人民警察的盘问留置权研究

上海交通大学 硕士学位论文 人民警察的盘问留置权研究 姓名：魏建华 申请学位级别：硕士 专业：法律 指导教师：周伟 20071201 人民警察的盘问留置权研究 摘 要 警察盘问留置权包括当场盘问权、检查权和继续盘问权，是《中华 人民共和国人民警察法》赋予人民警察在维护社会治安秩序中所拥有的 一项执法权。盘问留置权虽然具有严格的程序规定，但现实中是在没有 中立机关监督下进行的，容易导致人权被侵犯。为了最大限度地保护人 权，必须对警察盘问留置权作进一步研究，分析存在问题，找到完善之 法，使盘问留置权的使用有法可依、有法必依，从而在打击违法犯罪、 维护社会秩序和最大限度地保障人权方面寻求最佳结合点。本文由五个 部分组成： 第一部分：我国现行盘问留置权经历了警察尝试使用、滥用以至出 现被盘问留置人员死亡事件不断发生等问题、2004年公安部对盘问留置 权的使用加以规范三个阶段，以至目前警察不愿用或不敢用该权力，因 而研究警察盘问留置权具有十分深远及重要的意义。 每二部分：对我国警察盘问留置权发展过程、现行盘问留置权适用 的法律依据及对象、程序作简单介绍。 第三部分：在对我国部分地区盘问留置权使用情况调研基础上，运 用理论与实践相结合、数据与观点相结合的方法，归纳出我国盘问留置 权存在的亟待解决的主要问题：1、思想认识上存在差异：一方面是对盘 问留置权使用程度认识上的差别，另一方面是实际工作中存在两个极端； 2、立法上存在程序不完善、缺少法律监督等缺陷；3、实际工作中存在 一些主要问题：从盘查场所、人员、方法及刑讯逼供，非人性化对待被 盘问留置人员等八个方面加以阐述。 第四部分：针对我国现行盘问留置权存在的问题，从三个方面提出 解决问题的设想：1、立法层面上加以完善，从根本上减少问题出现的机 率：主要包括对盘问留置的对象及程序加以限定，将留置时间折抵处罚 期限，将盘问留置纳入刑事检察监督，刑事司法审查的视野，完善律师 帮助权等司法救济 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 ；2、加强社会主义法治理念教育，进一步树立执 法为民的思想，增强人民群众用法律武器维护自己权利的意识；3、完善 公安内部监督机制，保证盘问留置权的正确使用。 第五部分：只有对我国盘问留置权的立法、执法、监督等方面加以 完善，才能从根本上保证我国盘问留置权的正确实施，从而最大限度地 保障公民的人权。 关键词：人民警察，盘问留置权，人权保护，规范 THE RESEARCH ON THE INTERROGATING LIEN OF PEOPLE‵S POLICE ABSTRACT As a lien of enforcing the law granted by the《Laws for people`s police of the People`s Republic of China 》for the people`s police to maintain the social public order , interrogating lien of the people`s police includes : right of interrogating on spot , right of examining , lien of continuing to interrogate . Interrogating Lien easily causes the invasion of people`s right, for it is carried out without the monitoring of the neutralized office though it is set up with strict principles . In order to protect people`s rights , it is necessary to do some research on the interrogating lien of people`s police, analyzing the existing problems, to find out the ways to consummate it . Therefore , the interrogating lien will be carried out legally and necessarily , so that it will be more efficient to strike the illegal crime , and to maintain social public order , meanwhile to protect people`s rights in the best way . This passage is composed of five parts : Passage One : The current interrogating lien has experienced being tried to carry out , and being abused by police . Even problem of detained persons being caused to death . So that , three durations have been set up with the