国有林权制度改革法律问题研析

国有林权制度改革法律问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 研析 学校代码: 号: 学 学位论文 国有林权制度改革法律问题研究 邓雯雯 王跃先 东北林业大学 指导教师姓名: 士 硕 学科专业: 环境与资源保护法学 申请学位级别: 论文答辩日期: 年月日 论文提交日期: 年月 东北林业大学 授予学位日期: 授予学位单位: 答辩委员会主席: 论文评阅人: 春多厶栉景大学: : ?: : . :: 、 : , :?一 ????, 摘要 摘要 审 森林资源是人类生存和发展的重要物质基础,是实现林业经济效益、社会效益和生 态效益的核心内容。然而,我国森林资源由于多方面的原因遭受到了巨大的破坏,国有 林区的生产经营陷入了极大的困境。国有林权制度的改革是解决这些问题的关键,也是 振兴林业产业的一项重要措施。随着低碳经济时代的到来,森林资源的重要性受到了前 所未有的重视,在完善国有林权制度的过程中也逐渐面临了很多体制性、制度性的难 题,只有通过对国有林权制度改革才能突破完善国有林权制度遇到的瓶颈,进一步推进 生产力的发展。本文的研究对象是我国国有林权制度改革中存在的法律问题, 全文 企业安全文化建设方案企业安全文化建设导则安全文明施工及保证措施创建安全文明校园实施方案创建安全文明工地监理工作情况 共分 五大部分。第一部分为绪论,主要介绍了课题的国内外研究现状、研究的目的和意义以 及课题研究的主要内容和研究方法。第二部分是国有林权制度改革概况。首先,对文中 涉及到的林权、国有林权、国有林权制度等相关概念进行了阐述,为下文进一步论述相 关问题提供了概念性的基础;其次对我国国有林权制度的历史沿革进行了梳理;再次, 揭示了国有林权制度改革的必要性;最后,总结了国有林权制度改的实践成果。第三部 分通过国外部分国家国有林权制度改革的考察,得出其对我国国有林权制度改革的借鉴 意义;第四部分从法律视角对多项现存制度存在的问题进行了剖析;第五部分在立足已 有的研究的基础上,总结先进成果,针对存在的问题提出了完善现有国有林权制度的具 体措施。可以看到,随着生产力的不断发展和人们的环境意识的不断提升,我国国有林 权制度的发展和改革有了长足的进步,一些政策法规纷纷出台,国有林权制度得以不断 完善。本文希望从法学的视角为国有林权制度改革提供有益的研究思路和有 用的研究成 果。 关键词森林资源;国有林权;法律问题 , 、乏,。 罄 , , .... ?. , . . . . , ; ; ? ;. 印’, . . , . ,谢廿 .三,?。 和, , . .; ; ..?可 卞鼍 ‘‘ . 夏。 .?目录 目录 摘 要.......?.......??.........?....?.??..?....??.?........?.........??. ...?...?.?.?...........?..... ?...??..........??....?.......?..........??...................... ..................?..........?..??. 绪论??。??。 .国内外研究现状 ..国外研究现状.. ..国内研究现状? .研究目的和意义??. ..研究目的?.. ..研究意义??. .研究的主要内容和方法??.. ..研究的主要内容?. ..研究的主要方法国有林权制度改革概况 .国有林权制度.. ..林权..国有林权..国有林权制度. .国有林权制度的发展 ..民国时期?. ..建国初期..改革开放初期? ..深化改革时期.. .国有林权制度改革的必要性? ..是促进林业发展的需要?.. ..是有效利用林业资源的需要. ..是创新林业经营 管理制度 档案管理制度下载食品安全管理制度下载三类维修管理制度下载财务管理制度免费下载安全设施管理制度下载 的需要? ..是明晰林业产权的需要 ..是完善林权交易制度的需要?. .国有林权制度改革实践. .本章小结? ... 部分国家国有林权制度考察.. .日本国有林权制度考察??。 ..日本国有林权制度改革背景??。叮 【 目录 ..日本国有林权制度改革措施 ..日本国有林权制度对我国的借鉴意义.德国国有林权制度考察 , ..德国国有林权制度改革背景??. ..德国国有林权制度改革措施迅 ..德国国有林权制度对我国的借鉴意义?. .俄罗斯国有林权制度考察?.. ..俄罗斯国有林权制度改革背景? ..俄罗斯国有林权制度改革存在的问题?. ..俄罗斯国有林权制度对我国的借鉴意义??.... .本章小结. 国有林权制度改革中存在的法律问题. .法律支持不足??. ..体系化不足 ..操作性不强 .林权证发放存在法律障碍? ..审批手续复杂,发放不及时?。 ..有关权利主体的规定不合理.限额采伐制度难以落实?。 ..采伐限额的确定不科学? ..限额分配制度不完善.