第五章 公共政策的制定

第五章 公共政策的制定        公共政策问题的提出与认定尽管十分重要，但仅仅是整个政策过程的开始。接下来我们要讨论的是公共政策过程中最核心的阶段，即公共政策的制定。这个阶段之所以重要，就因为它的目标定位、体系程序和方法技术等都会直接关系到公共政策产出的质量和水平。我们请读者先看看下面的案例：                     案例   重庆的民告官      2001年2月问，中国青年报重庆记者站曾收到重庆合川市公交公司全体职工的一封联名信。信中说：“合川市政府为了不投资一分钱迁建机关大院，在不征得企业职工同意的情况下，强行将我公司地盘与市府大院捆绑开发，严重影响了我公司改制工作的顺利开展，于扰我公司的正常经营，侵犯了全体职工的合法权益。” 这似乎是一起严重的“违法行政” 事件。但事实如何呢？     合川市规划办公室主任杨健对前来采访的中国青年报记者说：公交公司职工所说的“捆绑开发” 是指包括政府大院、公交公司、民政福利厂、青竹湾小区在内的旧城连片开发，总占地面积约100亩，其中政府办公、居住用地30多亩，公交公司停车、办公、居住用地8亩。随着城市的发展，这里已成为合川市最为繁华的街区。从现状来看，这里大量的城市土地用于办公、居住、停车等活动，是一种国土资源的浪费。而重庆市的发展规划要求合川成为重庆北部的中心城市，必须具备强大的商贸流通功能。正是在这种客观条件下，合川市政府经过多年酝酿，做出了对这一片旧城区进行连片整体改造，使之成为现代化的商贸中心的决策。 记者了解到，随着片区改造的到来，公交公司将迁出这一区域。公交公司不少职工希望本公司开发拥有国土使用权的那8亩土地，但这是不符合有关法律的，因为公交公司不具备房地产开发的资质。虽然公交公司没有房地产开发的资质，但并不意味着该公司对自己正使用的国土没有权利。开发商通过公开投标，只是获得了开发权，其开发必须对拆迁单位和居民进行补偿。企业在符合国家整体利益的前提下，享有维护自己合法利益的权利。企业改制后，属于划拨使用的国有土地予以收回，在企业的其他国有资产不足以安置职工时，国有土地的转让收益可以用于安置职工。为了使拆迁后的公交公司继续营运，有关部门已经在合川城外征地18亩，用于建设公交公司的新基地。  据合川市公交公司负责人介绍，包括公司驻地在内的片区改造，以前他得到过合川市建委主任的口头情况通报，至于该项目已经进行到招标、投标等环节，他也是通过当地传媒才知道的，报道中对拆迁补偿只是提到了要按“等质等价” 的原则进行，其他则语焉不详。整个片区的改造，关系到企业和职工的重大利益，但由于上面没有一个正式成文的“说法”，所以他无法向职工转达政府的决策，通报有关工作的进展。  在这一案例当中，市政府的政策目标定位似乎没有问题，具体的政策措施实际上也没有伤害公交公司的利益，为什么公交公司还要上告市政府呢？这一案例典型地反映了我国目前公共决策常常出现的暗箱操作状况，有关的利益主体、老百姓及专家很少能够参与其中。即便政府及有关部门领导和人员没有追求私利，会实实在在地充分考量各方的利益和百姓的需求，但有关利益主体在事关自身利益的问题上没有发言权和参与机会，他们自然也就不可能很好地理解政府单方面做出的有关政策，诸如此类的公共政策失败的案例在现实当中还有不少。各级政府要想避免此类现象再度发生，势必要从公共决策体制与程序方面进行根本的改革，高度重视公民、社会组织、有关利益主体以及相关专家学者的参与。只有这样，才能群策群力，实现公共决策的民主化和科学化，制定出优质高效的公共政策来。这就涉及公共政策制定当中很多复杂的问题。首当其冲就是公共政策制定的概念问题。所谓公共政策的制定，就是公共组织特别是政府针对有关的重要政策问题，依照一定的程序和原则确定政策目标，拟定、评估和选择有关政策 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 并最终择定的过程。  为了弄清这一问题，我们有必要具体阐述公共政策制定中的目标确定过程、规划过程和抉择过程，在抉择过程的问题上，我们最后还会专门涉及目前还不太引人注意，但实际上非常重要的危机决策问题。 第一节   公共政策目标的确定  一、何谓公共政策目标  公共政策问题得以认定之后，政策制定者首当其冲要考虑的就是确定有关政策目标。当然在实际的公共政策制定过程中往往并不完全能够立即做到政策目标的明晰化。其原因除了因为客观条件的制约作用外，也在于人们的主观认识的局限性，更在于政策目标本身往往是多元的、相互冲突的。难怪人们常常在政策目标的抉择上会陷入进退维谷的境地。然而，作为逻辑的一般过程，我们还是需要首先弄清有关政策目标的抉择问题，而后才能考虑为了实现某一或某些政策目标所要进行的政策方案的规划问题。  政策目标（Policy Goals）就是有关公共组织特别是政府为了解决有关公共政策问题而采取的行动所要达到的目的、指标和效果。 1．关于公共政策目标的特征 根据这一定义，我们不难看出政策目标一般主要具有如下两大特征： （l）问题的针对性。 任何政策目标都不是凭空产生的，几乎都建立在对一定的社会问题的关注、关怀之上。缺少对有关问题的针对性，任何政策目标都难以立足。当然，这并不是说政策目标仅仅针对过去或现实已经存在的重大问题，实际上许多政策目标还要关心未来可能出现的重大社会问题。例如当今的老龄化社会政策目标和环保政策目标等都是如此。  (2)未来的预期性。 政策目标的出发点是针对有关社会问题，最终的落脚点也是要通过一定的政策行动在未来实现对有关问题的解决，因而必然存在对未来的预期性。这种预期性往往涉及对未来社会环境变化、人们价值观念变化等问题的把握。  2．关于政策目标的分类  从不同的视角出发，我们可以把公共政策目标划分成诸多不同的类型： （1）根据公共政策目标所着眼的时间范围，可有长远政策目标和近期政策目标以及其他的政策目标类型（如一些中长期政策目标和中短期政策目标）。  （2）根据公共政策目标所服务的地域或空间范围，可有全国性政策目标和地方性政策目标；国内政策目标和对外政策目标；全局性政策目标和局部性政策目标等。 （3）依据政策本身所属的社会领域，可有政治统治性和管理性政策目标。经济政策目标、文化政策目标以及社会政策目标等；与此相类似的则是，依据政策目标本身所属的社会领域，可有政策的政治性目标、经济性目标、文化性目标和社会性目标。 （4）依据政策所服务的主体是普通社会大众还是社会少数人群体，可有公益性政策目标和特殊性政策目标。政策所服务的少数人群体既可能是少数特权强势群体，也可能是少数弱势群体，因而特殊性政策目标就又存在维护强势利益目标和维护弱势利益目标的区分。  此外．我们还可以按照更细微的标准将上述一些分类再作进一步的区分；或者按照吸收了几种标准的混合标准来作其他的划分；或者按照上述并未提及的标准作其他划分，如根据目标的实质性程度可区分出实质性政策目标和象征性政策目标，根据政策目标彼此的重要程度可分成主要政策目标和次要政策目标等。  3．基本的公共政策目标  依据政策目标的地位，可有基本目标和具体目标之分。 其中，基本目标也称元目标，在现代市场经济社会中，一般包括公平、效率、自由和安全几个方面。也即是说，政策具体目标（也称次目标），往往都由这几个目标派生出来，或最终都要服务于这几个目标。对于这些基本目标的概念界定以及相互关系问题，人类历史上的众多学者一直争论不休。但从公共政策的追求来说，我们还是可以给出一些相对统一的理解。 所谓公平，简单地理解即每人或每个群体得到同样的利益。就分配而言，它总会涉及三大内容： 第一，从分配对象方面看，它涉及谁有权得到分配、不同层级如何分配、不同群体如何分配等问题 第二，从分配物来看，它涉及可分配事物的范围多大、可分配物的价值如何等问题 第三，从分配过程来看，它涉及竞争机会是否平等、统计学意义上的平等分配过程、投票等政治参与机会平等问题。 对于这些问题，我们还可以把它们归纳为三种公平： 第一是机会公平，每人都有同等的获取分配物的机会，但不保证每位最终都能得到，例如抓间决定、投票决定、平等竞争等都属于机会公平。 第二是分配公平，这又有两种情况，一是，分配物对于一定范围的人群是一样的，但对于该范围以外的人可能就不同，如某单位分房子，该单位的人每人一套，但该单位以外的人是没有权利参与分配，二是，在不同的个体或集体之间是平等的，但对这些个体的背后或群体内部的每个人来说则可能并不平等，例如，每个职工的工资即便都一样，但这些职工每个家庭成员数目有多有少，这样他们的家庭人均收人也就会不一样。 第三是最终状态公平，它会充分满足每个人不同的偏好和实际需求和价值追求，例如按需分配。 所谓效率，就是在给定投人中的最大化产出。它通常既需要考虑投入、成本、努力等因素，还要考虑产出、效益、成果等因素，更要把两方面的因素加以比较。在投入方面，它涉及如何计算投人，如何确定某种投入与某种产出的关联，如何确定某种投人的机会成本（投人于某种事物就意味着牺牲对其他事物的投入）；在产出方面，主要涉及：第一，如何确定产出目标，如学校是争取科研多出成果，追求教学多培养人才，还是希望咨询多为社会服务；第二，在多种产出目标的条件下如何决定这些目标的组合比例，如对一个学校，如果教学、科研和服务都要做，这三者的地位和比重问题如何安排？      所谓自由，学界争论很多。孟德斯鸠认为：“在一个有法律的社会里，自由仅仅是：一个人能够做他应该做的事情，而不被强迫去做他不应该做的事情。”“自由是做法律所许可的一切事情的权利；如果一个公民能够做法律所禁止的事情，他就不再有自由了，因为其他的人也同样会有这个权利。”约翰·密尔主张，自由的边界一不伤害他人，政府应该越少干涉自由越好。简言之，自由就是人们能做他们想做的事情，除非会伤害其他人和群体的利益。这里主要涉及政府或社会对个人行为的干涉范围到底如何界定？也就是对人群什么样的伤害（如物质损伤，环境破坏、心理，感情或精神道德伤害以及伤害到什么程度等）有必要由政府或社会来干涉？与此相应的问题就是如何防范和制约政府或社会对人们造成伤害。     所谓安全，简单的理解就是生理生存上的最低需求，但在政治共同体中它则是非常复杂的概念。在安全资源的价值判断上，安全仅仅涉及资源的物质满足，还是也涉及一些象征性意义或人们的满足感？在安全资源的用途上，我们仅仅提供那些直接满足生存需要的资源，还是也能让人们有实现广泛目标的资源？在安全的时间问题上，安全要求社会应该保障人们的眼前需要，还是也要保护人们将来需要和免受未来危害风险的冲击？在分析单位上看，社会应只保障人们作为独立个人的需求，还是也要保障人们的相关需求——尊严、归属感、信任感和团体感？看来，人们在这些问题上会有很多的争议。其实，如果按我们通常的分类，安全的种类主要有人身安全、财产安全、社会安全、国家安全、信息安全、心理安全等。前四种安全是我们所熟知的，无需多言，后两种安全则是如今十分突出的新安全类型。随着信息社会的到来，人们的信息获取越来越容易，但人们的信息安全利益也越来越容易受到损害，并且因为受到外部信息冲击的可能性越来越强烈，心理安全的问题也越来越突出，人们极容易受到一些能造成心理恐怖的信息的影响。  对于公平与自由、自由与效率、效率与安全、公平与安全之间的关系，人们的认识也很不一致。 在现实当中，这些目标之间的关系本身就是极端复杂的，既有一致性，也会有相互冲突之处。下面的案例应该能很好地帮助我们理解上述这些目标定位及它们之间的相互关系。   妇女回家问题的争论 2001年3月7 日，全国政协九届四次会议上的一份大会发言大胆倡议：鼓励已婚女职工退出工作岗位，返回家中相夫教子、操持家政。持此观点的王贤才委员还于6日向大会提交相关提案，建议修订《婚姻法》时明确，夫妇只有一方工作的，家庭财产应强制视为夫妇共有财产，以此保障“回家妇女”的权利。王贤才委员说：“男女平等不是一个狭隘的概念，男女有别、男女分工不同是社会进步的表现。” 他主张，凡是妻子辞去工作从事家政的，丈夫一方的单位应给付1.5倍的工资，即“丈夫的工资十妻子的一半工资”。