utility of interrogating lien from 2004 in Public Security , however , causing the present situation of police being afraid to utilize the interrogating lien or be reluctant to utilize it . So it is meaningful for us to do the research on the utilizing of police`s interrogating lien . Part Two ：Give brief introduction on the development of the current interrogating lien of the people`s police , the legal foundation of the interrogating lien in operation , the objects it appeals to , and the procedure of being carried out . Part Three : Based on the research of utility of the interrogating lien in parts of our country with the method of combining theory and practice , statistic and opinions together , its main problems desperate for resolution are summarized : Firstly , disparity exists in ideas about it : on one hand , different opinions on how to utilize the lien ; on the other hand , people tend to use it to extreme in real practice . Second , the law is set up without complete procedure, and shortage of legal monitoring , etc . Third , Some invasive affairs do exist in practical activities which are presented from eight aspects : interrogated spots , executive officers , methods , extorting confession under torture , abusing interrogated persons and so on . Part Four : Proposal are made to resolve the existing problems presented above : Firstly , to improve the situation legally and eliminate the rates of problems taking place , mainly including the principles of limiting the objects of being interrogated and that of the procedure , compensating the duration of being interrogated as portion of punishing time limit , insights of penal administration , consummating the rights of lawyers` assistance and so on . Secondly , to enforce the idea of socialistic administration in people`s minds , and to establish the idea that the law is set up and carried out for people , and to strengthen the thinking that people should protect themselves with legal weapons. Thirdly , to consummate the monitoring mechanism in inner police , making sure that interrogating lien should be utilized correctly . Part Five : To ensure that interrogating lien should be carried out correctly, the only way is to consummate the legislation , execution , supervision of this lien , therefore, citizens` rights can be