广州市城市规划管理图则编制研究

【文章编号】1002 - 1329 (2003) 12 - 0041 - 07 　　　　　【中图分类号】TU984 　　　　　【文献标识码】B 广州市城市规划管理图则编制研究 3 ———基于城市规划管理单元的新模式 王朝晖 　师雁 　孙翔 【摘要】回顾和总结了广州市 1990 年代 分区规划工作所取得的经验与存在的问 题 , 在比较和借鉴国内外相关工作的基 础上 , 探索了一种直接面向日常规划管 理工作 , 兼具权威性与灵活性的城市规 划管理图则新模式。该模式是以“一张 图管理”为目标 , 以分层次、双阶段编 制为框架 , 以城市规划管理单元为基 础 , 强制性与非强制性控制相结合的、 动态更新的城市规划管理图则编制创 新 , 它将为依法行政和城市法定规划的 编制提供良好的基础平台。可以认为 , 在当前我国社会经济发展阶段和宏观政 策背景下 , 基于城市规划管理单元的规 划管理图则新模式更多的将是在规划技 术层面上的创新。 【关键词】城市规划管理图则 ; 城市规 划管理单元 ; 分区规划 ; 规划管理 EXPLORATION OF URBAN PLANNING ADMINISTRATIVE MAP IN GUANGZHOU WAN G Zhaohui , SHI Yan , SUN Xiang ABSTRACT: The paper reviews the experiences and the existing problems of district planning practice in Guangzhou since 1990’s . Based on the comparison and references to relevant works from domes2 tic and foreign counterparts , it explores a new urban planning admin2 istration oriented model , which is characterized by authoritativeness and flexibility. With a multi2layer and bi2stage arrangement as the frame , the planning management unit as the base , the dynamic re2 newal and combination of compulsory and non2compulsory controlling as characteristics , the new model is an innovation of urban planning management system aimed at an ”administration with one map”, It believes that under current high2speed development and macro2policy background , new planning administrative model innovation is rather a technical one. KEYWORDS: urban planning administrative map , urban planning administrative unit , district planning , urban planning administration3 本文为国家自然科学基金重点资助 项目《基于数字技术的城市空间规 划技术方法》的子课题《空间规划 管理基本单元研究 (规划管理控制 导则)》的阶段性研究成果之一 , 项目批准号 : 50238010。 　　我国《城市规划法》明确规 定 , “编制城市规划一般分为总 体规划和详细规划两个阶段进 行 , 大城市、中等城市为了进一 步控制和确定不同地段的土地用 途、范围和容量 , 协调各项基础 设施和公共设施的建设 , 在总体 规划基础上 , 可以编制分区规 划”,“城市详细规划应当在城市 总体规划或者分区规划的基础 上 , 对城市近期建设区域内各项 建设作出具体规划”。对于当前 特大与大中城市而言 , 在城市总 体规划的宏观指导下 , 直接开展 详细规划工作显得跨度太大 , 分 区规划作为介于两者之间的一个 重要环节 , 一直以来受到普遍重 视和广泛开展。广州市将分区规 划作为城市规划管理的规划编制 平台一直运用至今。与此同时 , 随着城市规划技术和规划理论的 日新月异 , 城市社会经济的飞速 发展 , 广州市 1990 年代的分区 规划在规划管理运用中的许多问 题也渐渐凸现出来。因此 , 本文 将在对 1990 年代广州市开展分 区规划工作回顾的基础上 , 总结 经验 , 分析问题 , 提出当前广州 市开展城市规划管理图则编制的 新思路 , 以期对我国城市规划编 制工作的发展进行有益的探索。 1 　1990 年代广州市分区规划工 作的回顾 111 　分区规划工作背景 1994 年广州市城市总体规 划修编 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 定稿上报审批后 , 为 保证城市总体规划的实施 , 强化 城市规划管理 , 市人民政府决定 在城市总体规划确定的规划发展 用地及邻近区域全面编制分区规 划。