制相对人财产权益的征用行为 , 以及所有公权力在正 当行使过程中可能对私人产 生 的意想不到的损失即行政行为的附随效果 , 如对 因预防接种所发生事故的补偿等 。 〔� 〕 柴强著 � 《各国 �地区 � 土地制度与政策 》, 北京经济学院出版社 � � � 年版 , 第 ��� 页 。 〔� 〕 警察权是国家权力的有机组成部分 , 指政府为了维护公共利益 、 公共安全 、 公共道德而对私 人财产所为限制的权力 。 通常情况下 , 国家无须对这种限制造成的损害予以补偿 � 〔� 〕 咦〕路易斯 · 亨金 、 阿尔伯特 · � · 罗森塔尔 � 《宪政与权利》, 郑弋等译 , 三联书店 � � � � 年 版 , 第 巧 � 页 。 〔� 〕 张泰煌 � “从美国法准征收理论论财产权之保障” , 载 《东吴法律学报》第 � 卷第 � 期 , 第 � � � 、 � � �一 � � 页 。 南京大学法律评论 �� � � 年春季号 尽管 , 行政补偿的范围在实践中不断扩大 , 然而建立在这种行政行为合法与否基础 上 的国家责任二元构成论 , 在实践中还是存在着损害赔偿和损失补偿这两种制度无法包 容的 、 赔偿和补偿均不及的领域 。 综观司法实践中的情况 , 这种不及的领域包括这样一 些情形 � ��� 公权力的行使违法但无过失情况下对相对人造成的损害 , 例如 , 消防机关 根据相关法律的赋权 , 决定拆除或改建相关防火对象物 , 后经判决该决定被撤销时 , 对 因该命令所产生的损失应给予的补偿或赔偿 � �� � 公营造物的设置 、 管理无瑕疵的情况 下对其产生的损害 , 例如对车辆撞倒道路工事标识板产生的损失的补偿或赔偿 � ��� 公 务灾害 、 战争灾害所产生的一般性危险状态时 的补偿或赔偿 。〔� 〕上述这些情形在不少国 家通常被作为结果责任 〔幻 来论述 , 后来有人为了整合国家责任这个概念 , 于是就将这 些结果责任溶人行政补偿之中 , 这样也就 出现所谓中义行政补偿的概念 。 从上可见 , 这 种结果责任中不仅包括了合法行政行为附随效果引起的损害补偿 , 而且还包括了公权力 违法无责情况下的损害赔偿 , 因而随着这种结果责任被纳人行政补偿的范围 , 传统的行 政赔偿与行政补偿的划分便不再那么径渭分明了 。 基于这种状况 , 有学者干脆主张放弃 传统的那种基于原因行为的不同而作行政赔偿与行政补偿的二分法 , 将国家对公权力致 害所为的一切补偿包括行政赔偿统称为行政补偿 , 这就是所谓广义的行政补偿说 。 二 、 行政补偿类型化之现状 正是因为认识上这些分歧的存在 , 形成了各国对行政补偿外延的不同认识 , 而在现 实的补偿实践中 , 行政补偿的具体形态亦极不一致 。 因此 , 为了加强对行政补偿的规制 , 各国在立法和实践中普遍对行政补偿进行类型化处理 。 在法国 , 行政补偿包括公用征收补偿和公用征调补偿两种 , 前者是指行政主体为了 公共利益 目的以法定的强制方式取得私人不动产的所有权或其它物权时所给予的事先公 平的补偿 , 其标的仅限于不动产 � 〔� 〕 后者是指行政机关为了公共利益 , 在公用征收外 , 依照法定程序强制取得财产权和劳务时而给予的补偿 , 其适用的范围除了不动产外 , 还 可为动产或劳务 。 但它对不动产只能取得使用权 , 不能取得所有权 。 对于动产 , 则可 以 〔� 〕 实际上对这种损害的补偿同时具有国家补偿和社会保障的性质 , 往往难以作单义性区分 。 【日〕盐野宏 � 《行政法 》, 杨建顺译 , 法律出版社 �� � � 年版 , 第 � �� 一 � �� 页 � 〔德〕毛雷尔 � 《行政法 学总论 》, 高家伟译 , 法律出版社 � � � � 版 , 第 � �� 一 ��� 页 。 〔� 〕 所谓基于结果责任的损失补偿 , 是指不问国家或公共团体的活动或行为是合法的还是违法 的 , 也不问是否有可归责事由 , 只要其结果偶然产生损害 , 就予以补偿 。 通说认为 , 这种基于结果责任 的损失补偿属于损害赔偿和损失补偿的中间地带 。 参见杨建顺 � 《日本行政法通论》, 中国法制出版社 � � � � 年版 , 第 � � 页 。 〔� 〕 从得出结果的方式来看 , 公用征收还可以进一步区分为直接公用征收和间接公用征收 � 直接 公用征收结果由特殊程序产生 , 以批准公用 目的 、 产权的转让和在剥夺产权前清偿预定的赔偿金为前 提 � 间接公用 , 通过某项施工的效力或在事实上与公产简单的合并 , 实现产权决定性的剥夺 , 无预定赔 偿金 。 参见 �法〕莫里斯 · 奥里乌 � 《行政法与公法精要 》�下 � , 龚觅等译 , 辽海 、 春风文艺出版社 �� �� 年版 , 第 � � �一 � �� 页 。 行政补偿范畴研 究 取得所有权或使用权 。 〔� 〕 在英国 , 行政补偿是王权责任的一种 , 必须以法律明文规定为条件 , 是指行政机关 在没有侵权行为和破坏契约的情况下 , 因合法的行为对公 民造成了损害 , 为此对公 民所 负的财产上的补救责任 。 它分为三大类 � 〔� 〕 ��� 对强制剥夺财产权的补偿 。 ��� 对合法 侵害行为的补偿 。 合法侵害行为同强制剥夺财产行为不同 , 它不是直接去取消公民的某 种财产所有权 。 