protected in maximum . KEY WORDS: people`s police , interrogating lien , rights protection , standardization 上海交通大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文 的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本 人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：魏建华 日期：2008 年 1 月 11 日 上海交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密□，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密□√。 （请在以上方框内打“√”） 学位论文作者签名：魏建华 指导教师签名：周伟 日期：2008 年 1 月 11 日 日期：2008 年 1 月 11 日 1 引 言 1995年 2月 28日第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上通过的《中华人民共 和国人民警察法》，赋予了作为国家武装力量的公安机关人民警察1一项重要的权力——盘问留置 权。盘问留置权作为一种行政 措施 《全国民用建筑工程设计技术措施》规划•建筑•景观全国民用建筑工程设计技术措施》规划•建筑•景观软件质量保证措施下载工地伤害及预防措施下载关于贯彻落实的具体措施 2，它的及时出台，不仅为人民警察管理社会治安提供了法律 依据，更重要的是完善了民警执法行为，增加了与违法犯罪作斗争的手段，同时对公安机关执法 过程中更好地保障公民合法权益具有重要意义。 由于《中华人民共和国人民警察法》对盘问留置这一权力的规定过于笼统，加上一些社会因 素，在实际执行过程中出现了一些带有普遍性的问题：超范围盘问、超时留置、刑讯逼供等各种 违法违纪行为时有出现，尤其是 2004年之前，全国各地接二连三地发生了被盘问留置人员非正 常死亡事件。2003 年在广东省广州市发生了孙志刚因没有带身份 证明 住所证明下载场所使用证明下载诊断证明下载住所证明下载爱问住所证明下载爱问 而被警察盘问并带走，最 终惨死一案就是一个具有代表性的案例。此案的发生，引起了社会各界的高度关注，在社会上掀 起了一场关于警察权利及人权（即自然人作为人在社会中生存应当享有的不可剥夺、不可转让、 不可侵犯的权利3）保护的大讨论，限制警察权一时也成为专家学者及广大人民群众谈论的热点。 公安部审时度势，及时出台《公安机关适用继续盘问规定》，并于 2004年 10月 1日在全国公安 机关正式实施，该规定包含了公安机关适用盘问、留置继续盘问的各个环节，涉及到遵循的原则、 适用对象、时限、审批和执行、候问室的设置、建设和管理及监督、责任追究等方方面面，应有 尽有。国内法学界认为，与 1995年的规定相比，2004年的规定在保护人权方面有着实质性的突 破。但是由于 2004年规定在审批、法律文书、留置报备等一整套程序上作了详细的规定，近年 1 本文为行文方便，在论述我国盘问留置方面所指的“人民警察、警察、民警”等词意思表达一致。 2 刘辉：《继续盘问、留置制度刍议》，载 http://www.i3721.com/lunwen/flfx/xzf/List_16.html。 3 周伟：《宪法基本权利原理.规范.应用》，法律出版社 2006年版，第 9页。 2 来，基层民警觉得操作较为复杂，且容易出错，怕被追究责任，因而开始减少使用盘问留置而改 用其它措施。 警察盘问留置权从最初的滥用，到目前许多警察“不愿用、不敢用”与“滥用”并存的现象， 使得警察这一打击违法犯罪、维护社会稳定的有力武器，得不到有效利用，发挥不了其应有的作 用。公安盘问留置权作为一种限制人身自由的措施，涉及受宪法保护的公民最基本的权利，运用 的好坏直接关系到社会稳定与人民权利的保障。由于这一权利仅为公安机关所用，加上公安机关 对此宣传报道较少，因而，在国内法学界，甚至在警察系统中均较少有涉及警察盘问留置权的讨 论，这方面的研究捉襟见肘。本文拟结合实际工作中遇到的问题，对盘问留置进行深入分析，并 提出一些解决有效使用盘问留置权与保护人权兼顾之方法，旨在为我国人民警察的盘问留置权完 善、运用起到抛砖引玉之功效。 3 第一章 我国盘问留置权的发展过程 警察是国家机器的重要组成部分，是伴随着国家的产生而产生的，和国家一样 古老4，古今中外，警察作为维护统治阶级利益、维护社会稳定的专政工具，不可缺 少地存在于每一个国家中，行使着自己的职权，且有与之相适应的机构、权力和职 能。早在《周礼》中记载的司稽和禁暴氏，秦朝的中尉，汉代的执金吾、隋唐至宋 辽金元的金吾卫、巡检司、警巡院，明代的厂卫和五城兵马司，清代的步军统领衙 门等，均是类似于警察的组织和人员5。在近代，清末的湖南保卫局、巡警部，北洋 政府的内务部、京师警察厅，南京国民党政权的自中央到地方的警察机构6，中国共 产党领导的新中国成立后产生的现代警察体系，都从无到有、从不完善到逐渐成熟 地行使着与其职能密切相关的各类警权，盘问留置权便是其中之一。 第一节 盘问留置权的溯源与发展 据史书记载，我国最早使用盘问留置权的是秦汉地方警察机构——亭。秦汉时 期，由于政治、军事、治安等的需求，在驿道、关津、街道、以及市场都设有亭。 