泉州市级行政服务中心建设的实践与探索

厦门大学 硕士学位 论文 政研论文下载论文大学下载论文大学下载关于长拳的论文浙大论文封面下载 泉州市级行政服务中心建设的实践与探索 姓名：吴文清 申请学位级别：硕士 专业：公共管理 指导教师：卓越 20080801 内容摘要 随着我国政府“以人为本"、“执政为民"、“服务型政府”等执政新理念的不 断提出，以及行政审批体制改革的不断深化，各级地方政府越来越重视行政服务 中心的建设。行政服务中心作为转变政府职能、提高行政效能和优化投资环境的 载体，它的具体实践和理论支撑也成为众多学者研究的焦点。本文参考已有的研 究成果，选择泉州市级行政服务中心为研究对象，试图为建设一个高效、优质、 便捷的政府服务机构提出一点思路。 全文共分为三个部分： 第一部分是行政服务中心建设概述。参考已有研究成果，从内涵、背景、实 践价值等角度对行政服务中心进行概述，重点理顺行政服务中心与政府机关效能 的建设、政务公开的推行和行政文化的创新三者之间的关系。 第二部分是泉州市级行政服务中心的运行实践。在剖析其组织结构形式、运 行的体制机制的基础上，进行效果评价和存在问题分析。 第三部分是促进泉州市级行政服务中心发展的对策建议。结合泉州实际，从 注重行政服务中心的理论建设、加强合法性建设、完善支撑体系、完善绩效评估 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 、完善监督体系、提升电子政务水平、拓展服务职能等方面提出建议，旨在 为泉州市级行政服务中心的持续、健康发展提供参考依据。 关键词：行政服务中心：运行实践；对策建议 Abstract Moreandmorelocalgovemmentsatalllevelsattachimportanttotheservices centerconstructionwiththenewconceptofgoverning‘‘people—oriented’’，‘‘governing fort11epeople’’and“Service—orientedgovernment'’whichwasposingand administrationexaminationandapprovalsystemreforilliSdeepeningconstantly． Admillistrativeservicescenterasthecarderoftransforminggovernmentfunctions， improvingadministrationefficiencyandoptimizingtheinvestmentenvironment，its specificpracticeandtheoreticalsupporthasalsobecomethefocusofmanyscholars． Thistextreferencetotheresearchresultspreviously,takingtheQuanzhoumunicipal administrativeservicescenterasaanalysiscase，attempttoraisealittletrainof thoughtforestablishinga high-efficient，high-quality,convenientservices government． Thistextisdividedintofollowingthreeparts． ThefirstpartiStheoverviewofadministrativeservicescenterconstruction， referencetotheresearchresultspreviouslyreviewtotheadministrativeservices centerfromtheconnotation，background，practicalvalueetc，focusingonthe relationshipamongtheefficiencyconstructionofadministrativeservicescenterand governmentagencies，practicingofpublicgovernmentadministrationandthe innovationofadministrativeculture． ThesecondpartistheoperationpracticeofQuanzhoumunicipaladministrative servicescenter．Effectappraisalandexistingproblemsanalysis011thebasisofthe analysisoforganizationalstructureandoperationofinstitutionalmechanisms． Thethirdpartisthecountermeasuresuggestionofpromotingthedevelopment ofQuanzhoumunicipaladministrativeservicescenter．