林权流转制度不完善 ..价值评估机制不完善..经营者的处分权不明确?。 .森林保险制度缺失? ..森林保险法律法规缺位?. ..现行保险机制不适应森林保险事业的发展??.. .纠纷解决机制不健全?..:?。 ..自行解决方式未发挥应有作用?。 ..行政解决方式的作用受到限制 ..司法解决方式未取得预期效果??.. .本章小结? 国有林权法律制度的完善。。。. .修改:森林法》提供法律保障..完善森林法》。 ..处理好:森林法》与政策的关系.? ,. 。 ,目录 ..协调森林法》与相关法律之间的关系??. 。完善林权证发放制度..下放审批发放权? ‘ ..简化审批程序,缩短审批期限.. 氏 .调整限额采伐制度? 鼍 ..适当放开限额管理制度..完善采伐许可证制度 .创新林权流转制度..经营方式力求多样化??. ..交易主体力求多元化??. ..林地价值评估机制力求完善??. .建立森林保险制度. ..完善森林保险立法??.. ..健全森林保险机制 ..推广森林保险业务 .健全纠纷解决机制。 ..发挥自行解决方式的灵活性和高效性? ..充分发挥行政调处的作用??.. ..确保司法解决方式的最终保障作用..完善协调机制?。 .本章小结?。 ...?...?..结论 参考文献 攻读学位期间发表的学术论文 致谢 ’ . 一 ? 、 ?绪论 绪论 , .国内外研究现状 ~ 净 ..国外研究现状 国外对国有林权制度的研究主要有以下观点: 著名产权经济学家认为,产权是因为存在稀缺物品和其特定用途而引起的 人们之间相互关系中,所有的人都必须遵守这些规范的与物相应的行为准则,或承担不 遵守这种准则的成本。【 认为,国家产权具有以下的几个特点:一、山区林业所有权和管理权归 国家所有,具体管理权能在联邦、省份的范围由联邦或省份实施;二、国家主要通过政 府机构直接管理林区,通过权利下放来授权其他组织或个人来具体实施。公有制山区林 业既可以生产私人产品,也可以生产公有产品,但实际上在瑞典和澳大利亚,公有制山 区林业只被公共体制依赖,因此,今后人们应该加强公有产权的多元化应用。 认为,尽管许多国家森林资源已经被成功的大规模实现私有化,但是私有 化并不是掩盖政策性失误的良方。私有化对林业资源的影响力很大程度上取决于广泛世 家作用的公共机构基准体系以及整个社会的文化环境。【】 认为,分权并不是一种有效的模式。与私人财产权相比,共有财产权有其潜 在的优势。如果给定资源的生存方式不固定或者范围广泛,与将资源栖息地划分为个人 部分相比,共有财产权管理制度能够给使用者提供更广泛的获利空间。在保障私有制度 需要的政府管理体制方面,共有产权需要使用者更少的投资成本。【 认为,很难确切地说一个产权形式优于另一个产权形式,当然,在公共所 有制形式能否促进政府保护并提高林地的利用价值的问题上是存在争议的。这种所有制 对私人所有者没有经济上的吸引力,并且对政府在该辖区内确定经济发展部署提出了挑 战。 认为,规则和法律必须提供安全和清晰的产权来较 好地执行环境规则,给予参与者激励,避免采伐森林。 .认为,虽然目前在林业管理中,分权和改革是一项重要的内容,然而我 们不应该被限制在两种极端公有和私有,或集体所有。制度变迁不是没有成本或瞬间 的,制度对于林业发展是重要的,但应该仔细考虑潜在的成本和制度变迁的时间。.】 ..国内研究现状 我国多从林业经营管理视角研究国有林权制度改革问题。万志芳、蒋敏元认为,国 有林区森林资源存在产权的有限多元化、不具有明显的排他性以及国有森林产权制度的 成本过高的制度性缺陷,提出了森林资源配置效率是产权制度效率的判断标 准;最后设东北林业大学硕士学位论文 计出在林地及部分公益林资源国有的框架下,实行森林、林木及其他多种资源的所有 权、使用权、处置权、收益权的多元化主体的分散产权制度。【】许兆君认为,不解决产 权问题,就无法实现对森林资源的有效保护,就无法保证国有林业的持续投入,就无法 理顺林业生产关系、解放和发展林区生产力,就无法实现国有林区职工的脱贫致富。一 句话,不进行产权制度改革,国有林业就没有动力,没有活力,没有出路 从法律视角研究我国国有林权制度改革问题,随着我国物权法》的通过而逐渐为 人们所重视。随着《物权法》的出台,在林权制度研究过程中,学者们融入了更加丰富 的物权法元素。吕祥熙认为,林权有广义与狭义之分。广义上的林权即森林资源物权。 包括森林、林木、林地等森林资源的所有权和使用权。狭义上的林权指的是非所有权人 对森林资源占有、使用、收益的权利。【】陈根长认为,林业物权基本上就是林权,但是 林权与林业物权又有一定的区别,林权指的是有关森林资源以及森林、林木和林地的所 有权和使用权,而物权的范围要更广些,它包括所有权、使用权、典权、抵押权、质 权、留置权、担保权等。】陈发源认为,林权系复合性物权,包括对森林、林地或林木 的所有权和对森林、林地或林木的用益物权,其主体可以是国家、农民集体、自然人、 其他法人或其他组织。