合法侵害是指政府在进行一种合法行为 �如建造机会 � 时 , 影响到公民 的财产价值 �如公 民房屋的使用价值� 。 对于这种行为 , 如有法律规定 , 也适用于补偿 。 如根据 � � � 年土地补偿法规定 , 公民的建房或土地 , 因受公共机构合法建筑因素和物质 的影响而降低价值时 , 可请求补偿 。 ��� 对强制卖出的补偿 。 严格地说 , 强制卖出是一 种补偿方法 , 而不是补偿适用对象 。 它是指因政府的合法行为使公民的私有财产没法合 理使用 , 公 民可以要求实施公共行为的机构以正常价值购买公民受损的财产 。 � � � 年城 乡 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 法规定 , 公民的土地或房产因受公共机构执行计划的影响而不能合理有益利用时 , 可以请求执行计划的机构按正常价购买公民因此而不能利用的地产 。 在德国 , 行政补偿则细分为征收补偿 、 准征收补偿 、 特别负担补偿和征收性侵害补 偿等四种 。 〔� 〕 ��� 征收补偿是指 国家基于公共利益的需要 , 对权利人的财产或具有财产 价值的权利所为的部分或全部之剥夺 、 以及对于特定或可特定的人的财产权所为的个别 限制而给予的补偿 。 �� � 准征收补偿又称为类似征收之补偿 , 指国家 “违法无责 ” 的行 为一旦在实际效果上对当事人构成特别牺牲时而进行的补偿 。 准征收概念是人们为弥补 征收概念的不足而在后来提 出来 的 , 其实际效果是将国家违法施加不公平负担于个人 的 情况也纳人了行政补偿的范围 。 ��� 特别负担补偿是指 国家的合法行为侵害了公民个人 的非财产权利 �如生命 、 健康 、 身体的完整性 、 个人 自由等 � , 即受害人为 国家作出了牺 牲而 由国家给予的补偿 。 但这里的牺牲必须是一种特别牺牲 , 即受害人不得不承担了比 公众所承担的更多的不公平 的牺牲 。 如果个人付出的牺牲不属 于特殊牺牲 , 国家则不予 补偿 。 例如对于一个在童年时期为预防天花而注射牛痘疫苗造成终身残疾的人 , 国家应 予补偿 。 同样对于身患梅毒而依照法律规定不得不做手术的人 , 国家应对他因接受手术 而造成瘫痪负补偿责任 。 即使在国家并无命令 , 但国家及其官员为了公众的利益 , 而劝 说受害人接受手术的情况下 , 国家也对 由此造成的人身损失负补偿责任 。 ��� 征收性侵 害补偿指财产权受合法行政行为附随效果的侵害达到征收程度时而为的补偿 。 如因道路 修筑而阻碍周边土地的对外交通 , 从而使道路周边商家的营业量减少 。 此类影响原则上 属于财产权 的社会义务 , 无须补偿 。 但是从附随效果的种类 、 范围及强度来看 , 如果财 产权人所受 的影响 已达特别牺牲的程度 , 即得依公用征收原则请求补偿 。 〔� 〕 〔� 〕 王名扬 � 《法国行政法 》, 中国政法大学出版社 � � � � 年版 , 第 � � 、 ��� 页 。 〔� 〕 周汉华 、 何峻 � 《外国国家赔偿制度比较研究 》, 警官教育出版社 �� � � 年版 , 第 �� �一 � �� 页 。 〔� 〕 〔德 � 毛雷尔 � 《行政法学总论 》, 高家伟译 , 第 ��� 页 。 〔� 〕 翁岳生主编 � 《行政法》, 翰芦图书出版公司 � � � � 年版 , 第 �� �� 一 � � � � 页 。 南京大学法律评论 � � � � 年春季号 在 日本 , 国民获得补偿的权利已不再是一种法列权利而是一种法定的当然权利 , 〔门 也就是说即使没有法律明文规定 , 国民也可以直接依据宪法获得补偿 。 在行政法学领域 , 行政补偿又称被为损失补偿或行政损失补偿或公法上的损失 , 指对因合法的公权力的行 使而蒙受的财产上的特别牺牲 , 从全体公平负担的角度予以调节的财产性补偿 , 主要包 括公用收用补偿和公用限制补偿这两种 。 公用收用补偿是指为供特定公用事业之用 , 而 强制取得私人的特定财产权时 , 对于该私人因此而蒙受的特别损失从平衡的理念以及公 平负担的原则出发给予的正 当补偿 , 以土地收用补偿为典型形态 。 公用限制补偿是指为 满足特定的公益事业的需要而对特定的财产权赋课的公法上的限制 , 如果该种对财产权 的限制超出了一般社会理念上的承受 , 使相对人蒙受特别损失时而给予的补偿 。 公用收 用 的客体并不局限于土地等不动产 , 而且包括动产和著作权 、 工业所有权等无形财产 权 。 〔� 〕 此外 , 部分基于结果责任的损失补偿通常也视为行政补偿 。 我 国台湾地 区也没有制定统一的行政补偿法 , 但行政补偿的相关研究十分活跃 , 不 过学者对行政补偿的类型也没有形成较为统一的看法 。 新近有代表性观点如 � 吴庚教授 把国家合法行为引起的损害补偿称为补偿责任 , 具体包括五种 � ��� 征收补偿 � ��� 征 收性质侵害之补偿 , 主要案型为兴建地下捷运工程 , 因为时间长久而造成商店长年之营 业额下降 � ��� 因公益所致非财产之损害之补偿 , 主要案例为儿童因预防接种引发 的副 作用 , 导致健康受到重大损害 , 但具公务员身份的医师于注射该疫苗时并无任何过失 � �� � 信赖利益之补偿 , 指行政处分废止或类似案情 � ��� 基于社会正义公平之衡平补偿 , 指基于社会正义公平之考虑 , 损害赔偿或损失补偿之外的其他补偿请求权 。