公众参与城市规划战略环评的方式研究

公众参与城市规划战略环评的方式研究 专业硕士学位论文 THESIS OF PROFESSIONAL MASTER DEGREE 论文 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 目: 公众参与城市规划战略环评的方式研究 (英文): Study on Manner of Public Participation in City Planning Strategic Environmental Assessment 作 者: 芦建茹指导教师:陈秀山 2008 年 5 月 16 日论文题目:(中文) 公众参与城市规划战略环评的方式 研究 (外文)Study on Manner of Public Participation in City Planning Strategic Environmental Assessment所在院、系、所 : 公共管理学院 专 业 名 称 : 公共管理硕士(MPA) 指专导专教专师姓专名、职专称 : 陈秀山 教授 论 文 主 题 词 :城市规划环境影响 评价 LEC评价法下载LEC评价法下载评价量规免费下载学院评价表文档下载学院评价表文档下载 ;公众参与方式 学专习专期专限 : 2005年 2月至 2007 年 7月 论文提交时间:2008 年5月2 独 创 性 声 明 本人郑重声明:所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研 究工作及取得的研究成果。尽我所知,除了文中特别加以标注和致 谢的地方外,论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果,也 不包含为获得中国人民大学或其他教育机构的学位或证书所使用过 的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文 中作了明确的说明并表示了谢意。 签名:芦建茹 日期:2008 年 5 月 16 日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国人民大学有关保留、使用学位论文的规定, 即:学校有权保留送交论文的复印件,允许论文被查阅和借阅;学 校可以公布论文的全部或部分内容,可以采用影印、缩印或其他复 制手段保存论文。签名: 芦建茹导师签名: 陈秀山 日期: 2008 年 5 月 16 日 3 摘 要 环境影响评价 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 始于 20世纪 60年代末美国《国家环境政策法》。我国是 昀早实施建设项目环境影响评价制度的发 展中国家之一。现行《环境影响 评价 法》所定义的环境影响评价是介于传统环评制度和国际上典型战略环评制度 之 间的一种结合形式,其中所称的“专项规划环评”属于战略环评的范畴,但并 非战略环评的全貌。 目前在我国,环境影响评价制度所适用的专项规划仅指“区域的建设、 开 发利用规划”,未能明文适用于城市整体发展规划的环评,而 1989年制定的 《城 市规划法》和 2007年新制定的《城乡规划法》等相关法律法规也未能明确涉及 此问题。 因此,公众如何依法参与战略环评是我国推动和发展民主管理、透明行政、 科学决策大计中必不可少的一个示范性的关键环节。在缩小城乡差距、城乡一 体化发展的背景下,以城市规划为该问题研究的切入点和研究对象,既考虑到 北京、厦门等地方政府已有的大胆探索,也是体现了解决好城市发展规划问题 在构建有中国特色的社会主义和谐社会中的突出地位。 本文以选择一套具有理论支撑的、能够符合我国城市规划和环境影响评价 现行制度框架的、适应实践需求的公众参与城市规划战略环评的方式为主要研 究目的。除第 1 章“导论”和第 5 章“结论”外,论文的本论部分主要包括如 下内容: 第 2 章旨在通过历史梳理、实践归纳和中外对比等方法,逐步界定“战略 环境影响评价”、“城市规划战略环境影响评价”和“公众参与城市规划战略环 境影响评价”的学理概念。战略环境影响评价,(简称“战略环评”),指一 种以传统的环境影响评价为技术和程序基础的用来评估一项政策、计划、规划 及其替代 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 的环境影响的正式、系统化、综合的过程,它旨在通过尽早、综 合、公众参与的方式来提高政策、计划、规划的准备、决策和执行的环境良好 性。公众参与城市规划战略环评指具有共同利益、兴趣的社会群体对政府的区 域性的城市发展或重建的规划战略环评的准备、决策和实施的介入,或者提出 意见与建议的活动。 第 3 章探求了公众参与城市规划战略环评的理论基础,即解答城市规划战 略环评为什么需要公众参与、公众参与城市规划战略环评的基本原则及其所派 生的制度要素。公众参与城市规划战略环评的理论基础在于公众参与公共事务 管理的基本理论和公共参与环境保护的基本理论,是这两种理论在城市规划战 略环评实践中的一种结合。 第 4 章通过对国内典型的建设项目公众参与环境影响评价案例和近期“准 城市规划战略环评”公众参与案例的分析,借鉴利物浦的城市“地方发展框架” 准备和决策过程的公众参与实践经验,并充分考虑《环评法》、《公众参与环 评 暂行办法》、《城乡规划法》等相关立法规定,设计“信息获取”、“信息反馈”、 4 “决策影响”、“规划实施监督”、“参与能力建设”五个方面的城市规划战略 环 评公众参与方式。 