但王玉珏委员则对鼓励“妇女回家”的提法坚决反对！她表示，如果让妇女回家，建国以来倡导的男女平等就白费了，是历史的倒退。妇女没有经济地位，其他权利就无从保障，就会任人宰割。她还告诉记者，她和其他几位委员正在撰写一份提案，建议政府帮助下岗女职工重新就业。  在这个案例中，我们可以讨论的问题很多，从公平与效率的关系角度，主要的问题在于：回家与不回家哪个对妇女更公平？回家与不回家哪个更会增进家庭和社会的效率？从女权主义者的观点来看，多少年斗争取得的妇女工作权益方面的历史性成果会因为让妇女回家而丧失殆尽，也就是说他们会认为这不符合追求妇女公平权益的目标要求。但从社会分工和妇女实际的权益状况来看，妇女既工作又操持家务的负担实际上比单纯操持家务和单纯工作的负担都大，如果一味地不让妇女回家就在事实上会加剧妇女权益的不公平状况。至于妇女回家与否与效率的关系，女权主义者会说回家固然会增进家庭效率，但会有损社会效率，因为社会的进步少不了妇女对社会工作的广泛参与。但也有人会说，妇女兼顾工作和家庭双重负担，最后两者很可能都做不好；如果允许妇女回家，她们专司家政既可以提高家庭效率，也有助于提高社会效率，比如可以解决一些社会失业的问题。 如果从自由与安全的角度，主要的问题则有：回家与不回家哪个对于妇女来说更自由？回家与不回家哪个更能保障妇女的社会地位，也就是说哪个对她们可能更安全？对此争议也会很多。因篇幅所限我们留给读者去思考。  对于上述这些问题，不同的人从不同的角度都会有不同的看法。案例当中两位委员截然相反的观点就是明证。一般公众对此也不会只有一种意见。据2001年3月8日一一4月28日期间30290名网民投票结果显示：15．2％的网民坚决反对妇女回家，21．3％的网民支持妇女回家，56．2％的网民认为这应该让她们或我们自己决定是否回家，另有7．4％的网民认为无所谓。 这个案例清楚地显示，实际公共政策的目标选择的确十分困难。该案例的有关公共政策必须充分考量回家与不回家对妇女、家庭和社会等各方面在公平、效率、自由与安全等多元目标上所产生的复杂影响，以及它们之间的平衡和协调问题，最后还要根据大多数人的意愿让人们自己去选择要不要妇女回家，并辅之以相应的配套措施。比如，如果妇女选择回家，会增进家庭效率，但其各方面权益应该得到相应的公平保障。如果妇女选择工作，其各方面权益容易得到保障，但政府或有关部门一般要考虑帮助建立社会化的家政服务体系或提供一定的家政开支性的福利补贴来解决妇女们工作时的后顾之忧。 可见，也许这一问题在中国、的近期内还不可能有明晰的政策结果，但我们相信，公共政策的规划者和制定者面对如此复杂的政策多目标选择时的重要工作，就是要尽量找到它们之间的平衡点，以最大限度地把它们有机地兼顾起来。 二、确定政策目标的意义 在政策制定过程中，尽管人们因环境和自身理性能力的限制而往往难以迅速明确有关政策目标，尤其是那些事关长远和大局或者涉及一些细节的具体政策目标，从而使得人们只能渐进地明确有关目标，但这一事实并不能否定我们在政策制定中有关政策目标的确定对政策制定过程的意义。事实上，即便在渐进决策的每一个具体决策步骤中，人们也会尽力去明确该步骤中的一些较为现实和具体的目标。 就一般意义而言，确定政策目标的价值意义主要体现为如下两点： (1）它能为制定政策方案提供方向性指导。 政策目标就是政策方案所要遵循的方向，如果目标不明确，政策方案也就失去了明确的方向。这不仅不利于政策方案的抉择，更不利于政策方案的贯彻，最终不利于有关公共政策问题的解决。 （2）它能为政策方案的规划和实施提供核心的评估标准。 虽然政策评估的标准和方法很多，但最核心的标准仍然是把方案的可能后果、实际后果与政策原本的目标进行对比，看两者的差距到底有多大，以及产生这种差距的原因何在，从而决定是修改政策方案和完善实施手段与步骤，还是调整政策目标；甚至完全废止有关政策。 正因为明确政策目标对于政策制定、执行和评估都意义重大，我们在政策制定的过程中就必须尽一切可能去弄清有关公共政策问题的实质和各种成因，考量各种因素及其未来走向，明确制定切实有效而又具体的政策目标，为政策制定做好铺垫。有些政策目标即便一时间不能明确，也需要不断地探索并尽可能快地予以明确。   三、确定政策目标的原则 如何确定政策的具体目标呢？在确定政策具体目标时，我们通常应该根据政策目标本身的特点和政策制定与执行过程中的实际要求以及有关伦理价值性考量来进行。具体说来：     1、实事求是 实事求是是科学研究的基本要求，同样也是确定政策目标的一个基本原则。依据该原则，政策目标的确定首先必须从实际的公共政策问题出发，而不能从主观意愿出发。根据问题的实质和表现形式及其成因，有针对性地制定解决问题所要达到的目标。例如我国在财政领域实行的分税制政策的核心目标在于逐步提高中央财政的汲取力和调控力，该目标就是针对以往利改税政策中存在的中央财政汲取力和控制力下降这一实质问题而提出的。其次，实事求是原则还要求我们在确定政策目标时一定要切实可行，既不能好高骛远，不切实际，也不能出于决策者个人或群体的某种打算而降格以求。其中最关键的是政策目标要有可行性，既有充足的社会资源（经济、人力、技术、信息和权力资源等）可资配置，且有占主导地位的可控环境条件的配合。例如，考虑到人民群众在经济体制转型的初期阶段对物价改革的心理承受力较弱，我国物价改革的目标就不能是“一步到位”，而只能是“稳步实现”。    2．面向未来      政策目标本身的一个重要特征就是对未来的预期性，该特征要求我们在确定政策目标时必须面向未来。具体说来，我们对于有关政策目标的确定一定要充分考虑有关公共政策问题本身、成因和环境条件等将来会发生的变化或延续的情况，从而让我们制定的政策目标符合未来发展的需要。例如我国目前的人口政策目标就应该充分考虑未来老龄化社会的有关问题，及早筹划，免得临渴掘井，手足无措。    3．系统协调      我们在制定政策目标时常常会遇到多重政策目标的困扰，尤其当它们相互矛盾和冲突时更甚。