〔� 〕李建良先 生则非常详细地分析了我国台湾地区实定法上的规定 , 认为损失补偿分为两大类 � 特别 牺牲补偿 �即行政补偿 � 和衡平补偿 。 根据补偿的原因行为 , 前者又可细分为 � ��� 公 用征收补偿 , 专指基于公共利益上之需要 , 由国家以强制手段取得私有财产权而给予财 产权人的相当补偿 � ��� 因财产权之限制或其他权利受合法干预所生特别牺牲之补偿 , 指 对于财产权的权能所为的界定与限制 , 包括对使用 、 处分及收益权的限制等 , 此类确定 与限制如未侵犯财产权之本质内涵 , 则属对财产权的合宪限制 , 为财产权 的社会义务 , 原 则上财产权人应予容忍 。 但对个别之情形 , 财产权人所受的限制及损害程度如逾越人 民 所可忍受的界限 , 而形成 “特别牺牲 ” 者 , 国家而给予的适当补偿 � �� � 因公权力行为 附随效果所生特别牺牲之补偿 , 指合法的公权力行为或措施 , 于实施过程中 , 对于个别 的人民造成非典型且无法事先预见的附带结果或后果并且该侵害逾越财产权所能忍受的 程度而给予的补偿 � �� � 因违法但无责之公权力行为所生损失之补偿 , 这主要是为了弥 补传统国家责任立法的不足 。 因为国家违法行为所生的损害 , 以国家赔偿制度解决 。 但 国家赔偿请求权的成立 , 通常以公务员有故意或过失为要件 , 而现实中人 民因公务员违 〔 � 〕 “法列权 ” 与 “当然权” 对应 , 指须由法律明文规定才能享有的权利 � 参见胡建森 � 《十国行 政法— 比较研究》, 中国政法大学出版社 � � � � 年版 , 第 ��� 页 。〔� 〕 杨建顺 � 《日本行政法通论》, 第 � � � 、 � � � 页 。 〔� 〕 吴庚 � 《行政法之理论与实用》, 三 民书局 � � � � 年版 , ��� 页以下 。 行政补偿范畴研究 法但无过失而受损的情况也常出现 , 若不予赔偿或补偿则有失公允 。 〔门 从以上各国 �地区 � 学者对于行政补偿类型的阐述来看 , 虽形式有异 , 但其内容未 有本质差异 。 除去表述方法上的差别 , 笔者认为 , 大致可以下列图表来标示行政补偿的 外延 � 行政赔偿 收补偿 �财产权剥夺之补偿� 广义行政补偿 严产权限制之补偿别牺牲’卜针行政活动调整之损害补偿匕行政活动附随效果之补偿 中义行政补偿洲� 公权力违法无责之损害补偿二 公营造物的设置 、管理无瑕疵产生损害之补偿 基于 结果 责任 之补 偿 征特厂目几补行政义狭 般性危险状态时之补偿 对上表内容 , 说明如下 � ��� 征收补偿是指基于公共利益的需要而直接剥夺相对人财产权时而为的补偿 。 这 里有两个问题必须作进一步的说明 � 一是作为现代意义的财产权 , 不再仅仅局限于财产 所有权 , 而是包括一切有财产价值的权利如专利权 、 经营权等 。 二是这里的征收是在最 狭义上使用 的 , 仅指对相对人财产权的剥夺 , 不包括对财产权而为的限制 。 〔� 〕从相对人 的角度来看 , 只要对其财产权采取 “剥夺 ” 的形式 , 便无须再进行 “量 ” 的衡量 , 都构 成特别牺牲 , 依据公共负担平等的原则 , 就必须对此进行补偿 。 因此 , 征收补偿的关键 在于 , 征收这种侵害行为的形式和 目的 , 而不是侵害行为的强度和范围 。 〔”〕 ��� 财产权限制之补偿是指国家基于警察权的行使而对相对人财产权构成特别限制 时的补偿 。 这种类型的补偿在美国称为准征收补偿 , 在 日本叫做公用限制补偿 , 在法国 归为间接公用征收补偿 , 在德国则是通过对征收内涵的扩充将其纳人征收补偿的行列 。 ��� 行政活动调整之损害补偿是指相对人基于对公权力的信赖所产生损害的补偿 。如 合法行政行为之废止或违法行政行为之撤销 , 致使相对人值得保护之信赖的财产权受损 , 而给予的补偿 。 该补偿的客体也仅限于财产权 。 日本把这种类型的补偿视作结果责任 , 称 为 “基于合法行为产生不法后果而导致损害的补偿 ” , 〔� 〕 而我国台湾学者一般则将此称 � � 〕 翁岳生主编 � 《行政法》, 第 � � � � 一 � � � � 页 。 〔 � 〕 比如 , 德国就采广义征收概念 , 指 “对财产权的侵害 , 采取剥夺或者负担的形式 � 以不同于 其他人的特别方式影响有关的个人或者人群 , 从而强制后者为公众承担特别的 、 与其他人相比不公平 的 、 而且通常是不可预期的牺牲 。 ” 即不仅指剥夺财产权的行为 , 还包括警察权行使限制财产权的情形 � 〔� 〕 �德〕毛雷尔 � 《行政法学总论》� 高家伟译 , 第 ��� 页 。 〔� 〕 应当指出的是 , 在 日本学说上认为该种损害应作为损失补偿来理解 � 但判例却作为不法问题 来处理 。 参见杨建顺 � 《日本行政法通论 》� 第 � � � 、 � �� 贡 ‘ 南京大学法律评论 � � � � 年春季号 为信赖利益之补偿 。 ��� 行政活动附随效果之补偿是指公权力在行使过程中 , 对个别相对人造成的不正 常 、 非本意且事先无法预见的附带损害效果时而给予的补偿 。 