Combiningthepracticalof QuanzhouCitytomakerecommendations，fromthestrengtheningofadministrative servicescenter,thelegitimacyconstruction，thedevelopmentofsupportsystem，the practicingofadministrativeperformanceevaluation，theimprovingofadministrative system，theimprovingofE—government，theexpandingofservicesfunctionetc·aims toofferingreferencefoundationfort11esustainableandhealthydevelopmentof Quanzhoumunicipaladministrativeservicescenter． Keywords：AdministrativeServicesCenter；OperationPractice；Countermeasure Suggestion 厦门大学学位论文原创性声明 本人呈交的学位论文是本人在导师指导下，独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考其他个人或集体已经发表的研究成果，均 在文中以适当方式明确标明，并符合法律规范和《厦门大学研究生学 术活动规范(试行)》。 另外，该学位论文为( )课题(组) 的研究成果，获得( )课题(组)经费或实验室的 资助，在( )实验室完成。(请在以上括号内填写课 题或课题组负责人或实验室名称，未有此项声明内容的，可以不作特 别声明。) 声明人(签名)：段旁十务 触年7月p日 ★★★ ★★★ ★★★ ★★★ ★★★ ★★★ ★★★ ★★★ ★★★ ★★★ 论文指导小组： 卓越 吴毅飚 教授 部长 朱林彬 讲师 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人同意厦门大学根据《中华人民共和国学位条例暂行实施办 法》等规定保留和使用此学位论文，并向主管部门或其指定机构送交 学位论文(包括纸质版和电子版)，允许学位论文进入厦门大学图书 馆及其数据库被查阅、借阅。本人同意厦门大学将学位论文加入全国 博士、硕士学位论文共建单位数据库进行检索，将学位论文的标题和 摘要汇编出版，采用影印、缩印或者其它方式合理复制学位论文。 本学位论文属于： ( )1．经厦门大学保密委员会审查核定的保密学位论文， 于 年 月 日解密，解密后适用上述授权。 ( )2．不保密，适用上述授权。 (请在以上相应括号内打“√”或填上相应内容。保密学位论文 应是已经厦门大学保密委员会审定过的学位论文，未经厦门大学保密 委员会审定的学位论文均为公开学位论文。此声明栏不填写的，默认 为公开学位论文，均适用上述授权。) 声明人(签名)： 年 月 日 引言 引 言 我国的行政服务中心是在构建服务型政府的背景下，通过对西方新公共管理 理论的扬弃，结合新公共服务理论，借鉴“一站式(One-Stop)”服务、放松规 制(Deregulation)改革的实践模式而进行的政府管理方式的创新。它是我国深化 行政审批体制改革、推进经济体制改革的必然产物；是加强机关效能建设、推行 政务公开、创新行政文化的重要平台和载体；也是当前我国政府从“管制型"向 “服务型”转变的过程中，政府职能从传统的“权威行政”向“服务行政”、“绩 效行政"转变的有益探索。上世纪九十年代末以来，浙江上虞打破政府事权分割 于各职能部门的传统行政管理体制，将不同部门的行政许可、行政审批、行政确 认、证照办理和相关前置中介服务职能集中于大厅，率先在全国建立“一站式" 服务的行政服务中心。此后，以集中、限时、透明审批为核心内容的行政服务中 心如雨后春笋般在市、县两级政府中涌现。 但是，行政服务中心的相关理论研究却滞后于实践的迅速发展，对行政服务 中心的地位、性质、职责和作用仍然处于探讨阶段。作为地方政府探索性实践的 新生体，由于行政服务中心实践只是在现行行政管理体制下展开的探索，而无法 触动行政机构、行政职能的现状，决定了行政服务中心建设取得的成效只是初步 和阶段性的，不可避免地存在一些体制性的障碍和问题。鉴于此，本文通过对泉 州市级行政服务中心的实地考察、召开座谈会等研究手段，着重剖析行政服务中 心的运行实践、发展面临的问题，并就“如何促进行政服务中心的发展”提出建 设性意见。 泉州市级行政服务中心建设的实践与探索 一、行政服务中心建设概述 (一)行政服务中心的内涵分析 行政服务中心是各地、各级政府自下而上的创新之举，由于受各地自身实际 的影响，所设立的行政服务中心难以有完全统一的模式和设立标准，自然而然也 对“行政服务中心”这个术语的内涵还不存在统一的认识。 1．行政服务中心的提法 据统计，类似“行政服务中心”机构的表达方式多达20种以上。①其中，行 政服务中心、政务服务中心、政务超市、行政审批服务中心、便民服务中心、办 事大厅等表达方式在实践中使用比较频繁。尽管表达方式不同，但这些称谓各异 的机构均包含或蕴含着“服务"，昭示着行政理念的变化。也正是这种“服务"， 才使行政服务中心与传统模式下的审批机构有了本质性的区别，同时又正是因为 “服务"把行政服务中心紧密地联系在一起。@ 2．行政服务中心的定义 行政服务中心的涌现，引起我国许多学者的关注，他们从不同侧面、不同角 度纷纷给出自己的定义。俞可平认为，政务超市是政府在进行行政管理、提供公 共服务时采用“前厅后室"式的办公方式，通过提供多项行政服务项目，简化办 事程序，完善办事流程，以方便行政管理与公共服务对象的办公场所。@吴爱明、 孙垂江认为，行政服务中心是指政府有效整合职能，在一个集中的办公地点为公 民或企业提供全程式高效、快捷、公开、透明服务的一种行政服务形式，旨在建 构一个回应力更强、效率更高、服务更到位的政府。④钱冰认为行政服务中心是 地方政府推行行政审批制度改革过程中，以行政许可为核心，以“便民、高效、 廉洁、规范”为宗旨，以“一站式办公、～条龙服务、并联式审批、阳光下作业、 ∞赵伟永、唐璨：‘行政服务中心理论和实践》，企业管理出版社2006年版，第10页。 ⋯陈翔：《地方行政服务中心的定位和方向——基于安徽省的实证研究》，中国科学技术大学出版社2008 年版，第7页。 