农业免税对县乡财政影响

农业免税对县乡财政影响——安徽省宣城市调查报告 2006-1-26 内容摘要：免除农业税是中国历史上的一个标志性事件，是自农业家庭承包制改革以来，我国农村经济第二个最成功的改革措施。但农业税免除以后，由此所带来的一系列影响，到底会引起我国农村基层政治、经济运行上的什么问题，均需深入研究。从所调查的地区来看，此举对不同县乡财政的影响不一。总体来看，县级财政受到的影响不大。对乡镇而言，经济较为发达的县市受到的影响不大，但经济欠发达的乡镇受到的影响比较明显。 关键词：农村税费改革，县乡财政，调查 农业税免除以后，县乡财政究竟会受到多大的影响，能否正常运行？为此，国务院发展研究中心调研组对安徽省的宁国市（县级市）和郎溪县进行了调查。 2000年，安徽省率先开始进行农村税费改革试点。改革的第一个步骤是从2000～2003年实行“三个取消（取消乡统筹、取消屠宰税、取消农村教育集资）；一个逐步取消（取消统一规定的两工）；两个调整（调整农业税政策、调整农业特产税政策）；一项改革（改革村提留征收办法）。”第二个步骤是根据《安徽省人民政府关于降低农业税税率的 通知 关于发布提成方案的通知关于xx通知关于成立公司筹建组的通知关于红头文件的使用公开通知关于计发全勤奖的通知 》，从2004年开始全面取消农业税附加和降低农业税2.2个百分点。第三个阶段是从2005年开始全面取消农业税。调查表明，由于原来的税费征收 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 、项目和额度不同，以及不同县市经济基础和财力的差异，税费改革对不同县市的财政的影响不一。总体来看，由于税费改革转移支付的增加，基层政府运转未受到大的影响。 一、税费改革对经济发达县财政影响不大 （一）宁国市农民负担一直较轻 宁国市的经济基础较好。1999年，全市GDP为40.26亿元，全市人均GDP已经超过1万元，高出当时全国人均GDP水平25%左右。当年财政可用财力为22676万元，人均可用财力为595元。由于财力较强，农民负担也一直较轻。1999年，宁国市农业税和农业特产税为2461万元，农业人口31.49万人，农民人均为78元。当年农民人均纯收入为2393元，农民人均农业税和农业特产税负担只占农民人均纯收入的3.26%。即使将乡统筹325万元和教育集资702万元考虑进来，农民人均为115元，仅相当于农民人均纯收入的4.82%。 （二）税费改革后减收的压力主要集中在乡镇 分析农村税费改革对财政的影响，主要分析农业税和农业特产税、屠宰税和乡统筹的减收部分。宁国市1995年以后就实行县乡分税制，农业四税等适宜于乡镇征收的税收由乡镇财政所直接征收并全部划为固定收入，乡统筹也由乡镇收缴并支配，所以农村税费改革的减收部分均为乡镇收入。1999～2004年，宁国市农业税和农业特产税逐年递减，从2461万元减少到2004年的645万元，5年间减少75.58%。屠宰税从1999年的146万元下降到2000年的130万元，2001年全部取消。乡统筹收入的变化有些不稳定。先是从1999年的325万元下降到2001年的156万元，然后增加到2002年的879万元，接着又下降到2003年的308万元。到2004年，该项收入取消。总体来看，1999年以后，这几项收入之和是减少的，5年一共减少7235.4万元。 表1 农村税费改革后宁国市财政减收情况（单位：万元）   根据宁国市财政部门提供的数据，宁国市教育部门的预算外收入不仅没有减少，而且还从1999年的702万元增加到2004年的2104万元。因此，教育方面并没有因为税费改革而导致收入减少的问题。 宁国市预算外教育部门收入   近年来，随着经济的快速增长，宁国市财政收入也快速增长，政府总收入从34106万元增加到49637万元，五年间增加了45.53%。其中一般预算总收入从25859万元增加到60890万元，增加1.35倍。与此同时，地方政府总收入也快速增长，从29438万元增加到58171万元，增加97.61%。其中，一般预算地方收入从15662万元增加到28608万元，增加82.66%；基金收入从821万元增加到4243万元，增加4.17倍。预算外收入从5941万元减少到4564万元，减少23.12%。但由于一般预算收入和基金收入的大幅度增长可以抵减预算外收入的减少，地方政府总收入仍然大幅度增长。 表2 农村税费改革对宁国市政府财政收入的影响（单位：万元）   “蛋糕”做大后，税费改革后税费累计减少额对于当地政府收入的影响并不大。税费累计减少额一直没有超过当年政府总收入的4%，税费累计减少额也没有超过地方政府总收入的5%。五年平均下来，税费累计减少额相当于当年政府总收入之比为2.73%，税费累计减少额与地方政府总收入之比为4.52%。这说明，对宁国市而言，因为税费改革而少收税费并没有给当地财政构成大的影响。 （三）税费改革后乡镇财政所得转移支付 为了解税费对乡镇财政的影响，调研组选取该市梅林镇进行了调查。与全县的情况一致，由于将乡统筹改为农业税，梅林镇2000～2001年的税费不但没有减少，反而有所增加。2000年和2001年分别比1999年多收13.9万元和38万元。税费不减反增的原因在于农业税大幅度增加。