目前绝大多数国家行政补 偿实践中都包 含该种类型的补偿 , 如英国对合法侵害行为的补偿 , 日本结果责任中的原 因行为性质不明时的损害补偿及部分合法行为产生不法后果时的损害补偿 , 德国的特别 负担补偿和征收性侵害补偿等 。 我国台湾学者对于行政补偿的分类中也都包括这种类型 的补偿 。 该补偿的客体以人身权损害为主 , 〔� 〕 当然也不绝对地排除对财产权损害的补 偿 。 ��� 财产权限制之补偿 、 行政活动调整之损失补偿和行政活动附随效果之补偿之所 以被称为特别牺牲补偿 , 是因为在实践中并不是由此产生的一切损害都要给予补偿 , 只 有这种损害在程度上达致特别牺牲的程度 , 即对相对人合法权益的限制或损害程度逾越 了人民所可忍受的界限 , 国家才会基于公共负担平等原则予 以相应的补偿 。 反之 , 此类 限制如未侵犯相对人合法权益的本质内涵 , 则视为对财产权或其他权益的合宪限制 , 是 财产权或其他合法权益的社会义务 , 权利人必须予以忍受 。 〔� 〕作出这种限制的 目的在于 防止该种类的行政补偿发展成为对社会公众的一种普遍的给付 , 从而使国家财力不堪重 负 。 事实上 , 这样 的给付国家在一般情况下也是难以做到的 。 必须指出的是 , 在理论上 以何种 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 来界分特别牺牲的存在将是一个非常棘手的技术性难题 , 〔� 〕 以致 于在实践 中不同的司法机关甚至会对同一个案件会作出截然相反的判决 。 〔� 〕 ��� 财产权限制与行政活动附随效果造成的损害的区别表现为 � 前者的目的性非常 明确 , 直接指向相对人的财产权 , 也就是说 , 公权力在行使过程中是明知并且希望限制 相对人的财产权 � 而后一种情况下 , 损害的发生纯粹是一种 “意外 ” , 具有 “偶然性 ” , 与 行为者的动机无涉 , 如因修筑道路或地铁工程而对邻近商家的营业造成损失 , 如构成特 别牺牲而给予的补偿 。 并且前者的客体仅限于财产权 , 后者的客体除了财产权之外 , 还 包括其他合法权益如生命 、 身体 、 健康 、 自由等 。 而行政活动调整之损失补偿其原 因行 为在动机或 目的方面与财产权限制较为相似 , 而损害后果的发生则与公权力附随效果基 〔� 〕 如 � �� � 年法国最高行政法院通过判例确定 , 行政机关的工作人员 , 不论是正式的还是非正 式的 , 固定的或临时的 , 只要是因工作而致伤或死亡时 , 不论行政主体是否有过错 , 都要予以补偿 。 参 见周汉华 、 何峻 � 《外国国家赔偿制度比较研究》, 第 �� � 页 。 � �� � 年 , 德国联邦最高法院判决给予一 名在童年时期由于注射了防治天花的牛痘而落下终身残疾的妇女以行政补偿 。 参见 〔德〕毛雷尔 � 《行 政法学总论》, 高家伟译 , 第 � �� 页 � 〔� 〕 例如 , 法国宪政院并不认为政府的间接干预或调控足以构成征用 � � � � � 年宪政院针对 “埃菲 尔铁塔修正的决定 ” 指出 , 财产所有权并未因天线安装而受到改变 , 而仅在使用上受到某种限制 , 因而 并未构成征用 。 参见张千帆 � 《西方宪政体制》 �下 � , 中国政法大学出版社 � ��� 年版 , 第 ��� 页 。 〔� 〕 代表性的观点有以下种 � 一是目的违反说 � 二是个别行为说 � 三是实质界限说 。参见叶百修 � 《从财产权保障观点论公用征收制度 》, 元照出版公司 � � �� 年版 , 第 �� 页 以下 � 〔� 〕 德国联邦最高法院与联邦宪法法院关于水沙判决的不同作法就是明证 � 参见 �德 � 毛雷尔 � 《行政法学总论 》, 高家伟译 , 第 ��� 页 。 行政补偿范畴研 究 本雷同 。 ��� 公权力违法无责之损害补偿在各国补偿实践中是一种常见形态 , 但是将其作为 广义行政补偿的一种形式 , 并不具有必然性 。 随着国家赔偿制度的发展 , 特别是国家赔 偿中归责原则的多样化趋势 , 不少 国家已经将此纳人了行政赔偿的范畴 。例如 , 瑞士 � � � 年制定的 《联邦责任法》确立 了违法归责原则 , 即 “联邦对于公务员执行职务时 , 不法 侵害他人权利者 , 不问该公务员有无过失 , 应负赔偿责任 ” �第 � 条 � � 奥地利在 � � ! 年 的 《国家赔偿法》中采用主观过错与违法双重归责原则 , 而在 � � � � 年修订的国家赔偿法 中采用违法原则 , 取消了主观过错标准 。 �� � 公营造物的设置 、 管理无瑕疵产生损害之补偿 , 各国在立法上一般不做规定 。 实 践中该种损害发生时 , 国家往往基于社会国的精神给予受害人一定的补偿 , 因此这种补 偿实际上是国家基于公平正义的法理而为的一种衡平补偿 , 不具有行政补偿的典型特征 。 ��� 一般性危险状态时的补偿与行政活动附随效果的损害补偿相类似 , 都是对那种 损害 “事实” 的补偿 , 有时也将两者一同作为危险责任来说明 。 他们的差别主要表现在 � 行政活动附随效果属于个别侵害行为 , 而一般性危险状态时补偿是基于受害者被置之于 危险的一般性环境中 。 