规范事业单位编外人员管理的思路与对策

规范事业单位编外人员管理的思路与对策 在当前分类推进事业单位改革的背景下，编外人员何去何从关系着每一个编外人员、乃至每一个事业单位的命运和发展。加强编外人员规范管理，是一项紧迫的任务。 一、事业单位编外用人基本情况 长期以来，事业单位编外人员都是清理对象，虽历经数次清理和规范，但编外用人现象一直存在，难以从根本上杜绝和消除。为了解有关情况，课 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 组对江苏、安徽、甘肃和辽宁四省进行了重点调研。课题组先后在省、地、市、县召开专题座谈会19个，参加座谈人员达280多人次，对148家不同层级、行业事业单位进行了问卷调查。数据显示:事业单位编外用人现象比较普遍，各地区、各层级、各行业、各类型事业单位，各类岗位都存在编外用人。尤其乡镇和省属单位、教育和卫生单位、公益服务单位、差额和经费自支单位使用编外人员的情况更为突出。事业单位编外用人涉及的单位范围广泛，148家单位中有编外人员的占55.4%，超过一半。 从参加调研单位的平均值看，在职人员超过编制数21.5%;从最大值看，超过30.5%。据2009年中央机构编制委员会办公室统计，全国事业单位编制总量为3079.2万。依此按平均值推算，事业单位的编外人员可能达到662万。按最大值推算，则超编人员达到939万，接近实有人员的三分之一。如果考虑“有编制不用而用编外人员”的情况，事业单位编外人员数量更大。 编外人员构成复杂，有大中专毕业生、研究生、下岗职工、进城务工人员、退役军人、离退休人员、兼职人员等。调查数据显示:编外人员构成中70%为35岁以下，受过大专以上良好教育的年轻人。71%的编外人员在专业技术和管理岗位上工作。相当一部分编外人员处于核心业务岗位，成为支持事业发展的重要力量。 二、事业单位编外人员管理存在的问题 (一)外部管理方面 编外用人大部分由用人单位自主决定，经审核批准的所占比例很低。即使经过审核批准，也存在组织、人事、财政、编委(编办)等多家部门审批或者核准的多头审批现象。用人单位反映核准程序复杂，审核时间长、办事效率低。一般从单位上报到回复超过一个月，没有用人自主权。? (二)内部管理方面 由于编外用人合法性未得到确认，缺乏统一的制度规范，导致编外人员管理混乱。一是编外用人主体混乱，未纳入单位统筹管理，无权用人的内部机构私自用人现象严重，管理随意性大，法律风险大。二是编内人员聘用制管理，编外人员劳动合同制管理“双轨”运行，在人员进出、考核、晋升、工资、福利等方面适用不同的政策，造成事业单位人事管理的混乱。三是编外人员的报酬无法通过工资福利经费列支，通过挤占办公经费、项目经费等业务经费的办法列支，违反了财政预算管理规定和财务纪律，加大了管理成本和难度，也造成编外用人经费不稳定、不透明、难保障。四是为规避法律，逃避责任，非法用人。如不与编外人员签合同或合同不规范现象普遍存在。《劳动合同法》规定，劳务派遣应该限定在临时性、辅助性和替代性的岗位上。而现实中，单位只要能用劳务派遣人员就用劳务派遣人员，劳务派遣用人方式被普遍化、长期化。《劳动合同法》第十四条第二款明确，“劳动者在该用人单位连续工作满十年的;连续订立二次固定期限劳动合同，续订劳动合同的，应当订立无固定期限劳动合同。”而单位通过种种措施，避免与编外人员形成无固定期限劳动关系，加重了编外人员就业的不稳定感。 (三)权益保障方面 编内、编外人员权益不平等，编外人员权益和单位权益都难保障。调查显示:多数事业单位未把编外人员纳入岗位管理，编外人员与编内人员同工不同酬，考核、奖惩、晋升、激励、福利、培训等多方面的管理存在差异。社会保障和住房公积金方面，参保率低，有的单位只缴纳两险、三险，或者不按劳动合同工资基数缴纳社会保险费，甚至存在不参保，不缴纳住房公积金的现象。即使按规定全额参保，由于编外人员按企业 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 缴费，退休时领取的退休金将比同岗位在编人员减少近50%。另外，目前大部分编外人员不能参加工会，工会维权作用不能发挥。