亭既属所在地方行政长官领导，也受上一级治安机关的指挥7，也就是我们现在通常 所称的双重领导，其主要职能是维护地方治安。此外，亭还有权盘问、检验行人的 通行凭证。但秦汉时期，盘问权的适用范围只是盘查过往行人的通行凭证，并无它 4《马克思恩格斯选集》第 4卷，人民出版社 1972年版，第 114页。 5 陈晋胜：《警察法学概论》，高等教育出版社 2002年版，第 4页。 6 韩延龙：《中国近代警察制度》，中国人民公安大学出版社 1993年版，第 5页。 7 中国社会科学院法学研究所法制史研究室主编：《中国警察制度简论》，群众出版社 1985年版，第 99页。 4 用。这是我国“警察”最早使用的盘问留置权中的盘查权。 据《钦定大清会典事列· 都察院·五城》记载：随着社会的发展变化，社会治安 也越来越复杂，到了清王朝时，京师除五城兵马司外，还增设步兵统领衙门负责京 师治安，可以对过往行人进行盘查，认为可疑后可羁留继续审查，这是我国最早的 法定盘问留置权。 到了清末，《湖南保卫局章程》对盘问留置权有了更加明确的规定：由巡查长负 责在辖境内巡行，遇有可疑人得随时盘诘，如系匪类即拘回局中讯问8。这时，接近 现代意义的盘问留置权出现了。 我国盘问留置权作为警察的一项重要权力自秦汉至今，历经了近两千年发展历 程。国民党政府在《违警罚法》9中对盘问留置权也有明确规定。新中国对盘问留置 权的规定也是随着社会的发展而不断发展变化的，1957 年的《中华人民共和国警察 条例》第 6条第 2项：“在侦察刑事案件的时候，可以依照法律传问犯罪嫌疑人和证 人”，该规定中虽然没有盘查的字样，但其权限范围包括了盘查权，这是新中国首次 有关警察盘查权的规定。1986年公安部在《关于组建城市治安巡逻网的意见》和 1994 年的《城市人民警察巡逻规定》中才先后提出了巡警在执勤巡逻过程中可行使盘查 权、检查权，但无留置权，且仅限巡警使用。随着时代的进步，中西文化的交融， 国际社会化进程的加快，我国在借鉴古今中外警学思想、经验的基础上，对警察权 力进行研究，加以规范和完善。并在 1995年颁布的《中华人民共和国人民警察法》 中明确赋予了警察对违法犯罪嫌疑人员进行盘问、检查和继续盘问的权力——盘问 留置权10。2004年公安部又对盘问留置权加以了完善，并加大了对人权保护的力度。 8《湘报》第 126号，光绪二十四年六月出版。 9 1991年修改为《社会秩序维护法》。参见韩延龙：《中国近代警察制度》，中国人民公安大学出版社 1993年版， 第 759页。 10 参见 1995年 2月 28日，第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过的 《中华人民共和国人民警 5 第二节 我国现行盘问留置权的相关规定 人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、 人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动11。为了使人 民警察能正确履行职责，管理社会治安，及时发现、制止和打击违法犯罪活动，1995 年的《中华人民共和国人民警察法》和 2004年实施的《公安机关适用继续盘问规定》 赋予了公安机关人民警察的盘问留置权。依照《中华人民共和国人民警察法》第 9 条的规定，盘问留置权是当场盘问权、当场检查权和留置继续盘问权的总称。公安 机关人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，可以在嫌疑发现地行使盘问、检查或者将 其带至公安机关盘问留置的警权12。此外，《公安机关适用继续盘问规定》第 7 条、 第 8条对盘问留置权也作了具体规定。 目前理论界、公安内部对盘问留置权的称谓各有不同。根据笔者多年公安实践 发现，当前主要有盘问权、留置审查权、留置盘问权、盘问检查权、盘问留置权等， 且各有各的理解。笔者认为，称之为盘问留置权较为确切。在未明确被盘问对象是 否确实违法犯罪前，对其进行盘查、询问较为贴切，符合刑法中的无罪推定原则。 不能排除嫌疑的，可带到公安机关留置继续盘问，此称谓既涵盖了盘查权、询问权， 又包括了留置权，符合公安机关执法程序，体现了三项权力前后的连续性。它是公 安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员进行盘问、检查后，对符合法定情形的 对象，带至公安机关留置继续盘问。 察法》第 9条的规定。 11 参见 1995年 2月 28日，第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过的《中国人民共和国人民警 察法》第 2条的规定。 12 吕清：《关于盘问留置权的思考》，载《警察学研究》，1999年第 3期。 6 一、盘问留置权适用的法律依据 “强制为法律明定，无论为谁所用和对谁实施，强制须有法律上的依据，不得 类推或不得比照⋯⋯”13，作为警察强制措施之一的盘问留置权是国家根据我国社会 治安形势和人民警察的职责、任务，赋予人民警察行使维护社会稳定、打击犯罪的 一项权力，它同时具有法定性与强制性两大特征。