四俞可平：‘中国地方政府创新》，社会文献出版社2002年版，第10页。 。吴爱明、孙垂江：《我国公共行政服务中心的困境与发展》，《中国行政管理》，2004-9，第62页。 2 一、行政服务中心建设概述 规范化管理"为运行模式的主要载体。∞截至目前，杨四震从建立行政服务中心 的出发点、原则、功能、归宿点等方面下了较为全面的定义，认为行政服务中心 是按照转变政府职能、转变管理方式、转变干部作风，提高行政效率、提高服务 水平、提高防腐能力，服务人民群众、服务改革开放、服务经济建设的思路和要 求，遵照“公开、公正、便民、高效、廉洁、规范"原则，把管理与服务、监督 与协调、规范与引导有效结合起来，积极应对市场经济发展需要，由党委、政府 共同决定建立的一个从机制上转变干部作风，从审批上优化发展环境，从源头上 遏制审批腐败，从做法上同国际接轨，从行为上方便服务对象，从体制上推进服 务型、效能型、法制型政府建设的载体和平台。②以上说法并没有根本的差异， 或是简略、或是详细地描述了行政服务中心的内涵。相对而言杨四震的定义较为 全面，从建立行政服务中心的出发点、原则、功能、归宿点等方面进行了全面的 总结概括，笔者比较赞同这一观点。 3．行政服务中心的分类 行政服务中心是地方政府的创新产物，属性各异，种类繁多。根据不同的划 分标准，可将行政服务中心分成以下主要类型。从政府层级来看，可分为省级行 政服务中心、地市级行政服务中心、县区级行政服务中心和乡镇级行政服务中心； 从业务范围和功能来看，可分为行政审批型行政服务中心、公共服务型行政服务 中心和综合业务型行政服务中心；从是否直接享有行政审批权来看，可分为协调 型行政服务中心和实体型行政服务中心，目前我国各地建立的行政服务中心基本 上属于协调型行政服务中心；固从机构性质来看，可分为行政编制型行政服务中 心和事业编制型行政服务中心。依以上的分类标准，本文的研究对象泉州市级行 政服务中心是一个综合业务型和协调型的地级市事业编制行政服务中心。 (二)行政服务中心发展的背景分析 从生态行政学的视野来看，任何一个行政组织的产生和发展均与其所处的行 政环境息息相关。在某种程度上可以说，行政服务中心的出现、发展离不开所处 。钱冰：《论公共服务精神》，《教学与研究》，2005—12，第20页。 @杨四震：《关于行政服务中心的一些看法与观点》，《首届全国行政服务机构建设论坛论文》，2005—10，第 118页。 @赵伟永、唐璨：《行政服务中心理论和实践》，企业管理出版社2006年版，第26页。 泉州市级行政服务中心建设的实践与探索 的国际、国内行政环境。 1．国外背景 (1)理论背景 新公共管理理论。新公共管理理论是20世纪80年代以来兴盛于西方国家 的一种新的公共行政理论。该理论从管理学的角度批判官僚主义，推崇私营机构 的管理技术，认为分权、放松规制、委托等是医治公共管理机制僵化痼疾的组织 原则。①其主要观点包括：政府的管理职能应该是掌舵而不是划桨；政府服务应 以顾客或市场为导向；政府广泛采用授权或分权的方式进行管理；政府应广泛采 用私营部门成功的管理手段和经验；政府应在公共管理中引入竞争机制；政府应 放松严格的行政规制，实施明确的绩效目标控制；公务员不必保持中立。圆作为 一种试图超越传统公共行政理论的现代公共行政理论，新公共管理理论是管理主 义或新管理主义运用于公共部门的结晶，它表明了传统形态的公共行政理论正在 普遍化为一般管理哲学的理论倾向。@近年来，新公共管理理论已成为西方规模 空前的行政改革的主要指导思想之一，对西方国家的行政改革起到了十分重要的 推动和指导作用。尽管新公共管理理论因其内在的缺陷和局限性而受到质疑和批 评，但它所倡导的通过重新界定政府职能、以为顾客(公民)服务为核心理念、利 用市场和社会的力量、引入现代化管理技术、改革人力资源管理、重组机构等途 径来突破官僚制、改进公共部门绩效的主张，对于中国的政府管理体制改革具有 一定的借鉴意义。我国行政服务中心的产生和发展正是受到西方新公共管理运动 的影响驱动，从某种程度上来说，它是对西方公共服务创新的一种制度移植。 新公共服务理论。新公共管理理论在风靡欧美等西方国家之时，其模式、具 体内容、对公共价值观的削弱以及普适性等也遭到了来自多方面的诘难和批评。 如美国学者格林(R．Tgreen)和哈伯尔(L．Hublel)在《论治理和重塑政府》一文中 对“企业化政府”模式提出了五点批评；④贝伦(Bellon)揭示了“企业化政府" 模式内包含的四大价值冲突和价值矛盾，以及它在实践中所遇到的种种难题@； 世界银行的资深公共管理专家尼克·曼宁(NickManning)用事实证明新公共管理 。国家行政学院：《西方国家行政改革述评》，国家行政学院出版社1998年版，第142页。 @孙台维：《“新公共管理模式”对中国行政管理改革的启示》，《法制与经济》，2008-3，第llO页。 @丁煌：《当代西方公共行政理论的新发展——从新公共管理到新公共服务》，《广东行政 学院学报》，2005—6，第6页。 园丁煌：《西方企业家政府理论述评》，《国外社会科学》，1999—6，第18页。 @张梦中、杰夫·斯特劳斯曼：《国联邦政府改革剖析》，《中国行政管理》，1999-6，第25页。 4 一、行政服务中心建设概述 模式本身存有缺陷，不应该从发达国家到发展中国家普遍应用。①在批判的基础上， 有学者开始深入思考如何来纠正新公共管理中管理主义倾向的偏颇，以登哈特为 代表的新公共服务理论孕育而出。新公共服务理论强调公共行政官员在其管理公 共组织和执行政策时应该着重强调他们服务于公民和授权于公民的职责，并概括 出七种较为引人注目的理念。这七种理念是：服务于公民，而不是服务于顾客； 追求公共利益；重视公民权胜过重视企业家精神；思考要具有战略性，行动要具 有民主性；承认责任并不简单；服务，而不是掌舵；重视人，而不只是重视生产。 @尽管新公共服务理论是从价值观的维度研究问题，而且又是产生于与我们的社 会制度、文化背景和政治价值都有很大差异的西方国家，但它在理论基础、价值 选择、政府责任、公民精神方面弥补和纠正了新公共管理的偏颇，是对新公共管 理反思、批判与超越的结果。它所高度关注的主题——民主、公民权和公共利益， 与我国服务型政府建设的理念是基本一致的。更进一步说，我国的行政服务中心 正是地方政府通过对新公共管理理论的扬弃，结合新公共服务理论，进一步转变 职能，增强公共服务意识和服务能力，提高公共行政服务的质量和效率的具体实 践。 (2)实践背景 “一站式(One-Stop)”服务。“一站式"服务是指从公民或顾客对于公共服 务的视角来整合公共服务，在一站式的范式下，一个顾客的所有事情都能够在一 次单～接触中完成，方式可以是面对面、通过电话或传真、互联网或者其他方式。 @最初的“一站式”行政服务机构的出现是在30多年前的欧洲，由瑞士的圣加尔 市和美国的IBM公司联合开发的市民办公室。这种“一站式"的行政服务机构能 够帮助公民克服因政府职能分工和位居多处所引起的不便。④到上世纪80年代， 瑞典、德国、丹麦、澳大利亚等国也开始进行“一站式”行政服务机构的试验。 随着信息技术的突飞猛进，从上世纪90年代开始，“一站式”行政服务机构在许 多国家和地区再次兴起，如英、德、荷兰等国政府的“政务超市"，美国劳工部 和40多个州创建的一次到位的职业发展中心，加拿大的“钻石机构”，韩国的亲 国王丽莉、【IJ凯：《新公共服务：对新公共管理的批判与超越》，《中国人民大学学报》，2004—5，第105页 @【美1珍妮特·v·登哈特、罗伯特·B·登哈特：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，中国人民大学出版社 2004年版，第40页。 @FederalBenchmarkingConsortium．ServingtheAmericanPublic，BestPracticesinOne—StopCustomerService， 【EB／OLI．http：／／www,npr．gov／1ibrary／papers／benchmrk／onestop,html．，2006—06—03。 回段龙飞：《境外“一站式”行政服务机构建设实践及启爪》，《环球风采》，2007-5，第38页。 5 泉州市级行政服务中心建设的实践与探索 切服务大厅、新加坡经济发展局、马来西亚工业发展局和爱尔兰工业发展局等机 构的“‘一站式’商店"，等等。这些政府服务机构始终秉持着“以公民(顾客) 为导向"，始终考虑民众需要什么样的服务，在重振政府活力、改善行政服务、 提高行政效率、吸收国外直接投资等方面发挥了重大作用。1999年初，浙江省 金华市开全国之先河打破政府事权分散于各职能部门的行政体制，将46个部门 的行政审批事项集中到一个政务服务大厅的管理方式，直接借鉴的就是这种“一 站式"模式。此后，这种新型的政府行政方式在全国不断推广，并且呈不断发展 之势。因此，可以说，我国行政服务中心实践模式最早起源于英国的“一站式” 服务。 放松规制(Deregulation)改革。随着经济全球化进程的加快，科学技术进步 所引起的产业性质的变化日益明显，传统政府规制体制固有的内在问题日益暴 露，从20世纪70年代至今，以美英日为代表的西方发达国家出现了一股以放松 规制为特征的政府规制改革浪潮。这种改革的基本观念是，政府无效率的主要原 因是对管理层进行预先控制的内部机制和管制的数量太多，它们包括人事规则、 僵化的付酬制度、预算制度、具有约束力的采购法规以及许多别的规则。如果一 个公共组织能够清除这些清规戒律，那么它就能更加富有灵活性和效率。西方各 国在人事录用、报酬、职位分类、培训等方面放松管制，增强灵活性，举措包括 消除繁杂的规则，减少繁文缛节以及办事拖拉等。美国的做法是废除过多过滥的 法律、法规，欧洲大多数国家采用内部市场一类的办法来代替原先的层级控制， 以增强灵活性。①因此，放松规制强调建设“有限政府"，强调政府应该精减机构， 裁减人员；政府应该“归位’’——把本应由市场调节、公民自治、社会中介管理 加以解决，且市场调节、公民自治、社会中介管理能够解决好，甚至能够解决得 比政府更好的事交给市场、公民和社会，不再“越位"和“错位"。放松规制改 革在西方各国已经取得明显效果，表现为政府规制成本的上升势头得到遏制，规 制改革的间接效益也明显增加。1970一．-1990年期间，由于放松了规制，美国有 线电视业增加了4一--13亿美元的消费者剩余，这等于增加了同等数额的社会净福 利。②克服政府管制存在着缺位、越位和错位现象，降低政府管制带来的成本， 改革政府管制的制度和程序，增加公共政策的透明度，正是中国深化审批制度改 ①陈振明：‘公共管理前沿》，福建人民出版社2002年版，第260页。 o黄玉波：《我国传媒业的规制改革与竞争》，《开放导报》，2008—8—7。 6 一、行政服务中心建设概述 革、建设行政服务中心的意义所在。 综上所述，不管是新公共管理理论、新公共服务理论等理论成果，还是“一 站式”服务、放松规制改革等实践活动，已经在相当程度上提高了西方国家的公 共管理水平，促进了西方国家经济社会的发展，满足了更多的公共服务要求，这 与我国行政服务中心建设的动机是一致的。但是，由于中国与西方国家的社会背 景不同，我们不能照搬西方的理论和实践模式，而是应当在充分审视自身国情的 基础上，把握中国行政管理改革和西方国家行政管理改革的异同点，再结合中国 的实际情况，消化、整合这些理论成果，借鉴这些改革实践经验。 2．国内背景 构建服务型政府的需要。服务型政府就是在公民本位、社会本位理念指导下， 在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公 民服务为宗旨并承担服务责任的政府。