关于我国公民参与公共政策制定的思考

2011年 2月 第 13卷第 1期 中共银川市委党校学报 Journal of the Yinchuan Municipal Party College of C.P.C 摘要：公共政策直接关乎公民切实利益，因此弄清楚我国公民参与公共政策制定的本质具有重要理论意义 和现实价值。现阶段我国已具备较成熟的公民参与基础，且公共政策制定中公民参与的作用日渐凸显并受 到广泛的关注与重视。但由于我国公民参与政策制定存在一些 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 性漏洞，公民对其在公共政策制定中能 力的发挥及影响产生怀疑。唯有从制度和法律上切实地保障公民参与权的实现，才能真正使公民积极、主 动、有效地参与公共政策制定过程。 关键词：公共政策 公民参与 现实基础 价值 中图分类号：D62 文献标识码：A 文章编号：1671- 1157（2011）01- 0073- 03 关于我国公民参与公共政策制定的思考 程 艳 （山东大学政治学与公共管理学院 ,山东 济南 250100） 收稿日期：2010- 12- 08 作者简介：程艳（1985-），女，山东单县人，山东大学政治学与公共管理学院 2008级行政管理硕士研究生，主要研究方向：公共政策. 现代中国社会生活中，公民参与已经成为一个非 常流行的话题。公民参与大致经历了从政治领域参 与，到公共行政领域参与，再到公共政策领域参与三 个发展阶段，本文从公共政策制定视角出发，就我国 公民参与公共政策制定的本质提出了一些思考，并对 公民参与的现实基础以及价值做以下简要总结和评 述。 一、公民参与公共政策制定的认识 （一）公民参与公共政策制定的本质 公民参与是一种新兴的民主形式，普遍存在于现 代民主国家之中。公民参与的概念最早是由二战前后 西方政治学者提出来的，现代表现为政治参与、公共 政策参与。公民参与理论开创者安斯坦（Sherry R. Arnstein，1969）提出：“公民参与是一种公民权力的运 用，是一种权力的再分配，使目前在政治、经济等活动 中，无法掌握权力的民众，其意见在未来能有计划地 被列入考虑。”[1] 我国现代意义的公民政治参与起步比较早，始于 孙中山先生倡导的“民族、民权、民生”三民主义。但对 公共政策制定中公民参与问题的关注比较晚，始于在 20世纪 90年代后期。尽管我国对公共政策制定中公 民参与的关注起步相对较晚，但随着民主建设进一步 拓展与深入，我国公民参与公共政策制定也取得了突 破性进展。温家宝总理《2009年政府工作报告》中再次 强调：“要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠 道。依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监 督。要健全基层群众自治机制，扩大基层群众自治范 围，完善基层民主 管理制度 档案管理制度下载食品安全管理制度下载三类维修管理制度下载财务管理制度免费下载安全设施管理制度下载 ，保障人民群众依法直接 行使民主权利、管理基层公共事务和公共事业。统筹 推进城乡社区建设，促进社会组织健康发展。加强政 府法制工作，提高政府立法透明度和公众参与度，做 到 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 、公正、文明执法。”[3]该报告明确提出公民直接 参与政策制定的权利，且指明了公民直接有效参与的 方式与途径。 公共政策“是指政府依据特定时期的目标，对社 会公共利益进行选择、综合、分配和落实过程中所制 定的行为准则”[4]。公民的政治权利是指:“公民依法享 有参与国家政治生活、管理国家以及在政治中表达个 人见解和意见的权利”[5]。 从公民参与的政治权利角度入手分析，我们不难 发现政府是公共政策制定的主体，处于政策制定的主 体地位，公民则是公共政策制定的重要参与者，处于 辅助地位。由此，研究我国公民参与公共政策制定过 程需要把握两个问题：一是公民在公共政策系统中的 73 作用是影响政策制定，而不是决定政策制定；二是公 民必然通过非制度化途径和方式参与政策制定过程。 从公民参与公共政策制定过程入手，政府行为属于政 治行为，因此公共政策制定过程本质上就是政治过 程。在这个过程中，公民一方面要求政府科学地制定 公共政策，另一方面又要求政府行为能够满足多方利 益需求。因此，公共政策过程不仅是一个关系公共政 策是否科学的认识过程，更是一个关系社会利益如何 分配的政治过程。[6]公共政策对社会资源进行配置，直 接关乎每一位公民的切身利益，为此弄清楚公民参与 公共政策制定的本质显得十分必要。 （二）关于公民参与公共政策制定本质的几点思考 我国公民参与公共政策制定过程可分为制度性 和非制度性两种参与形式。其中，公民非制度化参与 方式是我国公民参与公共政策制定本质之一。笔者忍 不住产生一些疑问：宪法中明文规定公民的国家和社 会主人地位，但在实践公民主人翁权利时，比如公共 政策制定过程，公民为什么不能具有或者适度支配公 共权力资格？为什么不能具有公共政策制定主体资 格？为什么公民主要参与渠道不是制度性而是非制定 性的？我国可否借鉴西方经验，通过利益集团（我国称 社会团体）等制度化途径影响政府决策？此外，非制度 性参与是否可以确保公民参与作用得以充分发挥？对 于这些问题的回答，我们不置可否。既然公民在公共 政策制定中不具备主体资格，也不能支配公共权力以 及采取非制度化途径参与形式，那么这必然注定我国 公民参与作用的有限性，最终导致公民对公共政策制 定过程参与的失望和质疑，甚至产生淡然态度。可见， 我国公民参与政策制定还存在一些制度性漏洞和不 足。以往我国关于公民参与公共政策制定的保障，最 大着眼点就在于仅从宪法和有关文件上规定了公共 政策制定中公民的参与权，至于在实践中如何实现并 未制定详细、具体的 方法 快递客服问题件处理详细方法山木方法pdf计算方法pdf华与华方法下载八字理论方法下载 和措施，尤其当公民参与权 受到侵犯时，更没有提供合法、有效的救济机制与途 径。这也是当前我国公民暴力参与等非理性行为频发 的重要原因。 二、公民参与公共政策制定的现实基础 现代国家都普遍确认公民积极参与的政治地位， 以保障公民政治权利的实现，而公民参与的深度与广 度是衡量一国政治发展和公民权实现程度的重要指 标。在当前政治经济全球化背景下，公民有效参与是 一种不可逆转的趋势。关于我国公民参与公共政策制 定过程的现实基础可以从以下四个方面展开。一是公 民参与的现实政治基础；二是公民参与的现实经济基 础；三是公民参与的现实组织基础；四是公民参与的 现实技术基础。 （一）公民参与公共政策制定的现实政治基础 现代民主政治的发展，促进了公民权利意识和民 主意识的觉醒，为公民参与公共政策制定创造了良好 的政治条件。在传统高度集权的精英决策体制下，政 府垄断决策权，公民参与公共政策制定流于“作秀”形 式。此外，公民政治参与历史表明，权力过分集中严重 损伤公民参与的积极性和主动性，并最终导致公民参 与以失效告终。然而，随着我国民主化进程推进，公民 权利意识和民主意识日益成熟，公民认识到其国家主 人的责任感，并产生了强烈的权利义务对等观念，不 再满足被动接受和服从政府政策，而是要求强化其公 共政策制定中主体地位，并积极向政策制定系统传达 自身利益需求与意愿诉求。 在我国政治体制由传统模式向现代模式转变进 程中，一方面公民参与范围进一步拓展，比如公民通 过民主选举、民主决策、民主管理以及民主监督等途 径，保证公共政策能够代表公众利益，切实做到“权为 民所用、情为民所系、利为民所谋”；另一方面民主政 治建设创造出一些新的形式，诸如政府性民意表达机 制、协商民意表达机制、咨询性民意表达渠道、舆论性 民意表达体制等。这些机制为我国公民积极参与公共 政策制定系统提供了有效的政治渠道。 （二）公民参与公共政策制定的现实经济基础 公民参与的良性发展与政治文明的推进都是以 良好的经济基础为依托。近年来，我国经济迅速发展， 极大地改善了公民的经济水平。根据《2010年政府工 作报告》，2010 年我国实现国内生产总值 33.5 万亿 元，比上年增长 8.7%；财政收入 6.85万亿元，增长 11.7%；城镇居民人均可支配收入 17175元，农村居民 人均纯收入 5153元，实际增长 9.8%和 8.5%。[7]这为我 国公民有效参与公共政策制定奠定了重要的经济基 础。美国学者安·奥勒姆指出：“目前一切有效地经验 主义研究证明，人的经济地位和政治参与之间存在相 当明确的关联。也即一个人在社会分层等级中折合为 经济地位的层次越高，他的政治参与比率也就越高。 这种看法既适用于反映经济地位基本方面的各种测 度———职业地位、受教育水平、家庭收入的数量等，又 适用于反映政治参与的各种指数———从厂家投票到 更广泛的形式。”[8]可见，一定的经济实力是政治参与 实现的基础和条件。据有关部门调查显示，我国经济 发达地区，如上海、北京、广州等城市的公民人均收入 水平高于国家人均收入水平，其公民（包括城市居民 和农民）参与热情、范围以及程度也明显高于全国其 他地区。 74 （三）公民参与公共政策制定的现实组织基础 公民社会、民主社会的发育推动了我国公民意识 的提升。随着公民参与意识觉醒，我国公民强烈要求 参与和自身利益密切相关的公共政策制定。