关于节约集约利用土地的政策与实践

关于节约集约利用土地的政策与实践 关于节约集约利用土地的政策与实践——市国土资源局土地利用管理科 赵祥华 一、关于节约集约利用土地的法律和政策规定 (一)相关法律规定 1、《中华人民共和国土地管理法》(1986年版)第三条规定:各级人民政府必须贯彻执行十分珍惜和合理利用土地的方针。 2、《中华人民共和国土地管理法》(1998年版)第三条规定:十分珍惜合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。 3、《中华人民共和国土地管理法》(2004年版)第三条规定:十分珍惜合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。 (二)相关文件规定 1、中发【1997】11号文件《中共中央国务院关于进步加强土地管理切实保护耕地的通知》。 2、2004年10月21日《国务院关于深化改革严格土地管理的决 28号)文件。定》(国发【2004】 3、2006年8月31日《国务院关于加强土地调控有关问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 的通知》(国发【2006】31号)文件。 4、2008年1月3日《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发【2008】3号)。 5、2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于农村改革发展若干重大问题的决定》。 - 1 - 6、《关于贯彻落实<国务院关于促进节约集约用地的通知>的通知》(国土资发【2008】16号); 7、《国土资源部关于开展开发区土地集约利用评价工作的通知》(国土资发【2008】145号); 8、《国土资源部关于发布实施<工业项目建设用地控制指标>的通知》(国土资发【2008】24号); 9、《国土资源部关于印发<城乡建设用地增减挂钩试点管理办法>的通知》(国土资发【2008】138号); 10、《安徽省人民政府关于加强土地节约集约利用工作的通知》(皖发【2006】111号); 11、《安徽省国土资源厅、安徽省发展和改革委员会关于印发<安徽省节约集约用地考核办法(试行)的通知>》(皖国土资【2007】229号); 12、《安徽省人民政府转发国务院关于促进节约集约用地的通知》(皖发【2008】16号)。 从以上法律和文件规定看出，党和政府总结20多年的发展实践，对节约集约用地的认识从方针上升为基本国策，从提出合理用地提升为节约集约用地，这是认识层面上的逐步深化，法律规定上的逐步强化，国家土地 管理制度 档案管理制度下载食品安全管理制度下载三类维修管理制度下载财务管理制度免费下载安全设施管理制度下载 上的创新。 另外，2009年11月10日国土资源部出台的《限制用地项目目录(2006年本增补本)》明确宗地出让面积不得超过下列标准:小城市(镇)7公顷，中等城市14公顷，大城市20公顷。2009年11月18 - 2 - 日财政部、国土资源部、人民银行、监察部、审计署五部委《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》(财综[2009]74号)明确规定土地出让合同中分期付款的首次缴纳比例不得低于全部土地出让价款的50,。省国土资源厅和省监察厅联合下发的《关于进一步规范国有建设用地使用权招拍挂出让有关问题的通知》(皖国土资[2008]42号)，对房地产项目用地每宗地的开发建设时间作为明确规定:建筑总面积在10万?之内的不得超过一年，建筑总面积在20万?之内的不得超过二年，建筑总面积达到30万?的原则上不得超过三年。也都是国家打击囤地促进节约集约用地的新举措。 