在我国现行法律、规章中，对人 民警察行使盘问留置权有较多的规定： 1、《中华人民共和国人民警察法》的规定 《中华人民共和国人民警察法》第 9条规定：“为维护社会治安秩序，公安机关 的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查；经 盘问、检查有四种情形之一的14，可以将其带至公安机关，经该公安机关批准，对其 进行继续盘问⋯⋯”，该条规定了人民警察盘问留置权的适用前提和适用对象，即“一 个前提，四种对象”15以及适用盘问留置权的一般程序。 2、《公安机关适用继续盘问留置》的规定 2004年 10月 1日起施行的《公安机关适用继续盘问规定》第 7条规定：“⋯⋯， 公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经表明执法身份后，可以当场盘问、 检查⋯⋯”，第 8条规定“对有违法犯罪嫌疑的人员当场盘问、检查后，不能排除其 违法犯罪嫌疑，且有下列情形之一的，人民警察可以将其带至公安机关继续盘 问⋯⋯”。《公安机关适用继续盘问规定》不仅对盘问留置权的对象、程序作了规定， 同时也包括了立法目的、依据、审批和执行、候问室的设置、执法监督和责任追究 等方面。 13 肖金明：《论强制规则》，载《法学》，2000年第 11期。 14 四种情形是：（1）被指控有犯罪行为的；（2）有现场作案嫌疑的；（3）有作案嫌疑身份不明的；（4）携带的 物品有可能是赃物的。 15 即以具有违法犯罪嫌疑为前提，以上述四种法定情形为对象，见注 14。 7 3、《中华人民共和国居民身份证法》的规定 根据 2003 年 6 月 28 日，第十届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过 的《中华人民共和国居民身份证法》第 15 条的规定：“人民警察依法执行职务，遇 有下列情形之一的，经出示执法证件，可以查验居民身份证⋯⋯”。人民警察在巡逻 值勤时，发现形迹可疑、有违法犯罪嫌疑的人员，经出示警察身份证件，可进行盘 问和检查。 4、《城市人民警察巡逻规定》的规定 根据 1994年 2月 24日公安部令第 17号《城市人民警察巡逻规定》第 5条规定： “人民警察在巡逻值勤中依法行使以下权力：（1）盘查有违法犯罪嫌疑的人员，检 查涉嫌车辆、物品；（2）查验居民身份证⋯⋯”。 5、《公安机关办理刑事案件程序规定》的规定 根据 1998 年 4 月 20 日，公安部部长办公会议通过的《公安机关办理刑事案件 程序规定》第 132条规定：“对被留置盘问的犯罪嫌疑人需要拘留、逮捕、取保候审 或者监视居住的，应当在留置期间办理法律手续”。 二、盘问留置权适用对象、程序规定 《中华人民共和国人民警察法》第 9条的规定：“为维护社会治安秩序，公安机 关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查； 经盘问、检查有四种情形之一的16，可以将其带至公安机关，经该公安机关批准，对 其进行继续盘问⋯⋯”该条规定了公安机关的人民警察在维护社会治安秩序时，可 以当场盘问、检查，但需出示相应证件。对于经当场盘问仍然不能证实或排除违法 犯罪嫌疑，同时符合规定的四种条件时，将被当场盘问人带至公安机关，经该公安 16 见注 14。 8 机关负责人批准，对被当场盘问人采取留置继续盘问。 2004年实施的《公安机关适用继续盘问规定》第 7条 规定：为维护社会治安秩 序，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经表明执法身份后，可以当场 盘问、检查。未穿着制式服装的人民警察在当场盘问、检查前，必须出示执法证件 表明人民警察身份。第 8 条规定：对有违法犯罪嫌疑的人员当场盘问、检查后，不 能排除其违法犯罪嫌疑，且具有下列情形之一的，人民警察可以将其带至公安机关 继续盘问⋯⋯。 综上所述，为了保证公安机关依法履行维护社会治安、打击违法犯罪职责，同 时，也为规范公安民警执法行为，最大限度地保障人民群众及嫌疑人的权利，我国 对盘问留置权的对象及程序均作了较为明确的规定，即：当场盘问、检查的对象是 有违法犯罪嫌疑的人员，程序是只要出示证件即可；留置继续盘问对象是经当场盘 问、检查不能证实或排除违法犯罪嫌疑，且符合四种情形的人员，程序是要经公安 机关负责人批准。前者是依民警个人判断所决定，后者是由公安机关负责人审批决 定。只要严格按照法律、法规执法，我们就能真正做到打击违法犯罪与保护人权同 时兼顾。 9 第二章 我国盘问留置权的现状及存在问题 《中华人民共和国人民警察法》规定公安机关有权对符合法律规定的有违法犯 罪嫌疑人员行使盘问留置权。由于此法只作了原则性规定，人民警察无论是处理违 法案件，还是侦查刑事案件时，都将盘问留置权作为一项必不可少的措施加以广泛 运用，警察可以在任何时间、任何地点对任何人加以盘查。“盘查虽不属于刑事强制 措施，但在公安机关实践中，被大量运用，为查获各类刑事案件起到了重要作用”17。 据数据统计，“北京自 2004年 7月至 2005年 5月，通过在地铁内巡逻盘查，查处治 安案件 8000余件，刑事案件 10余起；治安拘留 900余人、刑事拘留 10余人”18。 而“英国政策研究所调查显示，伦敦警察每年拦阻嫌疑人 150 万人次，从而发现违 法犯罪者 10万人左右。另据英国内政部调查，伦敦警察总局每年通过盘查而逮捕的 罪犯约占该局逮捕总数的一半”19。可见，盘查作为一项公安管理措施，无论中外警 察都喜欢使用。