关键词:城市规划;战略环境影响评价;公众参与;方式5公众参与城市规划 战略环评的方式研究 Abstract National Environmental Policy Act USA, 1960 is the origin of environmental impact assessment EIA. China is one of the earliest countries who enforced EIA systems. However, the legislation conception meaning of China Environmental Impact Assessment Act 2002, EIAA is between the traditional EIA to the typical strategic environmental assessment SEA notion. The EIA of specific planning regulated by EIAA is only one kind of SEA category At the moment, the specific planning referring in china EIA systems is restricted in area construction or development utilization planning, not including the whole city development planning field. City Planning Act 1989 and Town and Country Planning Act 2007, TCPA dose not concern it similarly The legal methods for citizen participation in SEA, hereupon, become the key ring-joints of enhancement and development of democracy government, transparent administration and scientific decision-making. On the background of reducing the difference between the urban area and the rural area and realizing their unified development, this thesis takes city planning as gateway and research object that dose not only take into consideration of the audacious explorations of some local governments like Beijing and Xiamen, but also incarnate the significant function of resolving the city development planning problem in building a harmonious society of Chinese style socialism The research objective of this thesis is to find a set of public participation manners of city planning SEA which has based on the theory, has been accorded with China’s enforcing city planning and EIA systems and has the future practical applicabilityExcept that Chapter One is introduction and Chapter Five is conclusion, the main parts of this thesis consist three chapters Chapter Two delimitates progressively the conceptions of SEA, SEA of city planning and public participation in SEA of city planning using historical organization, experience induction and Chinese-foreign comparison. Strategic Environmental Assessment SEA is a formalized, systematic and comprehensive progress of evaluating the environmental effects of a policy, plan or programme PPPs and its alternatives using traditional