〔� 〕该种类的补偿与公营造物的设置 、 管理无瑕疵产生损害的补偿 一样 , 完全可 以纳入衡平补偿的范畴 , 即在损害发生时由国家基于公平原则给予受害人 一定的补偿 , 没有必要人为地将其纳入行政补偿的范围 。 �� �� 在财产权剥夺之补偿与财产权限制之补偿中 , 由于行政主体实施相关行为的 目 的指向非常明确 , 即是要剥夺或限制相对人的财产权 , 因此对由之产生的损害后果进行 补偿在行政主体作出这些行为之前就已经确定 。 而对行政活动调整 、 行政活动附随效果 、 公权力违法无责 、 公营造物的设置和管理无瑕疵 、 以及一般危险状态等情形下产生的损 害进行补偿 , 与前者有很大差别 , 因为在这些情形下所产生的损害并不具有必然性 、 普 遍性 , 即有时有损害发生 , 有时却没有损害发生 。 只有当特定情形下发生了相关的损害 事实 , 才产生行政主体的补偿义务 。 因此 , 它与财产权剥夺及财产权限制情形下的当然 补偿不同 , 具有偶然性 , 故统称为基于结果责任的补偿 。 三 、 我国学界行政补偿类型的探讨 林准 、 马原主编的 《中国现实的国家赔偿制度 》一书 , 是我 国大陆学者较早对行政 补偿进行较为系统研究的一部著作 。该书较 为科学地界定 了行政赔偿和行政补偿的内涵 , 并对行政补偿的种类 、 范围 、 方式及其分类作了较为全面的论述 。 根据行政补偿的原因 行为的不同 , 该书将行政补偿分为土地征用补偿 、 公用征调补偿和执行治安职务损害补 偿三种 。 〔� 〕杨海坤教授则认为 , 行政补偿应包括征收 、 征用补偿 , 协助公务遭受的损害 补偿 , 紧急行政行为所致损害的补偿 , 政府从事高度危险活动或生产 、 运输 、 储存高度 〔� 〕 〔 � 〕 � 日〕盐野宏 � 《行政法 》, 杨建顺译 , 第 � �� 页 。 林准 、 马原主编 � 《中国现实的国家赔偿制度 》, 人民法院出版社 � � � 年版 , 第 � �� 一 ��� 、 � �� 一 � � � 、 � � � 一 � � � 页 。 南京大学法律评论 �� � � 年春季号 危险品导致公民 、 法人或其他组织损害的补偿等其他情况 。 〔�〕马怀德教授在其 《国家赔 偿法的理论与实务 》一书中 , 虽然没有明确提出对行政补偿的分类 , 但是他对国家补偿 责任适用范围的论述实际上也是对行政补偿的一种分类 。 具体为 � ��� 因政府采取的社 会经济措施造成个别或一部分人特定损失的补偿 。如某一企业为了提高效率减少亏损 , 计 划裁减部分人员 , 劳工视察员为了避免社会出现骚乱 , 拒绝同意 , 企业因此蒙受巨大损 失 , 法院为了公平起见 , 判决国家补偿企业损失 。 对于该种补偿 , 正如该学者评述的那 样 , 实际上是一种基于公平的无过错责任 , 它与一个本身无危险的公共建筑物对周围产 生永久性损害 , 国家负无过错责任是一样 � �� � 因国家合法采取的强制性行为 , 如强制 征收 、 强制买卖 、 强制种牛痘 、 强制治疗中造成他人侵害等的补偿 � �� � 对公务合作者 的补偿 , 即公 民或法人依法协助国家机关及公务员履行公务而遭受损害的补偿 � ��� 对 国家无过错的危险事故造成的损害的补偿 , 如国家基于军事需要而经常搬运弹药 , 从而 使得毗邻的居 民处于危险境地 , 国家为此而承担的这种风险责任 。 〔� 〕 崔卓兰教授等提 出 , 行政补偿包括公用征收 、 征用之补偿 � 由国家组织管理或实施 的、 因危险职业 �如 从事公用武器制造 � 、 危险物 �如国家禁止捕杀的野生动物 � 、 危险行为 �如强制接种或 治疗 � 、 危险境地 �如临近武器弹药居住 � 等造成损害之补偿 � 国家变更指令性计划 、 变 更合同引起的相对方损失之补偿 � 政府采取某些经济政策造成个人或某部分人特定损失 之补偿 � 行政机关基于社会安全等要求破坏相对人财产 �如戒严时不得已破坏个人之不 动产 � 之补偿 � 公务合作者因协助公务而致损害者 �如警察追赶逃犯而借用公民交通工 具致使财产受到的损害 � 之补偿等 。 〔� 〕 表面上看 , 我国行政法学界对行政补偿类型的归纳差别很大 , 但这些探讨基本上都 是对实定法的一种如实描述 , 虽然这种描述有强大的立法作支撑 , 但由于在我国并不存 在专门的行政补偿立法 , 相关立法的重心亦非侧重于补偿 , 而是 因其规制对象的需要而 无法回避补偿时 , 才 “不得已 ” 对之作出相应规定 , 因而难免头痛医头脚痛医脚而缺乏 系统性 。 另一方面 , 我国理论界长期以来缺乏对行政补偿系统深人的研究 , 更使得这种 由分散立法而构成的行政补偿制度欠缺科学性 、 内在关联性或系统性 , 相互之间不协调 或相矛盾之处亦属常见 , 甚至在柑关立法中连使用规范的法律术语这一基本要求都没有 做 到 。 此外 , 有些 学者还把我国 《民法通则》中明确规定的 “高危作业致害的赔偿责 任 ” 视为行政补偿的一种形态 , 混淆了民事责任与行政责任的界限 。 为此 , 笔者认为 , 考虑到我国 目前有关行政补偿的立法还非常简单 , 既缺少 国家根 本大法关于行政补偿的原则性规定 , 又存在着各单行法 “纯粹应付 ” 的状况 。 因此 , 从 建立我国行政补偿法律制度 、 完善我 国以宪法为核心的公民财产权保护法律体系的需要 出发 , 对行政补偿理论的研究 , 包括各种行政补偿形态的确立 , 都必须具有超前性 , 以 指导我国未来的社会主义法制建设 。 