二、关于节约集约用地的基本认识 (一)关于节约集约用地的概念。 节约集约用地的概念是相对于浪费土地、粗放利用土地的概念而提出的，主要包括三层涵义: 一是对土地空间的合理利用叫做节约用地，就是各项建设用地都要精打细算尽量节省用地，反对浪费土地; 二是对土地利用的深度和强度的最优化叫做集约用地，就是对生产要素的集中投入并取得最好的产出效益，反对粗放用地; 《国土资源部关于调整工业用地出让最低价标准实施政策的通知》(国土资发〔2009〕56号)文件指出:用地集约是指项目建设用地容积率和建筑系数超过《关于发布和实施〈工业项目建设用地控制指标〉的通知》(国土资发〔2008〕24号)所规定标准40%以上、投资强度增加10%以上。 - 3 - 三是优化土地利用的结构和布局。通过科学规划、对各类用地从功能上、布局上和结构上进行整治整合，改善用地结构和布局，挖掘土地利用潜力，不断提高土地利用的综合效益。例如，旧城改造、工业项目退城进区和农村整村推进的土地整理等等。 在经济发展中，对资源的开发利用，开源与节流是辩证统一的，只讲节流不讲开源，难以保持经济持续快速发展;而只顾开源忽视节流，经济的可持续发展必然缺乏支撑。可以说，节约集约利用土地资源工作是贯穿于社会发展和现代化建设全过程的。 (二)关于节约集约用地的重要意义 地球只有一个，资源极其宝贵。我们正面临着人口不断增加、资源约束突出、环境压力加大的严峻挑战，实行最严格的节约集约用地制度，具有全局性和战略性的重要意义。 1、大力推进节约集约用地是基本国情决定的。人口众多、人均耕地资源相对不足、环境承载能力较弱，是中国的基本国情。决定了我国必须走节约集约用地的新路子。因此，我们必须充分认识节约集约用地的极端重要性，增强责任感和紧迫感，努力创建节约集约用地的长效机制。 2、大力推进节约集约用地是缓解土地供需矛盾的根本途径。我国人均耕地少，后备耕地资源严重不足。土地供需矛盾日趋突出。根据国家对新一轮土地利用总体规划下达的控制指标:“到2020年我市的规划指标是:耕地保有量为17.7569万公顷、基本农田保护面积14.7155万公顷、建设用地总规模5.3209万公顷。随着工业化、城市 - 4 - 化、城乡一体化深入推进，大力实施重点项目“双百工程”、新兴产业培育工程、惠民利民工程，一批重大项目相继建成，新的经济增长点正在加速形成，用地需求刚性增长。预计今年全市建设用地需求量3万亩，而年度用地指标仅3千亩左右，用地缺口很大，必将给国土部门带来巨大的压力。耕地要保护，建设要用地，我们正面临着十分复杂的矛盾。现阶段，我市刚步入快速发展时期，需求欲望高涨，土地供需矛盾更加突出。转变土地管理方式和利用方式，开源节流并举，节约集约用地是保障发展用地需求的根本途径。 3、大力推进节约集约用地是协调建设与保护、生存与发展关系的根本措施。贯彻落实科学发展观的一个重要方面，就是要处理好经济建设与人口增长、资源利用、环境保护之间的关系。节约集约用地是协调建设与保护、生存与发展关系的根本措施，在节约资源、保护环境的前提下实现经济的较快和可持续的发展。 4、大力推进节约集约用地是全面建设小康社会的根本保障。我国在全面建设小康社会进程中，经济规模将进一步扩大，工业化不断推进，居民消费结构逐步升级，城市化步伐加快，资源需求持续增加，这些都是发展的必然趋势。资源供需矛盾和环境压力将越来越大。解决这些问题的根本出路在于节约集约利用资源。大力推进节约集约用地，既是当前保持经济平稳较快发展的迫切需要，也是实现全面建设小康社会宏伟目标的根本保障。 总之，大力推进节约集约用地，事关现代化建设事业，事关人民群众根本利益，事关中华民族生存和长远发展。我们一定要从全局和 - 5 - 战略的高度，充分认识其极端重要性和紧迫性，增强忧患意识和危机意识，增强历史责任感和使命感，以对国家和人民高度负责、对子孙后代高度负责的精神，把节约集约用地工作落到实处，保障经济社会健康、快速和可持续发展。 