私人享有林权与森林资源公有制并不矛盾。【】唐嘉兴、刘文燕认 为,准物权制度的提出为国有森林资源产权解决了物权法理论上的缺陷,在通过准物权 制度将国有森林资源产权明确为国家所有的同时,将使用权通过法律的形式划分给国有 林业管理部门进行经营管理,在开发利用国有森林资源经济价值的同时,有效保护国有 森林的生态价值和社会价值,实现我国森林资源的可持续发展。【】 .研究目的和意义 ..研究目的 研究课题希望通过介绍我国国有林权制度的历史变迁、现状和存在的问题,借鉴国 外部分国家在国有林权制度改革过程中取得的经验和教训,对其国有林权制度进行分 析,找出其改革过程中有助于我国国有林权制度改革的经验,并对多项现行 制度在法律 层面存在的问题进行剖析,针对现存的问题提出了完善国有林权制度的具体措施和解决 方法。较之集体林权的研究,国有林权制度的研究在国内研究比较少,笔者希望通过文 中对国有林权制度相关问题的梳理,总结相关经验,从法律视角为国有林权制度改革的 推进提供更多理论上的支持和实践上的参考。 ..研究意义 进入世纪以来,人们对森林资源的重视已经达到了前所未有的高度。林业可持 续发展的观念的提出,要求我们在森林资源开发过程中,在实现经济价值的同时,要更 加重视生态、经济、社会价值之间的协调。正如世界林业大会安塔利亚宣言中强调 的那样:各种类型的森林,不仅为世界人民提供重要的社会、经济及环境的产品与服 务,而且为保障食物供给、净化水域空气以及保护土壤做出了重大贡献,实现可持续发绪论 展的关键就在于森林的可持续发展。【】国有林权制度的改革是我们兴林富民的一项重要 措施,只有进一步推进国有林权制度的改革,才能更大程度上调动起广大国 有林区群众 对国有林权制度改革的参与热情,才能加快我国传统林业发展模式向现代林业发展模式 的转变,充分利用国有林业资源,有效改善国有林区企业职工所面临的困境。具体而 言,本课题的研究有以下两个方面意义: 理论意义在于帮助我们打破原有的产权制度的束缚,为建立一种新型的符合 市场经济规律的林业产权运作机制,提供理论支持。林业产权制度是一项确保林业资源 有效利用的基础性制度,其由包括林权证发放制度、限额采伐制度、林权流转制度等在 内的多项具体制度构成。我们在改革这一系列制度的过程中,需要首先在理论上强化认 识、发现问题、理顺关系、解决问题。在理论上对国有林权制度改革进行研究,尤其是 分析了各项制度的运作机制,在一定理论支撑下,才能使建立起的国有林权制度能够充 分发挥国有森林资源的功能和效益,明确地保障各权利主体的利益,进而确保森林资源 可持续的利用成为可能。 实践意义在于帮助我们有效建立起一套适应我国现阶段发展的国有林权制 度,为我们对国有林权改革的实践提供制度性的保障。加强生态建设,维护生 态安全, 是完善林权制度改革追求的最终目标,中央林业工作会议多次提出,我们要“以林业产 业战略性调整、提高林业产业的竞争力和有效增加林产品市场占有为主线,“以体制创 新、政策创新和科技创新为动力,推动技术进步,加快自主品牌建设,淘汰落后产能, 提升产业素质,完善 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 体系,提高产品质量,开辟林业产业新的发展领域,稳定林业 产业发展的总体规模。”因此,通过对课题的研究,能够有效指导我们国有林权制度改 革的实践。 .研究的主要内容和方法 ..研究的主要内容 本文探讨的主要是国有林权制度改革过程中所面临的法律问题。文章共有四个部分 组成: 第一部分,分四个阶段梳理了国有林权制度的历史变迁过程,思考国有林权制度改 革的必要性,对国有林权制度改革的实践予以总结。 第二部分,介绍日本、德国和俄罗斯三个国家的国有林权改革过程中所取得的经验 和教训,提出其对我国国有林权制度改革的有益借鉴。 第三部分,总结国有林权制度改革过程中所存在的问题,从法律视角提出其不足和 面临的挑战。 第四部分,针对国有林权制度存在的问题和改革过程中所面临的困难,从法律体系 和具体制度构建等方面,就国有:.木权制度改革中存在的问题提出完善措施。东北林业大学硕士学位论文 ..研究的主要方法 在课题研究过程中,主要采取了以下几种研究方法: 对比分析法。通过国外部分国家国有林权制度现状与我国现实进行比较性研 究,从而明确我国在相应方面存在的不足,明晰我国国有林权制度改革的着力点。 实证分析法。通过对现行国有林权法律制度的剖析,结合国有林权制度改革 试点的经验,提出存在的问题,并提出解决的方案。 历史分析法。通过国有林权制度建立过程中不同阶段发展的回顾,结合现行制度存在的问题,提出了我国国有林权制度的改革方向。 系统分析法。将国有林权制度细分为若干制度,指出其存在的问题及完善措 施,将整个制度的各个方面作为一个系统来进行研究。国有林权制度改革概况 国有林权制度改革概况 .国有林权制度 ..