建立新农保基本条件已经具备
人力资源和社会保障部农村社会保险司司长 赵殿国
时间：2009-09-25
来源：中国经济导报——中国社会保障论坛
近年来，我国的农村人口老龄化、家庭小型化和空巢化日益严重；农村老人收入远远低于城市，而贫困发生率大大高于城市；此外，农村子女赡养老人的负担越来越重，赡养老人的观念越来越淡薄。对于新农保，广大农民有着迫切的需求。
目前来看，我国建设新农保工作已有较好基础。长期艰苦的探索，为制度创新打下良好的基础。我们已经初步建立了从中央到基层的工作队伍和工作网络，并形成一定规模。到2008年底，全国27个省（区、市）的1955个县（市、区）不同程度开展这项工作，5595万农民参保，积累基金近500亿元，500多万参保农民领取了养老金，当年支付养老金57亿元。同时，新农保的试点也有了丰富经验。党的十六大以来，特别是十七大以来，各地积极探索新型农村社会养老保险制度，目前全国新农保试点县（市、区）将近500多个。另外，近年来我国财政收入快速增长，为新农保制度建设提供了有利条件；通过调整支出结构，我们建立公共财政即可大幅增加对新农保的投入；而政府的土地出让金应当主要用于农民；国有资产利润及增值减持也正不断反哺农民。
今后一段时间，我们应该加快建立新型农村社会养老保险制度，尤其要把制度缺失摆在社会保障体系建设优先和突出的位置，要根据经济发展和试点情况将在全国普遍推行，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。
新农保制度建设的基本原则，应该是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。一是从农村实际出发，低水平起步，筹资和待遇
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要与经济发展及各方面承受能力相适应；二是个人（家庭）、集体、政府合理分担责任，权利和义务相对应；三是政府主导和农民自愿相结合，引导农民普遍参保；四是中央确定基本原则和主要政策，地方制定具体办法，对参保居民实行属地管理。
从制度模式来看，未来的新农保，应该是基础养老金与个人账户相结合。首先要建立个人账户。体现权利与义务相对应，效率与公平相结合；缴费管理灵活，适应农村差异大、农民收入低、从业不稳定的特点；农民看得见查得到，适应农民担心“一平二调”、“大锅饭”的心理。其次，要建立基础养老金。这将体现党和政府对农民的关怀，体现新农保制度的基本性、公平性和普惠性；确保最低养老金全国统一，同一地区参保农民将来领取的基础养老金水平是相同的；基础养老金水平将根据经济发展水平不断提高，使广大农民共享经济发展成果。
新农保基金应由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。参加新农保的农村居民应当按
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缴纳养老保险费。缴费标准目前设为一年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次；参保人自主选择档次缴费，多缴多得。国家依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准按照《村民委员会组织法》由村民会议民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元这一块不同地区差距很大；对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励；对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府应适当代其缴纳最低标准的养老保险费。
新农保基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算，按有关规定实现保值增值。目前试点阶段，新农保基金暂实行县级管理，随着试点扩大和推开，逐步提高管理层次；有条件的地方也可直接实行省级管理。
建立新型农村社会养老保险制度的思考
东北师范大学商学院 韩俊江
时间：2010-01-12
来源：中国社会保险学会网站——中国社会保障论坛
我国是农业大国，农民养老是我国现代化进程中不可回避、必须解决的问题。随着党中央、国务院提出到2020年建立覆盖城乡社会保障体系的战略目标，以及我国经济的发展和现代经济对农村传统经济的冲击、农村人口老龄化的到来，以家庭养老为主的农村养老制度已越来越不能满足我国农村养老的需求，建立新型农村社会养老保障制度迫在眉睫。如何建立一套完整又切实可行的新型农村社会养老保障制度已越来越受到各级政府的关注与学者的思考。妥善解决农民的养老问题，借鉴经济发达地区的成功经验，对于完善我国的社会保障体系，解决“三农”问题，统筹城乡经济社会一体化发展，实现和谐社会目标具有重要意义。
一、建立新型农村社会养老保险制度的背景
2008年伊始，中央1号文件提出“探索建立农村养老保险制度，鼓励各地开展农村社会养老保险试点”，3月份全国人大通过的《政府工作
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》指出，“鼓励各地开展农村养老保险试点”。在中国这样一个农村人口达8亿多的国家，农村社会保障的发展程度直接制约着中国整个社会保障体系的建设和整个社会保障事业的发展，而农村社会保障体系构建的核心问题之一就是农村的养老问题。由于我国农村社会养老保险制度的设计及运行存在着诸多困境，近年来一些经济富裕的地区开始探索一种根本不同于原来实施方案的新型农村社会养老保障制度，故称其为“新型农村社会养老保险”。
