论新公共管理理论的价值与局限

作者简介:鞠连和,江南大学法政学院公共管理系教授,研究方向:公共政策、公共管理、比较公共行政。论新公共管理理论的价值与局限鞠连和(江南大学法政学院,江苏无锡214122)��摘要:新公共管理理论在政府职能、组织原则和责权配置等领域,全面扬弃了传统公共行政理论。它主张执行功能从决策中分离出来,让管理者独立管理,既继承了传统二分法政治不能过度干预行政的精神,又加强了政治对行政的控制;政治化的行政与管理化的执行的分离即政治与管理相分离的体制,解决了行政国家政治不能有效控制行政和公共部门效率低下两大难题,具有里程碑意义。�经济人假设、结果管理和直接责任的信条、竞争型政府的主张,从根本上改变了传统政府管理理论和实践模式的类型,开创了新公共管理时代。其局限性在于:没有说明公共领域�经济人假设的适用范围;企业化管理方法只适用于市场能够提供的有需求的私人性产品和服务;对改革中出现的种种悖论,缺乏系统的理论阐述。关键词:新公共管理;公共行政;官僚制;竞争型政府中图分类号:D035�文献标识码:A�文章编号:0257-0246(2009)10-0196-05随着中国行政体制改革的逐步深化、大部制改革的推行和2020年行政体制改革目标的确立,新公共管理成为中国借鉴西方政府管理经验的重要资源已是确定无疑的了。本文试就理论层面对新公共管理的价值与局限进行分析。新公共管理的含义���新公共管理概念由英国著名公共管理学家胡德于1991年首先明确提出和使用。新公共管理是对一系列广泛相似的行政管理学说的简便称谓,它支配了20世纪70年代末以来大多数经合组织成员国的行政改革日程,已成为当今世界行政改革主导潮流的代名词。由于加入世界行政改革潮流的国家越来越多,早已超出OECD国家的范围,改革呈现出复杂性和多样性,使新公共管理变成一个内涵灵活、外延十分广泛的复合概念。不同学者在不同的时段强调新公共管理的不同方面,使得至今仍对新公共管理难于取得一致性认识。但是,考察其代表性流派的观点可以发现,新公共管理有三种表现形式,两个基本内涵,分广义和狭义。新公共管理有三种不同形态:一是作为知识形态的思想理论,以胡德为代表;二是作为政策形态的改革方案,以霍尔姆斯、桑德及经济合作与发展组织、世界银行为代表;三是作为经验形态的实践模式,以奥斯本和盖布勒为代表。当然,这三种形态不可能是截然分离的,它们之间存在着相互联系或相互渗透的一面,没有完全脱离理念指导的政策方案或经验模式,也没有脱离改革方案和实践模式的理论阐释。但是,观察者的角度、重点和目的的不同使观察的结果具有多样性,新公共管理在不同的研究者那里呈现不同的形态是必然的。新公共管理有两个相互联系的基本内涵,即市场导向的激励机制和企业导向的管理方法。尽管存在上述三种新公共管理的表现形态,但它们都把利用市场竞争机制和引进企业管理方法作为政府改革的关键。196从更广阔的视野观察,新公共管理的内容有狭义和广义之分,广义新公共管理包括职能转变和管理方式创新两方面的理论、政策和实践,狭义新公共管理则主要涉及后者。早期的新公共管理含义主要是指少数发达国家政府管理方法的创新,特别强调企业管理方法在政府管理中的运用,市场机制主要是作为引进企业管理方法的前提条件和提高政府内部管理效率的手段而受到重视的,并未像后来罗茨等学者那样,揭示其优化政府职能的含义。有鉴于此,我们应从全球不同发展阶段和类型国家改革的实践出发,采用包括发展中国家改革实践的广义新公共管理定义,它可以清晰地反映处于不同发展阶段的国家改革的重点和参照物,不至于武断地把新公共管理影响下发展中国家以职能转变为重点的改革努力排除掉,有利于从概念上整合世界性新公共管理运动,也有利于发展中国家总结借鉴发达国家政府现代化的经验教训。新公共管理理论的价值��新公共管理在理论假设、基本原理及政策实践方面实现了对传统公共行政的全面扬弃。