这种多重目标的出现一般是因为社会群体的利益、追求和价值取向往往不同，公共政策的目标常常要在这些不同的群体利益和价值取向间寻求协调。不仅如此，局部与全局之间、民主与科学之间、公正平等与效率之间也有相当的冲突性。这些都使得任何一项大的政策目标的社会政治与伦理定位都是异常艰难的。这就需要我们在政策目标的确定阶段就力求让同一政策的多项目标相互协调，也让某项政策的目标与已有政策的有关目标或即将出台的其他政策的目标相一致。这既可以避免政策目标的混乱，也有利于制定、实施和评估有关的政策方案。为此，我们一方面需要运用系统论、控制论及运筹学等观点和方法来对有关的政策目标作全面考量；另一方面，更重要的是我们在确定公共政策目标时要弄清问题的实质所在，尽可能地逐步将目标数量减少到最低数量，因为目标越少，一项政策的制定、实施和评估就会越容易。 4．明确具体 一旦能确定有关政策目标，就要使目标具体明确。对于目标中的有关概念、时间要求、目标内容、相关条件等都要进行清晰界定或说明，最好做到表达准确，含义清楚单一，各项要求详细具体，能量化的予以量化等，以利于理解和操作。例如，依据我国《太湖水污染防治“九五” 计划及2010年规划》，太湖流域水污染防止规划目标就被具体而明确地界定为：确保1998年全流域工业企业（包括乡镇企业）及集约化畜禽养殖场和沿湖的宾馆、饭店等单位排放的废水达到国家规定的标准；2000年集中式饮用水源地和出入湖的主要河流水质达到地面水三类水质标准，实现太湖水体变清；2010年基本解决太湖富营养化问题，湖区生态系统转向良性循环。只有目标明确具体，才能为方案的规划、选定和执行创造一个良好的开端和前提条件，否则，其后的政策过程将遇到许多麻烦。 5．伦理考量 在较高的抽象意义上说，任何公共政策的目标都会涉及社会中的一些伦理价值考量，如前述有关公共政策元目标追求的价值——自由、安全、公平和效率等。对这些问题，不同的社会主体都会有不同的立场和偏好，但一定的社会在这些问题上都会有居于统治地位的价值观念。公共政策作为统治阶级和阶层实现其利益和意志的重要工具和手段，必然会在政策目标的考量中体现他们的价值偏好。但有时统治阶级为了更好地维持统治的稳定，也会考量社会大众的利益需求，甚至反映一些社会弱势群体的利益和需求。就一般意义而言，在现代民主社会中，任何政策的目标都不能侵犯公民的各项法定权利，都要确保民主程序的稳定有效，为人们提供可靠的安全保障，既体现相对的社会公平，关心帮助社会中的一些弱势群体，同时也要不影响社会的有效运转和正常发展。也就是说，在每一项政策目标的确定中要主动地将上述有关社会伦理和价值因素考虑进去。 第二节   公共政策方案的规划   一、规划的含义和特征 政策规划也称政策构建。许多学者从不同的视角曾给予它不同的界定。如有的学者认为，它“是发展一套处理公共问题的行动方针，其主要目的是在使应该解决、能够解决的问题，以最有效的方法解决之”。也有学者认为它“是一个针对未来，为能付诸行动以解决公共问题，发展中肯并且可以接受的方案的动态过程”。这些都属于广义界定。在此，我们则从狭义上来界定：政策规划是指在建立有关政策议程后，为了实现一定的政策目标，政府组织力量草拟和评估政策方案与行动步骤的过程。也就是说，它应将问题界定、目标确定、政策抉择等从“政策规划” 这一概念中剔除出去。  关于政策规划的特征，国外学者有不少论述。例如查尔斯·琼斯（Charles Jones）认为：它的明显特征就在于要提出对于人们感知的社会现实问题的解决办法来。此外，它还有如下一些特征： （l）规划者不必仅限于一套人马，最好由两套以上的人马提出竞争性的建议； （2）规划也可以在对问题的清晰界定之前进行，也可以在规划者还没有与相关群体深人接触之前进行 （3）尽管规划常常由官僚机构来做，但规划并非一定要由特定的机构来做； （4）规划和再规划可能花了很长的时间也不能对任何一种方案提供充分的支持； （5）对于那些在任何层级的规划中利益有所损失的人常常有一些补偿； （6）规划过程本身从来没有中立的效应，即使在科学研究中也会有人失利有人得利。  参考国外学者的论述，我们认为对政策规划的特征应主要强调如下两点： （1）从政策规划的主体来说，多元化和政府主导并存。参与政策规划的主体通常是多元的，但其中政府往往起着发起规划、组织规划、帮助规划（提供规划中的经济、信息等条件）等作用。显然，政府起的是主导作用。 （2）从时间进程上来看，政策规划主要存在于政策目标的确定与政策抉择之间。尽管民间咨询机构的政策规划可能不局限于这一阶段。在实际的政策过程中，政策的修正性规划还可能存在于政策执行过程之中，然而作为政府决策过程中的政策规划还是主要存在于政策目标的确定和政策抉择之间的阶段。它仅仅涉及对于有关政策目标实施方案的构建和评估，也即仅涉及方案设计和方案择优两个方面。    二、政策规划的主体  到底有哪些主体会参与到公共政策的规划中去呢？对此，国外有的学者主要强调政府或执行机构（含总统和官僚机构）、立法机关、司法机构、参与投票的公众以及一些社会权力代理者（如一些社会组织）等的作用。有的从政策系统（policy System）的复杂性出发强调政策规划的次系统和次主体，如在美国就有基于利益驱动的由利益集团、议会委员会和政府执行局（Government Agency）之间的所谓“铁三角” 关系，也有如海克鲁（Heclo）主张的一些基于论点驱动的政策构建网络（Issue Networks），还有将政策构建系统称之为由享有一套基本信仰（含政策目标等）和试图影响政府 规则 编码规则下载淘宝规则下载天猫规则下载麻将竞赛规则pdf麻将竞赛规则pdf 、预算和人事以长期实现其目标的各级政府的各类公私机构组成的“支持联盟”，以及由国家和社会主体共同构成的由利益驱动的政策构建网络（Policy Networks）或政策共同体（Policy Community）等。我国也有一些学者对此进行了研究。林水波、张世贤认为，介入政策规划的主体包括行政机关、立法机关、研究机构和利益团体四类。这些分类简洁明晰，做了粗线条描述。