1、党中央、国务院高度重视农村社会养老保险工作。2006年初《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发[2006] l号）提出要加大公共财政对农村社会保障的投入，并把建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度作为推进社会主义新农村建设的重要内容，摆在了重要位置，提出了明确要求。党的十七大以及2008年中央经济工作会议上，胡锦涛总
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记和温家宝总理再次明确提出“探索建立农村养老保险制度”，“积极开展农村社会养老保险试点”。国家“十一五”规划和国务院转发发改委与劳动和社会保障部的《劳动和社会保障“十一五”规划》都对建立农村社会养老保险制度提出了明确要求。温家宝总理在十一届全国人大第二次会议作政府工作报告中要求,“新型农村社会养老保险试点要覆盖全国10%左右的县(市)”。这为我们做好这项工作明确了基本方向和指导原则。
2、经济快速发展，财政大幅增收，为建立农村社会养老保险制度提供了有力的经济基础。中国共产党第十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”。1985年时，我国第一产业产值占GDP比重为46%，城镇人口占人口总数的23.7%；2008年末，城镇人口占人口总数的 45.7%，第一产业产值占GDP比重下降到11.3%，已经达到或超过日本20世纪50年代末建立以农民为对象的国民年金时的社会经济水平，进入了社会转型期和经济起飞的新阶段，已经具备了建立农村社会养老保险的社会经济基础。但是从目前来看，农村社会养老保险制度建设已经远远落后于我国经济的发展，需要通过加大财政投入来逐步建立适应新农村建设所需要的农村社会养老保险制度。
3、农村社会养老保险实施困难，存在制度缺陷。始于20世纪80年代中期的农村社会养老保险改革试点，确定了以县为单位开展农村社会养老保险的原则。1992年初民政部出台《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，资金筹集坚持“个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则，基本上是一种完全个人储蓄积累式的自我保险，与本来意义上的社会养老保险有偏差。一是保障面过小，缺乏社会保险应有的社会性。二是保障水平低，满足不了农村老年人的基本生活。三是国家责任过轻，导致农村社会养老保险退化为商业保险。四是基金保值增值困难，导致农村社会养老的参保率下降。2006年末全国参加农村养老保险人数为5374万人，全年共有355万农民领取了养老金，全年共支付养老金30亿元，人均月领取金额70元左右，相当部分地区不足30元，年末农村养老保险基金累计结存354亿元。目前以县为中心的农村养老保险管理体制导致县级农村养老保险经办机构实际上担当了管理者和投资者的双重角色，存在着政事不分、管理手段缺乏、规模不经济、易受当地行政干涉、容易发生道德风险等弊端。
4、我国人口、经济结构与城市化条件已经达到甚至超过部分经济发达国家建立农村居民养老保障制度时的水平。从部分国家建立农村居民养老保险制度时的人口与城市化情况看，（见表2）农村人口所占比重最高的希腊为56.2%（1961年），最低的德国为24%（1957年），2008年我国农村人口占总人口的比重为54.3%。
从人均GDP水平看，按购买力平价换算为国际美元，欧盟扩大前1998年13国平均值为5226国际美元，最低的葡萄牙为人均1445国际美元，我国为6127国际美元（2006年）。按美元计算，日本人均GDP为653美元（1959年），我国为2456美元（2007年）。从农业占GDP的比重看，欧盟13国平均值为17.2%，最高为42％，我国为11.7%（2007年）。我国目前已基本达到了13个欧盟国家以及日本等亚洲国家和地区最初建立农村社会养老保险制度时的平均经济社会水平。而且，丹麦、瑞典、葡萄牙、西班牙及希腊等五个欧盟国家和日本在类似中国20世纪90年代初或更低的经济发展阶段时便已建立了农村社会养老保险制度。2008年，我国国内生产总值超过30万亿元，财政收入达到6.13万亿元，我国正进入建立新型农村养老保障制度的最佳时机，许多经济发达地区已具备建立覆盖城乡居民的社会保障制度的基本条件。
5、被征地农民社会保障的政策框架基本确立，新型农村社会养老保险试点工作已取得初步成效。随着我国经济的快速发展和城市化进程的加快，非农业建设用地需求越来大，导致大批失地农民沦为介于农民与城市居民之间的特殊的社会群体，产生失地农民是工业化和城市化的必然结果。为了严格土地管理，维护被征地农民的合法权益，国务院下发了系列文件，对建立被征地农民社会保障制度，确保被征地农民生活水平不因征地而降低，被征地农民的长远生计有保障提出明确的政策要求。党的十六大以来，一些地方从实际出发，通过改革创新制度、
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业务管理、提高基金资产质量、扩大制度覆盖面积、提高农民保障水平，初步探索出一条建立新型农村社会养老保险制度的路子。
6、探索适合农民工特点的养老保险办法取得一定的进展。在我国工业化、城市化的进程中，农民工已经成为我国产业工人的主力军。近年来，党和各级政府高度重视农民工的社会保障问题，部分地区做了不同程度、不同方法的探索，主要有四种情况：一是将农民工纳入城镇职工基本社会保险制度；二是对农民工实施新的综合保险制度；三是参加农村社会养老保险；四是制定适合农民工特点的养老保险办法。2006年国务院《关于解决农民工问题的若干意见》（国发[2006]5号）提出，要高度重视农民工社会保障工作，依法将农民工纳入工商保险范围，抓紧解决农民工大病医疗保障问题，探索适合农民工特点的养老办法。农民工工伤、医疗保险正在全面推进，同时人力资源和社会保障部已出台了低费率、广覆盖、可转移并能与现行城乡养老保险制度衔接的农民工养老保险办法草案。