第一,突破政府垄断公共服务的传统观念,发展了政府职能理论。传统观念认为,公共服务只能由政府来提供。随着政府介入的事务越来越多,甚至介入一些非公共产品领域,政府职能不可避免地过度膨胀,由此带来一系列经济社会问题,如高成本低效率、寻租腐败等。新公共管理认为,公共产品或服务的自然垄断性使某些形式的政府干预成为必要,但政府干预并不必然意味着由政府直接提供产品或服务;政府过去从事的一些活动是不合时宜的,必须大规模地削减与限制政府的规模与角色。政府职能要接受市场检验,通过民营化、签约外包和放松管制的市场化改革缩减政府外部职能范围;把政府服务购买者与服务提供者的职责分开,即�掌舵与划桨分开,引进市场竞争机制,优化政府内部职能结构,政府集中做好规则制定、合同管理和行业监管,通过公共采购来寻求能够提供最佳价值的服务提供者,以提高公共服务的质量和效率。第二,中央集权的刚性官僚制组织理论发展为更加分权平等的柔性组织理论。传统的政府组织理论认为,政府应按照韦伯等级制的官僚制原则来组织,依托官僚制组织的技术优势实现服务的公平和效率。但是,随着环境的动荡和变化愈来愈明显,官僚制组织在稳定环境下的组织优势逐渐丧失,其封闭、僵化、低效率和官僚主义的弊端暴露无遗。新公共管理理论认为,官僚制组织的等级和块块结构固化了部门利益,跨单位和层次之间交流日益困难,是政府创新的基本障碍;知识型员工虽然仍旧需要领导,但知识工作本身是不承认等级的,任务决定一切而不是取决于从事这项任务的个别人的等级;任务型组织提供了一种持续变化的组织结构,其最大长处是善于同复杂、多变的环境打交道,而把控制权和职位联系在一起的官僚制组织不能迅速合理地分配适当人选到有影响的职位上;水平的跨部门、跨层级的任务小组能够洞察问题的全貌,它与传统的垂直的政府组织结构相结合,可以从根本上解决问题,而不仅仅是提供服务。因此,他们主张彻底改造甚至摒弃官僚制原则,用扁平的和弹性的任务型组织取而代之。布莱尔首相说:�我们应该改变这种永久性政府部门占主导地位的局面,应该打破部门的界限向解决问题型、部门合作型和资金共享型转化。!第三,传统政治与行政二分的原则发展为政治与管理二分的原则。传统公共行政理论认为,政治与行政是两个不同的领域,为了克服政党分赃制的弊端和保持政府政策的连续性,应将政治与行政严格分离开来。但是,随着行政国家的出现,政治与行政交叉特别是行政政治化的现象使得二者分开的理论明显脱离现实。新公共管理理论主张把官僚机构�掌舵与划桨的职能分开,从而将传统政治与行政二分的原则发展为政治与管理二分的原则。197论新公共管理理论的价值与局限!转引自杰夫∀摩根:#英国公共服务的经验和思考∃,载#公共服务创新首届中欧政府管理高层论坛 论文 政研论文下载论文大学下载论文大学下载关于长拳的论文浙大论文封面下载 集∃,北京:国家行政学院出版社,2004年,第40页。新公共管理的新发展表现在,一方面,它继承了传统二分法的精神,即政治不能过度干预行政。如今的公务员不仅仅是规则的执行者,更重要的是管理者,要对结果承担个人责任,没有管理自主权是不可想象的。把行政的政策执行功能从与决策一体化状态中分离出来,通过建立执行机构的 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 安排实行绩效管理,可以保证政策的独立性和连续性,免受政治周期和日常干预的影响,真正做到让管理者来管理,将注意力集中于产出和效果,更好地满足服务对象的需要。另一方面,建立在政治与管理分离体制基础上的核心决策部门将高级公务员参与决策的活动合法化,反映了现实和时代的要求;通过建立高级公务员系列和扩大政治任命的范围,真正实现政治对行政的控制。因此�政治与行政的%重新分离&!实际是政治化的行政与管理化的执行的分离,不仅仅是管理功能的分离,还包括高层的政治融合,是行政国家现象出现后政府管理现代化的必然产物。