我们要特别强调的是如下两个方面：  1．政策规划的政府主导化  我们在强调政策规划主体多元化的同时，还必须注意政府主导化问题。对此，前面已有所论述。在此需要说明的是，这种主导主要体现在规划的组织和管理方面，并不是说政府的规划方案必须占主导地位。无论是政府还是其他各类规划主体在规划过程中的地位，从对真理性的追求来说都应是平等的。当然在现实的政策规划过程中，政府可能不仅仅在规划组织与管理上占主导地位，在规划方案进人抉择阶段上也可能常常占主导地位。其中既有政府地位的影响，也有政府在设计方案时往往比较务实等原因。但是，我们应尽可能避免政府地位对规划方案带来的负面影响。 2．政策规划的主体多元化 政策主体既可以是单一式的，也可以是多元式的。目前无论在西方还是在中国都存在单一式政策规划主体现象，只是在中国更为普遍和常见。在单一式中，主体通常为政府有关机构。多元式主体的类型则如上述学者所论及的情况。从一般意义上看，这两种模式是各有利弊的。单一式规划主体——政府的优势在于它对有关问题有具体详细的了解，对问题能从全局上进行考量。但是缺陷在于：政府本身也有自利性和价值偏好，因而单纯的政府规划不能确保公正；同时政府对一些问题的理性认知能力也是有限的，单纯由政府做出的规划也难保科学；单一式政府规划将各方利益主体排除于规划过程之外，这种政策规划明显缺乏民主性。而多元式规划主体中除政府以外的其他主体虽然可能对实际情况缺乏深人、全面的了解，也可能会从局部利益出发，规划失之片面，但它们的参与毕竟可以对政府规划起到制约、补充等作用，既有利于克服各方的自利性，保障社会公正。也有利于汇聚各方智慧并反映各方利益需求，以保障政策规划的科学性和民主性。因此，在现代公共政策过程中，除了那些机密性和紧急性程度很高的政策规划可以由政府独自完成外，政策规划主体的多元化则是各国通行的模式。我国更应该对此给予特别的关注，尽快并尽可能好地采用这一模式。 为了实现政策规划主体的多元化，不少国家通常会特别重视充分发挥各类政策分析组织（政策咨询或参谋组织）的作用。这些组织按照它们与政府的关系可以分为政府内与政府外两大类。在此就无须论及政府内的政策咨询组织。政府外的政策分析或咨询组织有大学的政策研究机构，也有一些营利性的政策咨询公司，还有一些非营利的思想库（Think Tank）。第二次世界大战之前美国国会和政府系统当中就已经出现内部的政策研究机构。第二次世界大战结束之后，兰德公司、美国企业研究所、社会科学研究局、城市研究所等纷纷建立，形成了政府外的思想库系列。到1989年时，据统计，美国的政策分析组织（含大学的政策研究机构）已经达到1000家，其中大约100家位于首都华盛顿。大学内的政策研究机构通常更重视学术性，往往不适合进行实际的政策研究；真正对显示政策影响较大的是那些非营利的思想库。总体上这些政策研究机构最主要的作用就是，利用自身的专业知识和分析技能专门为政府思考一些长远或眼前的棘手问题，从而提出解决问题的相关政策建议。  同时，许多国家还特别重视采取听证（Public Hearing） 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 实现政策规划主体的多元化。”听证，最早源于西方的司法实践，后来被逐渐运用到立法实践和行政实践之中，从而成为政府政策过程（尤其是政策规划过程）中的一项重要的制度形式。其核心要求是政府在作规划政策方案时要听取有关专家、有关管理主体、有关利益代表和公众的意见，以利于政策规划和抉择的透明化、科学化、民主化、公正化和规范化。中国个别地方（如深圳）自20世纪80年代末在价格决策领域就引人了听证制度。全国层面从1996年开始先后在行政处罚、公共价格调整和人大立法以及一些司法领域都建立了这项制度。  听证往往会针对特定的政策问题，主要以会议的形式听取社会各方和有关专家的意见，有着比直接选举和广泛求谏以及座谈会等形式更多的优点。其中最大的优点就是能克服代议民主制的不足，实现各方利益主体、官员、专家与百姓之间面对面的直接交流和沟通，从而发扬民主，维护公平，达成共识，并提高决策的质量与水平。西方的直接选举制度及政党制度比较完善，听证活动虽然很多，但在整个公共决策体系中的相对作用较小。而中国的基础性权力配置制度（含直接选举制度及政党制度等）还不完善，而且短期内难有大的变化，因此，中国一定时期内的听证制度及其实践必将在公共决策体制变革当中发挥比它在西方社会更大、更直接和更有效的影响作用。可见，听证制度是适应中国现实需要的一种非常重要的公共决策体制变革。 “青岛出租车价格听证会”的案例应该能很好地说明这一问题。       三、政策方案的设计原则     1，信息原则     信息是政策规划的基础 材料 关于××同志的政审材料调查表环保先进个人材料国家普通话测试材料农民专业合作社注销四查四问剖析材料 ，从某种意义上讲，政策规划的过程就是信息的收集、整理、加工和处理的过程，政策规划的成效很大程度上依赖于信息的全面、具体、准确、及时。如果没有充分的信息保障，政策规划也只能是“巧妇难为无米之炊”。 1987年，一场大火烧毁了大兴安岭大片山林，同时也烧掉了一批责任者的乌纱帽，但却没有烧掉官僚主义的温床。当年，国家投入巨资，力图使焦山能够重新披上绿装，“再造一个新的大兴安岭”。然而，14年光阴茬苒，西林吉林业局在转包营林工程中，欺上瞒下，通过虚假验收、虚报指标等行为，套取国家巨额营林专项款，致使2700万元专款只有一部分投入到营林工程中，9 000公顷营林地只完成了不足1／4。他们把树种在了报表上，把钱装进了不该装的地方。 若不是因为林业局与承包户发生经济纠纷而使这一丑闻曝光，人们仍会沉浸在“年年超指标完成造林任务，大兴安岭早已林海茫茫、绿浪滔滔”的弥天大谎之中。这种虚假信息会对决策构成极大的负面影响。     2．系统原则     系统性是社会问题的重要特征之一。任何政策问题都不是孤立存在的。