积极推进政务诚信体系建设上

积极推进政务诚信体系建设（上）李清彬国家发改委经济研究所副研究员各位学员大家好！我是来自国家发改委经济研究所李清彬。今天我给大家讲的题目是“积极推进政务诚信建设”。一、政务诚信体系建设概况（一）什么是政务诚信建设首先我们来看什么是政务诚信建设。政务诚信是政府机关及其工作人员在公务活动中的履职守约状况，它的主体就是政府机关及其工作人员，也包括某些具有行政职能属性的部分参公事业单位及其工作人员。情形是指在公务活动中，也就是政府职能范围内的各类活动，比如行政审批、许可、核准、备案以及提供相关的公共服务等活动。履职守约，诚信的本质在于守约，履职也是守约的内容之一。我们就来看一下政务领域到底有什么约需要守。第一，要依法行政，也就是法无授权不可违。第二，尽职尽责，该作为的要努力作为，不可慵懒怠政。第三，程序正当，在做决策、在执行过程中，要公开、公正、公平。第四，“君无戏言”，这个在封建王朝是一件很严肃的事情，落到我们现在，实际上就是指政务活动中言行应该要负责任。第五，形象正面，我们党是打着“为人民服务”的口号，所以要保持一个正面的形象很重要，这也是政务诚信的内容之一。还有其他一些，我们对人民立下的约都要守，所以这称为政务诚信。有一个问题，公务员在非公务活动中的诚信状况属于政务诚信吗？实际上这种情形属于个人诚信问题，但是二者界限并没有那么明显，因为公务员及其相关事业单位的工作人员，他的私德也关乎政府形象。现实中也有很多案例，所以我们党现在开展的“反四风”，既是属于个人诚信问题，也应该纳入政务诚信的范畴。当前，随着法制建设深入推进和社会监督力度的加大，我们政府的公信力总体是好的，社会上一些调查数据我们也可以看到一些统计结论，也会显示出来我们社会公众对政府特别是中央政府的公信力还是比较认可的。在这种背景下，我们民众也形成了一种有事找政府的倾向，如房价涨了要找政府，跌了也要找政府，股票跌了还要到相关监管部门门口去静坐……这一方面说明市场决定资源配置的理念和行动还不到位，但是从正面的角度去看，也是在一定程度上反映了大家认为政府是较为可信的，执行力是比较强的，是有意愿并且还有能力去回应群众的诉求的。但请注意，这并不是一个良性循环，很容易形成一种刚性泡沫，也就是说这种泡沫由于政府托底，导致它很难实现一个市场出清的状态，也很容易被部分利益集团绑架，难以真正处理好政府、市场和社会三者之间的关系，那我们经济社会也比较难实现一个较健康的发展状态。（二）政务诚信缺失的典型问题实际上在经济社会发展的过程中，我们国家存在一些政务诚信缺失的典型问题，这些现象极大地损害着我们政府的公信力，比如说知情不报、不当辟谣、不理旧账、慵懒怠政等等。很多官员尽管经历着这样一些政务诚信缺失的状态，但是他们好像无所谓，就像这个漫画展示的一样。我们来看几种典型的政务失信 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现。第一种，知情不报。我都是用的大字，这个字也是一种警示作用，知情不报。所谓“报不报，看领导”，而不是看规定，对于公众关心的重大突发事件和社会热点问题，它涉及到多个或者多级部门如何权衡，涉及到程度性质如何把握。一些政府部门及干部不敢担责，先拖后撇，最好把责任撇少撇清；有的基层政府甚至刻意的隐匿不报。在这种知情不报的政务失信的表现中，尤其是以安全责任事故为多，在这种事故中性质很难把握，报不报看领导，而不是按我们国家规定去执行，这种知情不报就是政务失信的表现之一。第二种，不当辟谣。网上流传的那些谣言最后都成了真，这其实对我们政府来说是一种很尴尬的事情，特别是政府出面辟的谣，早上刚说不会实施限购，到晚上就又出台了限购令。在当前的互联网时代，我们政府一方面缺乏守信意识，另一方面又缺乏沟通能力，遇到一些舆情事件都是习惯性地否认，结果后续一旦被证实，涉事部门就会很尴尬，但是我们很少看到有政府的官员对不当辟谣出来当面道歉的。这是政务失信表现的第二种，不当辟谣。第三种，朝令夕改，一些部门和地方政府在决策的时候不从实际出发，没有进行深入地调查研究，也不讲究科学的民主程序和发扬民主，只凭经验和习惯办事，这就导致一些决策屡屡失误，匆匆出台又匆匆下马。所以有人称，我们的政策就像月亮，初一十五不一样。