在中国，有的可以根据少数几名警察的主观判断对嫌疑人行使继续 盘问权，且往往都会延长至 48小时，以此来弥补侦查时间的不足，因而无论最后被 盘问人是否有违法犯罪行为，都会在公安机关（大多情况下是派出所）被留置 12至 48 小时后才得以进入下一程序。而广州孙志刚事件后，2004 年 10 月 1 日开始实施 的《公安机关适用继续盘问规定》从盘问留置的对象、程序、时间及留置报备等方 面都作了严格限制，凡适用继续盘问均要经过一整套繁杂的程序，因而人民警察又 17 蒋连舟、李新钰：《论警察盘查权与人权保障》，载《河北法学》，2006年 4月。 18《北京首次披露地铁盘查全过程曾在前门截获机关枪》， 载 http://news.tom.com/1002/3291/2005525-2162215.html，最后访问 2007年 12月 10日。 19 缴济东：《英国、美国警察的盘查权力》，载《国外警学研究集粹》，中国人民公安大学出版社 1999年版，第 116页。 10 转而不喜欢使用这一措施，改以传唤等措施代替。虽然目前各地使用盘问留置权情 况不尽相同，但通过对某市调研情况来看，形势仍不容乐观，依然存在各种各样的 问题，尤其是在人权保护方面更为突出。主要表现在以下几个方面： 第一节 思想认识上重打击违法犯罪轻保护人权 笔者为本文的写作，就盘问留置权与人权保护方面间的关系专门对某一县级市 进行调查，发现目前在盘问留置使用上，普遍存在以下两个方面认识上的现象，值 得关注： 一、在盘问留置权使用程度上存在三种不同认识 第一种：不加限制地随意使用。持此观点的人认为，为了社会治安的稳定和大 多人民群众的安宁，可以牺牲少部分人的权利而大量使用盘问留置权，尤其是盘问、 检查权可以随时使用。这种思想是大多刑侦民警、派出所民警、治安警等基层一线 民警所共有的观念，因这些民警常年处于维护社会治安、打击违法犯罪第一线，从 工作成效出发产生此想法！这也是大多公安机关领导及地方政府领导所希望的，他 们往往想通过使用盘问留置权，达到将违法犯嫌疑人赶出本地的目的。 第二种：多用盘问权，少用留置权。持此观点的人认为：为了维护正常的社会 秩序，可以使用盘问、检查权，但留置权要慎用。这是多数交警所有的想法，因在 维护道路交通安全的前提下，交巡警需要通过盘查工作来发现违章驾驶人员，他们 更多的是对驾驶员经济上的处罚，而对人身限制则很少；同时，这也是大多人民群 众所有的想法，他们为了自身及家庭的安全，而迫切要求公安机关大量盘查可疑人 员，在社会上造成一种高压严打的氛围。 11 第三种，慎用盘问留置权。这是检察机关与公安法制部门大多同志所持有的意 见。这些同志常年从事法律工作，有着较强的法制观念，人权意识较强，希望凡事 以法律为依据，严格依法办事，尽量避免侵犯人身权利的情况发生。 由此可见，在警察权力的使用，尤其是盘问留置权使用方面，不同职业的人员、 公安机关内部从事不同职业的警察均有不同的观点，大多从自身工作实际出发，在 人权保护方面考虑不够，这是由当前繁重的公安工作及社会治安形势所决定的。 二、实际操作中出现两个极端 由于对留置继续盘问的理解不同，因而当前实际工作中出现两个极端倾向：一 是弃之不用，二是随意滥用20。以至出现有的不敢使用或者是不会使用，而有的乱用、 滥用留置继续盘问这一职权，主要表现为：一是不使用。认为留置是针对犯罪嫌疑 人而采取的措施，对治安案件的违法嫌疑人员不适用，加上有些派出所嫌留置要求 太高，如“必须由两名民警看守”、“通知被留置人家属”、“留置报备”等21，还有的 民警认为留置盘问手续太多22，且不仅在程序上、时间对象等软件上作了规定（如留 置继续盘问时间由原来的 24小时缩短为 12小时），甚至连桌子凳子等硬件上都要求 到了，操作难度大，以致一些派出所等主要办理治安行政案件的单位长期不用留置 盘问的措施，或者害怕使用留置盘问出问题而不敢使用。据调查，某市一城区分局 2006 年全年仅采取留置继续盘问措施五人次，其中没有一次为治安案件。二是滥用 盘问留置权。认为《中华人民共和国人民警察法》赋予人民警察盘问留置权，就是 赋予警察的自由裁量权，只要工作需要就可扩大使用范围，还有的认为留置权是给 20 毛寄萍：《两个极端话留置》，载《人民公安报》，2003年 4月 30日，第 6版。 21 2002年 6月 28日，公安部专门出台了《公安机关实施留置措施备案规定》，要求公安机关办案单位决定采取 留置措施(包括延长留置)，必须在实施后半小时内采用电话、书面、计算机网络等形式将被留置人员的姓名、年 龄、留置地点及起止时间等情况报同级公安机关督察部门备案。 22 1995年规定只有《继续盘问审批表》、《继续盘问笔录》两种法律文书，而新规定则设计了《当场盘问、检查、 继续盘问笔录》、《继续盘问审批表》、《继续盘问通知书》、《继续盘问登记表》、《延长继续盘问时限审查表》、《暂 存物品清单》六种法律文书。 12 警察办案争取时间，不管什么情况都可用留置权。加上盘问留置权中的留置是一种 比拘传更具有强制力的、比拘留条件低、期限短的运用灵活的“准强制措施”23。实 践中难以避免连续使用留置盘问的现象，因而出现滥用、扩大使用留置权的情况。 据统计，某地公安机关在侦查的 302 件案件中，有 283 件采用了留置盘问，占全部 案件数的 93%，其中作出延长继续留置盘问的又占了绝大多数；留置盘问超过 48小 时的占 15%24。 第二节 立法上的缺陷 孟德斯鸠在《论法的精神》一书中指出“一切有权力的人都容易滥用权力，这 是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止”25。 