三、节约集约用地相关政策标准 近年来，为促进节约集约用地，国家制定出了各行业的建设用地标准、各类工业项目节约集约用地指标、节约集约用地考核制度、考核指标体系和评价指标体系等一系列具体政策措施。 (一)关于《工业项目建设用地控制指标》(国土资发【2008】24号) 1、本《控制指标》由投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重、绿地率五项指标构成。工业项目建设用地必须同时符合以下五项指标: (1)工业项目的建筑系数应不低于30%; (2)工业项目所需行政办公及生活服务设施用地面积不得超过工业项目总用地面积的7%。严禁在工业项目用地范围内建造成套住宅、专家楼、宾馆、招待所和培训中心等非生产性配套设施; (3)工业企业内部一般不得安排绿地。但因生产工艺等特殊要求需要安排一定比例绿地的，绿地率不得超过20%。 2、编制工业项目供地文件和签订用地合同时，必须明确约定投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重、绿地率等土地利用控制性指标要求及相关违约责任。 - 6 - 3、不符合《控制指标》要求的工业项目，不予供地或对项目用地面积予以核减。对因生产安全等有特殊要求确需突破《控制指标》的，应当根据有关规定，结合项目实际进行充分论证，确属合理的，方可批准供地，并将项目用地的批准文件、土地使用合同等相关法律文书报省(区、市)国土资源管理部门备案。 4、工业项目所属行业已有国家颁布的有关工程项目建设用地指标的，应同时满足本《控制指标》和有关工程项目建设用地指标的要求。 5、工业项目建设应节约使用土地。对适合多层标准厂房生产的工业项目，应建设或进入多层标准厂房。 6、要切实加强对《控制指标》实施情况的监督管理。要加强对工业用地利用状况的评价与分析，总结典型经验，加大宣传推广的工作力度，大力推进工业用地节约集约利用。 7、建设项目竣工验收时，没有达到本《控制指标》要求的，应依照合同约定及有关规定追究违约责任。目前，我市尚未建立项目竣工验收制度，在全市国土资源工作会议上，李局长在工作报告中提出今年要建立项目竣工验收制度，国土部门要充分参与项目竣工验收工作。 8、指标解释 (1)投资强度:项目用地范围内单位面积固定资产投资额。计算公式:投资强度=项目固定资产总投资?项目总用地面积。其中:项目固定资产总投资包括厂房、设备和地价款。 - 7 - (2)容积率:项目用地范围内总建筑面积与项目总用地面积的比值。计算公式:容积率=总建筑面积?总用地面积。建筑物层高超过8米的，在计算容积率时该层建筑面积加倍计算。 (3)行政办公及生活服务设施用地所占比重:项目用地范围内行政办公、生活服务设施占用土地面积(或分摊土地面积)占总用地面积的比例。计算公式:行政办公及生活服务设施用地所占比重=行政办公、生活服务设施占用土地面积?项目总用地面积×100%。当无法单独计算行政办公和生活服务设施占用土地面积时，可以采用行政办公和生活服务设施建筑面积占总建筑面积的比重计算得出的分摊土地面积代替。 (4)建筑系数:项目用地范围内各种建筑物、用于生产和直接为生产服务的构筑物占地面积总和占总用地面积的比例。计算公式:建筑系数=(建筑物占地面积，构筑物占地面积，堆场用地面积)?项目总用地面积×100%。 (5)绿地率:绿地率是指规划建设用地范围内的绿地面积与规划建设用地面积之比。计算公式:绿地率=规划建设用地范围内的绿地面积?项目总用地面积×100%。绿地率所指绿地面积包括厂区内公共绿地、建(构)筑物周边绿地等。 (二)安徽省人民政府关于加强土地节约集约利用工作的通知(皖政〔2006〕111号) 1、加强规划建设管理。