分区的划分是在行政区划的 基础上以功能分区为原则 , 适当 结合自然地理界线 , 将广州市总 体规划所确定的规划发展区及其 边缘地带共划分为 79 个分区 , 每个分区的面积约在 10km2 左 右。广州市此次分区规划工作至 1998 年基本完成。 112 　分区规划工作的性质 1998 年编制完成的 79 个分 区规划是对广州城市总体规划的 深化 , 是对中国当时正处在探索 过程中的控制性详细规划的发 城市规划 CITY PLANNING REVIEWVol127 No112 Dec12003 41　　　 2003 年 第 27 卷 第 12 期 展 , 是在对一些发达国家和地区 实行的“区划” (美国) 和“法 定图则” (香港) 总结基础上的 变革。它以城市土地利用和道路 交通规划为核心 , 以土地资源的 合理配置和城市生活的高效运行 为目标 , 以覆盖全市规划发展区 为工作对象 , 对城市规划管理工 作具有重要而深远的意义。 113 　分区规划的任务及主要内 容 1990 年代广州市开展分区 规划的主要任务是 : 以分区为单 位 , 将城市总体规划的内容充 实、完善和具体化 , 进一步对城 市土地利用、人口分布和公共设 施、城市基础设施的配置做合理 安排 , 以便与更深阶段的详细规 划更好地衔接。该轮分区规划在 编制内容上与国标要求基本一 致 , 在编制深度上略深于国标 , 其中 , 土地利用的细分和地块开 发强度指标体系已经达到控制性 详细规划深度 , 它是与当时广州 市城市规划管理的实际需要相适 应的 , 它作为总体规划的策略性 和技术性深化层次 , 在广州市城 市规划管理实践中发挥了积极的 作用 , 但也有许多经验和问题值 得总结。 114 　分区规划工作的经验总结 11411 　分区规划的及时开展与 全覆盖 广州市作为一个特大城市 , 从总体规划直接到详细规划 , 在 规划层次的衔接上存在困难 , 它 很难将总体规划所确定的“终极 蓝图”直接具体落实到详细规划 层面 , 总体规划体现的常常是规 划期末理想的土地利用模式 , 但 城市的发展毕竟是渐进的 , 详细 规划只是对近期或是一段时间城 市土地利用的控制和引导。1990 年代分区规划工作的开展有效的 担当起这一中间环节的重要作 用 , 对深化城市总体规划 , 指导 详细规划的编制起到了积极的作 用。分区规划工作的开展正处于 广州城市快速发展的新时期 , 它 的全覆盖也使日常的规划管理工 作找到了有力的依据 , 实现了规 划指导无“盲点”。 11412 　分区规划编制深度适应 于当时的规划管理需要 按照我国现行城市规划体 系 , 城市规划管理应在总体规 划、分区规划、详细规划的共同 作用下进行 , 不同层次的规划控 制内容各有侧重、相辅相成。但 1990 年代的广州市正处于城市 快速发展阶段 , 总体规划初定 , 分区规划刚开始编制 , 全覆盖的 控制性详细规划尚未正式开展 , 如果待分区规划编制完成后 , 再 编制控制性详细规划 , 由于工作 量大 , 很难在短期内做到控规全 覆盖。因此 , 分区规划编制过程 中适当对编制深度予以深化 (如 在土地利用性质的划分及对土地 开发强度指标体系的规定等方 面) , 这是适应于当时规划管理 的重要措施 , 具有一定的前瞻 性 , 确保了分区规划在控规尚未 编制完成的过渡期内能够有效指 导日常规划管理工作。 11413 　分区规划编制技术规定 的有力支撑 广州市分区规划工作是在时 间紧任务重的背景下开展的 , 每 一批次都有近 20 个分区同时编 制 , 不同的设计单位编制分区规 划必然有不同的内容深度、成果 表达形式 , 为了有效避免这一问 题 , 广州市于 1994 年推出了一 系列分区规划编制技术规定。例 如 , 《广州市分区规划编制办法 及深度要求》明确规定了分区规 划的任务、主要内容、工作阶 段、规划深度及成果构成 ; 《广 州市分区规划计算机交换文件格 式规定》规范了分区规划应采用 的 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 图形数据交换格式 , 并对 成果图件的表达方式提出了统一 要求等。在这一系列技术规范的 指导下 , 79 个分区虽然编制单 位各异 , 完成时间不同 , 但在规 划深度和成果形式的表达上基本 实现了一致 , 为数据建库实现规 划管理的办公自动化创造了良好 的基础与条件。 11414 　首次尝试规划编制到成 果建库的一体化 1990 年代分区规划工作从 一开始就明确了规划编制到成果 建库一体化的指导思想 , 力图从 规划编制开始就对数据的规范化 进行全程引导 , 例如 , 《广州市 分区规划制图制表技术规定》明 确了土地利用分类及图例示意 , 公共服务设施、市政基础设施及 交通设施等采用的图例符号 , 公 共服务设施、市政公用设施配套 一览表、土地使用强度控制一览 表的制表格式和各属性项及编码 原则等 , 从而确保了在规划编制 时 , 就为成果建库上网并运用于 日常规划管理提供对接。 115 　分区规划工作存在的问题 11511 　分区规划的编制内容过 细且未明确强制性和指导性内容 1990 年代分区规划成果没 有明确相关的强制性内容和指导 性内容 , 把所有规划控制指标纳 入分区规划后将其刚性化 , 包括 很多属于控制性详细规划层面的 控制指标 , 过细的内容在分区规 划层面全部法定 , 从而导致分区 规划失去了弹性空间 , 失去了灵 活性的规划必然会因细微的突破 而失去其权威性。