仅仅由公安机关一家说了算的盘问留置权难于在事前和事中得到监督，也蕴涵着滥 用权力的可能性。 一、盘问留置权程序设计不合理 一方面，关于盘查程序问题，国外大多国家法律均作了明确规定，可操作性较 大，如英国内政部在 1984年颁布的《执法准则》中规定了一套完备的盘查程序，盘 查要警司以上的警察决定后才启动，而我国公安机关的人民警察在行使盘问留置权 中所依据的《中华人民共和国人民警察法》第 9条和 1995年 7月 15日，公安部印 23 因为：实践中留置通常表现为将被盘问人关押在候问室（俗称小黑屋）限制其人身自由。相当多的派出所都 设有候问室。留置的时间一般为 12小时，最长的可达 48小时，而拘传只有 12小时，不得关押，也不能以连续 拘传的方式变相拘禁；盘问留置的审批权限比拘传和拘留低，公安机关的人民警察出示相应的证件之后就可以进 行盘问，经派出所负责人审批后可留置 12小时，需要继续留置盘问的才报县级公安机关审批；而拘传和拘留都 需要县级以上公安机关负责人批准；留置盘问的主观随意性大，公安机关的人民警察只要认为被盘问对象有违法 犯罪嫌疑，就可以报请对其留置继续盘问，对证据的要求相当低，程序方面也比较简单。 24 陈卫东主编：《刑事诉讼法实施问题对策研究》，中国方正出版社 2002年版，第 11页。 25 [法]孟德斯鸠：《论法的精神》，张雁深译，商务印书馆 1961年版。 13 发的《公安部关于公安机关执行〈人民警察法〉有关问题的解释》等均规定由执勤 警察自己决定，在盘查时要“出示相应证件”，这就是说只要有警察证件的警察随时 都可以对任何人进行盘查，不需要经过任何审批程序，公民也没有任何当场辩解的 权利。警察权力过大，致使可能会出现警察盘查权的滥用，甚至出现各种严重问题。 另一方面，由于对留置继续盘问的审批只需派出所长以上负责人一人审批就行了， 这样不可避免地会出现一些个人观点占主导地位，从而导致审批把关不严，甚至出 现滥用留置继续盘问权的现象。有很多并不符合继续盘问的情况，草草当场盘问， 就转为继续盘问。据调查，某省有些市、县公安机关被盘问留置的人员中，有 50％ 或 60％是经留置盘问后，排除违法犯罪嫌疑被释放，而受治安处罚以上处理的只占 50％左右，有的地方甚至只有 40％左右。也就是说，被盘问留置的人员中有不少是 留置不当或是本来就不该留置的，适用盘问留置的质量不高。 此外，先留置盘问后履行批准手续的现象仍大量存在。1995年 7月 15日公安部 颁布的《关于公安机关执行 <人民警察法> 有关问题的解释》规定，凡是被带回需 要继续留置盘问的可疑人员，必须先履行审批手续，批准后再实施继续留置盘问， 制作盘问笔录，未获批准的应马上释放。实际工作中民警怕麻烦，往往执行效果不 理想。笔者在工作中发现有的单位将需要继续留置盘问的可疑人员带至派出所后， 不履行审批手续即对可疑人员进行留置盘问，制作盘问笔录。然后根据情况对可拘 留、可罚款、可警告的再办理继续盘问审批手续，对查明无违法犯罪情形的则不再 办理留置盘问审批手续。据 J 省某分局随机抽取 2006 年 30 名被该分局盘问留置的 人员，发现有 11名被继续盘问人员都存在先继续盘问后审批的违反法定程序情形， 占检查总量的 36.67％。 14 二、盘问留置中留置时间没有折抵刑期 日常工作中，有的犯罪嫌疑人在被公安机关留置继续盘问 12至 48小时过程中 交待了犯罪事实，然后进入刑事诉讼程序。由于留置继续盘问不属于刑事强制措施， 公安机关在提请批准逮捕时，在意见书中往往只注明了刑事拘留、逮捕或者采取其 他强制措施的时间，对被留置的时间则一字不提。最高人民检察院颁布的起诉书样 式也未规定要将留置继续盘问时间加以注明，所以，检察机关的起诉书对留置盘问 时间也不加以表述说明。法院在审理案件时，对留置时间不掌握，也不加调查，在 计算刑期时，是从罪犯被拘留或者逮捕之日起计算的，对被留置的时间不计入刑期， 以至罪犯实际被羁押的时间要较法院所判刑期长，损害了嫌疑人的权利。目前，仅 有被劳动教养的才将留置继续盘问时间计入劳动教养期限26。在我国立法上，将留置 时间折抵刑期仍是一个空白。 三、盘问留置缺少必要的法律监督 权力来自人民，受人民监督，任何权力的行使，缺乏监督就会使权力扩大滥用， 因此世界各国在规定警察权力的同时，也规定了较为详细的监督机制，除警察机关 的内部监督外，检察官、法官都可以干预，以维护当事人的合法权益，如英国由内 政部监督，美国由法院监督，日本由简易裁判所法官监督，香港由廉政公署监督。 同时，国外许多国家规定警察在行使盘问留置权时必须依法告诉对方自己的姓名、 所属单位及盘查理由、目的，由民众进行更有力的监督。而我国警察在行使盘问留 置权中只要出示相应证件即可，并不将姓名等告知当事人，同时缺乏监督力度、监 督手段。目前国外多数国家将盘问留置纳入刑事司法审查，而我国没有这方面的规 定，从立法本意来看，我国刑事诉讼法律对公安机关实施的留置盘问行为并无约束 26 参见公安部公复字(1998)4号文件：《公安部关于盘问留置时间可否折抵劳动教养期限的批复》。 15 力，检察机关对此也没有相应的法律监督。我国目前只有按照《中华人民共和国人 民警察法》和 1997年 6月 4日国务院第 57次常务会议通过的《公安机关督察条例》 进行自我监督，这种监督可以说既是“运动员”又是“裁判员”，容易出现错误。 