城市、集镇和村庄人均建设用地面积要严格执行国家标准。新开工建设的城市主干道路用地红线宽度(包括绿 - 8 - 化带)和游憩集会广场面积，小城市和建制镇不超过40米和1公顷，中等城市不超过55米和2公顷，大城市不超过70米和3公顷;200万人口以上特大城市游憩集会广场面积不超过5公顷，主干道路确需超过70米的，城市总体规划中应有专项 说明 关于失联党员情况说明岗位说明总经理岗位说明书会计岗位说明书行政主管岗位说明书 。 2、严把土地供应环节。 (1)要做好建设项目可研审批和核准前的用地预审工作。没有预审意见或预审未通过的，发展改革等部门不得核准或批准建设项目。 (2)严格执行土地供应政策。新增建设用地，要优先安排用于国家和省重点建设项目、产业政策鼓励发展的项目、符合产业政策的招商引资项目，合理安排公益性项目。严格执行国家限制、禁止用地项目目录。工业用地必须采取招标拍卖挂牌方式出让，出让价格不得低于国家公布的最低价标准。严格控制党政机关和事业单位迁址，确需迁址的，应及时将原有土地全部收回并重新处置。 (3)实行开发区投资强度最低标准，每亩土地的实际投入，国家级开发区一般不低于150万元，省辖市的省级开发区一般不低于100万元，其他省级开发区一般不低于80万元。省辖市投资规模小于500万元的工业建设项目，原则上不再单独供地，可以通过租用标准厂房解决生产经营用地。禁止在工业项目用地范围内建造成套住宅、写字楼、专家楼、宾馆、招待所和培训中心等非生产性设施。交通、电力、能源、教育等基础设施和公益项目的用地面积，不得超出国家规定的控制指标。 - 9 - 各类开发区要严格控制房地产开发、大规模商业零售等项目用地，凡新开发的建设区域，除道路等基础设施外，其工业用地比例不得低于70%。 3、认真做好建设用地供应管理。对已按批次批准农用地转用、征收的建设用地，实行土地供应年度检查考核制度，当年土地供应率未达到50%、2年累计土地供应率未达到70%的，暂停办理其农用地转用、土地征收的审批手续，并按未供应土地面积相应核减该市下一年度的用地 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 指标。在供应新增建设用地后，应及时报省国土资源厅备案;未备案的，视为未供土地。 4、加强建设用地供后管理。建设项目竣工后，国土资源、发展改革、规划等部门应根据项目批复、规划、用地批复或土地出让合同等，联合对项目的建设用地控制指标执行情况进行审查。对未按有关批准文件或合同要求执行的，按规定追究土地使用者的责任，依法收回全部或部分土地使用权并收取违约金。 5、积极盘活存量土地。(1)鼓励利用存量土地。科学整理农村集体建设用地。结合社会主义新农村建设，引导农民新建住宅向规划的农村居民点集中，对废弃的“空心村”和闲置的宅基地等进行整理、复垦。加大对“城中村”的改造力度，鼓励城市规划区内的农民集中兴建住宅小区。腾出的土地除用于现有村民安置外，其余可用于城市建设用地。 (2)积极消化闲置土地。对出让合同生效或建设用地批准书颁布后满1年未动工建设的，或已开发建设面积不足总面积1,3的，或已 - 10 - 投资不足总投资额25,且未经批准终止开发的建设用地，依法征收土地闲置费，并责令其限期开发建设。对取得土地使用权后已闲置2年以上的，要依法予以收回。对停产2年以上，难以继续生产或转产企业的用地，要按照出让合同的约定依法收回土地使用权，重新安排使用。 6、推行土地节约集约利用考核制度。建立节约集约用地评价体系，综合评判土地节约集约利用水平，对年度评价结果与年度用地计划指标分配相挂钩，考核最关键的两个指标:考核年上年度土地供应率(不低于70%)和考核年度土地供应率(不低于50%)都达不到最低标准，不能得分。 (三)开展开发区土地集约利用评价工作(国土资发[2008]145号) 1、开发区土地集约利用评价指标:土地开发率、土地供应率、土地建成率、工业用地率、高新技术产业用地率、综合容积率、建筑密度、工业用地综合容积率、工业用地建筑密度、工业用地固定资产投入强度、高新技术用地产出强度、闲置土地处置率、土地有偿使用率和土地招拍挂率等。 2、评价成果是各类开发区扩区、升级审核的依据。 3、开发区评价成果原则上每两年更新一次。重点评开发区土地利用四个方面的潜力，即扩展潜力、结构潜力、强度潜力和管理潜力。 4、对开发区的评价结果与新增建设用地相挂钩。 2009年我市两个省级开发区土地节约集约利用评价结果已通过省验收，现正在报部验收。 - 11 - 四、关于我市节约集约用地的实践 (一)我市土地节约集约利用现状及存在的问题 我市作为煤炭资源型城市，土地总量有限，人均土地较少，因煤炭开采又大量使用、破坏土地，用地需求与供给之间的矛盾日益凸显。面对新时期经济社会发展对土地资源的客观需求，必须重视土地资源的保护和合理利用，完善集约节约用地管理机制，把抓好土地集约节约利用作为解决这个矛盾的重要抓手。2007年市政府出台的《淮北市人民政府关于进一步加强土地节约集约利用工作的意见》(淮政[2007]41号)也提出了明确要求。 我市集约节约用地方面好的典型 我市在集约节约用地方面也有不少好的做法和好的典型，比如:我市1965年所建的第一针织厂，就建成了五层的标准厂房，最多曾安置近千名工人，按照现在的标准，仍属于节约用地的典范;在杜集区矿山集办事处已建成的康园小区，全为五层住宅，用地79亩，安置因压煤搬迁的5个自然村660余户3200余人，比传统的村庄搬迁方法节约用地280亩;在相山区相阳路以东、西流河以北，相山南路两侧的仁和小区，统一规划、统一建设，将搬迁户集中建成回迁小区，仅占用554亩土地，解决了5个社区、4286户、1.24万人的搬迁安置问题，节约集约土地1544亩;结合新农村建设，鼓励农民集中建房、兴建公寓等，提高土地节约集约利用水平(如洪庄小区);积极盘活低效利用土地，濉溪开发区总结了四条有效措施:“腾笼换鸟”——让位 - 12 - 新项目，“锦上添花”——追加新投资，“巧牵红线”——做活新企业，“城乡挂钩”——腾出新空间，几招措施，增加了开发区土地的有效供给。 存在的问题 1、土地资源短缺的同时，我市还普遍存在着国有建设用地闲置和粗放低效用地现象。 从目前我市几个园区可见，已建成的普遍为单层厂房，在很大的围墙内一个角落里建个简易厂房，投资强度明显低于规定标准。多数招商项目普遍存在着“一多两低”的现象，即占地多、附加值低、技术含量低，为典型的以土地资源高消耗为支撑的粗放经济。 2、建设用地供后监管的力度和措施不够，存在“重审批、轻监管”的现象。在2008年开展的清理闲置土地专项工作，就清理出闲置土地和擅自改变用途土地7124亩，现已按照国家规定报市政府批准了处理方案，已取得了阶段性成效，目前仍在清理之中。 3、土地批而未用的情况较为严重。根据省厅2008年对全省各地市供地情况通报，我市供地率名次靠后，供应率仅为6.81%，远低于当年供地率要达到50%以上的要求，而07年度和08年累计供地率20%，必须引起高度重视。2007-2008年度城市用地批准224.945公顷，已完成供地仅20.1891公顷。在未供的已批城市用地中，批而未征201.1891公顷，征而未供3.5667公顷。08年批而未征占当年总面积的88.99%。 主要措施 - 13 - 1、充分运用土地市场动态监测与监管系统，对建设用地由土地来源到土地供应、开发利用和市场交易等过程进行动态跟踪监管。 根据《关于局土地市场动态监测与监管系统规范运作的通知》(淮国土资〔2009〕27号)，做到“专人、专线、专机”，对自身业务内产生的数据、信息以及实际监测的结果，及时、全面、准确编辑录入系统。