BT项目全面风险管理体系研究

CONSTRUCTION ECONOMYCONSTRUCTION ECONOMY 2011年第 5期（总第 343期） 随着国家对城市基础设施建设的要求越来越高，政 府现有投资能力无法满足投入增加的要求，BT（Build- Transfer）作为一种新型的项目投融资模式，凭借“延时支 付”的优势可以有效解决地方政府短期资金不足问题，在 国内发展迅速[1，2]。但这种实质上“超前消费”[3]的项目运作 模式，因法律机制尚不健全、涉及多方利益主体、谈判难度 大等存在诸多风险。本研究从宏观层面构建基于决策、实 施及反馈多层次全员参与的 BT项目全面风险管理体系， 以规避重大风险事件，对政府统筹高效管理 BT项目具有 重要意义。 1 BT项目风险分析 通过收集较早尝试 BT模式的地区（如上海、无锡、重庆 等）典型 BT项目案例，对 BT项目中参与各方常见的风险因 素调研分析，研究发现，相比于一般建设工程，当前实施的 BT项目建设管理过程中主要存在以下几方面显著风险： （1）决策风险。BT模式是新生事物，在国内发展时间 短，目前尚无相关方面法律，除原建设部《关于发展工程总 承包与工程 项目管理 工程项目管理制度介绍工程项目管理课程设计政府投资项目管理意见建设工程项目管理合同工程项目管理培训总结 企业的指导意见》〔2003〕30号文，以 及少数地方政府出台相应试行办法外，尚未形成一套完善 的决策管理机制，有关 规定 关于下班后关闭电源的规定党章中关于入党时间的规定公务员考核规定下载规定办法文件下载宁波关于闷顶的规定 也较为笼统[4]，致使政府职能部 门责权不清、审批不严，相互推卸决策责任。 （2）工程设计风险。地方政府急于追求政绩，仓促上 马 BT项目，致使设计 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 深度不够，后期施工频繁发生 设计变更。 （3） 合同 劳动合同范本免费下载装修合同范本免费下载租赁合同免费下载房屋买卖合同下载劳务合同范本下载 订立风险。由于 BT项目前期工作不充分，导 致设计工作滞后，投标方案仅在计价模式、财务费用计取 上进行竞争，而在施工组织方案、措施费等方面没有竞争 性报价。投资人竞争不充分，项目成本难免偏高。 （4）融资风险。由于竞争机制不完善，当前招标择优 选择 BT投资人多流于形式，致使中标人可能存在自有资 金不到位、融资能力不足等问题。 （5）投资超概风险。由于 BT项目没有统一及配套的 法律规范、欠缺规范合同的指引[5]，BT合同的风险约定不 明确，使很多 BT项目处于实报实销的状态；加之边设计 边施工，在组织设计和施工方案等方面无法进行优化，致 使投资控制难度大。 （6）回购风险。主要受投资超概影响，导致城建基金 计划难以协调平衡，进而造成回购资金短缺。 （7）移交风险。BT项目移交过程涉及多方利益主体之 [摘 要] 通过分析 BT 项目存在的显著风险及其内在关系，构建基于决策管理层、实施管理层及反馈管理层 的全面风险管理体系，并通过各个层次管理机制设计与完善实现风险合理分担与防范，为政府统 筹规范管理 BT 项目提供参考建议。 [关键词] BT；全面风险管理；决策；实施；反馈评价 Abstract: By analyzing significant risks of BT project and its internal relationship, the paper structures the compre－ hensive risk management system based on decision-making, implementation and feedback management layers, real－ izes reasonable risk-sharing and prevention through design and improvement of the management mechanism at all levels, and then proposes references and suggestions for government to regulate the administration of BT project. Key words: BT; comprehensive risk management; decision-making; implementation; feedback [中图分类号] F407.9 [文献标识码] B [文章编号] 1002-851X（2011）05-0068-04 BT项目全面风险管理体系研究 ■ 张立茂1 ， 吴贤国1 ， 蒲晓燕2 ， 蒋 乐3 ， 周 俊3 （1.