在实际管理 中 , 对分区规划进行局部调整的 情况时有发生 , 这种调整有些是 无关紧要的 , 有些是必要的 , 但 对于一个具有法定地位的规划而 言 , 其“权威性”却屡屡受到挑 战。据统计 , 广州市荔湾分区规 划自批复实施以来 , 改变用地性 质和对开发强度进行局部调整的 地块达 34 处之多。 11512 　79 个分区在规划衔接上 存在诸多问题 从规划结构上来看 , 79 个 分区各自独立编制 , 每个分区都 确定了诸如“一轴三带”或是 “两个中心三条发展轴”的规划 结构 , 缺乏对相邻分区甚至是一 个行政区范围内若干分区的统筹 考虑 ; 从土地利用层面上来看 , 一条城市主干道所分隔的 A、B 两个分区 , 一路之隔的相邻两个 地块 , 虽然位于同一密度分区 , 用地性质也相同 , 但由于编制单 位不同 , 在开发强度控制上却存 在明显差异 ; 从公共服务设施的 配套上来看 , 在同一行政区内划 分的若干分区 , 由于各分区间未 规划研究PLANNING STUDIES 2003 年 第 27 卷 第 12 期 42　　　 王 朝 晖 　 师 雁 　 孙 翔 　广 州 市 城 市 规 划 管 理 图 则 编 制 研 究 相互协调 , 有相当数量的分区都 配置了相同的区级公共服务设 施 , 导致了对这些设施的规划配 置量远远超过实际需求量。 11513 　分区规划在规划管理中 的动态更新机制尚未建立 1990 年代分区规划作为广 州市城市规划信息系统的主要内 容 , 成为日常规划管理工作的主 要平台。但在管理中审批的许多 个案 , 通过合法的审批程序 , 突 破了分区规划的相关控制内容。 同时随着城市建设的发展 , 越来 越多的详细规划 (如村镇规划、 城市设计、环境整治规划等) 和 专项规划 (消防规划、停车场规 划等) 编制完成 , 这些规划从某 一方面入手对一定区域和范围内 的土地利用、开发强度等的研究 无疑将更加深入和透彻 , 但这些 规划不可避免的会与分区规划确 定的相应内容存在矛盾 , 而分区 规划、详细规划和专项规划各自 单独建库 , 没有在一个共同的平 台上消除这些矛盾 , 动态更新机 制尚未建立。1990 年代的分区 规划工作对于推进广州城市建 设 , 规范规划管理工作起到了积 极的作用 , 这项工作的开展无疑 是相当必要的。但面对新的发展 形势和要求 , 在当前我国城市规 划体制大的背景 , 有必要对分区 规划在技术层面上进行新的探索 与创新。 图 1 　规划管理图则技术框架 2 　广州市城市规划管理图则的 新探索———基于城市规划管理单 元的规划管理图则新模式 根据当前广州市城市管理的 实际 , 在 1990 年代分区规划的 基础上 , 我们以荔湾区为试点开 展了广州市分区规划整合工作 , 并以此为基础对规划管理图则工 作进行了新的探索 , 试图建立基 于规划管理单元的规划管理图则 新模式 , 从而实现面向日常规划 管理工作需要的“一张图”管理 目标。 211 　规划管理图则的技术框架 (图 1) 212 　规划管理图则的工作阶段 划分及核心内容 本次规划管理图则工作分为 分区规划整合与规划管理控制导 则两个阶段 , 分区规划整合阶段 的具体工作是基于原有分区规 划 , 将多年来已通过审批的各层 次规划在分区规划层面上加以整 合 , 制定六线规划控制体系 , 以 便与上层次规划相衔接 , 同时划 定规划管理单元 , 以便于与下层 次规划相协调 , 建立规划管理的 执法依据 ; 规划管理控制导则阶 段是在分区规划整合的基础上 , 建立以规划管理单元为核心的直 接面向规划管理实际需要的规划 管理控制导则 , 形成规划管理的 内部图则。通过以上两个阶段的 工作 , 体现规划管理图则的权威 性与灵活性。显然 , 规划管理单 元成为规划管理图则新模式的核 心内容。 213 　规划管理单元概念的解析 21311 　国内外相关概念及其借 鉴意义 (1) 美国的区划 ( zoning) 分区单元。区划 ( Zoning) 是美 国地方政府对土地用途和开发强 度进行控制的规划立法 , 由两部 分组成 , 首先是一套按各类用途 划分的城市土地的区界地图 (详 细到每个地块的分类都可以查 询) , 其次是一个集中的文本 , 对每一种土地分类用途和允许的 建设做出统一的、标准化的规 定 , 各地方可根据自己所在城市 土地使用情况 , 灵活掌握分类的 原则和数量。例如 : 科罗拉多州 的丹佛市有 31 个传统区划地区 (其中 11 个住宅区、11 个商业 区、3 个工业区、2 个空旷地区、 1 个公园区和 3 个混用区) 。 (2) 新加坡的开发指导规划 (Development Guide Plan) 分区 单元。1980 年代以来 , 开发指 导规划 (DGP) 逐步取代了总体 规划 , 成为新加坡开发控制的法 定依据 , 其编制、修改和审批的 程序是与总体规划相同的。新加 坡一共划分为 5 个规划区域 (DGP Regions) , 继而再细分为 55 规划分区 ( Planning Areas) 单元 , 用 地 规 模 在 0183 ～ 69127km2 不等。每个分区的开 发指导规划以土地使用和交通规 划为核心 , 根据概念规划的原则 和政策 , 针对分区的特定发展条 件 , 制定土地利用规划、用途区 划、容积率、建筑高度、交通组 织、环境改善、步行和开敞空间 体系、历史保护和旧区改造等方 面的开发指导细则。 (3) 香港的分区 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 大纲单 元。香港的分区计划大纲图 (Outline Zoning Plan) 在香港的 城市规划体系中是界于次区域发 展战略和发展大纲图则之间的一 个层次 , 也是香港唯一的立法图 纸。目前 , 香港已编制完成的分 区计划大纲单元为 107 个 , 面积 在 015～2718km2 之间 , 现状人 口在 0103～4615 万人之间 , 规 划人口在 01018～5019 万人之 间。在分区计划大纲图上 , 标有 各地块的用地性质 , 规划部门还 规定了各种用地的相容性。香港 分区计划大纲图所管理的内容较 少、方法简单、变化也较少 , 体 现了香港分区计划大纲适应于香 港经济高速发展的新特征。 (4) 深圳的法定图则片区单 元。深圳市将全市根据行政区 划、功能组团、地理分界划分为 城市规划 CITY PLANNING REVIEWVol127 No112 Dec12003 43　　　 2003 年 第 27 卷 第 12 期 王 朝 晖 　 师 雁 　 孙 翔 　广 州 市 城 市 规 划 管 理 图 则 编 制 研 究 401 个标准片区编制法定图则。 深圳市法定图则在深圳市城市规 划编制体系中是位于分区规划和 详细蓝图之间的中间层次 , 因强 化了规划法制化的操作程序而成 为城市规划体系的核心。 综上所述 , 将城市细分为规 模适度 , 界限明确的单元进行城 市规划管理已成为发达国家和地 区城市的重要经验。 21312 　广州市城市规划管理单 元概念的沿革 广州市在 1987 年就编制完 成了旧城区 74 条行政街道的街 区规划 , 规定了各行政街道内的 公共服务设施和市政公用设施配 套、分地块用地性质、开发强度 等 , 建立了以行政街道为城市规 划管理单元的城市规划管理体 系。广州市在 1990 年代编制完 成的分区规划是对广州城市总体 规划的深化 , 将广州市城市规划 区划分为 79 个分区单元 , 在编 制内容上与国标要求基本一致 , 在编制深度上略深于国标 , 其 中 , 土地利用的细分和地块开发 强度指标体系已经达到控制性详 细规划深度。建立了以分区为规 划管理单元的城市规划管理体 系。上述以不同对象为管理单元 的城市规划管理体系 , 在广州市 城市规划管理实践中发挥了积极 的作用 , 在当前城市快速发展的 新形式下 , 广州市规划管理单元 的概念又有了新的发展。 21313 　广州市城市规划管理单 元的新概念 为了便于广州市城市规划管 理 , 在行政区范围内 , 以行政街 道为基础 , 划分若干规划管理单 元 , 形成行政区—行政街道—规 划管理单元三级层次结构。将行 政街道根据实际情况划分为 1 个 或若干个规划管理单元 , 以便街 道级行政单位进行对应管理。 规划管理单元的划分应遵循 以下原则 : 结合考虑行政街道界 限范围 ; 天然的地理界限 (如河 流、铁路等) ; 城市土地利用结 构、功能内在关联性 ; 土地使用 性质的同一性 ; 主次干道围合的 街坊 ; 合理的交通分区等因素所 划分的规划地块 , 其用地规模旧 城中心区以 012～013km2 为宜 , 新区以 018～1km2 为宜。 在规划管理单元的划分上 , 我们尤其重视街道一级的行政边 界 , 街道一级的人口规模多在 5 万人左右 , 相当于一个居住区的 规模 , 各类居住区级配套设施都 是以这一规模为基础进行配套 的 , 同时我们也充分考虑了各规 划管理单元用地功能的纯一性 , 针对其主导的用地功能分别制定 强制性内容 (指标) 和指导性内 容 (指标) 。规划管理单元作为 规划管理的基准范围 , 它可能由 一个或多个用地权属不同的地块 构成。规划管理图则试图在技术 层面建立一个技术载体 (规划管 理单元) , 它不以单个用地单位 所属的地块为规划指标统计管理 范围 , 而是确定较大范围的规划 管理单元作为指标统计和管理范 围 , 用强制性标准和指导性标准 分别通过分区规划整合和规划管 理控制导则来控制执行 , 以保证 规划管理的刚性与弹性并济。规 划管理各业务环节对具体地块的 规划调整原则上应是依循规划管 理单元的强制性与指导性内容 (指标) 规定。科学划分规划管 理单元是合理确定各项规划指标 的基础与前提 , 对它的研究还需 要进一步深入。 21314 　规划管理单元控制内容 规划管理单元控制内容包括 主导属性、净用地面积、总建筑 面积、配套设施、开敞空间、文 物保护、人口规模等 7 个方 面。① 21315 　规划管理单元分地块控 制内容 分地块控制内容属于规划管 理单元指导性指标 , 包括 : 地块 编码、用地性质、用地面积、容 积率、建筑密度、建筑限高、绿 地率、人口毛密度、现状用地性 质、征地状况、规划建设状况、 实施建议、配套设施、相关详细 规划以及备注等方面的内容。规 划管理单元内的分地块土地开发 强度指标 (容积率、建筑面积 等) 可适当调整 , 但分地块建设 规模 (建筑面积) 的总和不能超 过规划管理单元强制性控制指标 中总建筑面积的规定。 214 　广州市规划管理图则工作 的两个阶段 广州市规划管理图则工作分 为两个阶段 : 分区规划整合阶段 和规划管理控制导则阶段。