林权 林权概念的界定在学术界尚未达成共识,学者们往往根据自己研究的需要从不同的 角度和不同学科的视野对林权的概念做出界定,但是这些概念有一个共识,即都认为林 权是由多项权能构成的一个权利集合,其各项权能具有可分性。笔者赞同按其内容,将 林权概括为森林、林木和林地的所有权、使用权、收益权和处置权。我国法律中明确规 定,除林木所有权可以为个人所有外,森林资源的所有权和林地的所有权皆归国家或集 体所有。从我国法律现行的规定和改革的实践来看,我们可以看到林权制度改革的核心 主要集中在林业资源使用权下的各项权能的具体展开。 林权的性质问题也是理论界和实务界存在争论的一个问题。但是笔者同意这样一种 观点,即“林权设定一般都是以合同行为为主要形式,但是这并不能证明林权就是债 权,相反,林权应该是一种物权。阳在现实生活中,林权法律关系的建立往往是建立 在林地所有人与经营者之间订立土地承包经营合同的基础之上,这往往导致很多人对林 权性质产生误解。但是,无论从现行有效法律规范的角度和实际操作合理性的角度,将 林权界定为一项“物权比较合理。 对林权概念的界定和性质的探讨,不仅是建立我国国有林权制度的基础,同时也是 我们推进当下进行林权制度改革的关键。在立法文件上对林权概念界定不是很清楚的情 况下,我们有必要在理论上对林权的概念和性质做一分析,在概念的基础上搭建制度的 体系,才能使我们所讨论的制度改革问题有稳固的基础。 ..国有林权 国有林权的概念是建立在林权概念之上的,其主要指权利人对国家所有的林地上 的,包括森林、林木、林地在内的各项资源所拥有的权利的集合。由于国有林权制度改 革涉及到林地所有权和经营权主体的分离以及林地所有权主体和林木所有权主体分离等 涉及体制性改革的问题,所以对国有林权的各项权能从理论上进行界定、划清,显得尤 为重要。 国有林权概念的提出是我们对林权概念从权利主体角度进行划分的结果。将国有林 权概念拆分,我们可以将其认定为国有林业产权。国有林权在我国是指在国有林地之上 所衍生出来的各项权能的总和,国家掌握着对国有森林资源的控制权。这些控制权通过 政府授权相关部门,或者通过设置承包经营权的形式将其授予具体的经营者运营,通过 所有权和使用权的分离来实现国有林业资源的有效利用。 在国外对林业产权的研究对于我们清晰认识国有林权具有极大的帮助。在研究中,东北林业大学硕士学位论文 国外学者主要从森林资源所有制的角度着手,从国家产权、共同产权、私人产权三个角 度对林权进行分析。产权制度本身的经济导向性,使得学者们在林业产权研究过程中对 于私人产权制度的肯定和鼓励。但是,现实中由于一国的历史背景和发展现状导致在很 多诸如我国这样的经济转型国家不可避免的存在大量国有森林资源的存在。尤其考虑到 私人产权本身存在一定弊端,正如有学者指出,个人不会考虑失去的猎物或为采伐的树 木而充分考虑未来的开采率。们为了充分实现森林资源生态功能和社会价值,就算是很 多发达国家还是保有大量的国有森林资源,至少在放开商业林产权流转的同 时保证一定 量以国有产权性质存在的国有生态林。 ..国有林权制度 国有林权制度是指建立在国有林业资源基础之上的,具体规定权能界限、主客体界 定、权利保障和控制管理为内容的一系列规范所构建起来的制度体系。借鉴产权规则中 产权界定规则和产权交易规则这两项内容,笔者将国有林权制度概括为国有林权界定制 度和国有林权交易制度两方面的内容。“产权规则的设计应该有利于人们的合作和交 易,因为合作与交易是一个互利行为;同时也应该考虑到即使人们协商不成,难以达成 私人协议,其损失也应降低到最小。这正是关于产权规则的两个基本定理:即规范的科 斯定理??通过建立法律来消除私人协议的障碍;规范的霍布斯定理??通过建立法律 结构,使私人协议失败的损害达到最小。一刀由此可知,产权规则要求最小损失,而国 有林权制度亦要求资源的有效利用。将国有林权制度概括为国有林权界定制度和国有林 权交易制度,能够使我们对国有林权制度的动态运行机制深入了解,从而为 国有林权制 度的运行过程提供理论依据,以实现林业资源的有效利用。 国有林权制度的规制对象是国有森林资源,具有特殊性。在国有林权制度框架下, 由于权利客体是国家所有、控制、管理之下的森林资源,其制度的构建不可避免的受到 国家政治制度、经济结构现状和法律政策规定的影响。作为国有林权最主要的权利行使 者,政府部门并不是具体的经营管理者,不受利润最大化激励机制的影响,其主要精力 集中在通过制定行政决策对森林资源进行管理,而缺乏将精力投入到资源盘活利用和优 化配置上。所以在现有林业产权研究过程中,学者们往往对国有林权运行过程中产权不 明、流转低效、利用不足等弊病多有指摘。 .国有林权制度的发展 ..民国时期 我国现代国有林权制度始于民国时期,理论界一般认为近代意义的林权制度始于辛 亥革命。在年民国政府发布的‘林政纲领十一条》里,就林业政策方针就规定为, 凡国内山林,除已属民有者由民间自营或责成地方官监督保护外,其余定为 国有,由 部直接管理。仍由各该管地方官就近保护,严禁私伐 年正式颁布的‘中华民国 森林法》中明文规定了三种所有权形式,即国有林、公有林和私有林。