现代国家历史上曾经历了两次划时代的政治与行政的分离,一次是立法、行政、司法三权分立,奠定了议会民主制度的基础;一次是建立公务员制度,行政脱离竞争性政治的漩涡而实现中立,从而获得官僚制的稳定和效率。如今,传统政治与行政二分的原则又在新形势下以政治与管理分离的形式出现,解决了行政国家控制官僚和提高行政效率这两大难题,具有里程碑意义。第四,对标准化规则和上级负责的间接责任理论发展为对结果和顾客负责的直接责任理论。传统行政模式假定,行政管理存在一种�最佳工作方式即标准化规则,公职人员在工作中必须严格遵守,并对上级负责。而实践中,对上负责的理论常常导致对服务对象的具体责任虚化,乃至无人负责的官僚主义;规则导向的理论强调规则的一致性,�不顾个人和机构的条件和环境,造成了体制僵化。更重要的是,为了弥补规则的漏洞只能制定更多的规则,�规则很容易成为目的,�规则变得比结果更重要。∋那么,怎样才能既保留现行体制的核心价值,又不陷入官僚规则的泥潭呢?新公共管理的解决方案是:建立以结果为基础的公务员管理体制。新体制授权给雇员和下级,允许管理者在�普遍适用的框架和一套�明确而具体的产出和结果要求之间,自主设计�公共物品供给体制(;各级各类公务人员从不同角度对顾客期待的结果承担直接责任,而不是通过行政长官和议会间接对人民负责,克服了权责脱节的弊端,不能不说是传统责任体系的一个重大发展。第五,官僚制政府理论发展为竞争型政府理论。官僚制政府理论假定,公务员是以公共利益为职志的大公无私的�行政人)。但这种假设难以解释实践中出现的种种偏离公共利益的政府失灵现象。新公共管理理论认为,政府部门的管理者也是理性的�经济人,只有市场机制才能改变政府管理者的行为。他们确信,利用市场竞争和合同约定把组织目标转化为管理者个人或群体的绩效指标,把公共利益的实现建立在管理者�对自我利益关注的基础上∗,公共利益才能获得不竭的动力源泉。因此,他们主张构建竞争性服务型政府,更多地关注服务的需求和结果,而不是更多地管制。新公共管理理论的局限性辨正��理论的局限是指理论作为真理性认识的约束条件。新公共管理富有真理和智慧,备受实践家的青198社会科学战线∀2009年第10期∀政治学!∋()∗B�盖伊∀彼得斯、文森特∀赖特:#公共政策与公共行政:新与旧∃,载罗伯特∀古丁等主编#政治科学新手册∃下,钟开斌、彭宗超等译校,北京:生活∀读书∀新知三联书店,2006年,第903页。国家行政学院国际合作交流部编译:#西方国家行政改革述评∃,北京:国家行政学院出版社,1998年,第261、255页。国家行政学院国际合作交流部编译:#西方国家行政改革述评∃,北京:国家行政学院出版社,1998年,第264-265页。行政人的概念可以追溯到20世纪40年代末和50年代初问世的一系列作品,包括最杰出的组织理论家赫伯特∀西蒙(Her�bertSimon)的著作。行政人的特点是:把组织的目标作为自己的目标,相信组织目标是他做决定的价值前提,对组织目标有很高的士气;行政人有一种习惯模式,与其他人合作去干适于实现组织目标的任何事情。因此,理想的行政人是以公共利益为职志的大公无私的人。参见RobertB,DenhardtandJanPerkins,TheComingDeathofAdministrativeMan,inWalterD�Broadnax,DiversityandAffirm�ativeActioninPublicService,Boulder:WestviewPress,2000,pp�374-375。赵成根:#新公共管理改革+++不断塑造的平衡∃,北京:北京大学出版社,2007年,第196页。睐,但由于对其真理性的约束条件缺乏系统的分析,常常受到学术理论界的各种误解或诘难。1.