分区 规划整合阶段的成果作为规划管 理图则的法定文件 , 是规划管理 控制导则的依据 ; 规划管理控制 导则作为与分区规划整合对应的 技术文件 , 是对分区规划整合成 果的进一步深化 , 是用于规划管 理的内部操作文件。 21411 　分区规划整合阶段 分区规划整合的主要任务是 整合各层次已审批规划和相关城 市规划管理动态信息 , 编制土地 利用规划与各专项规划 , 建立 “六线”规划控制体系 , 划定城 市规划管理单元并提出强制性控 制要求。具体内容如下 : (1) 编制土地利用规划与各 专项规划。在城市建设用地范围 内 , 以土地利用与道路交通规划 为核心 , 结合上一轮分区规划 , 整合各层次的已审批规划和城市 规划管理动态更新的信息、进行 地块划分、确定地块的土地使用 性质和规模 , 并结合国家、建设 部、广东省和广州市的相关法 律、法规及有关规定 , 对不同使 用性质及区位的地块制定通用、 规范的开发控制要求。② (2) 建立“六线”规划控制 体系。③在分区范围内建立“六 线”规划控制体系 , 划定适建与 不适建的用地界限 , 并制定相关 规划控制导则 , 以便与上一层次 的片区发展规划相衔接。 (3) 划定城市规划管理单元 并提出强制性控制要求 。在分 区规划整合中为了便于规划管 理 , 依据一定的原则 , 综合考虑 多种影响因素划定城市分区的规 划管理单元 , 并针对各单元确定 用地规模、主导属性 , 以及“六 线”控制等强制性内容。 21412 　规划控制导则阶段 规划控制导则阶段的主要任 务是以规划管理单元为基本单 规划研究PLANNING STUDIES 2003 年 第 27 卷 第 12 期 44　　　 王 朝 晖 　 师 雁 　 孙 翔 　广 州 市 城 市 规 划 管 理 图 则 编 制 研 究 vincent Lau 高亮 vincent Lau 高亮 vincent Lau 高亮 vincent Lau 高亮 vincent Lau 高亮 vincent Lau 高亮 vincent Lau 高亮 vincent Lau 高亮 vincent Lau 高亮 vincent Lau 高亮 vincent Lau 高亮 vincent Lau 高亮 vincent Lau 高亮 vincent Lau 高亮 vincent Lau 高亮 vincent Lau 高亮 vincent Lau 高亮 元 , 结合规划整合成果 , 重点协 调和整合已审批的详细规划和城 市规划管理动态更新的信息 , 进 行更细致的地块划分 , 按国标 GBJ137 - 90《城市用地分类与 规划建设用地标准》划分到中、 小类 , 原则规定分区内土地使用 主导性质及兼容性质。参照广州 市密度分区标准 , 确定地块的土 地使用性质、规模和开发强度等 指标 , 并有针对性的提出应遵循 的相应规划控制要求。规划控制 导则由总则、图则执行规定、图 则和附件四部分组成。具体内容 如下 : (1) 总则 : 对规划管理控制 导则有关情况的说明 ; (2) 图则执行规定 : 从土地 利用规划、土地开发强度、设施 配套、道路交通、城市设计指引 等方面对规划管理控制图则的使 用与执行制定有关规定 , 并对规 划管理控制导则涉及的专有名词 作出注释 ; (3) 图则 : 图则包括土地利 用规划图、规划管理单元划分示 意图与规划管理单元详细图则三 部分 ; (4) 附件 : 由管理单元控制 内容一览表 , 各专项设施详细列 表 , 有关规划技术标准列表三部 分组成。 3 　对广州市城市规划管理图则 工作若干重要问题的剖析 311 　规划管理图则在城市规划 体系中的定位。 总结近 20 年来的规划实践 , 借鉴发达国家和地区的规划经 验 , 我们将广州市城市规划编制 体系分为战略规划层次、法定规 划层次和实施规划层次。总体战 略概念规划作为宏观阶段层面是 确定城市的性质、规模和发展形 态 , 以及主要基础设施的主骨 架 , 主要解决城市的发展战略问 题 ; 规划管理图则作为中观层面 的法定规划 , 主要作为城市规划 管理的依据 , 解决依法行政问 题。因此 , 规划管理图则吸纳了 分区规划和控制性详细规划中有 利于规划管理的内容 , 分层次、 双阶段的运用分区规划和控制性 详细规划的内容 , 利用强制性控 制内容 (指标) 和指导性控制内 容 (指标) 建立面向规划管理工 作的基础平台 , 在规划管理中 , 做到既有法定规划的权威性 , 又 有根据不同情况应变的灵活性 , 从而在相当程度上解决了规划管 理中经常碰到的矛盾 , 使城市规 划真正具有“以法律手段强制推 行”的地位。而详细规划则作为 微观阶段的实施层次 , 服务于城 市规划实施阶段。 312 　高效率的规划管理工作必 须走向统一的管理平台 , 最终实 现“一张图”管理。 为了更有效地指导城市建 设 , 越来越多的详细规划、专项 规划编制完成 , 对同一地块而 言 , 有可能会有多个不同的规划 对该地块提出控制要求 , 各项规 划的侧重点会有所不同 , 分区规 划是从整个分区的开发适宜度明 确该地块的用地性质和开发强度 的 , 城市设计项目有可能是从视 线景观等方面提出开发强度控制 要求的 , 这些控制要求 , 有的不 可避免相互矛盾 , 有的相互关 联 , 而对于规划管理的具体经办 人员来说 , 常常面对众多规划信 息而无所适从 , 目前的普遍问题 是 , 面对规划管理个案 , 有规划 却没有查询 , 或者查询了规划 , 却因控制要求存在差异而不知如 何取舍。