environmental impact assessment technique and progress. The purpose of SEA progress is to enhance the preparation,6 公众参与城市规划战略环评的方式研究 decision-making and implementation of PPPs more environmental friendly by the way of comprehensive citizen participation as early as possibly. The public participation in SEA of city planning means the intervening of social colony, having common benefits and interests, in government’s preparation, decision-making and implementation of area city development or regeneration SEA Chapter Three hunts the theoretic foundation of public participation in SEA of city planning. They are about the questions like why the citizen should be involved in SEA of city planning, what are the fundamental principles and their derivative system elements of it. The theories of public participation in public affair administration and citizen participation in environment protection are the main two theoretic fundaments. It’s their incorporation in the practice of city planning SEA Chapter Four analyze the typical public participation cases in the EIA of Construction project and semi-SEA of city planning. In additionally, we can consult the practical experiences of public engagement in preparation and decision-making progress of Liverpool Local Development Framework. We should also soundly respect the enforcement of the related articles and clauses of EIAA, Interim Regulations on the Citizen Participation in the Environment Impact Assessment and TCPA. The designed manners of public participation in SEA of city planning include Information Acquisition, Information Reaction, Decision Impaction, Planning Implementation supervision and Participation Ability Building Key words: City planning, Strategic Environmental assessment, public participation, manner 7公众参与城市规划战略环评的方式研究 目录 THESIS OF MASTER DEGREE..错误!未定义书签。 目录. 8 第 1 章. 10 导言..10 1.1 问题的提出、选题的意义. 10 1.2 文献综述11 1.3 研究思路、研究特色和主要研究方法12 第 2 章 公众参与城市规划战略环评的发展 14 2.1 战略环境影响评价制度的产生和发展历史 14 2.2 战略环境影响评价的概念. 16 2.3 城市规划战略环境影响评价的界定 18 2.4 公众参与城市规划战略环境影响评价的提出21 第 3 章 公众参与城市规划战略环评的基本理论. 26 3.1 公众参与城市规划战略环评的学理基础. 26 3.1.1 公众参与公共事务管理的一般理论背景26 3.1.2 公众参与环境保护的学理基础27 3.2 公众参与城市规划战略环评的基本原则和制度要素29 3.2.1 公众参与城市规划战略环评的基本原则29 3.2.2 公众参与城市规划战略环评的制度要素31 第 4 章 公众参与城市规划战略环评的主要方式. 32 4.1 我国现有环评公众参与的主要方式:国内经验的总结. 32 4.1.1 我国现行建设项目环评公众参与的一般流程和方式 32 4.1.2 “准”城市规划战略环评新近案例对公众参与方式的发展. 