所以政策的连续性和稳定性很差，而且现实中确实发生过真正的朝令夕改，上午刚发的政策晚上就拿掉，让人很摸不着头脑，沦为笑话。这是政务失信表现的第三种。第四种，不理旧账。一些部门和地方政府，换一个领导换一种思路，换一届政府换一套政策，新官不理旧账的现象比比皆是，政策的连续性不强。这不仅浪费了大量的公共资源，同时也失信于民，当初说好的事情如今都泡了汤。第五种，数字虚假。长期以来，我们国家政务考核体系存在重经济指标、轻社会指标，重速度、轻质量，重眼前利益，轻长远规划等等一些倾向。这就造成了一些地方国民经济、社会发展的重要指标和统计数据，很多时候是根据地方的需要进行的调整，这不仅影响中央正确决策，而且失信于社会。我们知道现在一些地方声称要挤水分，实际上就是过去多年虚假数字惹的祸，累计到现在不得不去挤水分。第六种，空头支票，向民众许下了各种诺言，但没有落实，这叫口惠而实不至。特别是在招商引资过程中，不断地夸大优势和条件，却没有把自己的困难和问题讲出来，同时许诺各类优惠条件，在项目落地后，又以诸多借口推托，迟迟不予兑现，之前所有承诺都成了一种空头支票。而企业落地的沉没成本是很大的，项目落地后，企业谈判能力就大大下降，也就只好忍气吞声，所以很多投资者声称投资最大的风险是对方信用风险。去年我们民间投资下降，一定程度上也跟我们地方政府长期形成的空头支票失信表现有很大关系。第七种，拖欠债务。一些地方半拉子“政绩工程”和铺摊子“形象工程”，拖欠了大量银行贷款和农民工工资，成为每年清理欠薪的老大难和金融风险积累的重要因素。我之前认为农民工工资可能是一些比较没有良心的企业或者包工头他们造成的，后来才发现一定程度上我们很多政府的工程，在源头上政府拖欠债务，去导致农民工欠薪问题发生。同时还有一些曾经介入政府工程，投资公共项目却因此陷入困境的企业表示，我宁可少赚钱，也不要再做政府工程。第八种，慵懒怠政。我们对人民的约其中一种是尽职尽责，不尽职尽责也是一种失信。特别是十八大以来，在反腐高压态势下，一些部门和地方不求有功，但求无过,奉行“安全第一”，用少作为来规避风险，用更“严格”要求来进行一刀切，而不是根据实际情况有效地执行中央的决策。导致很多该做的就没有做，该努力做到的却没有尽职尽责的努力，这也是一种政务失信的表现。（三）加强政务诚信建设具有紧迫性我们有这么多政务失信典型的问题，我们就可以发现在政务诚信领域加强建设是非常具有紧迫性的，所谓“人无信不立，业无信难兴，政无信必颓”。在政治学领域有一个著名的“塔西佗陷阱”，就是说当政府一旦失去了公信力的时候，无论这个时候它说真话还是说假话，做好事还是做坏事，民众都会认为它是在说假话，他是在做坏事。一旦陷入这种陷阱是很可怕的，因为政府公信力是易失难得，跟其他组织相比，政府应该是最具有权威性、最珍惜自己羽毛的一个组织，公众对他期望非常高，只要出现一点失信行为，就会产生非常恶劣的影响，公信力也会因此受损严重。特别是近年来互联网普及发展，让政务诚信的信息这些问题、现象传播得更迅速、影响范围更广、影响程度也更深。政府具有合法的强制力，我们知道在《社会契约论》里面，相当于是民众让度出一部分权力给一个公共的组织，也就是政府，赋予它一个合法强制力。政府这种组织天然就具有一定的扩张属性，比较容易单方面违背合约，民间传说的所谓“民不与官斗”、“敢怒不敢言”，都可以描述民众在遇到政府不守信约的时候是一种什么心态。在缺少监督和惩戒的情况下，政务领域就很容易失信而不自知、失信而不在乎、失信而不负责。同时，政务诚信的影响是很深远的，他带来的损害不止是一种政务失信现象中的对手方，还有相关的群体，损害的也不仅仅是当期的利益，还有对未来的预期，失去了公信力的政府就好像人失去了灵魂。所以有人就说政府的公信力就像原野上的篝火，需要不断地加柴才能维持其亮度和热度，是一种需要久久为功、努力争取的一种领域。李克强总理在国务院第四次廉政工作会议上也强调“治国理政，无信不立”，各界政府必须把诚信施政作为一个重要的准则，以“徙木立信之态”取信于民，带动全社会诚信意识的树立和诚信的水平提高所谓的“徙木立信之态”，我们很多人可能也都知道，它出自《史记.商君列传》＜公元前359年，秦国左庶长，也就是主持正事的最高长官公孙鞅，就是商鞅，“立三丈之木于国都市南门，募民有能徙置北门者予十金”。