二、新型农村社会养老保险制度模式的特征
经济发达地区在探索建立新型的农村社会养老保险制度的过程中创新了许多可以借鉴的模式，比如“嘉兴模式”和“和龙模式”等。虽然各地做法不完全相同，但是其核心内容、基本的制度框架还是具有诸多共性的特征，且这些特征又明显不同于原有“方案”。新型的农村社会养老保险模式的特征主要有以下几个方面：
1、参保对象由原乡镇企业职工、农村干部、民办教师、复员军人等为主转变为从事农业生产的劳动力为主。原“方案”实施中，由于纯农户参保没有相应的集体补助，因此，纯农户参保的并不多；而新型的农村社会养老保险制度明确以从事农业生产的农村劳动力为主，对农村各类企业及其从业人员，要求参加城镇企业职工基本养老保险。2007年10月1日起，浙江省嘉兴市正式实行养老保险城乡一体化，全市年满16周岁至60周岁不符合参加职工基本养老保险或者原一次性低缴费参加农保的各类劳动者，都将被纳入应保尽保的社会养老保险体系，2008年共有80万农民符合参保条件，财政将补贴3.5亿元。
2、建立了“个人缴费、集体补助和地方财政补贴”三方分担保险费的筹资机制。这是新型的农村社会养老保险模式最为显著的特点，也是新农保和老农保的一个根本的区别。1992年民政部制订的《县级农村社会养老保险基本方案》中规定了“个人缴费为主，集体补助为辅，国家政策扶持”的资金筹措原则，但在具体的实施中对参保的农民来说，集体补助无望，国家扶持空话，社会养老保险实质上是一种个人养老储蓄。新型的农村养老保险制度中市(县)、乡镇、村分级补助补贴的资金约占一半左右，个人缴费的比例一般不超过50％，较好地体现了个人、集体、国家三者在养老保险制度中的责任，因而激发了广大农民参保的热情和积极性。
3、确立了合理的筹资基数和筹资标准，采用社会统筹与个人账户相结合的模式。如“和龙模式”中规定，该市试行的新型农村社会基本养老保险制度，以个人缴费为主，财政补贴为辅，有条件的村集体适当补助，引导农民以村为单位自愿参保。凡具有本市农村户口，年满16周岁以上从事农业劳动的人员均可参保。个人缴费额度，以上年度农民人均纯收入的100%至300%确定基数，按不低于6%的比例缴费；有补助能力的村集体，按不超过6%的补助标准为村民缴费，补助费记入参保人员个人账户；如村集体无补助能力，村民则须按12%的比例缴费；市财政按实际参保人数，以每人8%的补助标准拨付保险补助费；财政补助全部作为基本养老保险社会统筹基金，主要用于计发参保人员的基础养老金，费用纳入每年财政预算，专款专用。
4、与城镇社会养老保险制度可衔接。新型的农村社会养老保险制度框架基本与城镇职工的基本养老保险制度相一致，区别主要在于缴费基数的不同，通过调节缴费基数可以实现城乡养老保险制度的衔接。因此，也可以说新型的农村社会养老保险制度是通向城镇职工基本养老保险制度的基本平台。在苏州实施新型的农村社会养老保险制度过程中明确规定，具备条件的乡镇企业职工可直接加入城镇职工基本养老保险制度；暂不具备条件的，先加入农村社会养老保险制度。在实施步骤上，采取逐步过渡的措施，即根据农村各类企业的实际情况，采取调节缴费基数的过渡办法，逐步实现并轨。
5、创新了许多可以借鉴的模式。各地在制度模式和财政补贴方式方面进行了大胆试点探索，形成了三类制度模式和补贴方式。一是基础养老金与个人账户相结合。基础养老金部分个人不缴费，直接从政府财政预算中安排。个人账户部分实行个人缴费，有些地方还给予参保补贴。二是个人账户与社会统筹相结合。制度结构与城镇职工基本养老保险类似，但筹资和保障水平较低。其中社会统筹部分由政府预筹或者企业 （单位、集体）缴纳。三是完全个人账户模式。即全部筹资都记入参保者个人账户模式。在财政补贴方式上也有三种：一是“进口”补，即从缴费环节进行补贴；二是“出口”补，即从发放环节进行补贴；三是两头补，即从缴费和发放环节都进行补贴。
新型的农村社会养老保险制度克服了原制度设计中存在的一些问题，因而制度本身更为科学和合理，是体制上的一次创新，是制度上的一次飞跃。但是，新型的农村社会养老保险制度又面临着一系列问题的考验，这些问题决定着新型的农村社会养老保险制度能否可持续发展，应引起我们足够的重视。一是新型的农村养老保险制度的覆盖面问题。一些小城镇户口居民，他们只是改变了户口，未离开土地，处在入不起城保也不能入农保的尴尬境地。二是资金的可持续性问题。目前新型的农村社会养老保险基金的筹集中，一半左右来自于地方财政特别是县、乡镇两级和村级集体积累。在目前地方财政普遍吃紧，而承担的社会事务不断增加的条件下，新型的农村社会养老保险作为一个刚性的制度安排，没有国家和省一级财政的支持，其今后地方经济发展的不确定性对养老基金筹集和待遇支付的风险是不言而喻的。三是新型的农村养老保险制度与城镇养老保险制度的接轨问题。尽管确定了体制转轨，但并未形成合理的转轨成本筹集与分担机制，能否实现农村养老保险制度与城镇职工的养老保险制度的平稳过渡，把乡镇企业职工纳入城镇职工的养老体系，试点结果是否具有推广性尚待观察。
三、建立新型农村社会养老保险制度的措施
建立新型农村社会养老保险制度，是我国新农村建设中一个必须放在头等重要地位的基本任务。农村社会保障的发展程度直接制约着中国整个社会保障体系的建设和整个社会保障事业的发展，而农村社会保障体系构建的核心问题之一就是农村的养老问题。要确保我国新型农村社会养老保险制度的成功实施，必须要采取以下措施：