第三节 实际工作中存在的主要问题 一、盘问留置执行主体不合法，自由裁量权过大 世界各国都认为“盘查是警察攻势勤务的一种，其目的是维护公共秩序，保护 社会治安，防止和消弭一切危害和犯罪，从而充分发挥警察应有的职能”27，均赋予 了警察的盘查权，和英、日、美等国家及我国的港、台地区一样，我国行使盘查权 的主体均为警察。 《中华人民共和国人民警察法》及《公安机关适用继续盘问规定》均明确规定 盘问留置的主体仅限定于公安机关人民警察。但由于公安机关执法任务日益增多， 警力有限，所以日常工作中更多的是保安队员与民警共同参与或仅有保安队员执法。 据笔者多年对基层督查工作中发现，在一些卡口、查报站，许多时候，尤其是夜间， 只有保安在执勤，遇有任务也只有保安对行人、车辆进行拦截盘查。如果采取留置 措施，民警只负责对被留置对象谈话，之后被留置人员往往由保安看管。除此之外， 由于各种行业的利益需求，有的地方还有工商、城管、检察人员参与盘查，更有甚 者，这些单位还招募一些社会人员参与拦路盘查。在重大节日或重大活动前夕，甚 至还动用武警部队、社会治安力量，想籍此造成人人皆知的严打严管的高压态势， 以震慑犯罪分子，增强人民群众的安全感。虽然这种盘查能将各种力量聚集在一起， 27 赵可：《国外警察研究集萃》，中国人民公安大学出版社 1999年版，第 116页。 16 形成一股强有力的防控格局，但它违反了《中华人民共和国人民警察法》关于盘查 主体仅限于公安机关人民警察的要求，同时也违背了公权力行使应当遵循的比例原 则和必要原则，从而导致了公权力对基本人权的过度干预，侵犯了人民的自由权。 应该说，盘问留置权作为一项弹性较大的行政措施，本身自由裁量度很大。尤 其是现场盘问更因警察的个人感觉而定，而对被盘问对象的留置也取决于派出所负 责人个人对事件的认知及法律素养。而实践中，确实有一部分警察素质较低，加之 有的地方仍继续使用非警务人员执法，更易导致侵犯公民人权的出现。发生于郑州 市公安局蜜蜂张派出所的警察和治安员联手，利用治安员在郑州火车站以查卖淫嫖 娼为名，敲诈过往旅客，终至发展到治安员强奸、抢劫杀害 6 名女青年的惨案就是 很好的例证28。 二、表现为毫无根据的地毯式全面排查 从 1983年首次“严打”之后，公安机关热衷于举行各式各样的会战，每年都要 开展几次县、市、省级，以至全国性的清查工作。警方往往在这个时候放下大量日 常工作，调动大批警力，对重点路段、重点部位进行地毯式排查，遇有节假日、重 大活动日，则要进行多次这样的活动，如 2005年 N市举办全国性运动会期间，该市 警方在 10月份组织开展为期三天的代号为“秋风行动Ⅲ”的统一行动，全市共出动 各种力量 1.4万余人次，而运动会前夕，J省公安机关多次在全省开展集中统一治安 行动。同样，2006年 T市在举办省运动会前几个月就开始分几次在全市范围内大规 模的盘查、留置所谓嫌疑人员，虽然取得了一定的成效，但这些都是为了达到一定 意义上的社会安全，而侵犯大多数人利益的错误做法，有侵犯人权之嫌。 28 参见 2005年 5月 16日《法制日报》评论员文章：《派出所所长与治安员横瀣一气》 17 三、盘查场所无限制扩大 住宅权已作为公民隐私权的核心内容而被写进了大多数国家的宪法以及多个国 际人权公约。法治国家均规定警察的盘查权不应涉及住宅，进入住宅必须至少具有 搜查、逮捕的“可能事由”，非紧急情况下还应当具有法官签发的令状，盘查应当限 于公共场所和特定营业场所。在目前盘查中，不分场合也成为一大弊病。实践中警 察不管任何场所，都一并进行“扫荡式”盘查，任何场所内的盘查都同时具有行政 执法、犯罪侦查、案犯缉捕等多种目的，对出租屋的检查历来都是整个盘查工作的 重中之重29。我们在日常工作中，凡是清查活动，除了对公共场所例行检查外，对住 宅的盘查则根据民警个人经验及责任心，随机选择，而一旦发生大要案件，则可能 会在一定区域内挨家挨户进行盘查，以发现可疑情况。 四、外来流动人员成为警察盘问留置的重点 在日常工作中将外来人员作为重点加以盘查是人皆尽知的秘密，警察在盘查过 程中只要一听说是外地人，则要从各个方面加以详细盘查，而对本地人则一带而过， 有的甚至不进行盘查。工作中，只要一开展清查活动，所有民警、保安都会认为是 针对外来流动人员。事实上，公安机关在部署工作时也将外来人员作为清查重点加 以要求，这种做法不仅对被盘查人权利造成较大侵害，而且造成了外来人员与本地 人不平等的权利。据对 T市某分局 2007年一次开展的五天集中行动中盘查人员统计， 五天时间，全分局共盘查 238 人，其中外来人员 228 人，占 95.8%（其中外省人员 172名、本省外市人员 56名），而本市人员仅 10名，占 4.2%。在被盘查的 238名外 来人员中，因盘查被处治安拘留以上的 22人，占 9.2%。 29 高峰：《比较法视野下的盘查措施》，载《现代法学》2006年第 3期。 18 五、盘查方法上大多以查验身份证为主 警察在盘查中往往只需查看被盘查人有无身份证件，看证件的真伪，有时最多 到公安网络相关系统中检索一下是否为在逃人员。盘查中不听被盘查对象辩解，对 被盘查人所说情况则很少加以认真核实，这种只验身份证的做法往往容易侵犯人权， 以至问题不断，给公安机关造成被动局面。2003年 2月 17日晚 23时，在中国科学 院上海生化细胞研究所工作的 38岁的博士后贾方钧，在上海被警员盘查。由于贾方 钧未随身携带身份证，被带到警署留置，贾被带到警署后，并无警员对他进行询问 或听取他的陈述、申辩。直到第二天上午 9时被释放，他被扣押近 11个小时。后来 贾方钧提起了行政诉讼，并打赢了官司。 六、