看到大家都比较怀疑，复曰：“能徙者予五十金”，就是把价格又提高了，把赏金又提高了，从十金变成五十金。重赏之下必有勇夫，所以就有人来抱走，然后同时如约拿走了重金。这个故事就称为“南门立木”，或者是“抱柱之信”。我们当前正处在全面深化改革攻坚期和改革举措“施工”的高峰期，我们在呼唤改革实干家和促进派的同时，以“信”赢得民心才能更有助于让改革举措顺利落地。我认为李克强总理说我们要“以徙木立信之态”取信于民，也是这种对我们政务诚信一个很高的定位。所以诚信社会的建设必须要从政府抓起，从政府官员自我做起，身体力行，言必行、行必果，引导全社会形成诚信为本、操守为重的良好风尚。没有守信的政府便不可能有守信的企业和公民，没有一个信用政府便不可能建成一个信用社会。二、推进诚信体系建设（一）社会信用体系建设浪潮我们当前社会信用体系建设，回顾历史，大体上有两波浪潮。第一波，2003年开始。2003年10月十六届三中全会指出，要建立健全社会信用体系，形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 ，按照完善法规、特许经营、商业运作、专业服务的方向加快建设企业和个人信用服务体系。这一波社会信用体系建设，人民银行是一个主要推动者，主要侧重在金融信用方面。我们当前兴起的社会信用体系建设的浪潮也就是第二波浪潮，起于2012年，我们可以看我们党的会议是怎么样定义社会信用体系建设的。十八大要求，加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设；十八届三中全会提出建立健全全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信；十八届四中全会要求加强社会诚信建设，健全公民和组织守法信用 记录 混凝土 养护记录下载土方回填监理旁站记录免费下载集备记录下载集备记录下载集备记录下载 ，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制；十八届五中全会提出要加强思想道德建设和社会诚信建设；六中全会又提出领导干部特别是高级干部必须带头饯行社会主义核心价值观，要讲修养、讲道德、讲诚信、讲廉耻。在这一波建设浪潮中，我们国务院调整了社会信用体系建设部级联席成员单位和主要的职责。联席会议牵头单位为发展改革委和人民银行共同牵头，召集人由发展改革委主任和人民银行行长担任。所以我们可以看出，我们对社会信用体系的定位也发生了一些变化。社会信用体系是发源于金融信用领域，这是信用体系重要领域，人民银行做了大量工作。但是我们的社会信用体系不能仅限于金融领域，它需要拓展到经济社会各个领域，这时候就需要具有综合协调职能的发改委来牵头了。大家看社会信用体系建设部级联席会议，目前总共40多个部门都参与了，可以看出来有中央、国务院、铁路总公司等等，部门涉及比较多。（二）政务诚信体系制度建设落到政务诚信，我们首先看一下制度建设。首先是有一个《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》，这是对整体的社会信用体系建设做了一个顶层设计。之后在2016年底又出台了《关于加强政务诚信建设的指导意见》，这是国发76号文。我们实际上在政务诚信领域所能够找到的依据也就是这两个，一个是规划纲要总体设计，一个是关于政务诚信专门的指导意见。在我们规划纲要里面明确了社会信用建设四大重点领域，其中政务诚信是关键，商务诚信是重点，社会诚信是基础，司法公信是保障。所谓“正人先正己”，所以政务诚信作为我们社会信用体系建设四大重点领域之首，是社会信用体系建设的关键所在，是这项系统工程的“牛鼻子”。〈〈纲要》提出，政府要以身作则，带头推进政务公开，依法公开在行政管理中掌握的性用信息，提高决策透明度，以政务诚信示范、引领全社会诚信建设。主要提出了四方面的举措：第一，坚持依法行政；第二，发挥政府诚信建设示范作用；第三，加快政府守信践诺机制建设；第四，加强公务员诚信管理和教育。三、解读《关于加强政务诚信建设的指导意见》（国发:2016]76号）我们重点来看一下《关于加强政务诚信建设的指导意见》，就是（国发[2016]76号）文。这个文件是在2016年11月1日，中央深改组第29次会议上审议通过的，在2016年底国务院正式发布。