①随着社会主义市场经济在中国的逐渐发 育成熟及中国的成功“入世"，顺应全球服务行政的发展潮流和趋势，构建服务型 政府既是我国政府改革的目标和基本方向，也是我国现阶段市场化改革的客观要 求。在建设服务型政府过程中，“官本位’’思想的问题、强化社会提供服务的职 能和角色、政府“越位、错位"的现象以及提高公务员的素质等是目前亟需解决 的问题。②因而，这就要求政府部门摒弃“官本位”、“权力本位"的思想，树立 “以民为本”的理念，进一步转变职能、创新管理方式，行政服务中心为此应运 而生。 行政审批制度改革的深入。行政审批是计划经济体制下的特殊产物，曾在调 节市场，管理社会方面发挥过积极的作用。在计划经济体制向社会主义市场经济 体制转变的过程中，我国行政审批制度经历了多次改革，并取得一些较为显著的 成果。但随着行政审批制度改革的不断深入，所面临的问题也逐渐显现，主要表 现在：制度改革动力不足；改革重取消，轻监管；改革流于形式，边减边设；制 度安排缺乏配套。@因此，科学确立行政审批范围、加强行政审批服务机构—— 行政服务中心建设、建立与服务型政府相适应的高效透明的行政审批制度成为今 后行政审批制度改革的重点。 ①赵寅珠：《对构建服务型政府的思考》，《黑龙江科技信息》，2008—2，第84页。 圆张薇：《构建服务型政府浅析》，《黑龙江对外经贸》，2007—5，第71页。 @赵芸霄：《我国行政审批制度改革的【旦I顾与展望》，《重庆工学院学报(社会科学)》，2007—12，第62页。 7 泉州市级行政服务中心建设的实践与探索 经济体制改革的强烈需求。经过30年的改革，我国基本建立了社会主义市 场经济体制。但从总体来看，一方面，行政体制改革滞后于经济体制改革，突破 经济发展的体制障碍问题仍然存在，在一些地方，还存在一些阻碍市场经济发展 的政府行为。①为此，行政体制改革已成为全面深化经济体制改革的关键，这就 要求政府继续职能转变、精简管理层次与管理幅度、创新运行机制等举措，推进 行政体制改革的进程。另一方面，我国经济社会发展已进入到一个“黄金发展” 和“矛盾凸显”并存的关键时期，在产业结构调整和转型升级的步伐加快、城市 化进程的快速推进的同时，贫富差别、城乡差距越来越突出，不同利益主体的需 求越来越多元化，各种社会矛盾也日益增多，这就要求政府更具回应性，以更好 地调节社会关系，促进和谐社会建设。而行政服务中心的出现正体现了以上的诉 求。 党政领导的强力推动。行政服务中心的发展除了上述背景和原因外，还有一 个重要的因素就是党政领导的强力推动。在行政服务中心的建设宗旨方面，各地 方政府把行政服务中心的建设提到深化行政管理体制改革、规范权力运作、加强 从源头上治理和预防腐败和提升“软环境”的高度；在行政服务中心的建设和发 展过程中，行政的推动力也始终处于主导地位。比如，安徽省确定了一个高规格 的领导组织，由常务副省长和省政府秘书长负责筹建工作，抽调专人，外出考察， 研究方案，酝酿筹建，直至最终挂牌运作。@正是地方领导的高度重视和“高压" 推动，各地行政服务中心才得以迅速成立并发展壮大。 因此，行政服务中心是在我国建设服务型政府的大背景下产生的，是当前深 化行政审批体制改革、推进经济体制改革的必然产物，并在行政主导推动下得以 发展壮大。 (三)行政服务中心发展的实践价值 从全国各地行政服务中心的绩效评估看，行政服务中心是我国政府“以人为 本”、“执政为民”、“服务型政府”等执政新理念的具体实践，它与机关效能的建 设、政务公开的推行、行政文化的创新是有机统一，一脉相承的。 o李水金：‘当代中国行政体制改革的前沿理论及基本走向》，《理论与改革》，2006-3，第24页。 圆陈翔：《地方行政服务中心的定位和方向——基于安徽省的实证研究》，中国科学技术人学出版社2008年 版，第42贞。 8 一、行政服务中心建设概述 1．行政服务中心与机关效能建设 行政服务中心建设是机关效能建设的重要组成部分。行政服务中心从组织结 构的优化重组和创新、行使权力流程的重新调整、体制机制的重建等方面进行一 系列革命性的变革，被专家称为“效能革命”，既减少了大量无效的行政办事环 节，极大地节约了行政审批制度安排中的交易费用，大大提高了行政审批效率， 又较大地提高了政府办事的社会效率，塑造了良好的公众形象。①机关效能主要 是指机关办事的效率和工作的能力。因此，行政服务中心建设是机关效能建设的 重要组成部分，它们之间是局部与整体的关系。 行政服务中心又是加强机关效能建设的重要平台和有效载体。行政服务中心 以服务大厅、服务窗口的形式，把地域分散的行政审批职能推向集聚，从地理上 。 缩短了行政审批职能间的“空间距离’’，通过办事者办事效率的提高而间接提高 行政效率。同时，行政服务中心还对所有政府部门进驻行政服务中心的审批事项 进行重新 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 与流程定制，打破传统政府模式下以职能部门进行分类、依赖科室 划分的界限，确立按照企业(或民众)办事流程来划分不同阶段的流程设计，实 现了从“串联模式"——“并联审批"模式演进，大大提高了机关的办事效率。 比如，通过优化审批流程，温州市行政审批服务中心平均每个工作日办理800件 左右，窗口承诺件的提前办结率达到95％以上，根据前不久的专项评议结果显 示，群众对审批服务中心的满意度超过98％，在开展的一次问卷调查中，95．7 ％的市民认为政府部门“为民意识强了"，“办事效率高了"，“服务举措多了’’， “精神面貌好了"。 2．行政服务中心与政务公开 行政服务中心与政务公开是相互独立的。行政服务中心是由具有行政审批职 能的部门、单位相对集中在政府指定的地点为公众提供窗口式服务。