编外人员的经济、政治权益难保障，导致编外人员对单位缺少归属感，流动性大、责任意识不强、主人翁意识缺乏，给服务质量、人才梯队建设都带来一定影响，不利于单位稳定和可持续发展。 (四)纠纷解决方面 目前，编外人员劳动权益保 护处于尴尬局面:人事法律政策不管，劳动保障缺少适用政策，想管也管不了，编外人员劳动保障权益受到侵害投诉无门，已成为一个制度缺陷和社会隐患。? 三、规范事业单位编外人员管理的思路与对策 编外用人有其客观合理性，反映了事业发展及事业单位多样化用人的客观需要，但编外人员的无序发展，导致的不合理、不公正现象，给事业发展、人的发展及社会稳定造成的隐患不可小视。应当采取措施，规范编外人员管理。 (一)确认灵活用人的合法性和形式 根据事业单位的特点，明确其在设岗、进出、工资、考核、争议处理、法律适用等方面的规范要求。明确非法用人的责任，对于非法用人单位进行问责。 从国家政策导向看，鼓励、支持事业单位推行弹性、灵活的就业制度。中央文化体制改革对事业单位人事管理提出明确要求，即改革现有单一的固定用人方式，实行固定岗位与流动岗位相结合、专职与兼职相结合的用人办法。新医改 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 第十三条提出:“稳步推动医务人员的合理流动，促进不同医疗机构之间人才的纵向和横向交流，研究探索注册医师多点执业。”从事业单位的用人经验看，通过“人才租赁”、“钟点人才”、“候鸟式人才”等新形式，广泛使用社会智力资源、充分发挥各类社会专业人才的智库作用，是事业单位保持竞争力的关键。从世界范围看，各国公共服务机构大都采用固定用人与灵活用人相结合的方式。如日、韩、欧美等国的公共电视台和民营电视台在用人制度上基本采用的都是正式职工、劳务派遣职工和短期雇工相结合的方式。因此，在事业性质的框架内，实行相对固定用人与灵活用人相结合的用人制度，将成为事业单位人事制度的基本框架。 (二)把握编外人员规范管理路径 调研反映，大量编外用人的原因主要包括:?编制管理不能满足实际需要。我国现行的是70、80年代编制标准，几十年人口增加了，事业发展了，编制未动，不能满足事业发展的客观需要。?为了搞活用人机制，使用编外人员。编外用人管理灵活、容易，进出口畅通。?降低成本使用编外人员。编外人员听话、好用，与编内相同岗位同等资历人员相比，人工成本低，可减轻经济负担。 综合以上情况，并结合当前我国事业单位人事管理现状分析，笔者认为:事业单位编外人员无序发展的根本原因，在于体制转轨不到位，法律法规不够完善。应该通过深化事业单位体制改革和人事制度改革来解决编外用人问题。 编外人员管理是目前人事制度改革中最突出的问题，其规范管理是事业单位人事制度改革的重要组成部分，而且涉及事业单位整体制度的设计。不仅是个现实问题，也是个长远问题。必须站在事业单位发展对用人需求的客观规律的高度，来把握编外人员管理问题。要体制改革、制度规范并重，通过理顺多元人事法律关系，规范多样化用人，调整多元人事法律关系，推进编外人员规范管理。 (三)理顺事业单位多元人事法律关系 多样化用人必然导致多元人事法律关系形成，从当前我国事业单位多样化用人需求看，结合我国事业单位改革发展目标分析，事业单位多样化用人应该包括四种形态:聘用制用人、劳务用人、劳务派遣用人、非全日制用人，这些都是我国法定的用人形式。因此，形成四种法律关系:聘用制法律关系、劳务法律关系、劳务派遣法律关系、非全日制法律关系。理顺多元人事法律关系，对于正确适用法律、妥善处理各类纠纷，规范事业单位多样化用人具有重要意义。 (四)调整事业单位人事法律关系 1.淡化编制管理，破除“双轨制用人”的体制障碍。从实践看，事业单位人员编制管理存在一些问题。一是编制管理刺激人员扩张需求。我国编制管理与人力资源管理、财政管理关系密切。各级编制部门确定人员编制数额后，各级组织人事部门根据编制数额配置人员，各级财政部门也据此拨款。有了编制就有了经费、人员和职位。编制本来是成本，却演变为稀缺资源。导致各部门都喊人少，结果人员越来越多，拨款越来越多，效率却没有真正提高。各地机构编制部门都处于控制编制增长和各单位申请增加编制的矛盾之中。