1、强化政府主导意识，厘定各级财政职责。新型农村社会养老保险是农村社会保障体系建设的重要组成部分，是构建和谐社会和建设社会主义新农村的核心内容。必须由政府牵头，统一政令，加大财政投入力度，协调方方面面关系，进行有效的组织和引导。应大力加强农村社会保障组织建设，组建全国统一的农村社会保险经办管理机构，理顺各方面关系，建立新型农村社会养老保险制度“个人缴费、集体补助和政府补贴”三方共同负担的模式。目前农民收入偏低，城乡有一定差距。2008年我国城镇居民人均可支配收入是农村居民人均纯收入的3.31倍。为了改变这种现状，在财政允许的情况下，政府应加大对农村养老保险基金的投入，改变目前政府财政在农村社会养老扶持不作为的现状。没有公共财政投入，新型农村社会养老保险制度很难建立。厘定各级财政职责，形成良性有序的投入机制。中央财政应无偿提供基础养老金，省财政为特殊家庭如计划生育、烈军属户等建立农保年金，县（市）财政补贴个人帐户。对于经济发展水平较低的地区，应由中央财政通过转移支付的办法给予资金支持。
2、建立多层次全覆盖的农村养老保障制度。党的十七届三中全会明确提出，贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续，加快健全农村社会保障体系。维护广大农村老年居民的基本生活条件，使其老有所养，是农村社会养老保险制度建设的必然要求。温家宝总理在十一届全国人大第二次会议作政府工作报告中指出2009年的工作目标：“新型农村社会养老保险试点要覆盖全国10%左右的县（市）”。为确保农村居民社会养老保障顺利推进，新型农村社会养老保险必须同我国经济发展水平相适应，同农村实际情况相适应，同农民的承受能力相适应。根据不同地区的发展水平，不同人群的农村养老方式，不同区域农村养老保障水平的现状，来进行分类设计和分步实施，建立与地区经济增长非均衡战略相适应的农村养老非均衡保障制度。同时新型农村养老保险制度要与其他养老保障措施相配套，农村社会养老保险仍然不能完全脱离家庭养老、土地保障和其他保障措施的实际情况，要组成一个有机整体，共同达到保障老年生活的目的。
3、加快新型农村社会养老保险制度的立法保障。各地农村社会养老保险办法基本上都是在1992年民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》的基础上稍作修改形成的，各省区市的制度设计方案千差万别，地方色彩鲜明，呈现出明显的“碎片化”状态，普遍缺乏法律规定性，如保险对象不明确、保险资金来源不稳定、保险管理方面的随意性和盲目性等，使农村养老保险具有很大的不稳定性。加快新型农村社会养老保险立法进程是关系到农村养老保险的可持续性和农村养老保险基金保值增值的一个根本性问题。为了保证农村养老保险制度正常运行，在修订出台《中华人民共和国社会保险法》的同时，拟定《农村社会养老保险条例》。各地应根据当地农村经济社会发展的实际情况，在国家制定的有关法律的基础上，再制定具体的农村社会养老保险办法，为新型农村社会养老保险事业的顺利进行提供良好的法制环境保护。
4、妥善解决与其他社保政策的接续转移问题。随着城市化进程的推进，农村居民的流动性日益频繁，农民选择参加城镇养老保险、被征地农民转换到新农保、返乡农民工参加新农保等势所难免。因此，新农保制度与其他社保政策之间必须可以相互接续转移。一是要预留制度接口，制定与其他社保政策转换的详细办法。在省级范围内制定统一、规范和切实可行的操作流程，规范转换、接续的操作办法，解决不同社保政策间、不同地区间的基金结算问题。二是改进养老保险金的计发办法，把农村居民在各个不同时期形成的养老保障权益都予以归集和承认。在参保人员达到可以领取养老金的年龄时，对养老保险权益进行分段累积计算，并在养老金待遇中予以体现。三是加快社会保险省级统筹步伐，在提高统筹层次的基础上，解决地区间因利益关系而影响社保关系接续转移等问题。四是加快全国社会保险信息化联网建设，为省际间农保与其他社保政策间的接续转移提供技术支持，出台“社会保障全国一卡通”相关政策。
5、拓宽农村社会养老保险基金保值增值的渠道。要建立相应的农村社会养老保险基金监管机构，要制定农村社会养老保险基金限制性投资政策，确保新型农村社会养老保险制度健康持续发展。我们可以通过法律程序，在保证资金安全的前提下，通过市场化公开招标的方式选择专业的基金管理公司负责运营管理，将部分养老保险基金交由专业投资公司进行投资，以提高积累资金的增值率。由于农村养老保险以县为覆盖范围，基金大多集中在县级保障部门，其保值增值受到人才、信息、投资能力等方面的限制。因此可以考虑将养老保险基金全部或部分上缴，由省级部门负责保值增值并承担责任。省级部门不能实现保值增值的，可以将基金交由全国有关机构和基金公司运营。在农村养老保险基金运营模式从国家经营向基金管理公司经营的转变过程中，政府承诺的最终担保所起到的稳定作用是无法替代的。实际上专家理财也有风险，政府必须承担最终担保。当基金管理公司的基金运作回报率低于国家规定的最低回报率时，基金管理公司先以自有资金弥补差额，不足部分由政府最终弥补。当基金公司破产时，投保人的最低养老金应由政府承担最终“兜底”担保。
有条件的新型农村社会养老保险试点地可加快步伐
2010-01-31 19:28:45 来源: 中国新闻网(北京) 跟贴 0 条 手机看新闻
中新网1月31日电 题为《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》的2010年中央一号文件今日经新华社授权播发。该文件提出，继续抓好新型农村社会养老保险试点，有条件的地方可加快试点步伐（指制度覆盖面）。
文件中具体写到，提高农村社会保障水平。逐步提高新型农村合作医疗筹资水平、政府补助标准和保障水平。做好新型农村合作医疗、农村医疗救助、城镇居民基本医疗保险、城镇职工基本医疗保险制度的政策衔接。继续抓好新型农村社会养老保险试点，有条件的地方可加快试点步伐。积极引导试点地区适龄农村居民参保，确保符合规定条件的老年居民按时足额领取养老金。合理确定农村最低生活保障标准和补助水平，实现动态管理下的应保尽保。落实和完善被征地农民社会保障政策。健全临时救助制度。逐步提高农村五保户集中供养水平。搞好农村养老院建设，发展农村养老服务，探索应对农村人口老龄化的有效办法。加大对农村残疾人生产扶助和生活救助力度，农村各项社会保障政策优先覆盖残疾人。做好农村防灾减灾工作。