因此 , 高效率的规划管 理工作必须走向统一的管理平 台 , 在规划管理图则层面将其它 规划的相关信息整合、梳理、协 调后纳入 , 在消除矛盾的基础上 建库上网 , 同时提供一个基于分 区规划的“检索”平台。对某一 地块的信息而言 , “平台”除提 供分区规划层面的规划信息以 外 , 还可以进一步提供其它详细 的控制要求 (如建筑控高、建筑 立面设计要求等) , 以及其它与 该地块相关的规划项目的控制内 容。这样的规划图则才是适合于 日常规划管理工作的基础平台。 313 　规划管理单元的建立有利 于确保规划行政管理的灵活性与 权威性。 2002 年 8 月 , 建设部联合 国务院其他 8 个部委办局发出 “关于贯彻落实 (国发 [ 2002 ] 13 号文 ) 的通知” ( 建规 [2002 ] 204 号文) , 要求贯彻各 层次规划的强制性内容。强制性 内容落实到单个地块 , 对其调整 的程序将十分复杂 , 而调整的余 地又十分的有限 , 它势必会带来 对规划灵活性的质疑。例如 , 将 容积率从 210 提高到 215 , 很难 就单个地块说清楚是可行还是不 可行 ; 根据规划需要将规划 小学 小学生如何制作手抄报课件柳垭小学关于三违自查自纠报告小学英语获奖优质说课课件小学足球课教案全集小学语文新课程标准测试题 从道路的东面调整到道路的西 面 , 违反了规划但似乎仍然是可 行的。针对这些日常管理中屡见 不鲜的问题 , 将规划范围扩大到 “规划管理单元”才更有利于制 定强制性内容。严格控制净用地 面积 , 实际上控制了主次干道等 道路红线的面积 ; 严格控制总建 筑面积 , 实际上控制了综合容积 率 , 规划管理单元内部分地块适 当提高容积率是可以的 , 但其它 地块必须相应降低容积率 , 这是 一个综合协调的过程 , 最终保证 总建筑面积不突破强制性指标 ; 严格控制开敞空间规模与数量 , 实际上有效保证了居民的生活质 量 , 这些开敞空间是城市建设中 最容易被侵占 , 但又是和居民生 活息息相关 , 是政府部门有责任 予以保障的。开敞空间在规划管 理单元内允许调整位置 , 甚至是 用地形状 , 但不得减少数量和压 缩用地规模 ; 严格控制配套设施 项目 , 这些配套设施对于一个规 划管理单元而言必不可少 , 可以 按实际需求对其位置进行调整 , 但同样不得减少数量或压缩用地 规模。以上几项控制性内容是强 制性的 , 但在实施过程中也充分 体现了其灵活性的特征。对于规 划管理单元的指导性指标是依据 每个地块提出的控制要求 , 规划 管理经办人员应尽可能遵循。但 在严格遵循强制性指标的条件 下 , 根据实际需要对其适当调整 也是允许的 , 它将最大限度地满 足规划管理中灵活性的需要。 314 　推广基于规划管理单元的 规划管理图则新模式在我国将更 具有优势。 城市规划 CITY PLANNING REVIEWVol127 No112 Dec12003 45　　　 2003 年 第 27 卷 第 12 期 王 朝 晖 　 师 雁 　 孙 翔 　广 州 市 城 市 规 划 管 理 图 则 编 制 研 究 vincent Lau 高亮 在西方发达国家和地区 , 如 美国的区划是建立在保护私有土 地所有权基础上的 , 区划对土地 的控制牵涉到每块土地所有者的 经济利益 , 在很多情况下 , 与宪 法对公民私有财产利益的保护存 在明显的矛盾 , 从而围绕分区规 划的法律纠纷自始至终都没有间 断过。而在我国的社会主义公有 制背景下 , 土地国有这一 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 将 更有利于政府在一定范围内 (规 划管理单元范围内) , 在不同产 权地块间进行利益的分配与协 调 , 政府的这一调控角色更有利 于在开发商与公众利益间找到平 衡点。 根据我国规划管理运作程 序 , 以规划管理单元为控制范 围 , 更有利于建立完整的城市规 划体系 , 有利于开展下层次规划 的编制工作。例如 , 在由若干规 划管理单元构成的局部地区范围 内开展控制性详细规划、城市设 计工作等 , 将有利于以规划管理 单元为单位进行资料的搜集、信 息的反馈、成果的归档 , 信息的 动态更新 , 甚至是规划的局部调 整。规划成果在形式的表达上采 用了分单元的表达方式 , 便于日 常管理工作的查询等 , 有利于直 接按规划管理的操作方式和操作 程序进行有效的管理。 315 　以规划管理图则为基础的 集成平台必然是一个动态更新、 不断完善的工作平台。 基于规划管理单元的规划管 理图则有一个非常显著的特征 , 即它不是一成不变的 , 而是一个 需要不断动态更新的工作平台。 这是由它“规划整合”与“直接 面向日常规划管理工作”的双重 特征所决定的 , 它是其它一系列 详细规划、专项规划的依托 , 新 的规划信息 , 如 : 用地性质、开 发强度 (容积率、建筑密度等) 需要不断整合到规划管理图则 中 , 覆盖、替换、补充 , 本身就 是一个动态更新的过程 , 只有这 样才能确保规划适应于日常管 理。 对于这项动态更新的工作建 议由专门的部门来负责。在新加 坡都市重建局下属的城市规划署 有专门的规划小组对全市开发指 导规划进行研究 , 从而对规划意 图与区域发展潜力有深入的了 解 , 为售卖土地划分和项目的招 标拍卖提供了有力的支持 ; 在美 国的规划部门也有类似的专门区 划管理机构 , 专门负责对具体申 请案提供区划条例的解释 , 并在 授权的情况下对区划条例做适当 的修正。