在社会大系统内，不同范围、领域、层次的社会问题存在着相互联系、相互制约的辩证统一关系，这就要求政策规划工作的参与者必须牢固树立系统观念，在决策活动中要根据客观事物所具有的系统特征，正确处理整体与局部、战略与战术、当前利益与长远利益、主要目标与次要目标的关系。考虑问题应以大局为着眼点，从事物的整体出发，去认识、分析和处理局部性问题。     人们对系统的认识是随着对自然界和人类社会认识能力的提高而不断深化的。早在古代，人们对系统就有了朴素的认识，并能够利用系统方法解决一些实际问题。我国北宋真宗年间，皇城失火，皇宫全部烧毁。真宗命大臣丁渭主持修复工作。当时既需要清理废墟，又需要挖土烧砖，还需要从外地运送大批建筑材料。摆在面前的难题很多，丁渭提出了这样一个方案：首先把皇宫前面的大街挖成一条大沟，利用挖出来的土就地烧砖，然后把京城附近的汗水引人大沟，通过沛水从外地运进建筑材料，等皇宫修复之后，再把碎砖烂瓦填人沟中，最后修复原来的大街。     丁渭的建筑方案可谓一举三得。一举就是挖沟，省去从远方运土烧砖，是谓一得；引水入沟把陆路运输改为水路运输，省工省时，节约了运输费用，提高了运输效率，是谓二得；同时还解决了瓦砾的处理问题，是谓三得。虽然挖沟取土暂时破坏了一条完好的大街，从局部角度看，可谓巨大损失，但从工程的全局来看，是非常有利的。丁渭的修复方案包含了系统思想的重要内容，丁渭其人也因此被后人誉为运用系统方法解决实际问题的先人。丁渭的朴素系统论思想在历史上有着很大贡献。     随着现代科学技术的日益发展，人们对系统的认识越来越深人。系统思想在我国现阶段政府决策中也起着非常重要的作用。建国以来，我们在公共决策问题上曾有过许多大的失误，如工业上提出以钢为纲，农业上提出以粮为纲，造成国民经济发展的比例失调；再如环境保护方面出现的短期行为，对可持续发展带来极大危害。这些历史教训应引起我们的反思。政府决策应统筹考虑，既见树木，又见森林，避免出现以偏概全的错误。     3．预测原则     政策规划是对未来事物所作的行为设计和方案抉择，是一种面向未来的活动。凡事预则立，不预则废。科学预测是保证政策规划成功的必要前提。只有建立在可靠预测基础上的政策方案，才是具有现实可行性的政策方案。这里举几个例子加以说明。     （1）从偶然中发现必然。1967年，日本常驻苏联的商务人员有两三个星期没有看到苏联外贸部的高级官员在公开场合露面。他们将这一偶然发现的情况及时通报了东京，引起日本决策层的高度重视。他们马上通知日本驻各国的商务人员，迅速查找苏联外贸部高级官员的确切所在。结果发现他们都到了美国，正与美国政府有关人士进行秘密的粮食贸易谈判。得到这一情报后，日本决策层进行了认真分析。他们认为，一下派出这么多高层人士到美国谈判，绝不会是一笔小买卖，苏联肯定是要大批购买粮食，一定会引起国际市场的粮价上涨。日本作为粮食进口国，不能等闲视之。根据这种分析，日本政府适时购进了相当数量的粮食，避免了因价格上涨所造成的损失。可见，从偶然中发现必然，从小事件中发现大问题对决策会大有帮助。     （2）透过一滴水看整个世界。1982年2月底，墨西哥爱尔基琼火山猛烈喷发，火山灰形成大量云团，美国气象部门抓住这个偶然事件，对气象资料认真分析，预测出1983年会出现世界性气候异常，可能导致大雨和干旱等灾害。由此认为，世界谷物将大幅度减产，苏联作为进口大国，一定会把目光投向美国，如果美国能减少播种面积就会迫使苏联以较高的价格购买美国小麦。而苏联为购买粮食只能被迫出售黄金和压缩军费，从而引起1983—1984年度的金价下跌和军备竞赛的缓解。根据这种分析，美国政府采取了一系列对策。事实证明，美国的这种判断是正确的。从这个例子可以看出，透过一滴水能看到整个世界，偶然的事件包含了一系列必然的结果。火山的爆发导致了气象、农业、经济、政治、军事一系列连锁反应。     （3）预测需要有认真负责的态度。干事难就难在“认真”二字，预测工作就最讲认真。再一个例子是唐山大地震中发生的奇迹。1976年7月28日，中国唐山发生了里氏7．8级强烈地震，几十万人遇难。这是一场属于唐山也属于人类的历史劫难，这是世界地震史上迄今为止最为悲惨的一页。然而，距震中唐山仅100公里之遥、同样受到毁灭性地震袭击的青龙县，竟神话般地无一伤亡。1996年4月二1日至19日，由河北省青龙县副县长刘志新、国家地震局研究员汪成民等4人组成的中国减轻地震灾害代表团来到联合国总部，在第50届大会附会及技术讨论会上作了专题报告。新华社、美国《纽约时报》、联合国广播中心等多家新闻机构连篇累犊地对青龙县减轻地震灾害的成功经验进行了报道。一个带有传奇色彩的名字——王春清进入了人们的视线。是他的一份震前会议 记录 混凝土 养护记录下载土方回填监理旁站记录免费下载集备记录下载集备记录下载集备记录下载 挽救了青龙县成千上万父老乡亲的生命。     1976年7月13日，初到青龙县科委地震办公室工作的王春清赶到唐山，参加了国家地震局召开的京津唐渤张地区地震工作经验交流会。会议期间，国家地震局分析预报室京津组组长汪成民要求作震情发言，但因日程安排较紧而未能批准。当时对京津唐地区的地震分析，国家地震局有两种观点，一是认为辽宁海城地震之后，方圆几百公里范围内不会有7级以上的强震。而汪成民等少数专家则认为，近期唐山、滦县一带地上、地下情况异常，应给予关注。7月16日晚，汪成民利用会议休息时间召集了一个自由座谈会。据王春清讲，当时参加会议的有唐山各区县和华北地区的代表五六十人之多，他是其中之一。他作了详细的笔记，王春清当时不会想到，这份笔记已成为一份永久的历史资料了。在这上面赫然记载着：“1976年7月22日至8月5日，京津唐渤张地区有5级左右的地震，下半年到明年可能有七八级地震。”7月21日，王春清回到青龙县，他立即向县科委和县革委会办公室作了汇报，当时县里正筹备24日召开的全县“农业学大寨”干部会议，县委书记冉广歧得知情况后非常重视。7月25日晚，县常委会议进行了专门研究和部署，当天还召开了全县电话会议，并在“农业学大寨”会议上向与会的800多人作了震情通报，宣传了防震知识。     