在该部法律中,国有林权制度改革概况 国有林是指国家所有的森林,包括无主天然林和保安林;公有林是指省有林、县市有 林、乡镇有林或公共法人所有的森林;私有林是指自然林或私人依法取得其他林的所有 权或使用权后进行投资经营的森林。该法还规定了森林以国有为原则,国家认为有必要 时,可以购买公有林和私有林为国有林,但需要公平合理地给予补偿。这是我国林权制 度建设史上第一次明确的提出国有林权的范围。这项规定又在上世纪年代民国政府 颁布的:中国森林法》中进一步得以细化,进一步明确了我国国有林的地位。 ..建国初期 新中国成立后,党和政府高度重视森林资源的保护工作,也在不同的立法文件中制 定了国有林权的相关制度。在新中国成立之后,我国在确立社会主义制度的同时,森林 资源和其他公共资源一样其产权性质被确立为全民所有制和集体所有制两 种产权制度。 在年中国人民政治协商会议第一届会议通过的:共同纲领》和后来颁布的:中华 人民共和国土地改革法》中均规定,矿藏、河流和由法律规定为国有森林和其他资源属 于全民所有。这部‘土地改革法》明确指出,人民政府依法管理和经营森林。以此为基 础,在东北、西南、西北原始林区建立了一批全民所有制的森工企业,制定了以木材生 产为主的经营方针,以满足国民经济的原始积累和工业基础建设的初创。在 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 经济的 经营机制下,此时新中国的国有林权制度主要是:国有森林资源的所有权、使用权、收 益权以及处置权都归国家所有,由国家委托国有林业企业和国有林场代理经营。这样的 国有林权制度的构建受到了当时的政治经济体制和经济环境的影响,国有林权制度的主 要目的在于为国家建设,尤其是工业生产提供生产资料,而忽略了对森林资源生态价 值、社会价值的实现。 ..改革开放初期 改革开放以来,我国社会主义经济体制改革不断推进,束缚的生产力逐步得 到解 放。国有林权制度也在生产力解放过程中得到不断的发展。年,中央颁布了:中共 中央、国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定》,在全国范围内推行了“稳定山 权林权、划定自留山和落实林业生产责任制为主要内容的林业“三定政策,这项政 策的出台,标志着国有林权得到了新的认识,林业产权的概念获得了新的界定。通过落 实林地管护责任承包制和林地流转制度,国家逐步放开了对林地开发的限制,初步形成 了多种经济成分并存的林业所有制结构。随着法制建设的脚步逐渐迈进,对国有林权制 度的法律规制也得以逐步的完善。我国年的《中华人民共和国宪法》第条规定: “矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都是属于国家所有,即全 民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。我国以根 本法的形式确认森林资源的国家所有权和森林的集体所有权。年修改的‘中华 人民共和国宪法》增加了“土地使用权可以依照法律规定转让”的条款。从 而为国有土 地使用权的流转提供了法律上的依据。年的《中华人民共和国民法通则》第条 第款规定:“国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源,可以依东北林业大学硕士学位论文 法由全民所有制单位使用,也可以依法由集体所有制单位使用,国家保护它的使用、收 益的权利;使用单位有管理、保护、合理利用的义务。第条第款规定:“公民、 集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水 面的承包经营权,受法律保护。承包双方的权利和义务,依照法律由承包合同规定。一 这是国有土地政策在民事法律领域的展开,规定了国有森林资源的全民所有制属性,并 赋予了公民的土地承包经营权。年修改后的《森林法第条规定:“森林资源属 于国家所有,由法律规定属于集体所有的除外。国家所有的和集体所有的森林、林木和 林地,个人所有的林木和使用的林地,由县级以上地方人民政府登记造册,发放证书, 确认所有权或者使用权。国务院可以授权国务院林业主管部门,对国务院确定的国家所 有的重点林区的森林、林木和林地登记造册,发放证书,并通知有关地方人民政府。森 林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益,受法律保护,任何单位和个人不得侵 犯。一第条规定:“用材林、经济林、薪炭林的林地使用权,用材林、经济林、薪炭 林的采伐迹地、火烧迹地的林地使用权以及国务院规定的其他林地使用权可以依法转 让,也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件,但不 得将林地改为非林地。