华中科技大学土木工程与力学学院， 湖北 武汉 430074；2.武汉城投房地产开发有限公司， 湖北 武汉 430050；3.武汉市政设计院， 湖北 武汉 518172） [作者简介] 张立茂，男，生于1987年，硕士研究生，主要研究方向：工程项目管理。 项 目 管 理 68 CONSTRUCTION ECONOMY 2011年第 5期（总第 343期） 间工程管理、维护责任以及相关权利与风险的转移，当前 BT项目移交流程不明、各方互相推诿，形成管理真空期。 2 BT项目全面风险管理体系构建 在当前 BT项目风险管理的研究中，不少文献将注意 力集中在单体风险的分析上[6，7]，而忽视了风险之间的关联 性，致使提出的相关对策较为孤立，运用到风险防范操作 上往往顾此失彼。 风险管理贵在防范于未然，本研究借助系统化管理 的思维方式对每一阶段的风险进行跟踪和分析，梳理明 确各参与方的主要职责与相互之间的关系，通过多层次 管理机制设计与完善，进行风险防范控制，构建全过程全 员参与的 BT项目全面风险管理体系，如图 1所示。根据 风险防范主体的不同依次划分为决策管理层、实施管理层 和反馈管理层三个层次，各层次相互协调配合，进而实现 系统整体最优效果。 3 BT项目建设管理风险防范作用机理 3.1 决策管理层风险防范机制 政府投资项目决策管理的核心在于决策机制的科学 化、民主化以及法制化[8]。针对当前 BT项目决策管理机制 不完善、行政职能部门职责界定不明确、决策效率低下等 问题，可以通过明确职能部门责权界定、建立健全联合审 查机制及行政监察机制等途径，合理规避政府决策风险， 实现公共利益最大化。 3.1.1 明确职能部门主要职责，建立联合审查机制 研究论证各行政职能部门主要职责，避免管理交叉 或越权管理，通过明确分工防范相互之间推卸决策责任， 并以条文的形式加以规范。同时，成立由建设行政主管部 门、财政部门、审计部门等共同组成的联合审查小组，集中 审查 BT项目建议书、融资建设实施方案、初步设计等，实 行公开透明化决策管理，提高决策效率。BT项目联合审批 流程及职能部门主要职责如图 2所示。 3.1.2 完善行政监察机制，落实责任追究 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 行政决策效能的发挥离不开有效的权力监督约束机 制。针对当前 BT项目行政监管不利、责任追究难以落实等 问题，可以从以下三个方面完善行政监察机制，以规避因行 政决策者滥用公共权力而引发决策失误等风险。一是强化 内部监督，由监察机构牵头，重点针对 BT项目立项、审批、 批准、资金使用与管理、回购工作等实施监督检察；二是完 善外部监督，建立健全公众参与动力机制及其配套措施，充 分重视舆论监督的作用，将公众监督作为监察监督的有力 补充；三是建立科学合理的奖惩激励机制，落实责任追究制 度，依法追究 BT项目职能部门决策管理责任。 3.2 实施管理层风险防范机制 针对 BT项目实施过程中存在的招标竞争机制不充 分、融资能力不足、设计变更频繁、投资超概等问题，实施 管理层主要通过科学选择 BT投资人、合理设计回购式契 图1 BT项目全面风险管理体系示意 项 目 管 理 69 CONSTRUCTION ECONOMYCONSTRUCTION ECONOMY 2011年第 5期（总第 343期） 约、完善移交机制等途径进行风险防范。 3.2.1 科学合理设计BT投资人选聘机制 BT项目往往周期长、投资规模大、谈判环节多且复 杂。项目业主为争取前期工作时间，在投资人选聘过程中 主观随意性大，容易出现中标人自有资金不到位、融资能 力不足等问题。基于此，应科学合理设计投资人选聘机制。 一方面，在资格预审阶段合理设计并严格执行BT投资人 准入门槛，只有满足相关条件的投资人才有资格参与竞 标。另一方面，在评标阶段建立指标量化评标体系，尽量 减少评标人主观随意性。考虑到 BT项目的可行性，应重 点关注融资方案，本研究结合专家评分法和层次分析法进 行权重赋值，提出评标综合评估体系（如图 3所示），以保 障竞争招标采购有效进行，便于选择最优投资人，规避因 投资人能力不足引起的融资风险。 