关于�经济人假设引入公共领域的局限�经济人假设是经济学的理论基石,公共选择理论在用经济学分析政治现象时也把�经济人假设带到了公共领域,因而遭到�乱用%经济人&假设的批评。人的动机和行为是复杂的,有自利的一面,也有利他的一面;有理性的一面,也有非理性的一面。但经验告诉人们,绝大多数人在绝大多数场合下自利和理性是占主导地位的,利他和非理性居于服从地位。作为一种理论和制度设计的基础,自然不能依据少数人或多数人在特殊场合的动机和行为,而要把绝大多数人在正常条件下的动机和行为作为出发点。因此,问题不在于�经济人假设是否适用于公共领域,而在于它的适用范围有多大,如何对待人的利他动机和行为。新公共管理在这方面的分析还有待进一步明确。2.关于企业管理方法引入公共部门的局限政府和企业的生态环境及其价值追求之不同是非常明显的。据此,批评者指责新公共管理�混淆了公共部门与私人部门的本质区别,认为�公共部门无法,也不能追求工具理性,否则,就�在根本上背离了公共部门的社会价值。!这种批评作为一种担心和提醒是非常有益的,但作为公共部门不能借鉴私人部门的经验的理由,是不充分的,实践中也不利于公共部门管理走出低效的困境。管理如同权力,它是任何组织实现其价值目标的必备工具,本身并无高尚和卑下之分,它既可以与企业或私人经济效益的价值追求相结合,也可以与政府的公共利益价值追求相结合。公共部门同样存在 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 、组织、领导、控制等关键管理环节,而管理所追求的效率和效果又恰恰是公共部门所欠缺的,有什么理由拒绝它们帮助实现公共利益的高尚目标呢?有人担心引入私人部门管理手段会破坏传统公共行政公正、廉洁等优秀品质,这种担心不无道理。但实践表明,在基本法律框架和详尽的绩效指标约束下,新体制并未重现传统官僚制体制确立之前的大面积腐败。∋实践中,公共部门为追求效率和效果,一直都在借鉴私人部门的做法。(所谓公共部门�追求工具理性、背离�社会价值之说,无异于说�使用工具的人迟早要变成工具一样荒诞。要证明公共部门不能引进私人部门的管理方法,必须同时证明公共部门与私人部门只有差别没有共性;公共部门既不需要效率也不需要效果,才有说服力。对公私两大部门的差别,新公共管理的倡导者并没有忽视。譬如,企业的战略管理方法在公共部门的创造性运用就是一个典型的事例。美国著名的公共部门战略管理专家保罗∀C∀纳特和罗伯特∀W∀巴可夫在详细比较了公私两大部门差异的基础上,将企业战略管理方法按照公共部门的特殊环境和要求进行系统的转换和再创造,开发了著名的公共和第三部门战略管理的一整套实用的管理工具。)它给我们的重要启迪是:公共部门毫无甄别地全盘接受私营部门的理论与方法是行不通的,但私营部门的成功经验的确是公共部门管理创新的源泉,其理念、原则与技术可以经过转换引进到公共部门,这一点也同样是确定无疑的。但是,这种努力仍有其界限。譬如政府业务活动的市场化,奥斯本就认为,其界限或范围由三个199论新公共管理理论的价值与局限!∋()参见张国庆主编:#公共行政学∃,北京:北京大学出版社,2007年,第588-589页。托尼∀鲍法德、艾尔克∀劳夫勒编:#公共管理与治理∃,孙迎春译,北京:国家行政学院出版社,2006年,第218页。财政部财政科学研究所�绩效预算课题组:#美国政府绩效评估体系∃,北京:经济管理出版社,2004年,第106-107页。纳特和巴可夫将公私两大部门的差异分为环境、交易和组织程序3个方面、11个项目,分别考察其公共性的程度,然后按公共性的特点提出公共部门的管理要求,再进一步设计实用的管理手段。比如,在组织运作程序方面,公共和第三部门的目标大多非常模糊又相互冲突,而且公共性越强,越明显。可是,没有目标就无法启动战略管理过程,这就要求公共部门战略管理必须克服目标设定的难题。