一该法律对森林资源产权做出了创新性的制度安排,为我国构建 起林业资源产权制度奠定了基础。年发布的:中华人民共和国森林法实施条例》, 其对林权登记、林权证的发放和建档等制度进行了详细的规定。同年月日,国家 林业局发布《林木和林地权属登记管理办法》,对林权初始登记、变更登记和注销登记 等内容进一步做出规定。该阶段林权立法虽然有所完善,但是对林权制度的规定比较分 散和抽象,一些具体内容的展开和实际工作的开展往往需要通过国务院相关部委的部门 规章和部门政策予以细化和补充。 ..深化改革时期 进入世纪,我国国民经济获得了前所未有的发展,经济发展水平跃上了一个全 新的台阶。在中国特色社会主义市场经济的建设过程中,我国在改革过程中发布了一系 列重要的政策性文件和法律规范,对相关制度的建立和完善,尤其是对林业产权制度和 林业经营管理制度的完善,起到了极大的促进作用。 在法律规范方面,中华人民共和国农村土地承包法》和‘中华人民共和国物 权法》的通过,为国有林权的经营和管理提供了法律依据。年:农村土地承包法 规定:“国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体组织内部的家庭 承包方式,不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地,可以采取招 标、拍卖、公开协商等方式承包一,“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至 五十年。林地的承包期为三十年至七十年;特殊林木的林地承包期,经国务院林业主管 部门批准可以延长一,“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”, 。通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他 方式流转。这一系列针对农村土地经营权的规定,是我们在改革过程中赋予国有林权国有林权制度改革概况 ??????????一 ?????????一? 经营管理合法性的依据。年物权法》第条第款规定,物权包括所有权、用益 物权和担保物权,其中,用益物权包括土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用 权、地役权四类。第条规定:“不动产物权的设立、变更、转让和消灭,经依法登 记,发生效力;未经登记,不发生效力,但法律另有规定的除外。第条重申了林 地承包期为年至年,特殊林木的林地承包期,经国务院林业行政部门批准可以延 长。同时,增加了土地承包期届满,由土地承包经营权人按照国家有关规定可以继续承 包的规定。只要发包人没有重大、不正当理由,原承包人愿意继续承包的,原则上应由 原承包人继续承包。物权法》确认了“土地承包经营权的用益物权的地位,也明确 了物权人对所有物使用、收益、处分的权利,这些内容为我们在国有林权制度改革推进 过程中不断实现经营方式多样化和经营主体多元化提供了法律保障。 在政策性规范方面,我国在年发布的关于加快林业发展的决定》和 年发布的《林业产业振兴规划年》提出了我国国有林权制度改革的改 革目标和现实意义,并且在不同的发展阶段明确了我们国有林权制度的改革措施和发展 方向。年月日中共中央、国务院下发的《关于加快林业发展的决定》中着重 指出:“进一步完善林业产权制度。这是调动社会各方面造林积极性,促进林业更好更 快发展的重要基础。要依法严格保护林权所有者的财产权,维护其合法权益。对林 业产权制度的不断完善不但有利于深化林业体制改革,这同时也是增强林业发展活力的 一项重要的手段。同时,在该决定中,还提到国家要不断加强林业法制建设,分别从立 法、执法和宣传教育等角度对如何加强林业法制建设做出了进一步的规定。在立法层 面,该决定强调要加快林业立法工作,尤其强调要抓紧制定天然林保护、湿地保护、国 有森林资源经营管理、森林林木和林地使用权流转、林业建设资金使用管理,林业工程 质量监管、林业重点工程建设等方面的法律法规,同时要根据新情况、新问题对现有有 关林业产权制度的法律法规进行修订,以适应新形势下林业发展的新需求;在执法层 面,该规定主要从执法力度和执法监管体系两个角度进行了规定,一方面要加大林业执 法力度,严格森林和野生动植物资源保护管理,严厉打击乱砍滥伐林木、乱垦滥占林 地、乱捕滥猎野生动物等违法犯罪行为,严禁随意采挖野生植物,另一方面要加强林业 执法监管体系,充实执法监督力量,改善执法监督条件,提高执法监督队伍素质;在宣 传教育层面,规定指出,为了给执法人员依法办事创造良好的社会氛围和执法环境,在 实际工作中要加强林业法制教育和生态道德教育,加强人民群众的环保意识和法制意 识,有效保障林业可持续发展的不断推进。