据报道，今年的一号文件已经是新世纪以来指导“三农”工作的第7个中央一号文件。
新农保的扩面速度应该加快
人口与劳动经济研究所所长 蔡昉
时间：2009-12-28
来源：中国人大网——中国社会保障论坛
12月26日上午，十一届全国人大常委会第十二次会议分组审议全国人大农业与农村委员会关于农村社会保障体系建设情况跟踪检查报告。蔡昉委员建议，新农保的扩面速度应该加快。
蔡昉说，农业与农村委员会关于农村社会保障体系建设情况跟踪检查报告非常好，讲的问题非常明确。对于近些年我们农村社会保障工作做了一个很好的总结，我只想支持其中的一个观点，也就是新农保的扩面速度应该加快，建议在本届政府内打下基础，“十二五”期间实现制度全覆盖。报告中讲到，按照当前安排，要在2020年才能实现全国覆盖。这样的跨度太长，会造成地区之间新的不平衡引发新的矛盾。除了这个问题外，还有中国老龄化的进程正在加快，中国是全世界老龄化速度最快的，而且很快会成为全世界老龄人口规模最大，而且是老龄比重最高的国家。其中，由于我们城乡二元经济结构户籍制度的限制，大量的年轻人外出打工，农村的老龄化程度比城市要高很多，而且还在加快进行。
他说，关于扩面速度要加快的紧迫性还有另一个方面。启动国内消费需求是我们转变经济发展方式的一个重要方面。现在国内需求一个最重要的潜力，来自于农村，也就是超过半数的农村人口，在国民经济最终的消费需求中只占22%，很大的一个制约就是因为社会保障不健全，这样不得不节省开支，以备未来。因此，如果可以在养老保障方面向前迈进一步，对于释放内需具有重大的意义。从可行性来说，总的来看，现在是分区域有不同的资金方案，资金规模并不大，而且从过去几年中，新农合的扩面速度和农村低保在启动以后的扩面速度的经验看，其中都不需要很多年，应该说可以做到以相当快的速度完成。
三位农业专家谈“新农保”：从广覆盖到高水平
2009-11-23 16:36:12（ 来源：《新农民》2009.10 ）
http://www.ahnw.gov.cn/2006nwkx/html/200911/{0A2FA5DF-B343-43E0-ACFE-F4DAA45CF0B3}.shtml农网快讯
“新农合”的推行让广大农民与城里人一样看病可以报销，目前全国的许多农村新农合的参保率已经达到90%以上；而日前出台的“新农保”则将使广大的农民与城里人一样可以有基本的养老保障了。
这的确是我国促进社会公平、破除城乡二元结构、逐步实现基本公共服务均等化迈出的历史性一步。
在城镇化、农村劳动力大量转移的大背景下，我们曾经对农村人口的状况有个形象的比喻“386199”，而其中的“99”描述的就是农村人口老龄化的现状。
相对于老龄化城市的标尺，即60岁以上的老龄人口占社会总人口比例超过10%这一数字来说，广大的农村老龄化趋势更加凸显。
对于“新农保”政策如何评价？对政策启程之后又有怎样的建议与期待？本网记者采访了三位多年从事“三农”问题研究的资深专家。
国家发改委宏观经济研究院副院长马晓河：“推出新农保制度恰逢其时”
新农保制度突破了传统的家庭养老模式，形成了一种新的养老体系，不仅靠家庭，更要靠社会。
就当前的形势看，老龄化、空巢化的农村面临着较大的养老压力。在“种地不交税、上学不付费、看病不太贵”的生活改善之后，养老成为抑制农村消费的主要原因，而人口庞大的农村是扩大内需的潜在市场。新农保的试行，不仅可以让农村老人不再有养老的后顾之忧，可以促进城市与农村的和谐，而且能够释放农村的消费能力，使农村成为促进中国经济增长的杠杆。 句子写的不错
应该说现在推出新农保制度恰逢其时，过去我们国家的财政实力和总体经济发展水平不具备这个能力，而现在具备了这个条件。随着国家工业化和现代化的不断发展，农村农民不需要给社会提供原始积累了。因此当前我们有能力帮助农民来建立这样一个新型农民保险制度。
现在新农保政策实行先试点后推广，我觉得这个路子是对的，中国改革就是渐进式的。
今后这个制度成熟后，要尽快扩大试点范围，随着经济水平的提高，要提高政府的补助水平，到了一定时期要研究和设计构建一个城乡一体化的社会养老保险制度。现在城乡可以有差别，但是以后就得统筹城乡发展，实现城乡经济社会一体化的新格局。
中央党校三农问题研究中心副主任徐祥临：让农民理解新农保政策的实惠
历史上农民养老以家庭养老为主，土地为基础，依靠子女世代抚养。现在市场经济条件下，国家与老百姓个人的关系有一种新的制度安排，不完全家庭抚养，让整个社会来承担责任，这是我们国家社会化程度提高、制度安排现代化的体现。句子写的不错
有人问我：交钱养老，到底值不值得？我说，农民享受政府的财政补贴养老，就好比甘霖雨露降临在你头上，为何不欣然接受呢？
农民的习惯就是比较务实，农民现阶段可能采取一个观望的态度。其实在这个问题上没有必要保守，而且据我所知绝大多数农民陶得起这个钱，个别掏不起的，我们也不强迫他参加。中央政策放在这里，让农民更加深入地理解新农保政策，知晓新农保给他们带来的切切实实的实惠，我想他们会参与进来。同时让政策在实施中逐步完善起来。
同时我们也看到，新农保的保证水平还是低层次的。这个问题，我是这样理解的。农民的养老保险投入是政府新的开支项目，政府财政就得多拿出钱来，但是财政增收的幅度具有不确定性，像在金融危机这样的背景下，经济波动很难预料，所以在刚开始的时候设置这样一个水平，只要这个制度在今后能够不断完善、顺利推行，我想这个保障水平也会逐步提高的。
而如何管理那么庞大的养老资金？如何用好用出效益？使得到时候农民领取养老金时，相关部门能够顺利支付，这是需要琢磨的问题。
国务院经济发展研究中心农村部副部长徐小青：有广覆盖可持续才有高水平