3.2.2 优化设计回购方案，完善投资控制机制 BT项目在回购时存在的付款能力不足问题，根源在 于投资超概引起回购总价上浮过大而超过预期计划，故应 从投资控制的角度透彻分析并提出切实可行的投资控制 方案。一方面，在决策阶段严格审查 BT项目还款计划，将 每年 BT项目投资总额控制在当年城建基金计划总额的 限定额度内；另一方面，在招标阶段通过标前编制施工图 预算造价、采用竞标方式确定结算造价、签订固定总价合 同以锁定工程建设费，并合理设计回购年限、付款支付比 率及竞标确定投资回报率等方式有效控制融资费用。同 时，在实施阶段严格控制设计变更，超过一定额度的设计 变更应报原审批单位同意后实施。 3.2.3 成立移交委员会，完善移交管理机制 BT项目移交过程涉及多个接管权属单位，如何安排 项目的移交程序是保证竣工后顺利移交的重要因素。如 目前市政道路工程完工形成的资产（路面、绿化、电力设施 等）是分别移交给相关权属单位还是直接移交给项目业主 存在疑议。如果分别移交给相关权属单位，各接管单位要 求资料不尽相同，需逐一准备移交资料，逐一办理相关手 续，势必延长移交周期，容易造成现场已经移交但移交手 续未办理的情况，增大了项目公司和 BT投资人的风险。 如果直接移交给项目业主，就需要项目业主逐一办理相 关手续，但一方面项目业主在建设阶段参与度较低，相关 资料依赖项目公司提供；另一方面，项目业主对各权属单 位的接管流程和要求也不太熟悉，项目业主的介入增加 了管理成本却并不能提高效率。 对此，建议在移交前的合适时间（如移交前 30日）成 立项目移交委员会，移交委员会由项目业主代表、项目公 司代表、政府相关职能部门代表及各接管部门代表组成， 在约定的时间统一办理相关手续，并进行现场移交。这样 既保证项目移交双方能直接、高效地处理相关事宜，也保 障了项目业主及政府职能部门对移交过程的监督。移交 程序如图 4所示。 3.3 反馈管理层风险防范机制 项目业主在 BT项目建设过程中参与度较低，一般较 少开展阶段性评估或项目后评价工作，致使工程上总结的 成功经验或失败教训较难用于反馈指导、优化决策。反馈 控制的有效性主要在于改进对策与建议的实时性和可操 作性，BT项目反馈管理层主要通过引入跟踪评价机制、完 善信息协调沟通平台等途径进行风险防范。基于跟踪评 价的 PDCA协调反馈模型如图 5所示。 3.3.1 建立跟踪评价机制，提供实时改进建议 从目前建设项目后评价实践看，普遍存在评价过程 中数据收集和管理困难，很多建设项目后评价缺乏相关 图2 BT项目联合审批流程及职能部门主要职责 图3 BT项目评标综合评估体系 项 目 管 理 70 CONSTRUCTION ECONOMY 2011年第 5期（总第 343期） 数据，一些关键数据甚至丢失。同时，BT项目作为一种新 的融资模式仍处于探索阶段，在建设过程中仍存在很多 问题。因此，很有必要建立实时的数据收集和问题处理机 制，通过委托有资质的社会咨询机构跟踪收集项目决策 阶段、设计阶段、合同订立阶段等工程资料，实时评价并 妥善解决项目周期各阶段有关问题。跟踪评价单位作为 项目业主的决策咨询机构，通过对现有问题提供实时改 进意见，有利于调整和优化建设方案，及时规避可能存在 的问题，同时也为后评价工作提供系统的资料，提高后评 价的工作效率，促进项目后评价工作的科学化、规范化。 3.3.2 推进信息化建设，构建PDCA协调反馈机制 全面风险管理活动的有序运转，离不开 PDCA管理 循环的转动。通过阶段性的跟踪评价与信息反馈指导，使 得每一个阶段、每一级的风险防范管理成为一个 PDCA控 制循环，运用信息化技术不断改进完善，将经验与教训标 准化、制度化，形成大环套小环、环环相扣、互为补充的有 机协调整体。 4 结 语 BT项目的利益相关者众多且其关系纷繁复杂，风险 的发生具有极大的不确定性与隐蔽性，致使其风险防范 成为一项多层次、多主体的复杂系统工程。通过决策管理 层、实施管理层、反馈管理层等各层次机制设计与完善，实 现风险的合理分担与有效规避，建立健全 BT项目全过 程、全员参与管理机制，对规范 BT项目建设管理体系、保 障 BT项目健康运行具有重要的现实意义。蒉 [参考文献] [1]王灏.BT 方式在基础设施项目中的应用研究 [J].宏观经 济研究，2005（10）：34-35. 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