358公众 参与城市规划战略环评的方式研究 4.2 公众参与城市规划战略环评的方式:英格兰经验的借鉴 41 4.2.1 英国城市规划制度体系简介 41 4.2.2 英格兰“地方发展框架”制定过程中公共参与的一般方式 43 4.3 我国城市规划战略环评可采用的公众参与方式. 44 4.3.1 国内立法现状的分析 44 4.3.2 国外经验的总结46 4.3.3 公众参与城市规划战略环评的理想化方式. 46 4.3.4 公众参与城市规划战略环评的制度实践环境营造. 47 第 5 章 结论. 50 5.1 论文的主要结论和创新点. 50 5.2 论文存在的主要不足 51 5.3 有待进一步研究的问题51 致谢..53 9公众参与城市规划战略环评的方式研究 第1章 导言 1.1 问题的提出、选题的意义 关于战略环境影响评价可以上溯到 20 世纪 60 年代末美国《国家环境政策 法》。我国是昀早实施建设项目环境影响评价制度的发展中国家之一, 1978 年通 过的《关于加强基本建设项目前期工作内容》中提出了环境影响评价,使之 成 为基本建设项目可行性研究报告中的重要篇章;1979年的《环境保护法试 行》 和1989年的《环境保护法》等一系列重要的环境法律都规定了环境影响评价制 度。2003年 9月 1日, 《中华人民共和国环境影响评价法》正式开始实施,专项 规划和建设项目被列入环境影响评价的范围,因此,有学者认为,我国原来只 针对建设项目进行的环境影响评价制度已扩大为针对发展规划等战略性活动进 行的环境影响评价,我国的环境影响评价制度将由此向全局性的战略环评方向 逐步展开。 一般认为,环境影响评价Environmental Impact Assessment, EIA是指对拟议 中的可能对环境产生影响的人为活动基本建设项目、技术改造项目和区域开发 建设项目等和前述项目在实施中出现的可能对环境产生不利影响的新情况进 行环境影响的分析和预测,并进行各种替代方案的比较,提出各种减缓不良环 境影响的措施,把对环境的不利影响减少到昀低程度的活动。而战略环境评价 Strategy Environmental Assessment, SEA是指对政策、计划或规划及其 替代方 案的环境影响进行正式的、系统的和综合的评价过程。战略环境影响评价(战 略环评)在应用上主要表现为三种形式:一种是部门 SEA,第二种是区域 SEA, 第三种是间接 SEA。其中,区域 SEA的评价对象主要是区域规划、城市规划、 社区规划、区域再发展规划、乡村规划及机场规划、大学城规划和其它有关发 展地点选择的决策。显然从学理上分析,城市规划环评应属于战略环评的范畴。 然而,我国现行《环境影响评价法》所称环境影响评价是指对规划和建设 项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预防或者减轻不 良环境影响的对策和措施,进行跟踪监测的方法与制度。目前在我国,环境影 响评价主要适用于区域、流域、海域的建设、开发利用规划和工业、农业、畜 牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项 规划。而对于城市(发展)规划需否进行战略环评, 《环境影响评价法》第 7条 仅指“区域的建设、 开发利用规划”,未能明文适用于城市整体发展规划的环 10公众参与城市规划战略环评的方式研究 评,而 1989 年制定的《城市规划法》和 2007 年新修订的《城乡规划法》等相 关法律法规也未能明确涉及此问题。 假使《环境影响评价法》第 7条所言包括城市规划,然该法第 11条第一款 所规定的“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境 权益的规划,应当在该规划草案报送审批前,举行论证会、听证会,或者采取 其他形式,征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。”具体如 何付诸实践,一直以来是一个难题。 因此,公众如何依法参与战略环评是我国推动和发展民主管理、透明行政、 科学决策大计中必不可少的一个示范性的关键环节。在缩小城乡差距、城乡一 体化发展的背景下,以城市规划为该问题研究的切入点和研究对象,既考虑到 北京等地方政府已有的大胆探索,也是体现了解决好城市发展规划问题在构建 社会主义和谐社会中的突出地位。 1.2 文献综述 目前,国内学者研究鲜有从公共管理和法治双重视角研究公众参与城市规 划战略环评问题。已发表的中文论文的研究主要集中在中外环评制度的比较研 究,如古晓丹《中美环境影响评价制度比较分析》(载《法制与社会》,2007年 第 2 期)等;战略环评基础理论研究,如李云燕《战略环境评价的内容、程序 与管理问题研究》(载《华侨大学学报》(哲社版)2005年第3期)等;战略环 评与项目环评的比较研究,如桂滨等《战略环评和项目环评》 (载《交通 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 化》 2004年第10期)等;土地利用规划战略环评研究,如赖力等《土地利用规划的 战略环境影响评价》 (载《中国土地科学》2003年第6期)等;但也已经有部分 关于城市规划(战略)环评的研究成果,如颜强《论城市规划管理中建立交通 影响评价制度的若干法律问题》 (载《江苏城市规划》2007年第1期)等,也有 少量研究涉及公众参与环评,如周珂等《环境影响评价制度中的公众参与》 (载 《甘肃政法学院学报》2004年第3期)等。 