@而政务公 开是指政府部门在行使行政管理权的过程中，面向利益群体、社会组织以及社会 公众在内的公开。它是备受人民群众关注的热点，是人民群众评判党风政风的一 个重要尺度，是构建社会主义和谐社会的一项基础性工作。@综合比较，前者是 为公众提供便捷服务的平台载体，而后者是为公众提供透明信息的服务方式。因 。陈惠雄：《温州优化审批流程提高了办事效率与政府公众形象》，《人民日报》，2005．12．4。 @姜晓萍：《完善行政服务中心深化审批制度改革》，《湖南社会科学》，2004—2，第32页。 @陈立虎：《论政务公开与构建社会主义和谐社会》，《中共长春市委党校学报》，2007．5，第70页。 9 泉州市级行政服务中心建设的实践与探索 此，从这个意义上看，它们之间是相互独立的。 行政服务中心与政务公开又相互渗透。一方面，行政服务中心的发展除了要 求提高行政效率和质量外，还要求政务公开，赋予广大人民对行政事务的知情权、 参与权和监督权。另一方面，行政服务中心作为政务公开的重要载体和有效形式， 在贯彻落实《关于进一步推行政务公开的意见》，深入推进政务公开工作中发挥 了十分重要的作用。∞从我国诸多行政服务中心的建设情况来看，政务公开一直 是其与传统的政府部门之间最大的差别之一。从方式来看，无论是从行政服务中 心的办公场所，还是从行政服务中心通过网站、电视、报纸、宣传册(包括办事 指南)、电子显示屏等方式所公开的内容上来看，都表明行政服务中心在政务公 开方面的突破。从制度方面来看，行政服务中心普遍实行“承诺制”。所谓“承 诺制”是指行政服务中心就其服务内容、办事程序、申报材料、办理时限、收费 标准等内容对申请人进行公开，并承诺严格按照公开内容办理相关审批或服务项 目的一种制度。从监督方面来看，除了内部监察、主任信箱、投诉电话外，还通 过建设网上审批和电子监察平台，把现代网络技术运用到中心管理、办理、监督 全过程，实行网上公告、网上受理、网上办理、网上审批、网上投诉、网上监管 等提高办理效率和权力行使的透明度。网上审批平台基本是按服务公众、审批部 门和监督机构3个方面设计，主要功能包括政务公开与公示查询功能、网上受理 和办结功能、限期办理警示功能、审批办件评议功能、实时监控功能、综合统计 功能、行政效能综合考评功能，让人民群众得到更加快捷、方便的服务。 3．行政服务中心与行政文化的创新 行政服务中心是行政文化创新的重要平台。行政文化是伴随着人类行政实践 活动而产生的，是社会文化在行政活动中表现出来的一种独特的文化形式，是政 治文化的一种特殊形态。具体来说，行政文化是指行政主体内在的信仰、价值观 念、行政道德以及来自行政主体之外对其产生影响的行政原则、行政传统、行政 习惯、行政准则等因素的综合体。②当前我国行政文化正处于“管理型"行政文 化向“服务型’’行政文化转化阶段，法理型、效能型、服务型、开放型、契约型 ①干以胜：‘加强行政服务中心建设进一步推进政务公开工作》，‘中国监察》，2006．1，第10页。 。刘怡昌，许文惠，徐理明：《行政科学发展》，中国人事{lj版社1996年版，第274页。 10 一、行政服务中心建设概述 行政文化范式是行政文化变革与建设的目标型态。∞行政服务中心的服务、开放、 规范、塑造、协同和激励功能，成为行政文化创新向前推进一步的重要切入点。 行政服务中心推动了行政文化创新的新突破。行政服务中心对每一个工作人 员的言行举止进行“服务式”的规定，把服务行政观转化成日常的工作内容和制 度，改变了传统政府部门在行政审批或服务过程中所存在的“四难”(门难进、 脸难看、事难办、话难听)现象。从行政服务中心灵活的组织结构、以“公民为 中心”的流程再造和完善的运作机制(首问负责制、承诺制、联合办理制、超时 默认预警制等)，创新了以公众需求为中心兼顾政府自身运作效率的行政效率观。 行政服务中心的组织结构、流程和机制方面的服务性和开放性，促使封闭型行政 文化向开放型行政文化转变。行政服务中心内部逐步引进行政事务评审、成本一 效益分析等管理办法，促使行政组织内部契约化、绩效导向、竞争气氛的增长。 从行政服务中心的组成人员和上下级联动审批来看，加强行政执行的跨域管理， 加强政府机构之间的合作、地方政策间的合作、政府间的合作等等，推进了组织 文化的创新。 ①张强：《当代中国行政文化变革的目标型态及其实现途径》，《华南师范大学学报》(社会科学版)，2002—10， 第8页。 ll 泉州市级行政服务中心建设的实践与探索 二、泉州市级行政服务中心的运行实践 行政服务中心作为一种新型的行政服务机构，需要从静态考察行政组织机构 的设置和权责划分的组织实体，从动态考察行政组织功能的运行过程。 (一)行政服务中心的组织结构 1．实体单元 泉州市级行政服务中心是由53个实体单元共同组成的联合体。这53个实体 单元根据其直属关系分类，可分为内设科室和进驻科室：内设科室分别是人事秘 书科、业务管理科、网络技术科，进驻科室为审改科、行政审批监督科、市直 42个职能部门审批窗口(如工商局审批窗口、教育局审批窗口)及“六大中心" (市政府采购中心、市建设工程交易中心、水利工程交易中心、地产交易所、房 地产交易办证中心、契税征收中心)；根据其功能分类，可分为管理科室和服务 窗口，其中服务窗口又可分为受理接待窗口、承办窗口、收费窗口，如图1所示。 图1：行政服务中心的实体单元 12 二、泉州市级行政服务中心的运行实践 2．组织结构形式 泉州市级行政服务中心的组织结构与传统意义的政府组织的单一科层制结 构之间存在着巨大的区别。 首先，从整个政府组织结构体系来看，行政服务中心是一个临时编组性质的 组织结构形式。①根据泉州市政府在《关于设立泉州市级行政服务中心的实施意 见》的文件中规定，中心管理处是市政府的派出机构，中心管理处主任由市政府 副秘书长兼任，以保证行政服务中心对内和对外协调活动的有效性和权威性；市 政府办公室和市效能办分别派驻审改科、行政审批监督科；市发改委、国土资源 局、建设局等部门把原来分散在各科室的审批职能剥离出来，按成建制(保持内 设科室、领导职数、人员编制总数三不变)进驻，如图2所示。