据此 , 结合前文对行政补偿外延 的分析 , 参酌我 国 〔� 〕 杨海坤 � 《中国行政法基本理论 》, 南京大学出版社 �� � � 年版 , 第 � �� 一 �� 页 � 〔� 〕 马怀德 � 《国家赔偿法的理论与实务 》, 中国法制出版社 � � � � 年版 , 第 �� 一 �� 页 。 〔� 〕 崔卓兰 、 施彦 � “国家补偿理论与法律制度” , 载 《社会科学战线 》 � � � � 年第 � 期 。 行政补偿范畴研究 行政实践的具体实际 , 笔者认为 , 我国宜采狭义行政补偿说 , 有关行政补偿的类型应限 于以下四类 � 公益征收补偿 � 公用征用补偿 � 行政活动调整之损害补偿 � 行政行为附随 效果之损害补偿 。 ��� 公益征收补偿 , 指行政主体基于公共利益的需要依法强制取得公民 、 法人或其 他社会组织财产权时 , 对该损害予以弥补的行为 。 在这里 , 公共利益的需要范围较广 , 包 括公共使用 、 以及符合公共利益需要的用途 。 我国行政实践中广泛存在的土地征收补偿 、 城市房屋拆迁补偿均属此类补偿 。 ��� 公用征用补偿 , 指行政主体基于公共利益 目的依法强制使用 �或限制 � 公 民 、 法 人或其他组织的财产或劳务时 , 对相对人予以弥补的行为 。 它与国外的财产权限制之补 ‘ 偿形态相当 。 在这里 , 公共利益的需要仅限于直接为公共使用 。 土地征用补偿 、 财产征 用补偿 〔� 〕 即为这种补偿的典型形态 。 ��� 行政活动调整之损害补偿 , 这是基于信赖保护原则对相对人 因信赖公权力而生 损害的补偿 , 这不仅符合公平合理原则的要求 , 而且对于密切相对人与行政机关之 间的 关系 、 提升行政机关的威望有着十分重要的意义 。 相关的规定如我国 《矿产资源法 》第 � � 条规定 , 国务院和国务院有关主管部门批准开办的矿 山企业矿 区范 围内已有的集体矿 山企业 , 应当关闭或者到指定的其他地点开采 , 由矿山建设单位给予合理的补偿 � 《行政 许可法》第 � 条第 � 款规定 , “行政许可所依据的法律 、 法规 、 规章修改或者废止 , 或者 准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的 , 为了公共利益的需要 , 行政机关可以 依法变更或者撤回已经生效 的行政许可 。 由此给公民 、 法人或者其他组织造成财产损失 的 , 行政机关应当依法给予补偿 。 ” �� � 行政行为附随效果之损害补偿 , 指合法的行政活动于实施过程中 , 对于相对人 造成非典型且无法事先预见的附带结果或后果时的补偿 , 包括对财产权损害的补偿或其 他合法权益损害的补偿 。 其典型案型如国家计划免疫引起的损害补偿 , 这在我国司法实 践中已不乏见 。 〔� 〕 〔� 〕 如 � � � � 年 � 月 �� 日 , 北京市人 民政府下发了 《关于临时征用房屋用于控制和预防非典型肺 炎的通知 》。 临时征用的对象包括 � 本市行政区域内的部分培训中心 、 宾馆 、 饭店 、 度假村 、 疗养院 、 旅 馆及其附属设施 � 临时房屋的征用工作由房屋及其附属设施所在地的区县人民政府负责组织实施 。 区县 人民政府征用房屋及其附属设施的 , 应当制发临时征用通知书并送达被征用单位 。被临时征用房屋及其 附属设施的单位应当服从并予以配合 。 截止 � 月 � 日 , 北京市就已经征用了 �� 家宾馆 、 度假村和培训 中心用于 医务人员轮休 。 〔 � 〕 如 � � � � 年 � 月 �� 日 , 婴儿姚凯在安徽省铜陵市卫生防疫部门指定的计划免疫医院服用了 预防小儿麻痹症的由三介脊髓灰质炎减毒活疫苗做成的 “糖丸 ”后 , 患上了现尚无药可治的小儿麻痹症 。 此乃预防接种的异常反应 。 基此 , 铜陵市卫生局依据 � � � � 年颁布的 《安徽省儿童计划免疫管理暂行办 法 》的有关规定 � 给予姚凯 � � � � 元的补偿 。 参见吴启才 � “对我国首例 ‘服用糖丸致残案 ’ 几个争议 问题的评析” , 载 《行政法学研究 》 � �� � 年第 4 期 。 南京大学法律评论 2005年春季号 四 、 行政补偿的科学界定 对行政补偿外延的全面考察有助于我们从中概括和抽象行政补偿的科学内涵 。 这里 有这样几个问题必须明确 : 第一 , 一般说来 , 对一个概念的界定应符合两个标准: 一是理论上的自足性 , 即能 够自圆其说; 二是对实践的涵概性 , 即要反映该事物的特质 , 尽可能地概括所有的实际 现象 , 并可与其他事务相 区分 。 行政补偿的界定也不例外 。 第二 , 既然 “行政补偿和行政赔偿是两种相互对应 的行政法上的制度 ” , 〔曰 那么我 国行政法学界 已有的对国家赔偿和行政赔偿两者关系较为成熟的理论无疑有 助于我们去 科学界定 国家补偿和行政补偿的关系 。 在我国 , 国家赔偿这一概念的外延要 远远大于行 政赔偿 , 它 “包括行政赔偿 、 刑事赔偿与部分民事 、 行政审判赔偿 , 而不仅指行政赔 偿 ” 。 〔2 〕 相应地 , 行政补偿也只能是国家补偿的一个有机组成部分 , 两者是部分与整体 的关系 。 