涉及公众参与城市规划战略环评问题的专著和教材较少,已有的成果主要 如李艳芳著《公众参与环境影响评价制度研究》 (中国人民大学出版社2004年)、 国家环保总局编《战略环境影响评价培训材料》 (中国环境科学出版社2005年)、 彭应登编著《区域开发环境影响评价》(中国环境科学出版社1999年)等。 就城市规划战略环评程序中的公众参与方式为题而言,从已有的硕士或博 士论文选题来比较,尚无与本主题完全一致的选题,较相近的选题如《制定我 国城市规划听证制度的研究》、《公众参与环境影响评价制度的研究》、《环境保 护中的公众参与》、《环境影响评价中的公众参与法律问题研究》、《论我国环境 影响评价制度中的公众参与》、《战略环境影响评价立法问题研究》等,上述成 果已有部分内容与本文选题相关,可资参考。11公众参与城市规划战略环评的方式研究 在国外,由于环境影响评价制度立法较为全面,且学术上和实践中所使用 的“战略环境影响评价”的概念区别于“环境影响评价”。所以,能够完全可为 我国“拿来主义”解决城市规划战略环评中,如何保障和鼓励公众参与公共管 理的直接针对性的理论研究也不多。但关于公众参与公共管理的理论、公众参 与战略环评的理论、公众参与环境保护的理论等显然是本文研究所必须依赖的 理论基础。另外,美国、英国、加拿大、日本、澳大利亚、新西兰等国的公众 参与战略环评、公众参与城市规划或环境影响评价的实践,属于他山之玉。 综上可见,公众参与城市规划战略环评的方式研究是一个具有一定新意和 研究基础的应用性课题。 1.3 研究思路、研究特色和主要研究方法 本文所称的战略环境影响评价,简称战略环评,指一种以传统的环境影响 评价为技术和程序基础的、用来评估一项政策、计划、规划及其替代方案的环 境影响的正式、系统化、综合的过程,它旨在通过尽早、综合、公众参与的方 式来提高政策、计划、规划的准备、决策和执行的环境良好性。公众参与城市 规划战略环评指具有共同利益、兴趣的社会群体对政府的区域性的城市发展或 重建的规划战略环评的准备、决策和实施的介入,或者提出意见与建议的活动。 本文将以选择一套具有理论支撑和指导的、能够符合我国城市规划和环评 影响评价现行制度框架的、适应实践需求的公众参与城市规划战略环评的方式 为主要研究目的。 为了实现以上研究目标,本文拟定如下研究思路: (1)界定公众参与城市规划战略环评的基本学理概念,即在现行《环境影 响评价法》的立法概念对环评和战略环评概念所造成的混淆的背景下,以对战 略环评制度的产生和发展历史的梳理、其制度昀初和现行国际上对其主要制度 功能的定位为基础来界定该核心概念。 (2)探求公众参与城市规划战略环评的理论基础,即解答城市规划战略环 评为什么需要公众参与的问题。 (3)寻找公众参与城市规划战略环评的基本原则,即为一个科学、理性的 公众参与城市规划战略环评方式的设计和制度有效性评估寻找基本原则,以及 思考由该基本原则所派生出的相关制度设计和评估的主要指标因素。 (4)以“山西大宁能源有限公司大宁一号矿井建设项目公众参与环境影响 评价案”为分析模型,总结国内建设项目环评公众参与的主要方式,并以 PX 事件引发的厦门市重点区域海沧南部地区环评公众参与案、北京地铁10号线 火器营站出口规划环评公众参与案和北京海淀垃圾焚烧发电和综合处理项目环 评公众参与案,这三个“准”城市规划战略环评公众参与案为突破,归纳我国 12公众参与城市规划战略环评的方式研究 当前相关环评公众参与方式经验和不足;以英格兰西北地区的利物浦的城市“地 方发展框架”准备和决策过程的公众参与实践经验为考察对象,借鉴英格兰公 众参与城市规划的成功经验;结合《环评法》、《公众参与环评暂行办法》、《城 乡规划法》等相关立法规定,以“尽早参与”和“有效参与”为基本原则,体 现“时效性、可达性、提示性、竞争性、影响性、和解性、公平性、可读性和 信任性”的制度因素,以“信息获取”、“信息反馈”、“决策影响”、“规划实施 监督”、“参与能力建设”为参与方式设计的主要技术线路来设计可供我国将来 在城市规划战略环评领域实践的公众参与方式。 本选题研究的主要特色包括:是公共管理、环境管理、环境法学等学科相 关理论的综合运用;将注重理论创新和制度创新的结合;将立足于本国环境法 现有制度,前瞻性地借鉴国内和国际昀新 公共管理学和环境法学研究成果和立 法经验。 答辩人拟通过以下主要研究方法来求证上述预设命题,包括:比较研究方 法;案例分析法;历史研究方法;理论和实践相结合、理论为实践服务的研究 方法等。 13公众参与城市规划战略环评的方式研究 第2章 公众参与城市规划战略环评 的发展 2.1 战略环境影响评价制度的产生和发展历史 一般认为,环境影响评价(以下简称“环评”或EIA)是由美国柯德威尔教 ? 授于1964年在加拿大召开的国际环境质量评价学术会议上首次提出来的。1966 年10月,在美国众议员所属科学研究开发小组委员会进行的进展报告中,首次 正式采用了“环境评价”这一术语。1969 年美国制定了《国家环境政策法》 National Environmental Policy Act, NEPA,首次以法律形式规定了环境影响 评价environmental impact assessment, EIA制度。