1976年7月28日凌晨3时42分，地震发生。离7．8级震中115公里，离7．1级震中仅60公里的青龙县房屋倒塌18万间，除一位老人震后因惊吓死于心脏病外，全县无一人伤亡。青龙人是幸运的，而幸运中却折射着难咽的苦涩，以至于人间的奇迹也只能随之淡然。他们与外界恢复通讯后接到的第一个电话，就是这样一句情感复杂的询问：“为什么你们搞了防震，而我们却一无所知？”     4．客观原则     实事求是，尊重客观规律，把握政策对象及其环境的主要特征，一切从实际出发，克服政策规划过程中的主观随意性，这是政策规划最基本的要求。只有做到这一点，才能大大减少政策规划的主观盲目性。不能心血来潮，脑袋一热，就要“挟泰山以超北海”。大话好说，事情不一定好办，不实事求是，是不会有好结果的。     5．智囊原则     借助外脑，发挥思想库的作用，让专家参与，这是现代政策规划不可缺少的外部条件。楚汉之争刘邦得胜，欣喜之余，对众臣道：“吾所以有天下者何？”听了几个大臣的回答，他认为都没说到点子上，言道：“夫运筹策帷帐之中，决胜于千里之外，吾不如子房；填国家，抚百姓，给馈他，不绝粮道，吾不如萧何；连百万之军，战必胜，功必取，吾不如韩信。此三者，皆人杰也，吾能用之，此吾所以取天下也。项羽有一范增而不能用，此其所以为我擒也。” 由此看来。刘邦之所以能够取胜，关键在于他能够听取别人的意见；项羽之所以最终失败，主要是因为他刚愎自用，不肯听取高参的意见。     6．优化原则     比较和选择是政策规划最突出的特征，追求优化是政策规划当然的目标。在决策科学中，人们习惯把只有一个备选方案、没有其他选择余地的决策条件称为“霍布森选择”。1631年，剑桥商人霍布森贩马时附上了一个条件：只准挑选离栏门最近的马。这实际上就是不让挑选，“霍布森选择”由此得名。值得注意的是，在情况非常严峻，无他路可走时，“霍布森选择”也有可能带来好的结果，如韩信的“背水之战”。但一般说来，在绝大多数的情况下都不会有好的结果，如马摄失街亭。管理上有一条重要的格言：“当看上去只有一条路可走时，这条路往往是错误的。”这句格言主要还是想鼓励人们探求更多的出路，摆脱惟一选择的困境，力争多种方案中的择优。美国政府在处理古巴导弹危机时所作的方案选择就充分体现了择优的原则。 案例：古巴导弹危机     1962年10月，苏联在古巴部署导弹，从而引起美国的强烈反应，爆发了震惊世界的古巴导弹危机。美苏两个核大国眼珠对眼珠，剑拔夸张，剧烈对抗，使世界处于核战争的边缘。如何正确处理这次危机？美国总统肯尼迪召集了重要的政府阁员进行紧急磋商，他们重点讨论了下列六项对策，在对正反两方面意见进行充分讨论的基础上，做出了群体的选择。     7．效益原则     规划不能不作成本效益分析，其目标是以较低的资源消耗换取较高的政策收益。当然，这种收益不能单纯以金钱作为衡量标准。尽管政策制定要讲经济效益，但更要考虑社会效益。既要讲直接效益，又要讲综合效益。     埃及20世纪70年代初竣工的阿斯旺水坝是苏联援建的，预计可以使尼罗河两岸灌溉面积扩大3亿亩。水坝一方面给埃及带来了廉价的电力，控制了水旱灾害，灌溉了农田；另一方面却破坏了尼罗河流域的生态平衡，遭到了一系列未曾料到的自然报复。（1）由于尼罗河泥沙和有机物质沿坝积存到水库底部，使尼罗河两岸的绿洲失去了肥源，土壤日趋盐渍化、贫瘠化。（2）由于尼罗河河口供沙不足，河口三角洲平原从向海中伸延变为朝陆地退缩，一些工厂、港口、国防工事有跌人地中海的危险。（3）由于缺乏来自陆上的盐分和有机物，盛产沙丁鱼的鱼场毁于一旦（埃及 1961年产沙丁鱼15 000吨，1965年500吨，1971年就几乎绝迹了。沙丁鱼搬家给埃及的国民经济造成重大损失）。（耳）由于大坝阻隔，尼罗河下游奔流不息的活水变成了相对静止的湖泊，为血吸虫和疟蚊的繁殖提供了生存条件，致使水库一带的居民血吸虫病率达80％以上。这一切使埃及付出了沉重的代价。其他国家在现代化的进程中，一些大型项目的建设也有过类似的情况。这些经验教训提醒我们，政策规划要考虑综合效益，应加强科学论证，权衡利弊得失，三思而后行。     8．可行原则     政策规划应注重可行性分析，认真考虑主客观多种制约因素，如时间、空间、能力、技术、人力、物力等。     非洲某国政府为了赶上西方的现代化发展步伐，从1975年开始，制定和推行了雄心勃勃的“第三次国家建设计划”。它们多方贷款，一下子从国外定购了大约1600万吨水泥和大批其他建筑材料，用于建设新的公路、机场和高楼大厦，实现国家的现代化。不久，欧洲各国的大型运输船队满载着水泥和其他建筑材料，云集在港口外。可是，这项宏伟计划的制定者们未曾考虑当地海港码头的实际吞吐量，进行了非常不慎重的决策。这一疏忽的后果极为严重。单凭码头现有的装卸能力，不要说运载其他建筑材料的船只，单就滞留在港口外的水泥运输船而言，没有半年左右的时间是卸不完的。这个国家政府的官僚决策，没有更多地考虑可行性问题，这种看似很小的疏忽直接导致了“第三次国家建设计划”的全面破产，使该国付出了惨重的代价，背上了沉重的债务包袱。     9．兼听原则     在政策方案的论证过程中应注意听取不同的意见。“意见完全一致时不轻易做出选择”，这是—条非常重要的规划思想，体现了事物矛盾运动的规律。“完全一致”往往掩盖了事物的本质，特别是那种轻易形成的一致很可能并不是真正意义上的一致，英明的判断和正确的抉择往往都是在不同意见的激烈争辩和交锋中取得的。见解的冲突被认为是通往正确之路的一种有利工具，因为它可以使人们注意到问题的各个方面。从这种角度来看，矛盾斗争的一致才是真正意义上的一致。“兼听则明”应该成为决策者时刻牢记的重要信条。     美国通用汽车公司总裁斯隆先生在主持一次高级经理人员的决策会议时，发现大家提出的都是“一边倒”的意见，他起身问大家：“是不是在座的各位看法都完全一致？”与会者都点头称是，以为斯隆要最后拍板结束会议了，出乎大家意料的是，斯隆没有这样去做。