农民是农业的核心，新农保体现了政府对农民的关注与重视。
我刚刚从苏北农村就人们特别是农民兄弟对新农保的问题调研回来。在调研中我们知道，90年代中后期，这些地方都进行过“农保”的商业化试运行，农民自己出保费交由保险机构来做，但大都运行到90年代末就停下来了。有的集体经济相对发达的地方，由集体支撑一部分保费，也是在艰难中前行。即便是做得好的一些地方比如江苏泰州市，农民的参保比例仅仅在10%左右，而对于当地近300万农业人口来说，这个比例是远低于农民的实际期待的。老农保
而新农保的最大亮点，就是政府补贴。在调研中，无论是官员还是被访的农民，一致的反映是“大好事”“受欢迎”“愿参保”。
对于一些人士讲到的新农保还是一个较低水平的保障，我认为：“广覆盖，可持续”是相关联的。先把制度建立起来，让农民缴得起，政府拿得出，入口有进出口有保，制度设计的目标--农民养老保障才能真正实现。
当然，在未来政策推进过程中，还是有一些问题需要研究探讨，比如建立"新农保"的运行经办费用怎样核算？中央财政与省级财政到位后，再往地市以下运行时，如何落实到位？中西部欠发达地区补贴比例怎样更加科学？而这些问题，我相信在新农保试点推广过程中，获得来自实践的切实答案。大家都知道，最初新农合试点时，每个农民的保障水平也是三五十元并不高，但随着地方财政实力的加强，许多的地方超过百元水平就是一个证明。而"新农保"也是这样，政策已经启程从无到有，相信保障水平同样会从低到高。
白景明：新农保需要关注4个难点
时间:2009-07-03 文章转自：股市网 http://www.gu4.cn
链接：http://www.gu4.cn/2009/0703/113103.html
要圆满实现政策初衷，各方还需正视和解决好以下4个难点问题：
首先，要正视政策推行中的人口压力。在一个拥有9亿农民的国家实现养老保险的全覆盖，这本身就是一件前无古人、后无来者的创举，世界各国都没有过，也不可能再有。单从数量上来说，我国的农村人口就接近美国、欧洲、日本各国的人口总和，要在如此庞大的人群中实现养老保险的全覆盖，无疑是对政府资金实力和管理能力的巨大挑战。
其次，要科学确定新农保要成为多高水平的保险。按照国务院规划，我国的新农保要从农村实际出发，低水平起步，筹资水平和待遇标准要与经济发展及各方面承受力相适应，但这也容易产生意见分歧，从缴费者来说，自然是希望缴费水平低而待遇标准高，而从政府方面来说，则希望对新农保的补贴和保障水平与地方经济和财政实力相符，不要过多增加自己的支出负担。同时，如同新农村合作医疗保险一样，虽然起步阶段同样是“低水平”，但随着形势发展，社会各方尤其是参保者会逐渐要求提高保障水平，但如此也意味着财政负担的加重。从目前实际出发，并考虑今后发展趋势，我国新农保的起步保障水平先确定为保生存（主要是保吃饭）层次为妥。
再其次，要明确资金来源问题。新农保强调政府的责任，但绝不意味着其资金筹集责任是由政府来一肩挑，新农保要跟城镇职工养老保险一样，受保者个人和其所在的集体也要拿出钱来投入。这一点，一定要向社会各界尤其是作为保险主体的农民讲清。此外，宣传中还要向农民强调和明确，今后随着经济发展和进步，在农民享受的保障水平提高的同时，其个人负担的缴费水平也会相应提高。
第四，要正视管理上的难题。一是准确甄别政策覆盖对象。有的农民工参加了城镇职工养老保险，有的农村老人被子女接到城市供养，并参加和享受了当地的社会保障。如果这两类人群再参加农村养老保险，对于其他农民就不够公平。二是要处理好不同养老保险间的衔接问题，如农民工离城返乡后，其在城市参加的城镇职工养老保险与新农保如何衔接？农民离开农村进城后，其在农村参加的新农保又该如何与城镇职工养老保险相衔接？这些都要认真考虑。此外，我国幅员辽阔，农村人口众多，情况复杂，在养老金发放中也存在着不少实际困难，其中最突出的就是要防止各种骗保问题。
新农保在试点过程中可能存在五大问题
中国社科院拉美研究所所长 郑秉文 原来搜的也有
时间：2009-10-14
来源：中国社会保障网——中国社会保障论坛
中国社科院拉美研究所所长郑秉文8月12日做客新华网，就新农保政策的相关情况与广大网友在线交流。郑秉文在访谈中分析了新农保制度在试点过程中可能会遇到五个主要问题，他表示，新制度的试点肯定会遇到很多困难，但是这都是前进过程中的小问题，可以逐步去解决它。
【主持人】新型农村养老保险试点就要在十一之前启动了，大家知道这是一个规模十分宏大的系统工程，现在看来可能存在哪些问题或者困难？
【郑秉文】这种困难恐怕是来自多方面的。一方面从融资的角度来讲，它分成个人、地方财政和中央财政来融资。在一些西部财政情况不太好的地区，对它的融资而言就是一个压力；融资的第二个方面就是在贫困地区，个人缴费这块恐怕对一些家境不好的农民也会形成一定的压力。
还有一个问题就是制度衔接的问题，如果就保险制度而言，现在已经60岁的人没有参加过保险制度那他们是否参加进来？这样的话恐怕就不仅仅是一个保险制度了，如果这个衔接问题解决了，60岁以上的人也覆盖进来，那么实际上这个制度确实也就变成了我刚才所说的那样一个社会养老金和国民养老金的问题了，如果要是这样的话，那恐怕就需要一个测算，长期看对中央财政、地方财政会形成多大的需求和财务压力。我们60岁以上的老年人口现在有1.6、1.7亿，农村占2/3左右，这个压力也就可以算出来了。我觉得这是第二个方面的问题。
第三方面的问题就是这个制度在试点的过程中，随着实践试点过程的推进可能会出现一些问题，为了解决这些问题可能会调整这个政策，政策的调整可能就意味着这个模式会有一定的变化，比如就像我刚才所说的问题。这有个人账户还有统筹部分，统筹部分和个人账户是相结合的，这个制度和城镇目前实行的养老保险制度是一样的，个人账户加上统筹叫做统账结合的制度，统账结合在具体实行的过程中，基础统筹这部分如果要把它叫做社会养老金、普惠制养老金还是有一个加入和不加入的问题。这个问题怎么解决？在试点的过程中马上就会出现了。如果要是全都解决了，也涉及到城镇的问题，城镇实行了十几年的改革了，也涉及到城乡是否平衡的问题，这个问题怎么解决需要咱们在磨合的过程中调整这个政策。总而言之，如果把农村新型养老统账结合，把统筹部分作为一个普惠制的养老金来看，需要在试点过程中逐渐地完善这个制度。