可见，从全市整 图2：行政服务中心I临时编组性质的组织结构形式 个政府组织结构系统来看，市行政服务中心是在既有的行政组织体系之外另设一 个隶属于市政府的临时编组性质的行政服务机构，一方面保证了其服务方面的弹 性，对进驻的部门存在较大灵活性，可以根据实际情况不断调整行政服务中心的 组织规模，实现组织规模从封闭到开放的转变；另一方面，作为一个“制度外" 的行政服务机构，克服了建设过程中的“制度困境"问题。 ①段龙飞：《我国行政服务中心建设》，武汉大学出版社2007年版，第107页。 13 泉州市级行政服务中心建设的实践与探索 其次，从行政服务中心内部管理机构设置来看，行政服务中心是一个扁平化 的组织结构形式。传统政府组织机构设置是采取“对口设置"原则，存在着固定 的职位、严格的层级关系和层层传递的信息渠道，整个政府组织结构呈现出一个 高耸的宝塔式结构。然而，泉州市级行政服务中心在设置内部管理机构时，突破 了传统政府组织机构设置的“对口设置”原则，采用了“大科制”的做法，中心 管理处只设置了人事秘书科、业务管理科和网络技术科，真正实现组织结构从“高 耸”型到“扁平"型的转变，如图3所示。这种扁平化的组织结构，增加管理幅 度，减少管理层次，实现了行政服务中心内部管理机构的有效整合。 图3：行政服务中心扁平化的组织结构形式 再次，从进驻政务中心的各职能部门审批窗口来看，行政服务中心是一个 矩阵式的组织结构形式。泉州市级行政服务中心的各个审批窗口都是从市直各职 能部门借调而来的，同时接受行政服务中心和原所派出单位的“双重领导"，属 于矩阵式组织结构模式，打破了传统层级节制所坚持的命令一致原则，如图4所 示。这种矩阵式组织结构推倒了政府部门之间的“柏林墙”，形成网络化的服务 体系，实现政府组织的“无缝隙化”管理。 14 二、泉州市级行政服务中心的运行实践 图4：行政服务中心矩阵式的组织结构形式 (二)行政服务中心的运行机制 通过对行政服务中心的实体单元、组织形式的分析，决定和保证这个组织正 常运转的机制主要有办理机制、协调机制、监督机制和管理机制。其中，办理机 制是行政服务中心正常运转的核心，协调机制、管理机制和监督机制是行政服务 中心正常运转的保障体系。 1．办理机制 “一站式"大厅服务。泉州市级行政服务中心以建设国内先进的、集信息与 咨询、审批与收费、管理与协调、投诉与监督于一体的综合性审批服务窗口为目 标，高度重视行政服务大厅的建设，确保行政服务中心运作的生命力和强劲活力。 按照《行政许可法》“一个窗口对外"的要求，行政服务中心打破传统审批体制， 把各职能部门的行政审批职能向一个科室归并，把原来地域分散的市机关审批事 项推向地理集中，基本实现进中心项目“字在中心签、章在中心盖、费在中心缴、 证在中心领"的目标。 首问负责制。首问负责制是指由首问负责人(指与到中心办理问讯事务以及 电话咨询的服务对象接触、接受问讯的第一位工作人员)处理、协调、督促相关 岗位人员或窗口办理各类服务事项、答复咨询人提出各类问题的一种 管理制度 档案管理制度下载食品安全管理制度下载三类维修管理制度下载财务管理制度免费下载安全设施管理制度下载 。 很明显，公众在办事过程中只需要接触首问负责人，该工作人员就会帮其办理所 行甓：服务中心 泉州市级行政服务中心建设的实践与探索 需手续，公众再也不需要去与多个公务人员打交道。这根除了传统政府部门在受 理公众的办理事项时可能产生的弊病，一方面既扼住部门在受理过程中往往从自 身利益出发而发生部门之间互相推诿的情况，又解决公众在办事过程中往往找不 到“门"和“人”的困境；另一方面，将公众在办理项目过程“公民一政府，公 民一政府，⋯，公民一政府"的传统服务模式转变成“公民一政府，政府一政府， 政府一政府，⋯，政府一政府"的首问负责制模式，如图5所示。 图5：传统服务模式向首问负责制模式转变 “八六七’’制度。“八六七”制度是“八公开”、“六办理制’’和“七件管理 制’’的统称。“八公开”是将办理项目的服务内容、审批依据、申报条件、申报 材料、办理程序、承诺期限、收费标准、办事结果等内容公诸于众；“六办理制" 是按照办理项目的处理方式，将所有的受理事件分为一般事项即时办理制、复杂 事项限时办理制、多部门交叉事项联合办理制、控制事项明确答复制、上报事项 协助办理制、特急事项特殊办理制；“七件管理制”根据办理项目的轻、重、缓、 急和具体内容，将所有的受理事件分为即办件、承诺件、联办件、报批件、特办 件、补办件和退回件。很明显，“八公开”是在办理行政审批和服务项目中保证 透明和高效的重要手段，突显出行政服务中心的公开、公平、公正；“六办理制” 和“七件管理制”都是在办理过程中体现所申请办理项目在性质、时效等个性化 的要求，突破了传统政府组织在办理行政审批和服务项目都遵循“普遍主义”的 16 二、泉州市级行政服务中心的运行实践 原则和采用“铁板一块"式的处理方式。 阶段式并联审批制。泉州市级行政服务中心将符合国家、省颁布的《政府核 准投资项目目录》及国家产业政策限制性项目(包括外商企业投资项目)、市、 鲤城区、丰泽区投资项目以及其他县(市、区)需上报市发改委等有关部门报批 的投资项目等条件之一的重点项目，采用阶段式并联审批制度。阶段式并联审批 是按照“牵头受理、同步启动、限时办结、强化监督"的机制运行，通过清理办 事程序和划分办理责任再造流程，将办理项目整合为立项(可研)、前期I、前期 II、前期III、前期IV等5个阶段，各阶段确定一个牵头部门负责，其他相关 审批部门协办，并明确每个阶段的审批总时限和各部门的审批时限。