这项制度被视为预见性 环境政策的支柱,它对转变环境管理思想起到了关键作用,是实施预防为主方 针的基石之一,因此它在全世界范围得以迅速而广泛的传播,为许多国家环境 立法所确立。如1972年澳大利亚制定了环境影响评价政策,并于1974年12月 通过《环境保护(方案的影响)法》(Environmental Protection Impact of Proposals Act)确立了该项制度;1973年加拿大制定了关于环评的联邦内阁 指令(directive);1974年新西兰以内阁会议纪要(cabinet minute)的方式 制定了环评程序;1974、1975、1976年,哥伦比亚、泰国和法国依次通过了专 门立法确立了环评制度;1976 年,爱尔兰立法允许环评,但并非强制要求执行 环评制度;同年,前联邦德国通过内阁会议纪要的形式制定了环评程序的立法。 ? 到 20 世纪 90 年代中叶,有许多国家的环境法律对环境影响评价作了原则 性的规定,除发达工业国家外,有70多个发展中国家和处于经济转型的国家通 过环境立法采用了环境影响评价方法,有30多个国家制定了环境影响专门法规。 曾有学者于20世纪末作不完全统计,认为环境影响评价制度已经在超过100个 ? 国家得以实践。 ?《昀早提出环境影响评价的人》,《中国环境报》 1991年 12 月 14日,第 4版。 ? C. Wood, Environmental Impact Assessment: A Comparative Review, 2nd edition, Essex: Pearson Education Ltd, 2003, p.4? See A. Donnelly et al, A Directory of Impact Assessment Guidelines, 2nd edition, London: International Institute for Environment and Development, 1998 14公众参与城市规划战略环评的方式研究 由于希望能尽量克服传统环评制度仅针对项目(project)而可能因评估启 动时间较迟而导致无法充分考虑符合可持续发展目标的所有替代方案和环境影 响,因此,在肯定环评制度提高项目决策质量的功能的前提下,随着各国的实 践环评制度被逐渐扩大到针对政策(policy) 、计划(plan)和规划(programme) 的环境评价中,英文简称为“PPPs”,并将这类以传统的 EIA为技术和程序基础 的评价制度称为“战略环境评价”(strategic environmental assessment, SEA)。 “将 SEA 应用于 PPPs 的发展被认为是项目环评(EIA)的潜在‘流线型’及对 ? 其的加强,其目标是可持续发展。” 贝克利(Buckley)曾指出,战略环境影 ? 响评价是环境评价领域的 “昀重要”的发展方向。 概括而言,战略环境(影响)评价(以下简称“战略环评”或 SEA)制度 旨在为决策者和相关利益主体及时地提供 PPPs 的潜在的环境影响的有关信息, 以使得 PPPs 更具环境良好性。 联合国欧洲经济委员会(United Nations Economic Commission for Europe, UNECE)推荐将 EIA原则应用到 PPPs,并在其 1992年的第五个环境行动计划 中予以重申。 2001 年欧盟制定了《战略环境评价指令》(The Strategic ? Environmental Assessment Directive) ,明确使用了“战略环评”的措辞。2003 年,联合国欧洲经济委员会签署了《战略环境评价公约》 (Protocol on Strategic Environmental Assessment the Convention on Environmental Impact Assessment in A Transboundary Context)。 从国家或地区层次来分析,战略环评的应用也呈法制化发展趋向。例如, 美国 1969年的《国家环境政策法》自开始便适用于战略环评制度,其加利福尼 亚州几乎拥有目前世界上昀完备的战略环 评制度;据统计,自实施《国家环境 政策法》到 1988 年为止,美国已有 73 个联邦政府部门制定了有关环境影响评 价制度的行政规章。欧盟委员会 1996年建议制订一项关于成员国的计划和规划 的环境评价程序的指令。1993年,丹麦的法律规定,所有可能产生重大环境影 ? 响的政府建议都应进行环境影响评价。 在加拿大,任何提交给内阁的相关报告 应附可能对环境造成显著影响的评估材料;在英国,地方规划当局被要求对发 展规划进行环境评估;在新西兰地方政府负有对他们的规划和政策进行战略环? C. Wood, Environmental Impact Assessment: A Comparative Review, 2nd edition, Essex: Pearson Education Ltd, 2003, p.331? R. Buckley, Strategic environmental assessment, in A. L, Porter and J. J. Fittipaldi eds, Environmental Methods Review: Retooling Impact Assessment for the New Century, Atlanta, GA: Army Environmental Policy Institute? European Directive 2001/42/EC。 ? 王曦、易鸿祥:《关于战略环境影响评价制度立法的思考》,《法学评论》2002年第 2期。15公众参与城市规划战略环评的方式研究 ? 评的义务。 我国是昀早实施建设项目环境影响评价制度的发展中国家之一。1978年通 过的《关于加强基本建设项目前期工作内容》中提出了环境影响评价,使之成 为基本建设项目可行性研究报告中的重要篇章。1979年颁布的《环境保护法试 行》中首次确立了环境影响评价制度;其后,在 1982 年颁布的《海洋环境保 护法》、1984 年颁布的《水污染防治法》、1987 年颁布的《大气污染防治法》、 1988年颁布的《水法》、1988年颁布的《野生动物保护法》、1989年颁布的《环 境保护法》、1996年颁布的《环境噪声污染防治法》、1998年国务院审议通过 的《建设项目环境保护管理条例》等专项法律法规中,国家都以明文条款对环 境影响评价制度有进一步具体的规定。 2002 年 10 月第九届全国人大常委会第三十次会议通过并于 2003 年 9 月 1 日起施行的《环境影响评价法》以下简称“环评法”,是我国对环境影响评 价制度的内容和程序专门制定的重要法律,它标志着这项制度在我国正日臻成 熟。根据环评法第 2 条的规定,“本法所称环境影响评价,是指对规划和建设 项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预防或者减轻不 良环境影响的对策和措施,进行跟踪监测的方法与制度。” 通过上述历史回顾和比较可见,我国现行的环境影响评价是介于传统的项 ? 目环评和典型的战略环评之间的一种结合形式、中间状态。 2.2 战略环境影响评价的概念 环境影响是指人们的开发建设活动引起的环境条件的改变或新的环境条件 的形成,环境影响可能是有害的,也可能是有利的。国外学者,一般认为“战 略环评” (SEA)这一术语昀早出现在英国曼切斯特大学环境影响评价中心于1989 ? 年提交给欧共体委员会名为《政策、计划和规划的环境评价》的临时报告中。 国外学者普遍认为,SEA是一个比较宽泛的概念,它并非一定是一个官方的 术语,有时可能与“近战略环评”(para-SEA)程序或将EIA简单应用于政策、? See C. Wood, Environmental Impact Assessment: A Comparative Review, 2nd edition, Essex: Pearson Education Ltd, 2003, pp.336-337? 见下文具体分析。 ? C. Wood &. M. Djeddour, Environmental Assessment of Policies, Plans, Programmes, Interim report to the Commission of the European Communities, EIA Centre, University of Manchester, UKfinal report submitted 1990, contract No. B6617-571-572-89 16公众参与城市规划战略环评的方式研究 ? 计划或规划领域的程序有许多类似和交叉。 较具影响力的定义主要有:“SEA 是用来评估预计中的政策、计划或规划的环境影响的一种系统化过程,它旨在 决策制定的一个适当的昀早阶段综合考虑 经济和社会因素,以明确政策、计划 ? 或规划已被完全考虑和正确选址。” 战略环评是“用来评估一项政策、计划、 规划及其替代方案的环境影响的正式、系统化、综合的过程,包括制作一份记 载上述评估过程的书面报告,并负有公共责任地使用这一调查的结果来进行决 ? 策。”等 近年来世界银行在总结战略环评的国际经验后指出:从战略层次而言,SEA 是将环境和社会问题重视为能够影响到规划的发展、决策的制定和实施的一个 ? 参与性的过程。 在我国国内,有学者认为,战略环境影响评价是指对政策、计划或规划及 ? 其替代方案的环境影响进行正式的、系统的和综合的评价过程。也有学者认为, 战略环境影响评价是对规划环境影响评价、区域环境影响评价、环境累积评价、 ? 总体环境评价等概念所进行的高度概括。 还有的学者认为,战略性环境影响评 ? 价的内涵是指在区域和部门开发政策、战略规划和计划开展环境影响评价。 环 境法学界有学者则认为,战略环境评价,也叫宏观活动的环境影响评价,是指 进行某项重大活动如经济发展政策、规划,重大经济开发计划等之前,事先 ? 对该活动可能给环境带来的影响进行评价。 或认为,战略环境评价是指环境影 ? 响评价在政策、计划和规划层次上的应用。 