年国家林业局、国家发展改革委、财政 部、商务部、国家税务总局五部委联合印发的通知,强调为贯彻落实中央林业工作会议 精神,有效应对国际金融危机对我国林业产业的影响,贯彻落实党中央、国务院保增 长、扩内需、调结构的总体要求和党的十七届四中全会积极应对国际金融危机冲击、保 持经济平稳较快发展的精神,通过制定和落实:林业产业振兴规划.年》,来 实现“加快产业结构调整,推动产业升级,提高林业产业竞争力,积极扩大国内城乡市 场需求,巩固和开拓国际市场,加快科技创新和技术进步,淘汰落后产能,提升产业素东北林业大学硕士学位论文 质,进一步发挥林业地域广、领域宽、劳动密集的优势,为促进国民经济平稳较快发 展,实现‘保增长、保民生、保稳定’作出更大的贡献。可见,随着社会主义市场经 济改革的不断推进,社会主义法治建设的不断完善,我国在林权制度领域的内的法律规 范越来越完善,尤其是《:物权法》的出台和《林业产业振兴规划年》的发 布,使得我们在法律规范层面对国有林权制度改革提供了指导和保障。 .国有林权制度改革的必要性 进入世纪,随着生产力的不断发展和人们的环保意识不断提升,我国国有林权 法律制度有了长足的进步,一些政策法规纷纷出台,国有林权制度不断完善。随着低碳 经济时代的到来,森林资源的重要性获得了前所未有的重视,我国在完善国有林权制度 的过程中也逐渐面临了很多体制性、制度性的难题,面临着前所未有的改革压力。以伊 春为例,在伊春市国有林业资源开发利用的年以来,其为国家经济建设和当地经济 发展做出了重要的贡献。但与此同时,由于机制和体制性问题,使得伊春在发展过程中 碰到越来越多结构性和社会性矛盾的困扰,林区负担越来越重,林业职工生活水平长期 得不到提高,由森林资源利用产生的各种矛盾积聚越来越深。尤其是经过长年过度开 采,在林改前,个林业局中已有个局已无林可采,林地的生产力严重下降,生态 功能严重退化,林业企业长期亏损,可以说国有林区的近况已经达到举步维艰的地步, 国有林权制度改革迫在眉睫。 ..是促进林业发展的需要 我国林业发展的在改革开放以来取得了显著的进步。但是现代林权制度的建立需要 我们在理顺林权制度各项关系的同时,进一步有效转变林业发展的观念、革新林业发展 模式。国有林权制度改革,正是在经济全球化和发展可持续化的大背景下进行的,是加 快国有林业发展的一种重要手段。如果现阶段对国有森林资源的开发利用仅仅局限于对 林木的直接利用的模式,这将会使我国林业发展进一步拉开与林业发达国家之间的距 离,这也与现代林业运营模式背道而驰。我们可以看到,财产的价值需要在对其运营过 程中才能得到充分地实现。当代发达的交易机制正是为了能够充分实现财产的价值而设 立。我们在日常经济生活中,为了更好的实现对物的利用,往往会按照物的不同属性加 以使用,甚至对其的权能加以区分来使用,以提高物的使用效率,获得收益的最大化。 如果我们仅仅将对其的利用停留在对物的使用价值直接实现上,这样大大局限了森林资 源开发的运营效率。有效依法实现林业承包经营权的流转、充分利用森林资源担保物权 的实现、大力推进规模化运营的实现和有效加长运营的生产链,这一系列内容的引入, 对于加快国有林业发展具有革命性的意义。目前国有林权制度仍有待完善,一方面使得 林区承包经营者不了解那些运营模式可以为自己所有,另一方面即使承包经营者希望按 照一定方式拓展自己的运营模式,但是苦于无法得到国家相关配套政策的支持和配套服 务的扶持,而使自己的运营计划夭折。这些问题的存在严重制约了我国国有林业的进一 步发展,所以我们现阶段对国有林权的改革成为促进我国国有林业发展的重要手段。国有林权制度改革概况 ..是有效利用林业资源的需要 多年以来,我国对林业资源的经营观念保守,对其利用往往局限在对物使用价值上 的运用,也往往停留在传统的有形物上的利用,相对保守的运营观念导致我们林业资源 开发中不能充分发挥出林业资源的巨大潜力,获得林业资源的最大收益。过去对林业经 营者对林木的开采是其行使经营权的最主要的方式,但是随着生态功能在社会当中的认 可度越来越高,林业资源发挥着越来越重要的的生态价值功能,森林的观光、旅游价值 也越来越受到人们的重视,但由于国有林权权利利益主体单一,这些林业资源的新兴价 值难以充分开发。随着经济的发展,人们提出了将国有林业资源的所有权与经营权相分 离,以形成多元化的权利利益主体,以解决这一问题。同时,由于林业资源可持续发展 的需要,国有公益林的开发利用受到了极大制约,然而,在生态价值功能方面, 国有公 益林的现实地位是无法取代的,【】多元化权利利益主体形成后,各权利人为了追求已方 利益的最大化,必然摒弃绝对国有制下的保守观念,在公益林的生态价值上大做文章, 使林业资源得到有充分、有效的利用。 ..是创新林业经营管理制度的需要 现有国有林权制度存在的一个很大的缺陷在于,由于国家和地方各级政府部门在管 理国有森林资源的过程中既以国有其所有者代表的身份出现,又以社会行政管理者的身 份出现,在政企合一的体制下,往往会出现政府部门在管理国有森林资源的过程中, “既当运动员又当裁判员’’的不合理现象的出现。