于是,他们主张�用理想代替目标,理想既可起到目标的指引和评估作用,又能避开明确说出未来结果的困境,并设计了确定组织理想的一系列有效方法。再比如,私营部门分析组织状况的�SWOT模型、波士顿咨询集团的�产品组合分析模型等,都被两位专家加以改造,为公共部门所用。参见保罗∀C�特纳、罗伯特∀W�巴可夫:#公共和第三部门的战略管理:领导手册∃,北京:中国人民大学出版社,2001年,第2、4、7章。条件规定:一是市场可以提供这些产品和服务。二是这些产品和服务只能使个人或个别群体受益,而不是整个社会,即属私人产品。三是大家不关心公平或共享的问题。�如果以上这些条件同时得到满足,那么,这些活动可以置于市场之中。在这些情况下,公共部门必须对此进行 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 ,并促使执行各项 规章制度 食品安全规章制度下载关于安全生产规章制度关于行政管理规章制度保证食品安全的规章制度范本关于公司规章制度 ,但不必为此付酬或管理。!3.理论缺乏内在的一致性公共管理是一个十分复杂的系统工程,其间充满相互竞争或矛盾的价值、目标、权力、责任和利益现象,往往追求一方面的目标和价值,就会出现另一方面的弊端,追求的力度越大,弊端越明显。比如,如果利用测量工作成绩来判断个人对实现组织目标所作的贡献,那么强调参与和组建团队的想法就更难以实现。管理中的团队概念和以个人为中心的观点无论在经验上还是在标准上都还难以达到协调一致。再比如,组织和人员弹性化可以弱化部门利益,防止永久性组织被服务对象所俘获,但临时雇员的权利和责任感难以保障,进而难以提高效率和维护公共利益。∋新公共管理理论对待改革中诸如此类的悖论、矛盾和制约关系,缺乏系统和连贯的阐述。结��论��新公共管理不仅仅是泰勒科学管理思想的重复,也不只是以往公共行政研究成果的简单综合,更不是一个时代的理论错误,而是对20世纪70年代末以来全球性政府管理改革实践的新概括,是对传统公共行政划时代的扬弃和超越,它为解决旧体制无能为力的新时代的公共管理问题指明了方向,其价值是明显的。尤其它把执行功能从决策中分离出来,让管理者独立管理,既继承了传统二分法政治不能过度干预行政的精神,又加强了政治对行政的控制,这种机制创新解决了行政国家政治不能有效控制行政和公共部门效率低下两大难题,具有里程碑意义。�经济人假设、结果管理和直接责任的信条、竞争型政府的主张,从根本上改变了传统政府管理理论和实践模式的类型,开创了新公共管理时代。像一切理论的价值都有其约束条件一样,新公共管理存在局限性也是确定无疑的,如企业化管理方法只适用于市场能够提供的有需求的私人性产品和服务,没有说明公共领域�经济人假设的适用范围,对改革中出现的种种悖论缺乏系统的理论阐述,等等。这种局限源于公共产品的性质、消费者的观念、市场的潜力、理论的系统性及管理者的适用转换能力等因素。明确新公共管理的局限是为了创造条件,更好地借鉴其价值,而不是相反,用它的局限性来否认其价值。正如马克思主义不应为其教条化的实践后果负责一样,新公共管理本身不应为片面理解或运用的实践所带来的负面效果负责,就像简单地把教育、医疗和住房推向市场而疏于分类与监管那样。没有任何新公共管理倡导者主张可以机械移植企业管理方法或某一国家的改革经验。了解这一点,对于中国在推进�大部制行政管理体制改革中借鉴新公共管理是十分有益的。责任编辑:王永平200社会科学战线∀2009年第10期∀政治学!∋戴维∀奥斯本、彼得∀普拉斯特里克:#摒弃官僚制:政府再造的五项战略∃,谭功荣、刘霞译,北京:中国人民大学出版社,2002年,第111-112页。B�盖伊∀彼得斯:#政府未来的治理模式∃,吴爱明、夏宏图译,北京:中国人民大学出版社,2001年,第14、73、44、103-105页。