第四个问题，由于新农保的建立，这个制度非常好、非常吸引人，激励性质比较好，当期马上就会有相当一部分农民加入进来，这样也会形成相当大的缴费收入，那么对这么大的、并且逐年增加的缴费收入，对于新农保的农村养老基金的管理、增值保值马上也会带来新的挑战和问题，这也需要我们在管理方面马上出台相应的新政策，要有什么样的投资策略，如何增值保值，如果单纯地存在银行里面是不是就贬值了？像去年CPI达到5.7了，存银行利息才百分之几，甚至变成负利息了，这些都存在问题。同时还涉及到统筹水平的问题，是哪个层级的统筹水平，是地、市级还是省一级？这些都需要我们在实践过程中、试点过程中逐渐来完善。
总而言之，恐怕预想不到的问题可能还会出现一些，但是我觉得这都是前进过程当中的一些小问题，我们可以逐步去解决它，有些问题是很技术的，我们现在的人力资源和社会保障部的队伍也非常成熟了，做了这么多年的改革、试点，他们已经有了成型的经验、成套的办法，这些具体技术问题我想到时候是可以得到很好的解决的。
建立和完善我国新型农村社会养老保险制度——试点阶段问题探析
人力资源和社会保障部教育培训中心 仇建国
时间：2009-10-29
来源：中国社会保障网——中国社会保障论坛
【摘要】
改革开放30年来，我国农村发生了巨大变化，人民群众生活水平有了很大程度的提高。中国是一个传统浓厚的国家，老有所养问题一直是广大农民梦寐以求的愿望。早在二十世纪九十年代，我国在农村开展的社会养老保险虽然在构筑养老保障体系中发挥了积极作用，但随着经济和社会的发展暴露出许多问题，越来越不适应形势发展的需要。因此，建立新型农村社会养老保险制度，实现城乡统筹，减轻人口老龄化高峰带来的养老压力显得尤为紧迫。做好试点阶段新型农村社会养老保险工作能起到以点带面的作用，为最终在全国推广实施新型农村社会养老保险制度有着积极意义。
【关键词】新农保 试点 问题 探析
中国是一个农业大国，农业人口占总人口的绝大比重，目前，我国农村地区，近9亿农民依然主要依靠土地、家庭养老而没有为其建立起真正意义上的社会养老保障。随着农村老龄人口的不断增加及城镇化、工业化进程的加快，传统意义的农村养老方式已经难以适应现代社会发展的需要，我国农村养老问题亟待解决。近年来，政府对农村养老社会保险问题高度重视，党的十七届三中全会明确提出要加快健全农村社会保障体系，并于今年3月在全国10%的县(市、区)开展新型农村社会养老保险试点工作。如何在试点阶段开展好新型农村养老社会保险，积累先进经验和好的做法，对促进农村经济发展、保障老年农民基本生活和逐步缩小城乡差距，维护社会稳定都具示范意义。
一、我国农村社会养老保险的发展状况
我国在农村开展社会养老保险制度方面的探索已有20多年的历史，1986年，全国农村基层社会保障工作座谈会召开后，一些经济较发达的地区开始了农村社会养老保险制度的试点。1992年《县级农村社会养老保险基本方案》在全国范围内开始推广，但是由于当时我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，所以随着推广范围的扩大，相当多地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等问题，一些地区的农村社会养老保险工作甚至陷入停滞状态。2003年以后，各地开始了新型农村养老试点，许多地方通过加大政府引导和支持力度，扩大覆盖范围，创新制度模式，在探索新的农村养老保险模式方面取得了一定的突破和进展。截至2007年，全国已有31个省区市的近2000个县（市、区、旗）不同程度地开展了新型农村养老保险试点工作，有5000多万农民参保，积累保险基金300多亿元，有300多万参保农民领取了养老金。
二、新型农村社会养老保险试点阶段应注意的几个问题
经过十多年的发展，农村社会养老保险无论在理论上还是在实践上都取得了一定成就，但仍存在很多问题，并已成为制约农保工作发展的重要因素，主要表现在以下几个方面：
1、农村社会养老保险的覆盖范围小，还存在很大的发展空间（制度覆盖面）
据国家统计局数据显示，截至2006年底，全国参加各类农村社会养老保险人数为5，374万人，其中东部地区的农村社会养老保险制度的覆盖面已超过60%。参保人数比2002年的5，462万人有所下降。目前，全国农村社会养老保险基金滚存结余310亿元，分散在1，905个县市。
2、新农保制度如何与其他制度有效衔接及养老保险关系跨地区转移问题，是当前要重点解决的难点问题
近年来，我国农村社会保障制度的改革探索中，出现了农民工养老保险、失地农民养老保险和农村低保等养老制度，有些地方还探索了城乡一体化的养老保险制度，如何实现新农保与这些制度的有效衔接及养老保险关系跨地区转移，需要认真探讨。
3、要解决好新农保制度中各级财政责任分担问题
国务院的指导意见，提出了中央财政和地方财政补贴的一些原则性的意见，在中央政府的强力推进下，中央政府财政补贴资金到位应该不难，中西部地区，省级以下财政的补贴，如无刚性约束，在制度运行后能否补助到位，是否有财力继续补贴，这是需要认真研究的问题。老农保制度就是受当时制度的限制，只是说集体帮助、政府政策的扶持，后面的发展过程当中，政府政策的扶持就没落到实处。
三、新型农村社会养老保险试点阶段的对策建议
虽然当前农村社会养老保险制度还存在不少急需解决的突出问题，但大的政策环境和整体趋势是好的，新型农村社会养老保险制度正在逐步建立和完善。要解决上述问题，可从以下几个方面入手：