从EIA到SEA的发展历史来分析,结合上述国内外学者对战略环评的定义,? Barry Dalal-Clayton &. Barry Sadler, Strategic Environmental Assessment: A Sourcebook and Refrerence Guide to International Experience, London: Earthscan, 2005, pp.9-10? B. Sadler & R. Verheem, Strategic Environmental Assessment 53, Status, Challenges and Future Directions, Ministry of Housing, Spatial Planning and Environment, The Netherlands, and the International Study of Effectiveness of Environmental Assessment, 1996, p.27? R. Therivel et. eds, The Practice of Strategic Environmental Assessment, London: Earthscan, 1996? J. Mercie & K. Ahmed, EIA and SEA at World Bank, Paper presented to Proceedings of the 8th Intergovernmental Policy Forum on Environmental Assessment, in association with the Annual Meeting of the International Association for Impact Assessment IAIA, Vancouver, Canada, 2004? 于海霞、徐礼强、李爱贞:《战略环境影响评价研究初探》,山东师大学报自 然科学版2001年 3 月第 1期。 ? 程胜高、刘卓、姚维科:《战略环境影响评价及其在我国实施的必要性》, 《安全与环境工程》2001 年第 3期。 ? 史忠等:《战略性环境影响评价与区域可持续发展》,《黑龙江环境通报》2001年 4月第 2期。 ? 韩德培、陈汉光主编:《环境保护法教程》(第 4版),法律出版社,2003年,第 96页。 ? 李爱年、胡春冬:《中美战略环境影响评价制度的比较研究》,《时代法学》2004年第 1期。17公众参与城市规划战略环评的方式研究 笔者认为, SEA是EIA在政策、计划和规划准备和决策领域的扩大和提前应用。 SEA与项目EIA相比较而言,两者的区别主要表现为:从评价内容上,项目EIA 工作重点主要是精确计算和预测环境要素的污染浓度变化值,从而进行EIA。但 是无法对预测值所具有的社会经济含义进行解释、分析和说明。而进行 SEA 很 重要的一点就是强调污染物预测值的社会经济含义,把环境污染问题与社会经 济有机地结合起来,客观地评定和衡量发展战略的社会经济价值及其对环境造 成的损失,以实现社会经济效益和环境效益昀大化。在评价程序上, SEA比 EIA 更具机密性和不可确定性。在评价方法上, SEA与EIA也有不同之处。由于SEA 要求的资料多、信息广,所以预测、评价时宜采用模糊的逻辑方法,又因 SEA 评价范围大,相应的预测模型、尺度、精度、准确度都会发生变化,且 SEA 所 ? 跨的时间长,包含的项目多,影响面广,所以其综合性更强。 综上所述,本文将战略环评概括地界定为:一种以传统的 EIA 为技术和程 序基础的用来评估一项政策、计划、规划及其替代方案的环境影响的正式、系 统化、综合的过程,它旨在通过尽早、综合、公众参与的方式来提高政策、计 划、规划的准备、决策和执行的环境良好性。 2.3 城市规划战略环境影响评价的界定 环境影响评价,亦称环境质量预断评价、环境质量评估。《环境影响评价 法》第 2 条规定,“本法所称环境影响评价,是指对规划和建设项目实施后可 能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的 对策和措施,进行跟踪监测的方法与制度。”环境影响评价制度则是有关环境 影响评价的范围、内容、程序、法律后果等事项的法律规则系统。受此立法定 义的影响,长期以来我国学界普遍认为环境影响评价(简称“环评” )有专项规 划环评、建设项目环评和后评价三种: 1专项规划环评,即关于规划的环境影响评价,“环评法”第二章对此作 出专门规定。第11条规定,专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直 接涉及公众环境权益的规划,应当在该规划草案报送审批前,举行论证会、听 证会,或者采取其他形式,征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案 的意见;但是,国家规定需要保密的情形除外。编制机关应当认真考虑有关单 位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见,并应当在报送审查的环境影响 报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明。 ? 参见徐鹤、朱坦、贾纯荣: 《战略环境影响评价SEA在中国的开展?区域环境评价REA》, 《城市 环境与城市生态》2000年 6 月第 3期。18公众参与城市规划战略环评的方式研究 关于规划环评的程序,第13条规定,设区的市级以上人民政府在审批专项 规划草案,作出决策前,应当先由人民政府指定的环境保护行政主管部门或者 其他部门召集有关部门代表和专家组成审查小组,对环境影响报告书进行审查。 审查小组应当提出书面审查意见。 参加前款规定的审查小组的专家,应当从按 照国务院环境保护行政主管部门的规定设立的专家库内的相关专业的专家名单 中,以随机抽取的方式确定。 2建设项目环评。“环评法”根据建设项目对环境影响的程度,又具体将 建设项目环评分为三类进行管理: 第一类是可能造成重大