这就导致政府部门作为产权运营者不 能用市场化的思维方式去有效运营国有森林资源,更多局限于计划经济体制下的管束的 思维模式以封闭式的运营国有森林资源,因循守旧直接导致了我国在经营国有森林资源 过程中木材生产积重难返局面的出现。年中共中央、国务院发布关于加快林业发 展的决定》要求“加快推进森林、林木和林地使用权的合理流转,在明确权 属的基础 上,国家鼓励森林、林木和林地使用权的合理流转,各种社会主体都可以通过承包、租 赁、转让、拍卖、协商、划拨等形式参与流转。森林、林木和林地使用权可依法继承、 抵押、担保、入股和作为合资、合作的出资或条件。积极培养活立木市场,发展森林资 源资产评估机构,促进林木合理流转、调动经营者投资开发的积极性。其中提到了国 有林权经营管理的多种途径和方式,但现行的国有林权制度仍然以单一的产权结构为主 体,这就造成资本的封闭运行,限制了资本的运营和扩张,阻碍了市场机制在运营过程 中的有效纳入。导致经济发展与自然资源供应之间矛盾激化的主要问题是我国的资源管 理体制不符合自然资源性质与人类社会经济发展需要之间的矛盾或关系,自然资源的实 际利用价值或为此支付的费用未充分反映他们对人类社会的应有作用和价值。强”在市场 经济蓬勃发展的今天,国有林业领域如果不有效引入市场化的运营机制,很可能造成市 场资源配置过程中的被动。如果市场化的思维方式不能引入到国有林权经营 管理的理念 过程当中,市场所匹配的经营、管理、资本等要素无法参与到林业的发展当中,国有森 林资源在市场竞争中将处于明显的劣势,其发展必将受到严重的掣肘。东北林业大学硕士学位论文 ..是明晰林业产权的需要 现行国有森林资源的所有制形式主要包括国家所有和集体所有两种形式,国有产权 会造成国有林业资源的所有权代表不明,进而在运营过程中会导致经营主体的缺位。在 国有林权制度的建立过程中确立单一的国有产权制度,虽然在名义上简化了国有森林资 源的权利归属,但是实践证明一旦笼统的将权利归属于国家,属于人人所有,实际上是 人人都没有,这种现象在国有企业改革初期普遍存在。就国有森林资源而言,其所有权 属于全民,人民委托国务院行使管理权,国务院又将该权利的实际行使权委托给了地 方,但是在实际运营中,经营的主体有变为具体负责的森工企业和林区职工,这样通过 权利的层层下放,直接导致了权利主体被不断地虚化,最终导致了森林资源的保护、发 展责任与政府部门、森工企业、林区职工不能形成有效地利益关联关系,继而产生了林 区造林难、护林难、防火难等一系列问题的出现。而且,只有首先明确了财产的权利主 体才能有效地开展财产的用益和流转,也只有首先明确了财产的客体范围才能充分地实 现资源的优化配置。在国有林权制度改革过程中,我们尤其要重视林权产权界定制度的 完善,以防止国有资产的流失。通过法律规定,明确界定国有森林资源的范围、合理规 定国有森林资源的价值评估标准,这两个方面是我们开展国有林权制度改革的前提性条 件,从某种意义上来说,国有林权制度改革能否成功,取决于我们能否在产权界定规则 中完成对上述两个问题的回答,尤其是在我国当前仍然以所有制结构形式作为经济成分 划分依据的大背景下,这显得尤为重要。产权不明确是造成森林资源利用效率低下的关 键所在。 ..是完善林权交易制度的需要 财产价值的实现最主要的方式是通过交易。交易规则的建立是保障产权作为商品得 以准,经营者对所承包对象的具体生产性管理和生态性保障,社会中介组 织则重点关注产权流转过程中中立性的评价和配套性的服务。这三个不同主体在各自视 野中对管理内容的有效实现,能够积极推进国有森林资源管理体制建立。通过林权流转 的实现,推动了林业的市场化和社会化。发展森林资源联防组织和经济合作组织是完善 社会服务保障体系的重要一环。在国有林权改革过程中,随着经营权的分散,尤其重要 的是建立一个森林资源的联防联动机制。在试点的改革过程中,对国有林业资源的盘活 利用主要是通过对承包经营制度的改革来进行的,但是分散化的承包经营会造成在病虫 害防治、森林火灾预防、森林产品加工运输等方面面临独木难支的困境,单个经营者无 法实现有效的规模效应和具有足够的实力来实现抵御风险和提高经济效益的目标。这就 使得森林资源联防组织和经济合作组织在完善社会服务保障体系中扮演了越来越重要的 角色。通过完善森林资源联防组织,能够通过互助联防有效实现将分散的承包经营组织 的联合。而推进各类经济合作组织的建立,有助于“逐步推行统一品牌、统 一质量标 准,共同策划市场营销,提高职工抵御风险的能力。一【 经过近些年来的改革实践,国有林权制度改革试点地区逐步建立起一个“国家得生 态、职工得收益、企业卸包袱、社会得稳定的国有林业发展的多方共赢机制。这不但 有效振兴了试点地区国有林业产业,为其摆脱传统体制性、资源性、社会性和结构性的 矛盾提供了出路,同时也为从根本上推进国有林区林权改革积累了经验,带来了曙光。 .本章小结 本章的内容主要通过对我国国有林权林权制度的历史变迁的梳理,重点介绍了民国 时期、建国初期、改革开放初期和深化改革四个阶段的国有林权