具体地说 , 行政补偿的外延要明显小于国家补偿的外延 , 或者说行政补偿是 国 家补偿的一个下位概念 。 行政补偿仅限于对行政主体 (主要指国家行政机关及其工作人 员) 的合法行政行为导致的损害进行补偿 , 而国家补偿除此以外 , 还包括刑事补偿 (如 德国 1904 年的 《羁押补偿法》、 日本 1950 年的 《刑事补偿法 》〔3 〕) 以及带有社会保险性 质的公害补偿 (如 日本 1973 年的 《公害健康受害补偿法》、 我国台湾地区 1 982 年的 《公 害纷争处理法草案》及 19 92 年的 《公害纠纷处理法))[ 4〕) 。 第三 , 行政法同其他任何一门学科一样不可能是僵死的 , 随着社会经济政治的发展 , 行政法的价值理念将围绕着公民权利这个轴心而不断提升 , 行政法研究的内容也会不断 拓展 , 呈现出不同历史时期的不同特点 。 当今 , 日益复杂的政治 、 经济和社会问题要求 政府加强对社会事务的直接介人 , 它不仅必须承担传统的保国卫民的职能 , 而且要负担 起扶助各行各业的均衡发展 , 普遍提高各阶层的生活水平和道德 、 文化水准 , 防止个人 过度泛滥的私欲损害社会公益 , 以及缓和社会矛盾的责任 。 可见 , 在服务行政的时代 , 行 政主体作为公权力的享有者 、 行使者 , 其对相对人权益的影响方式是多种多样的 , 因而 作为行政补偿的原 因行为也会越来越宽 , 不应再仅仅局限于对相对人财产权 的剥夺即征 收 , 还应包活那些对财产权产生限制的行政行为 。 〔5 〕同时 , 像行政契约中行政主体承担 的补偿责任 、 行政主体的行政指导给相对人造成损失而相对人又不能获得行政赔偿的情 形下 , 将来都可 以考虑吸纳到行政补偿的范围 。 因此 , 笔者虽然主张在当前建立我国行 〔1 〕 胡建森: 《行政法学 》, 法律出版社 1998 年版 , 第 553 页 。 〔2 〕 皮纯协 、 冯军主编: 《国家赔偿法释论 》, 中国法制出版社 1996 年版 , 第 7页 。 〔3 〕 参见崔卓兰 、 施彦: “ 国家补偿理论与法律制度 ” , 载 《社会科学战线》 19 96 年第 6 期 。 〔4 〕 参见陈泉生 : “论环境受害的行政补偿” , 载 《广东法学 》199 6 年第 6期; 林奇青: 《行政法 学上公害对策之研究》, 五南图书出版公司 1988 年版 , 第 21 0 页 。 〔5 〕 日本行政法学者盐野宏指出 , 在现代国家中 , 侵害的形态不再限于剥夺 , 而是涉及各种制度 。 参见 〔日] 盐野宏: 《行政法 》, 杨建顺译 , 第 4” 页 。 行政补偿范畴研 究 政补偿制度时 , 宜采狭义行政补偿说 , 但是在进行理论建构时不必强调行政补偿的原 因 行为仅仅为具体行政为 , 从而堵塞我国行政补偿制度随着实践 的发展而得以不断扩张的 可能 。 第 四 , 随着民主主义 、 法治主义观念 的深入人心 , 公民对 自己合法权益的 自我保护 意识越来越强 。 而公权力界人社会生活的广度与深度空前发展 , 使得行政行为侵害相对 人财产等权益的机会和范围也越来越大 , 若将行政补偿的范围仅仅限于有形的财产损失 , 忽视了对相对人财产权以外的其他权利的补偿 , 这不仅与各国国家补偿立法的现状不符 , 而且也不符合宪法保障人民基本权利的意旨 。 在一定意义上 , 公民财产权以外的其他合 法权益 (如人身自由权 、 发展权等) 随着社会经济政治文化的发展 , 甚至超过了财产权 而成为公民更为重要 的基本权利 。 事实上 , 随着结果责任的行政补偿的兴起 , 国外行政 补偿实践已经拓展至了非财产性的权益领域 。 因此在构建我国行政补偿法律制度时 , 补 偿的范围就不应仅仅局限于对有形财产损失的弥补 , 还应该包括对财产权以外的其他损 害进行补救 。 第五 , 按照传统的国家责任二元构成论 , 行政补偿通常是针对公权力的合法行为引 起的损害 , 公权力违法行为所生损害应由国家赔偿加以解决 。 但从各国国家赔偿的立法 情况来看 , 国家赔偿请求权的成立 , 往往以公务员有故意或过失为前提条件 , 因而使得 公务员违法而无责行为致人民损害时 , 无法 以补偿或赔偿予以救济 , 而对相对人此种情 形下的损 害不予补偿或赔偿 , 又有失公允 。 可见 , 在制度 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 上 , 究竟应将对这种损害 的救济纳人补偿制度还是赔偿制度 , 纯粹是一个立法政策问题 , 对行政补偿制度不应也 不可能产生根本性 的影响 。 事实上 , 采广义行政补偿概念的国家 , 行政补偿制度针对不 同类型的补偿也存在着一定 的差异 。 〔l 〕考虑到我国行政补偿法治建设的实际 , 尤其是我 国行政补偿制度还处于草创时期 的这一状况 , 不宜将公务员违法无责情况下造成的损害 纳人行政补偿体系 。 从当前来说 , 司法实践 中可 以通过对 “过错 ” 内涵作客观解释的方 法 , 即以违法性作为判断过错之有无的标准 , 〔2 〕从而将这种公权力 “违法无责 ” 行为造 〔l 〕 在德国 , 尽管准征收补偿也是行政补偿的一种 , 但从法律保护的层面上来说 , 与剥夺财产权 的征收补偿也是有区别的 。 