专门的机构是确保规划 管理图则成为一个动态更新、不 断完善的统一平台的必要条件。 316 　规划管理图则运用于管理 仍有赖于相关标准与准则的建立 与完善。 规划管理图则作为一项规划 技术成果必然涉及相当多的规划 技术层面上的内容 , 如道路退 缩、公共服务设施配套标准等 , 这些规划技术细节上的内容更多 的应该放在专门的技术规范层面 中去研究。在香港 , 《香港规划 标准与准则》是一份政策性的文 件 , 列明各类土地用途在设施方 面提供的标准、预留土地的准 则、位置因素及用地需求等 , 为 各层面的规划编制提供指引 ; 在 我国深圳等城市也陆续出台了类 似的标准与准则 , 实践证明 , 标 准与准则的制定对于规范规划编 制成果 , 有效指导规划管理工作 具有重要的作用。 4 　结语 分区规划是我国城市规划编 制体系中的重要环节 , 在经市人 民政府审批通过以后是具有法律 地位的规划。是许多城市运用于 城市规划管理的规划编制平台 , 然而从 1980 年代产生至今 , 许 多城市在普遍编制分区规划的同 时 , 一直以来却缺乏对分区规划 编制必要的理论研究和探讨 , 更 加缺乏其运用于规划管理平台的 理论研究及分析。如果说 , “深 圳的法定图则从一开始就强调其 更重要的意义在于规划制度方面 的改革而非规划技术上的创新 (邹兵 , 2003)”, 那么广州市建 立在分区规划基础之上的、基于 规划管理单元的规划管理图则新 模式则试图探索在当前社会经济 发展阶段及所处的宏观政策背景 中在规划技术上的创新 , 我们正 试图建立一个直接面向日常规划 管理工作的规划管理图则新模 式。 (感谢广州市城市规划局潘 安局长、李颖副总工程师对本文 的悉心指导 , 广州市荔湾分区规 划整合工作组成员还包括 : 李新 延、陈俊权、李景、程朴等 , 在 此一并致谢 !) 注释 (Notes) ①规划管理单元具体控制内容如下 : 　 (1) 主导属性。主导属性是对规划 管理单元主导性质的概括与描述。 具体指 : 综合发展区、居住区、商 业区、公共服务设施区、历史风貌 保护区、对外交通设施区、市政设 施区、文化娱乐区、工业区、仓储 区、生态景观区、村镇发展区等。 属强制性指标 (内容) 。 (2) 净用 地面积。规划管理单元内除主次干 道以外的建设用地面积 (包括村镇 建设用地 , 但不包括水域、山地、 林地等其它用地) 。属强制性指标 (内容) 。 (3) 总建筑面积。规划管 理单元内可供开发用地的总建筑规 模。主要为居住用地、公共设施用 地、工业用地、仓储用地内的建筑 开发总量 , 不含居住用地内的公共 服务配套设施和所有市政基础设施 的建筑面积 (注 : 公共服务配套设 施和所有市政基础设施的建筑面 积 , 如中小学、变电站、邮政支局 等可依据行业标准进行控制 , 其建 筑面积不纳入总建筑面积。) 。属强 制性指标 (内容) 。 (4) 配套设施。 配套设施主要为区级和居住区级公 共服务设施和市政设施 , 是依据上 层次规划和本分区的人口规模综合 确定的各规划管理单元服务的必不 可少的基本设施 , 不得减少数量或 压缩用地规模。同一规划管理单元 内的居住区级配套公建 , 其具体位 置可在规划管理单元内局部调整。 其中 , 配套设施的数量和用地规模 属强制性指标 (内容) , 配套设施 的位置属指导性指标 (内容) 。 (5) 开敞空间。开敞空间包括公共绿 地、广场、运动场地等 , 是供居民 休闲娱乐的开放空间 , 不得减少数 量或压缩用地规模。其中 , 开敞空 间的数量和用地规模属强制性指标 (内容) , 开敞空间的位置属指导性 规划研究PLANNING STUDIES 2003 年 第 27 卷 第 12 期 46　　　 王 朝 晖 　 师 雁 　 孙 翔 　广 州 市 城 市 规 划 管 理 图 则 编 制 研 究 指标 (内容) 。 (6) 文物保护。文 物保护内容包括各级文物保护单位 和历史文化保护区 , 应按各级政府 划定的保护范围和建设控制地带予 以严格控制。属强制性指标 (内 容) 。 (7) 人口规模。某规划管理 单元内的规划控制人口数量 , 按原 分区规划、村镇规划控制指标或广 州市城市规划管理密度分区人口密 度控制指标确定。属指导性指标 (内容) 。 ②编制土地利用规划与各专项规划的 具体内容包括 : ( 1 ) 按国标 GBJ137 - 90《城市用地分类与规划 建设用地标准》规定分区内用地的 使用性质 , 划分到中类。地块划分 还应考虑规划用地具体情况及面积 大小等因素 , 根据用地的天然界线 (山、河、湖、海等 ) 、人工界线 (主要道路、用地红线及其它设 施) 、行政区划、用地功能布局和 开发规模与能力等进行划分 , 基本 地块的划分应以保持用地性质的完 整性和唯一性 , 并有利于详细规划 的编制和土地出让为原则 ; (2) 确 定市、区、街道 (镇、居住区) 级 公共服务设施的分布、规模及其用 地范围 ; (3) 确定城市主次干道的 红线位置、断面、控制点坐标和标 高 , 确定广场、社会停车场位置、 规模和控制范围 , 确定主要交叉口 的形式、控制点标高和坐标以及基 本交通组织方案 ; (4) 确定绿地系 统、河湖水面、供电高压线走廊、 对外交通设施、风景名胜的用地界 线和文物古迹、传统街区的保护范 围 ; (5) 确定主要市政公用设施的 位置、规模和用地范围 , 确定市政 工程干管的走向、管径、敷设方式 和服务范围 ; ③“六线”规划控制体系包括 : (1) 城市建设区规划控制黄线 : 规划中 用于界定城镇建设用地 (包括村镇 建设用地) 范围的控制线称为黄 线 , 是规划城镇建设用地与自然界 面、确定要保护的生态地区之间的 政策性控制线 , 城市开发建设活动 不得越出这个范围 ; (2) 道路交通 设施规划控制红线 : 规划中用于界 定城市道路广场用地和对外交通用 地 (管道运输用地除外) 、交通设 施用地的控制线称为红线。