1、各级政府齐抓共管，制定出台有关建立新型农村养老保险制度的指导性文件
如何实现新农保制度的长期有效运营和管理，这是难度最大的问题，尤其是农村人口众多，居住分散，流动性大，新农保又与其他制度相交织的情况之下，其管理的难度更不应当低估。需要强化新农保的缴费管理、账户管理、基金管理、信息数据管理等等。明确政府责任，形成各级政府共同推进农村养老保险事业的格局。为此，要做到：第一、各地细化制度设计，精心组织，积累经验，稳步推进。新农保制度的实施是一项利国利民的重大民生工程，又是一项非常复杂的社会系统工程，应当根据试点的指导意见、指导原则和国家总体方案的精神，各地需要进一步优化制度设计，制定具体实施方案，实施分类保障，分级补贴，分层管理，稳步推进，需要强调政府扶持，农民自愿参保的原则，精心组织方案实施，努力构建新农保制度的长效机制。第二、需要强化制度创新、机制创新、管理创新，努力突破实施难点，推进新农保制度需要在财政补贴方式、管理体制和管理机制，农民缴费机制，制度的有效衔接机制等方面勇于创新，积极探索，积累经验，尤其需要强调政府财政补贴的可持续，农民长期参保意愿的可持续，管理运行的可持续，农民满意的可持续。
2、加大宣传力度，逐步扩大覆盖面
要结合农村养老面临的实际情况，加强宣传解释工作，做好示范，让农民充分理解参加新农保的好处，见到实实在在的利益，不搞强迫命令，不片面追求参保率。在制度推进过程当中，要强调组织动员、优化管理和服务，通过各种方式向广大农民充分展示新农保制度的优越性，提升并稳定农民的参保意愿，通过制度和管理机制带来的优越性来吸引越来越多的农民自愿参保，逐步扩大新农保的覆盖范围。当前，要特别注意向农民说清楚社会养老保险的收益性、可靠性和规范性，让农民像了解银行储蓄存款利率那样明白缴纳养老保险金的预期收益，特别注意向农民说清楚社会养老保险是对家庭养老的有益补充。
3、要根据区域差异和农村劳动力分布状况，建立多层次全覆盖的农村养老保障制度
建立农村社会养老保险制度的关键是要根据农村现状建立适合中国国情的农村养老保险体制，新型农村社会养老保险必须同我国经济发展水平相适应,同农村实际情况相适应,同农民的承受能力相适应。试点阶段，应根据不同地区的发展水平,因地制宜，按人群和农村区域差异分类设计，制定具体办法和试点实施方案。在制度设计时，既要考虑农村养老社会保险制度本身的特殊性，也要考虑农村养老社会保险与城镇养老社会保险制度将来接轨问题。制度的设计要针对三类对象：
一是农民工的养老保险问题。农民工是我国工业化、城镇化进程中出现的一个特殊群体，目前农民工已超过2亿人，妥善解决农民工养老保险问题，关系到统筹城乡发展战略的实施，要尽快出台能与现行养老保险制度衔接的农民工养老保险办法。同时鼓励相对稳定就业的农民工直接融入城镇职工的养老社会保险体系之中，享受与城镇职工相同的养老保险待遇。
二是乡镇企业职工的养老保险问题。乡镇企业中劳动密集型企业和农副产品加工型企业多，中小型企业多，原始积累少，经济基础相对薄弱。在乡镇企业养老社会保险体系建立过程中不搞"一刀切"，各地根据自身的情况制定具体实施办法。
三是农民的养老保险问题。对这部分留在农村从事农业生产的劳动者，养老保险基金可以由参加保险者交纳的投保费和政府补助金共同构成。考虑到我国农村农民的收入难以确定，农民家庭与家庭之间的收入有差异的现实，对于要求农民个人交纳的养老保险费部分可以根据该地区上年农村人均收入水平按一定比例等额上缴，缴费的比例可以根据各个地区经济发展水平的高低而不同。由于我国农村人口多、人均耕地少，加上近几年农产品价格的影响，纯粹的农业收入水平普遍不高，对于农民的养老问题政府应该承担责任，给予农民补贴，政府对收入水平不同地区的农民补贴水平应有区别，政府通过加大转移支付的力度，使贫困地区农民养老有保障。
4、注重制度有序衔接，妥善解决与其他社保政策的接续转移问题
随着城市化进程的推进,要及时实现现行农村养老保险与新型农村社会养老保险接续并轨,解决地区间因利益关系而影响社保关系接续转移等问题，制定统一、规范和切实可行的操作流程,规范转换、接续的操作办法,解决不同地区间的基金结算问题。同时要加快全国社会保险信息化联网建设,农保关系接续转移提供技术支持,出台“社会保障全国一卡通”相关政策，提供缴费、支取、记录、转账、管理、信息查询等一系列功能，卡随人走，方便管理。
5、切实解决好新农保制度中各级财政责任分担问题
新型农村社会养老保险制度作为一种保障农村老年享受社会养老待遇的保险制度，离不开资金的支撑。为此，要妥善解决好新农保制度中各级财政责任分担问题，中央财政和地方财政补贴要及时到位。政府资金的投入主要解决两个问题：一是建立政府资金的引导机制，即为了鼓励农民参加养老保险，应由政府对参保人员根据年龄的不同给予适当的补贴。二是建立养老保障待遇调整的储备基金，以保证被保险人领取的养老金数额与社会经济发展水平基本同步发展。对于经济发展水平较低的地区，应由中央财政通过转移支付的办法给予资金支持。农村社会养老保险基金的集体负担部分,可在乡村所办企业的利润、公益金和管理费用中提取；没有集体经济的乡村,要根据统分结合、双层经营的原则发展和壮大集体经济,以不断提高经济效益来解决农民缴纳一部分养老保险费的问题；特别困难的农村地区,农村社会养老保险基金的集体负担部分应由地方政府财政解决。
6、加强农村社会养老保险制度监管，提高基金保值增值能力
作为农村社会养老保险，从开始缴费到领取养老金，实际上是一个跨度很长的制度安排，在当前金融危机的背景之下，如何加强农村社会养老保险制度的监管，实现农保基金的保值增值，有效抵御通货膨胀的风险值得认真研究。农村社会养老保险基金是农民的血汗钱、养命钱，既要确保安全，又要确保合理增值。农村养老保险实行“基础养老金加个人帐户”的模式，基础性养老金为非缴纳
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