除此之外，实际上还有一项关键性的制度安排，也就是《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度，加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发:2016]33号），在这个文件中提出，将政府及其部门、政府工作人员在行政过程中的失信情况纳入信用记录，令其接受社会监督，对于失信情况严重的地方政府提出预警 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，督促其进行整改。实际上在今年的政府工作报告里面，进行了78处修改。在全面加强政府自身建设方面，政府工作报告提出，要强化监督问责，严厉整肃慵懒怠政行为，并增加了坚决治理政务失信的内容。所以说我们可以看出来，从〈〈纲要》到《指导意见》，到一些联合奖惩机制的确立，还到我们政府报告里面，都可以看出来我们对政务诚信是放到一个很高的位置上。下面我们集中学习《关于加强政务诚信建设指导意见》（国发:2016]76号）这个文件。我想学习的方式是阅读原文，同时逐条进行解读，之后会总体进行解读，这样学得会更透彻一些。我们首先来看意见总体的内容，意见分六方面内容。第一，重要意义。第二，总体要求。第三、第四、第五是核心，是要构建政务诚信信用体系的核心内容。第三，探索构建广泛有效的政务诚信监督体系。第四，建立健全政务信用管理体系。第五，加强重点领域政务诚信建设。第六，健全保障措施。我们意见是总共分这六大部分。（一）重要意义首先我们来看重要意义。文件提出，加强政务诚信建设是落实四个全面战略布局的关键环节；是深化简政放权、放管结合、优化服务改革和加快转变政府职能、提高政府效能的必然要求；是社会信用体系建设的重要组成部分，对于进一步提升政府公信力、引领其他领域信用建设、弘扬诚信文化、培育诚信社会具有重要而紧迫的现实意义。这是第一段，实际上是一段，但是我按照意思分成两段。第二段，深入开展政务诚信建设，有利于建立健全以信用为核心的新型市场监管机制，推进供给侧结构性改；有利于建立一支守法守信、高效廉洁的公务员队伍，树立政府公开、公正、诚信、清廉的良好形象；有利于营造风清气正的社会风气，培育良好经济社会发展环境。这两段重要意义我们来看解读，首先认识推进政务诚信建设重要意义，要做到“顶天立地”。什么是顶天？就是要明白它在我们当前大战略中的位置；“立地”就是要明白对我们实际工作有什么具体作用。战略位置文件里提出来，说是落实四个全面战略布局的关键环节。我们知道四个全面，全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党，这四个全面建设，每一项都需要强化政务诚信。所以说政务诚信是贯穿四个全面的，是四个全面建设的一项重要工作。第二，深化简政放权，放管结合、优化服务改革和加快转变政府职能，提高政府效能的必然要求。我们政务诚信本身是对政府自己守信的一种要求，所以说在我们推进放管服务改革、转变政府职能中，政府政务诚信建设是题中之意。“立地”是指具体作用了，首先是有利于建立健全以信用为核心的新型市场监管机制。以信用为核心的新型市场监管机制，强调的是政务活动中要基于信用记录和产品应用来进行监管。这种监管机制是具有成本低、效率高的特点，而且手段科学。其次，推进供给侧结构性改革，供给侧结构性改革我们知道比较具体的安排是“三去一降一补”。比如说降成本，政务诚信度的提高就非常有利于降低制度性交易成本，提高我们政务活动效率。所以说这个对推进供给侧结构性改革是有重要意义的。其他作用就是在提高公信力上，引导其他领域信用建设，弘扬诚信文化，培育诚信社会，包括建立一支守法守信高效廉洁的公务员队伍，树立我们正面的形象，营造风清气正的社会风气，培育良好经济社会发展环境等等。这些都是政务诚信它所能起到直接的作用。实际上推进政务诚信建设影响是深远的，从重要意义上看，它是可以放到国家治理体系和治理能力现代化的位置上。治理能力首先体现在自身在政务活动中能不能认真地履职守约，同时还意味着我们是不是在社会治理中广泛应用信用信息手段来进行治理，来促进经济社会的健康发展。所以说政务诚信的位置是非常之高。