红线导 控的核心是控制道路及重要交通设 施用地范围、限定各类道路沿线建 (构) 筑物的设置条件 ; (3) 生态 建设区规划控制绿线 : 规划中用于 界定生态用地等非城镇建设用地范 围的控制线称为绿线 , 广义上将规 划区范围内非城镇建设区统称为生 态区 , 故绿线也可称为生态环境控 制线 ; (4) 水域岸线规划控制蓝 线 : 规划用于划定较大面积的水 域、水系、湿地及其岸线一定范围 陆域地区作为保护区的控制线称为 蓝线 ; (5) 市政公用设施规划控制 黑线 : 规划用于界定市政公用设施 用地范围的控制线。黑线导控的核 心是控制各类市政公用设施、地面 输送管廊的用地范围 , 以保证各类 设施的正常运行 ; (6) 历史文物保 护规划控制紫线 : 规划用于界定文 物古迹、传统街区及其他重要历史 地段保护范围的控制线。 参考文献 (References) 1 　戴逢 , 段险峰. 城市规划在城市发 展中的地位与作用———广州城市规 划事业发展回顾. 迈向新世纪——— 广州市城市规划信息系统的理论与 实践 [ M ] . 广州 : 华南理工大学 出版社 , 1999 : 14～23. 2 　邹兵 , 陈宏军. 敢问路在何方——— 由一个案例透视深圳法定图则的困 境与出路 [ J ] . 城市规划 , 2003 (2) : 61～67. 3 　丁建伟 , 姜崇洲. 广州市分区规划 的编制及其信息系统的建立 [J ] . 城市规划 , 1997 (2) : 44～47. 4 　苏则民. 关于我国城市规划体系问 题的思考 [ J ] . 城市规划 , 1995 (6) : 31～36. 5 　孙翔. 新加坡“白色地段”概念解 析 [J ] . 城市规划 , 2003 (7) : 51 ～56. 6 　陈伟新. 深圳城市分区规划的作用 与定位 [J ] . 规划师 , 2002 (3) : 29～32. 7 　唐纳德·埃利奥特. 美国的土地利 用法体系 [ J ] . 国外城市规划 , 1995 (2) : 2～7. 8 　广州市城市规划局. 广州市番禺片 区发展规划 [ Z] . 2001. 【作者简介】 王朝晖 (1973 - ) , 男 , 广州市 城市规划编制研究中心 , 工程 师。 师雁 (1966 - ) , 女 , 广州市城 市规划编制研究中心 , 高级工程 师。 孙翔 (1976 - ) , 男 , 硕士 , 广 州市城市规划编制研究中心。 【收稿日期】2002 - 10 - 29 (上接第 40 页) 　 J H1968 同志的问题 : 请问 , 2002 年之前的控规调整如何能查询 ? 咨 询信箱回复 : 我委的政务公开工作 也是一个与时俱进的过程。具体到 控规调整工作 , 市区中心地区控规 正在统一修改、调整过程中 , 待市 政府批准后即可对外公开。具体地 块 (涉及建设项目) , 目前只能查 询 2002 年的控规调整项目。λψ《中华人民共和国民事诉讼法》第 六十四条规定 : 当事人对自己提出 的主张 , 有责任提供证据。当事人 及其诉讼代理人因客观原因不能自 行收集的证据 , 或者人民法院认为 审理案件需要的证据 , 人民法院应 当调查收集。人民法院应当按照法 定程序 , 全面地、客观地审查核实 证据。λζ 北京市规划委员会网站 http : / / www. bjghw. gov. cn/ index. asp 控制性详细规划调整方案公示一 栏。λ{《中华人民共和国城市规划法》第 二十二条 : 城市人民政府可以根据 城市经济和社会发展需要 , 进行局 部调整 , 报同级人民代表大会常务 委员会和原批准机关备案 ; 担涉及 城市性质、规模、发展方向和总体 布局重大变更的 , 须经同级人民代 表大会或者常务委员会审查同意后 报原批准机关审批。 参考文献 (References) 1 　邹兵 , 陈宏军. 敢问路在何方——— 由一个案例透视深圳法定图则的困 境和出路 [ J ] . 城市规划 , 2003 (2) . 2 　梁江 , 孙晖. 城市土地使用控制的 重要层面 : 产权地块 [J ] . 城市规 划 , 2000 (6) . 3 　梁江 , 孙晖. 规划管理体制改革的 关键 : 审批程序的法制化 [J ] . 城 市规划 , 2000 (7) . 4 　张苏梅 , 顾朝林. 深圳法定图则的 几点思考———中美法定层次规划比 较研究 [J ]. 城市规划 , 2000 (8) . 【作者简介】 李江云 (1971 - ) , 男 , 中国城 市规划设计研究院城市规划师。 【收稿日期】2003 - 03 - 17 城市规划 CITY PLANNING REVIEWVol127 No112 Dec12003 47　　　 2003 年 第 27 卷 第 12 期 王 朝 晖 　 师 雁 　 孙 翔 　广 州 市 城 市 规 划 管 理 图 则 编 制 研 究