他只是说：“那好，现在我宣布暂时休会，直到我们能听到不同意见为止。”     我国唐代的太宗李世民是一位出色的政治家，很能听取不同的意见。宰相魏征是位讲话不留情面的人，经常当着满朝文武的面直言不讳地指出皇帝决策中的缺点。李世民兼听则明，所以才有了历史上著名的“贞观之治”。魏征去世，太宗万分惋惜，他说：“夫以铜为镜，可以正衣冠；以古为镜，可以知兴替；以人为镜，可以明得失；朕常保此三镜，以防己过。今魏征逝，遂亡一镜矣。”于是决定设置专门监督群臣行事和给皇帝提意见的官职，并推行“五花判事”，使国家“鲜有败事”，这是盛唐之世得以持续的重要原因。 作为领导，不能听到反对意见就皱眉头，有反对意见不一定是坏事。政策规划中需要有不同意见的交锋。决策者应该有这样的胸怀，即“我坚决反对你的意见，但是我誓死捍卫你讲话的权利”。        四、政策规划中的政策转移     在全球化程度日益加深的今天，在公共政策领域，政策转移（Policy Transfer）已经成为非常重要的政策来源的方式。简单地说，政策转移就是一个政策借用国（Bormwing Country）采纳其他国家的公共政策、行政体制、制度及思想等来解决本国所面临的政策问题。政策转移可以发生在议程建立阶段，也可以发生在政策规划和政策执行阶段，而在政策规划阶段，政策转移的作用尤为重要。目前，关于政策转移的研究已经很多，英国学者戴维·多洛维茨和戴维·马什（David Marsh）在这方面的研究具有代表性。     政策转移的增长存在很多原因。首先，在全球化的时代，没有哪个国家能够脱离全球的经济体系及摆脱全球的经济压力。尤其随着全球化的发展，各国国家在经济方面越来越具有同质性，它们接受同样的经济规则，加人到统一的经济生产和贸易体系中。跨国公司、国际政府组织、国际非政府组织等等都影响到国家的公共政策制定。如有的国家发生经济危机后，想要得到国际货币基金组织（IMF）的帮助，必须接受其在公共政策方面的许多要求和条件。因此，公共政策制定已经不可能不受外在因素的影响。从这一种意义上说，公共政策目前不仅在民族国家政治体系内发生，同时也在世界体系中发生，也由于全球化的发展，使得各国家面临许多类似的政策问题，有些问题甚至是共同的，如环境污染、能源、人口膨胀等问题。相似的问题可以由相似的政策来加以解决，这是政策转移能够产生的一个基础。另外，通信技术的发展，也使得各国间在知识、观念等方面的交流变得更通畅快捷。这是政策转移的一个重要的前提条件。     政策转移对于政策制定的明显的优势在于政策方案规划的快速、便捷，同时又成本低廉。这方面的特征使得政策转移得到了政策制定者的青睐。因此，“如果政府在寻求新问题或者变化的问题的解决方案时，它们日益可能向国外来寻找这种方案。因为各种沟通形式的发展，这种方式比以往更加便捷”。     一个国家向另外一个国家的学习和借鉴包括很多方面，甚至可以说任何事情都可以从一个政治体系转移到另外的政治体系。在公共政策方面，政策目标、政策内容以及政策工具等，都能够成为转移的对象。在政策规划阶段，对于政策内容方面的政策转移，对于政策方案的规划起到了重要的作用。首先，其他国家的相关政策方案对于本国的方案制定具有启发性，也许会提供不同的思路。其次，其他国家政策在执行过程中暴露的缺陷，也能够给本国政策方案的制定提供经验和教训，避免重蹈覆辙。第三，在政策规划阶段，各种政策主体都参与到政策的形成，如政治领袖、官僚、利益集团以及其他利益相关者。其他国家成功的公共政策容易得到各方的认同，并且各主体会依据本国的情况，对政策做出相应的修改。     这就涉及政策转移的程度问题。一个国家对其他政治体系的政策借鉴，不可能或是完全的照搬，或者是完全拒绝这两种形式，而是存在不同的程度。一是复制（Copying），即指政策直接的完全的转移；二是效法（Emulation），即借鉴公共政策背后的思想观念；三是混合（Combinations），即混合不同的公共政策；四是启发（Inspiratio），即其他国家的政策可能导致本国的政策变化。不同程度的政策转移可以发生在政策制定的不同阶段。在政策规划阶段，更多出现政策的复制和混合。这是因为这样使得政策规划节省时间、更为迅速。政策的转移可以发生在国家的不同层次。国家层次的政策可以借鉴他国国家层次或者地方层次的政策，同样本国地方政府的政策可以借鉴他国国家层次或地方层次的政策。 从政策制定者的意愿角度，可以简单地将政策转移分为自愿的政策转移和被迫的政策转移。但这种分类过为简化，更好的办法是将政策转移视为处于从自愿的学习到被迫接受他国政策的一个政策转移连续体。从这种观点看，许多政策转移的案例可以在这一连续体中确定自己所处的位置。另外，从不同政策主体的角度看，政策转移就处在这个连续体的不同位置。有时候，政治家可能会认为一项政策是自愿接受的，然而其他主体会认为它带有更多的被迫成分。另外，有些政策转移可能刚开始是属于被迫的，然而随着时间的推移，政策起到了应有的效果，强迫的压力减少，而自愿的因素增加。 虽然政策转移在政策规划和执行中，具有重要的作用。但很明显，并不是所有的政策转移都能够获得成功。很多政策在原来的国家产生了很好的效果，然而，在另外一个国家应用却达不到预计的效果，或者根本毫无用处。这就涉及政策转移过程中出现的政策失败（Policy Failure）。因此，在政策规划阶段，尤其要注意影响到政策失败的一些因素。有研究显示，至少三方面的因素导致了政策失败： （l）信息不全的政策转移（Uniformed Transfer），是指政策借用国对于该政策的信息了解不充分，不清楚它在原国家是如何运行的。 （2）不完全的政策转移 （Incomplet Transfer），是指虽然政策转移发生，但是使得该政策在原国家获得成功的某些重要因素却没有采纳。 （3）不当的政策转移（Inappropriat Transfer），是指没有充分注意到政策借用国与政策输出国之间在经济、社会、政治和意识形态背景方面的不同。这三方面因素都可能导致政策转移的失败。因此，在政策规划阶段，一定要谨慎地