二是编制管理带来新的身份歧视。在同一单位内，有正式在编、非在编人员，即使编内人员也分国家编、地方编、单位编不同档次。编内与编外已经成为事业单位工作人员一种新的身份标志，编外人员在工资福利、社会保障和住房公积金、职业发展、加入工会、培训等方面，难以享受与编内人员同等的待遇。编制杠杆作用，使编制演变成为一种政治、 经济待遇，偏离了编制管理的目标。三是编制管理带来内部管理不规范统一。编外用人不受事业单位统一的人事制度规范，形成编内、编外人员管理双轨制。管理不是基于岗位性质、职责任务的不同，而是基于编内、编外身份的不同，最大的问题是制度性不公平。违背了事业单位聘用制度和岗位 管理制度 档案管理制度下载食品安全管理制度下载三类维修管理制度下载财务管理制度免费下载安全设施管理制度下载 的基本精神。造成管理上的不便和混乱，不利于建立统一、高效、充满活力的用人机制。 编内编外双轨制用人肯定不合理，有必要打破这种按身份用人的体制。多样化用人是事业单位发展的客观需要，而灵活用人不可能进行核编。因此，有必要淡化编制管理，强化岗位管理概念，将事业单位人事管理建立在岗位管理基础上，保持其统一性。 理论上讲，目前我国编制管理属于行政管理范畴，是一种 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 配置公共机构和人力资源的行政手段。随着国家经济体制和事业单位管理体制的改革，人员编制靠编制部门单方面控制难以奏效，需要建立事业单位自我约束、自我控制的人员编制管理机制。政策上，变“以钱养人”为“以钱养事”，用财政预算控制单位的用人规模。逐步建立公共服务项目投入与产出相结合的管理模式，提高财政经费的使用效益。避免事业单位不计收益大量投入、盲目扩招人员等，提高工作效率和工作人员积极性。 人员编制管理是一项复杂精细的工作，很难有一个绝对正确、完全适用和一成不变的编制，必须随着组织发展和人力资源供求状况进行及时调整。属事业单位的微观管理范畴，唯有实际管理者才能更好把握。因此，要将政府的宏观管理和单位的微观管理有机结合，发挥双向调节作用，建立双向调节机制。 2.强化细化岗位管理。无论编内、编外都应纳入岗位管理范畴。根据岗位工作性质和内容进行岗位分类管理，合理选择用人形式。一是对主体业务岗位实施聘用制度，不分编内、编外都要签订聘用合同，建立聘用法律关系。最大限度地将后勤服务社会化。对于不适宜社会化的岗位，要纳入聘用制管理。实行统一的用人制度，统一管理。人员进口方面，按照“公开、平等、竞争、择优”的原则，面向社会公开招聘。工资待遇方面，根据岗位确定工资福利待遇，人员的工资、社会保险、福利等统一列入预算管理。在过渡期间，实行编外与编内人员相同的工资福利制度确有困难的，可以与编外人员协商约定工资福利，但要严格按照法律规定，给编外人员缴纳社会保险等，提高工作稳定性和积极性。在约定年限内，逐步实行编内、编外人员相同的工资福利制度。按岗聘用、竞争上岗、以岗定薪、合同管理。加强聘后的规范化考核与管理，通过竞争与激励形成富有生机与活力的用人机制。二是区分岗位，合理使用劳务派遣、劳务、非全日制等灵活用人形式，满足不同层次用人需求，优化用人结构。加强统一管理，规范用人主体。按照法律规定，用人主体应是单位法人或法人授权的部门，严禁无权用人机构在未经批准的情况下非法用人。 3.加强人事监督。严格检查和管理，及时纠正违法或不规范用人。加大对违法行为的严肃处理，降低用人风险，保护劳动者权益，维护社会稳定。 注释: ?蒋运钧《事业单位编外用工管理探寻》《人才开发》2009年第11期。 ?苗凯、李广瑞《编外人员劳动保障权益保护问题思考》《山东劳动保障》2010年第4期。 参考文献: [1]杨晓民.《坚持制度创新推行编外人员劳务派遣制度》《电视研究》2005年第5期. [2]蒋运钧.《事业单位编外用工管理探寻》《人才开发》2009年第11期. [3]苗凯、李广瑞.《编外人员劳动保障权益保护问题思考》《山东劳动保障》2010年第4期. [4]薛长礼、柴伟伟.《高校非事业编制人员劳动关系问题探析》《经济论坛》2011年第2期. (作者单位:中国人事科学研究院)