为了制定 利于自身利益发展的公共政策，鉴于单个公民力量非 常有限，利益或者兴趣一致的公民便结成力量集中的 利益团体或社会组织，如行业协会、行业商会、社区组 织、中介机构、新社会组织以及业余爱好群体等，以增 强公民参与政策制定的效度和影响力。通常情况下， 这些团体组织活动频繁，参与积极性高，参与效果显 著。因此，社会组织或者团体的崛起为公民直接参与 公共政策制定创造了更多机会，是我国公民直接参与 政策制定系统强大的组织基础。另外，近年来我国大 众媒体监督力量发展迅猛，这也为我国公民直接参与 公共政策制定搭建了良好的问政平台。如《焦点访 谈》、《今日关注》、《南方周末》、《人民日报》等电视、报 纸媒介将信息报道与灵活的表现形式结合起来，一方 面促进政策信息的传递和应用，使公民及时、全面地 掌握所需信息；另一方面，很好地监督和促使政府高 度重视并认真回应公众的问题与诉求，增强了公民参 与公共政策制定的效度。 （四）公民参与公共政策制定的现实技术基础 信息全球化及互联网技术的全面普及提高了公 民参与技能和专业知识，为公民有效、科学地参与公 共政策制定提供了技术可能。以往政治精英们凭借对 公共政策信息和资源的封锁与垄断，使公民难以参与 到公共政策制定过程中来。在公共政策体系中，我国 公民始终处于“你登我读”、“你说我听”、“你播我看” 被动接受局面。现阶段，我国信息技术的发展和网络 的全面普及极大地改变这一局面，为我国公民积极参 与公共政策制动活动提供先进的技术基础。《2010年 政府工作报告》中指出，我国电信网、广播网和互联网 等“三网”融合工程取得了实质性进展。[9]三网互联互 通、资源共享，对提高国民经济信息技术化水平和满 足公众参与需求提供了技术保障。因此，现代社会电 子信息和网络技术的发展和应用，是保障公民有效参 与的必备技术设施，使参与式民主成为可能。2007年 厦门PX项目事件和 2009年广州番禺区居民反对 兴建垃圾焚烧发电厂事件，都是公民在现代信息社会 维护切身利益、实现公民参与权的典型事例。但是，我 们也必须要看到当前我国信息技术缺乏统一的 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 。[10] 此外，随着我国政府教育公平工作进一步推进和 城乡义务教育政策全面落实，全国公民受教育机会普 遍增多，科学知识水平和文化素质有了很大提高。“三 网”融合工程的深入推进为我国公民及时、便捷地获 取信息资源提供了技术保障，极大地提高了我国公民 参与公共政策所需的专业知识和必备的参与技能。我 国公民参与政策制定日渐步入了理性化、制度化轨 道。因此，现代社会电子信息和网络技术的普及与应 用，是公民有效参与公共政策制定过程不可缺少的重 要技术因素之一。 三、结语 现阶段我国公民参与公共政策制定工作取得新 进展，公民参与意识逐渐觉醒，参与技能不断提升，我 国现已具备较成熟的参与基础和条件，且公民参与政 策制定的作用日渐凸现并受到广泛关注与重视。这都 为我国公民积极、主动参与提供了良好环境，但整体 而言，我国公民参与政策制定的现状不容乐观，还需 要进一步发展与完善。正如前文我们提到的那样，我 国虽在经济、政治、组织和技术上均为公民参与提供 了较为完备的现实基础，但由于我国公民参与政策制 定尚存在一些漏洞和不足，公民对自身参与公共政策 制定的能力、效度和影响力度产生怀疑，这极大地打 击了公民参与的积极性和主动性。因此，如何扭转公 民参与公共政策制定的消极态度和培育公民意识，单 纯依靠提高参与意识和技能难以从根本上解决问题。 唯有从制度和法律上确保公民参与权的落实和执行， 才能扭转公民消极参与公共政策制定的局面。 参考文献： [1] Arnstein. Sherry 1969“ALadder of Citizen Participa tion”.Journal of American Insti tute of Planners,Vol. 35.. [3] 温家宝.2009年政府工作报告[N].人民日报, 2009- 05- 03. [4] 陈庆云.公共政策分析[M].中国经济出版社,1996: 79. [5] 许崇德.中华法学大辞典·宪法学卷[Z].中国检察出 版社,1995:788. [6] 葛玮.公共政策过程中的公民参与[J].广东行政学 院学报,2006(06):29. [7] 温家宝.2010年政府工作报告[N].人民日报, 2010- 03- 16. [8] 奥勒姆.政治社会学导论 - 对政治实体的社会剖 析[M].浙江人民出版社,1989:37. [9] 温家宝. 2010年政府工作报告[N].人民日报, 2010- 03- 16. [10] 姜国兵,孙永怡.广州市公民参与公共政策的现状 分析[J].探求,2010(02):8- 10. 75