当相对人的合法权益面临违法侵害时 , 关系人完全可以借助原始法律保护进 行防御 , 如申请撤销这种违法行为 , 以此来保护其财产的存续 。 只有在具体案件中防御是不可能的或者 不可预期的 , 面对违法侵害不能或者不能充分保护财产的存续 , 才给予补偿.这里 , 原始的法律保护具 有优先性 , 补偿只是一种派生的防御手段而予以次位适用.在司法实践中.这种准征收补偿的法律救济 途径也不同于征收补偿 , 后者由民事法院审理 , 而前者则要视具体情况而由民事法院或行政法院审理 。 参见 [德〕毛雷尔 : 《行政法学总论 》, 高家伟译 , 第 712 、 7 22 一 724 页 。 〔2 〕 在法律理论上 , 过错理论包括主观过错说和客观过错说两种 。 主观过错说认为 , 过错是指行 为人具有的一种应受非难的心理状态 , 因而考察过错需要分析行为人对 自己的行为或后果的理解 、 判 断 、 控制 、 认识等方面的状况及能力 , 客观过错说是以某种行为标准来判定行为人有无过错 , 即过错并 非在于行为人的主观心理态度是否具备应受非难性 , 而在于其行为具有应受非难性 , 行为人的某种行为 若不符合某种行为标准即为过错 。 参见王利明 :《侵权行为法归责原则研究》, 中国政法大学出版社 1992 年版 , 第 180 、 2 9 3 页 。 南京大学法律评论 2005年春季号 成的损害纳人国家赔偿救济的范畴;从长远来看 , 则可以在将来修改完善国家赔偿法时 , 通过调整国家赔偿的构成要件或增列专 门条款的方法来加以弥补 。 第六 , 行政行为附随效果的损害补偿 , 在实践中也包括这样两种情形 , 一是行政行 为附随效果对相对人财产权 的剥夺 , 另一种是行政行为附随效果对相对人财产权或财产 权以外的其他权利的限制 。 尽管绝大多数国家或地区如德国 、 日本 、 美国和我国台湾地 区都将其纳人行政补偿体系 , 但是由于在实践中因此而生的损害并不是无条件地 、 必然 地引起补偿 , 特别是行政行为附随效果对相对人合法权益产生的限制 , 在实践中难以判 断 , 这使得司法机关享有极大的 自由裁量权 。 因此 , 笔者虽不否认我 国行政补偿中包括 这种类型的补偿 , 但是不主张由统一的 《行政补偿法》加以调整 , 而是借助于各单行立 法的规定 (如在 《预防接种法》中特别规定 , 对因接受预防接种而产生的身体损害给予 相应 的补偿) 来实现 。 对于立法还没有规定的领域 , 则希望借助于法官的 自由裁量权 , 依 据公平原则对这种基于结果责任的损害进行救济 。 基于此 , 笔者认为作为我国行政补偿制度核心范畴的行政补偿可以定义为 : 行政补 偿是指行政主体基于公共利益的需要 , 在管理国家和社会公共事务的过程中合法行使公 权力的行为致使公 民 、 法人或其他社会组织的合法权益遭受特别损害 , 依公平原则 , 对 遭此损害的相对人给予合理补偿的行为 。 对于行政补偿这一概念 , 我们可以从以下一些 方面来把握 : 第一 , 行政补偿的原因行为必须具有合法的性质 。 行政补偿只能由行政主体的合法 行为引起 , 因而行为人的主观过错与补偿没有必然的联系 。 这与违法行政行为侵犯相对 人的合法权益引起的行政赔偿不同 , 它是以 “合法 ” 与 “损害 ” 为基本要件 , 与以 “违 法 ” 和 “侵权 ” 为基本条件的行政赔偿完全不同 。 违法及有故意或重大过失的行为只能 引起国家赔偿 。 第二 , 行政补偿的对象是相对人合法权益并且主要是财产上所遭受的特别损害 。 也 就是说 , 并不是合法行为引起的所有的损害都可以请求行政补偿 , 只有超出了社会的公 平负担而构成特别损害时才可以请求行政补偿 。 这一点与合法权益受到违法行政行为侵 犯皆可以请求行政赔偿不同; 与对所有人皆赋课纳税义务即 “一般损失” 因而根本不需 要补偿的公平税负 、 合理税收亦不同 。 正如 日本学者南博方所说 , 引起行政补偿的原因 行为都是为了社会公益 , 因此享受社会公益的全体社会成员就应该对此造成的损害共同 承担责任 。 而行政主体的某种行为却往往需要特定的人承受特别损失 , 这显然是不公平 的 , 基于公平正义的理念 , 全体社会成员就应该将基于特定人的特别损失而取得的不当 得利返还给该人 。 〔1 〕 第三 , 行政补偿的义务主体恒为国家 。 行政补偿的根本原因在于行政主体行使职权 给相对人造成损害 , 因此该行为的后果应归属于该行政机关 , 行政补偿的义务主体即为 行政主体代表 的国家 。 然而实践 中 , 引起补偿的原因行为是多方面的 。 就其与公共利益 目的的关联程度的不同 , 这种原因行为大致可以区分为这样两种情况 , 一是直接基于公 〔l 〕 [ 日〕南博方:《日本行政法 》, 杨建顺 、 周作彩译 , 中国人民大学出版社 1988 年版 , 第 94 页 。 行政补偿范畴研究 共利益的需要 , 二是在符合公共利益 目的的前提下 , 直接基于第三人或部分人利益的特 殊需要 。 在这两种不同的情况下 , 行政补偿的资金来源并不相同: 当行政主体直接基于 公共利益的需要实施行政行为造成相对人合法权益受损时 , 根据公共负担人人平等的原 则 , 由全体人 民利益代表的国家来承担补