以“泉州市 港口工程类投资建设项目”的办理项目为例，如图6所示，在立项、前期I阶段， 图6：阶段式并联审批运作流程图 发改委为牵头部门，组织协调市发改委、国土资源局、环境保护局、交通局、消 防支队、安全生产监督管理局、海洋与渔业局、海事局等相关审批职能部门进行 初设联审，总时限为11个工作日；在前期II阶段(在业主初步设计完成后)， 港口管理局为牵头部门，组织协调发改委、国土资源局、环境保护局、交通局、 17 泉州市级行政服务中心建设的实践与探索 消防支队、安全生产监督管理局、海洋与渔业局、海事局等相关审批职能部门进 行初设联审，总时限为8个工作日；在前期III阶段(在业主施工图设计完成后)， 港口管理局为牵头部门，城乡规划局其他相关部门进行联审，总时限为8个工作 日；在前期IV阶段(在业主完成施工、监理、材料、设备招投标后)，转为港口 管理局的即办件，即建设 工程施工 建筑工程施工承包1园林工程施工准备消防工程安全技术交底水电安装文明施工建筑工程施工成本控制 许可证的办理。 “绿色通道"服务。行政服务中心具备下列条件之一的投资项目纳入“绿 色通道”服务：国家、省、市的重点引资项目，市以上重点建设项目；总投资额 在1000万美元或8000万元人民币以上的项目；获得中国世界名牌、中国名牌产 品、中国驰名商标、出口免检产品、原产地认证的企业的投资项目；世界500强 企业及国外优势企业和知名品牌投资的项目；市委、市政府规定的，对全市产业 带动性强、关联度高的项目；市委、市政府研究确定的，时间要求较紧的重要投 资引资项目。被纳入“绿色通道"的项目，在行政服务中心享受跟踪督办、限时 快办、主动协办、预约办理等制度，审批时限在现有审批时限基础上再压缩50％ 以上。“绿色通道"服务增强行政服务中心与企业之间的互动联系，及时了解企 业需求，上门解决企业在办证方面存在的难题，体现了以客商为本，换位思考， 亲商、安商的服务理念。 全程式网上审批。实行全程式网上审批是泉州市行政审批制度改革的重大 突破，中心按照“技术先进、功能全面、适度前瞻、实用性强、扩展性强”的要 求，不断加大技术创新力度，以进驻行政服务中心的审批服务项目及其流程为基 础，以全程电子监察为主线，面向审批相对人和监督机构，创建了具有外网预申 报、内网预审批和电子监察功能的技术平台。在此基础上，进一步融合公文处理 系统，导入数字证书、电子印章等安全认证技术，面向企业申报者在全国率先启 动全程式网上审批，部门受理审核、签署意见、草拟批文均在网上进行，审批后 盖电子印章完成审批，同时通过手机短信、语音电话告知申报人，申报人在线输 出审批结果，从而实现了外网申报、内网审批、外网反馈的全程网络化，简易事 项的申报人足不出户就可以通过网络办完审批手续。申报者使用数字证书，通过 互联网登陆泉州市级行政服务中心网站远程申报，或携带数字证书、申报材料(及 相关电子文档)到行政服务中心窗口申报，窗口进行在线受理、审批、盖章，并 通过手机短信、语音电话将审批结果回传申报者，申报者使用数字证书登陆互联 18 二、泉州市级行政服务中心的运行实践 网，可远程输出带红色电子印章的审批结果。同时，全程式网上审批的推行也推 动了福建省数字证书和电子印章的深层应用，兄弟市福州、莆田、漳州、三明等 地纷纷向省委机要局申请使用数字证书。 2．协调机制 成建制进驻。在保持内设科室、领导职数、人员编制总数三不变的前提下， 把市发改委、国土资源局、建设局、市政公用事业局、城乡规划局、交通局、外 经局、环保局、港口局等20个部门原来分散在各科室的审批职能剥离出来，专 设审批科，成建制进驻市行政服务中心办公。 明确窗口授权。行政服务中心要求各职能部门对服务窗口的充分授权，按照 行政服务中心管理处统一制作的授权书，由部门主要领导和窗口审批科长签字， 明确窗口在即办件、补办件、退回件方面的审批决定权，在承诺件、联办件、报 批件方面的预审处置权，在急需办理的特殊事项方面的特别处置权。凡不影响行 政审批效力的办件，窗口审批后加盖审批专用章后即予办结，凡发往市外、上报 的审批件或法律法规规定必需加盖公章的，凭窗口审批专用章及签署意见，后续 部门见章盖章，不再重复审核。充分授权窗口和窗口审批专用章的启用，有效避 免了进驻行政服务中心的各窗口只是充当“收发室”的角色。 领导直接进驻办公。行政服务中心要求，部门正职领导应经常到窗口检查指 导，听取汇报，现场协调和办结有关重大审批事项，对窗口提出的困难问题，应 尽量予以支持解决；部门分管领导每周不少于2次到窗口办公。另外还规定，需 领导签发的，签字人应及时到行政服务中心签发；对服务对象的投诉，有关窗口 的业务主管部门及单位负责人必须及时到场做答。行政服务中心通过职能部门的 主要行政领导的直接进驻，有效地解决了办理项目过程中窗口与原单位的协调问 题，形成“中心、窗口、部门三位一体”的工作合力。 3．管理机制 绩效考核。行政服务中心制定了《泉州市级行政服务中心窗口单位和工作人 员考核办法》、《泉州市级行政服务中心工作人员考勤制度》、《泉州市级行政服务 中心工作人员服务规范》等14项规章，从人员到岗情况、服务质量、办事结果、 卫生清洁、服务对象评议、窗口互评等方面每月进行一次检查评比。进驻窗口人 员统一佩证上岗，行政服务中心根据工作人员思想品德、出勤值勤、工作实绩、 19 泉州市级行政服务中心建设的实践与探索 服务态度、业务技能等方面情况进行月份、季度绩效考评和年度工作考核，考核 结果提交派出部门作为确定考核等级的主要依据。 业务沟通交流。行政服务中心通过每周至少召开3次中心管理处工作人员会 议，对服务效果进行全面小结；通过召开窗口负责人员会议和听取各有关部门反 映的意见和建议，研究运行中存在的问题；中心管理处和技术开发公司人员经常 走访窗口，面对面沟通工作，了解需求；通过实行业务告知单制度，对于运行中 出现的新问题、确定的新做法、提出的新要求，以“业务告知单”的形式在内外 网及时发布。通过强化干部培训工作，以打造一支