明确了各相关科室(单位)的分工:土地利用科为监测监管系统主管单位，负责协调、指导或督促，定期对土地供应和开发利用情况进行分析评价，提出应对市场供求变化和促进节约集约用地的政策建议;行政许可科负责 协议 离婚协议模板下载合伙人协议 下载渠道分销协议免费下载敬业协议下载授课协议下载 和划拨方式供地的相关内容、供应结果及土地转让、出租、抵押等交易信息内容;耕保科负责农转征项目相关信息内容;地籍科协同相关分局共同完成集体建设用地信息内容;土地发展中心负责招拍挂方式出让的供地计划、出让公告、成效公示和供地结果、出让合同及土地储备等信息内容;土地监察支队协同宗地所属分局共同对交地、开工建设、竣工验收、土地合同违约、土地闲置认定及处置、存量土地等利用阶段的实际监测与监管结果的信息内容;市土地估价所负责本系统数据整理分析和统计报表并按时上报等。 2、强化供后监管，制定出台了《淮北市国土资源局国有建设用地供后监管实施办法》 明确了市局、各国土分局、国土资源所三级联动的建设用地供后监管职责，由市国土资源局土地利用科和国土资源执法监察支队、各国土资源分局和执法监察大队、各国土资源所组成一个责任到人的供后监管有机整体，做到明确分工、各司其职和联络通畅。督促土地使 - 14 - 用者按出让合同约定节约集约用地，提高项目落地率、土地利用率，严格限制闲置和粗放低效用地。 供后监管的程序:(1)由市国土资源局土地利用科提供台账并传到各国土资源分局，分局根据台账对未竣工项目用地和新供用地填写《建设项目用地跟踪管理卡》。(2)各国土资源分局组织土地执法监察大队和国土资源所对已供土地使用状况进行检查，并把检查结果报市局土地利用科。(3)市局土地利用科进行分类汇总，对已构成闲置和存在违规使用的土地移交国土资源执法监察支队依法处置。 供后监管的方法:(1)各国土资源分局、执法监察大队应认真落实跟踪管理责任人和跟踪检查人制度，并把国有土地使用情况的监督管理列入国土资源执法监察日常动态巡查工作之中，对每宗地要指定跟踪管理责任人，传给所在的国土资源所。(2)各国土资源所对每宗地指定两名跟踪检查人，对建设项目采用定期不定期的检查，每个月至少检查一次，记录项目建设情况，若发现违规问题及时上报，正常情况每季度末上报国土资源分局一次跟踪卡。(3)国土资源分局跟踪管理责任人联合国土资源执法监察支队人员进行复核，下季度初十日内上传市局土地利用科。(4)具体指定的项目用地跟踪管理责任人和跟踪检查人应忠于职守，秉公执法，与项目用地单位保持联系，经常提示并督促项目用地单位按法律、法规，以及用地批准文件、《国有土地使用权出让合同》规定履行土地开发利用等相关义务。(5)在检查中若发现项目单位在土地开发经营中有违反土地管理法律、法规行为的，应当给予指出，并及时逐级上报。 - 15 - 3、引导工业项目向工业项目区集中，促进土地的节约集约利用。加大城区内工业企业“退城进园”力度，大力盘活企业土地。工业园区要按照“产业集聚、布局集中、用地集约”的原则布局，以“集中”促“集约”，并严格设置项目“入园”的条件。认真落实工业用地出让预申请制度，与规划、环保、发改委等有关部门密切配合，严格按工业用地控制指标要求，从用地性质、规模、投资强度及产业政策等方面加强对工业用地预申请材料初审，符合要求后方可转入招拍挂操作程序。 4、加强批而未用土地的清理。 去年，为贯彻部和省厅文件要求，组织对全市2007年、2008年报国务院和省政府批准的城市建设用地中批而未用土地进行了专项清理，结合当前最新政策，多次发函至各区政府、开发区管委会，督促尽快落实相关征地补偿等工作。 面对问题和差距，我们任重而道远。在新的一年里，我们要做到早谋划、早准备，并结合当前土地管理政策，采取更多更有效的措施，使我市在土地节约集约利用方面取得更好的成绩。 - 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