1999年，梅林镇的农业税为29.9万元，而2001年和2002年分别为55万元和71.3万元，分别比1999年增加25.1万元和41.4万元。这样，就抵减了其他项目的减收部分。到2003年和2004年，梅林镇税费收入降到低于1999年的水平，分别比1999年低17.7万元和54.6万元。2000～2004年，梅林镇税费增减相抵后，税费收入仅减少16.3万元，而农村税费改革转移补助总和却达到378.7万元。2000～2002年3年中，一方面是税费增加，另一方面却还有税费改革转移支付，这样梅林镇不仅没有“吃亏”，反而还“赚”了一笔。 表3 梅林镇税费改革后累计收入减少额（单位：万元）   注：目前的梅林镇是由2001年以前的桥头乡和梅林镇合并而成，1999年和2000年数据相应根据桥头乡和梅林镇两个乡镇的数据合并而成。 2003年和2004年税费收入有所减少，但这两年梅林镇经济发展较快，可支配财力已经较高，分别为531.9万元和669.2万元，减少部分只相当于这两年的财政预算可支配财力的3.33%和8.16%；同期，梅林镇地方政府全部的财政收入分别为666.9万元和804万元，减少部分仅相当于这一收入水平的2.65%和6.79%。对该镇预算内财政的压力和全口径预算的财政压力均不大。 二、税费改革对经济欠发达县财政影响较大 （一）农村税费改革后农民负担大幅减轻 根据郎溪县农税局提供的数据，1999年，郎溪县农业税、农业特产税、屠宰税、乡统筹和村提留以及教育集资数量一共为4066万元。自2000年开始农村税费改革以后，农民负担额度开始大幅度减轻。2000年，农民的这几项负担总数为2317万元，比1999年减少1749万元，降低幅度为43.01%。其中，教育集资860万元在2000年完全取消。农业特产税减幅也非常之大，从812万元减少到237万元，减幅达到70.91%。村提留也减少233万元，减幅为39.48%。至于乡统筹，则采取了另外一种处理方式，将1999年的763万元乡统筹改为农业税，所以2000年的农业税由1999年的951万元增加到2000年的1714万元。 （二）县级财政收入呈现净减少的趋势 到了2004年，由于取消农业税附加（在下表中体现为村提留）和降低农业税2.2个百分点，农民负担进一步减轻。与2003年相比，政府也因此减少收入852万元（其中农业税减少528万元，农业税附加减少324万元），减幅为42.51%。与1999年相比，郎溪县政府收入累计减少3280万元。 表4 农村税费改革后郎溪县政府减收情况（单位：万元）   总体来看，税费改革以后，地方一般预算收入（主要为农业税及其附加、农业特产税、屠宰税）、基金收入（主要为教育集资）和预算外收入（主要为乡统筹和自筹收入）连续大幅度减少。2000～2004年，因税改而减少的收入合计为11942万元。根据郎溪县财政局提供的数据，这一时期获得的税费改革转移支付合计为8031万元。两者相抵，一共减收3911万元。 郎溪县2000～2004年，因税改减少的收入占全县总收入的比重在11%～15%之间。最高的为2000年的14.83%。之后几年，则呈现减少态势。 （三）乡镇所获上级转移支付和预算外收入增加 表5 农村税费改革对郎溪县政府财政收入的影响（单位：万元，%）   为了解农村税费改革对乡镇的影响，我们选取郎溪县新发镇、毕桥镇作为典型进行分析。税费改革以后，新发镇2000年以前农业税（实际上是农业税和乡统筹之和）为197万元，2000年下降了71万元，到2001年，取消屠宰税，减收4万元，到2003年取消了农业特产税，减少税收6.5万元。2004年受取消农业税附加和降低两个农业税率百分点的影响，又进一步减收54万元。1999年以来，累计减收135.5万元。这是由于农村税费改革直接导致乡镇政府的税收减收部分。毕桥镇税改以前全镇农业税（实际上是农业税和乡统筹之和）为218万元左右，到2000年由于费改税的影响，收入下降了78万元左右。与新发镇不同的是，该镇1999年就已经没有征收屠宰税，因此不存在屠宰税取消而带来的收入减少问题。2003年取消农业特产税后，毕桥镇收入又减少18万元。到2004年，毕桥镇的收入进一步大幅度减少，减少额度为52万元左右。这样一来，2000年税费改革以来，毕桥镇因税制改革而减少年收入147.4万元。 根据安徽省《关于印发安徽省农村税费改革有关配套文件的通知》文件规定，2000年10月，县乡财政关系再次发生变化，即县财政按照农业税收入决算数集中18%；按照乡镇农业特产税收入决算数集中12%。如此一来，乡镇财政的财力被进一步集中，乡镇本级的收入进一步减少。新发镇2000～2004年因税费改革而减少的收入分别为88.82万元、92.52万元、95.1万元、100.4万元和148.46万元。同期毕桥镇减少的部分分别为99.06万元、96.52万元、96.64万元、113.36万元和160万元。通过将收入减少额与乡镇一般预算收入比较，可以看出，税费改革已经对乡镇财政收入产生了较大的影响。2000年，新发镇收入减少额相当于一般预算收入的56.94%，到2004年，增加到200.62%。同期，毕桥镇也由69.27%增加到225.35%。这说明，到2004年，乡镇绝大部分一般预算收入已经由于税费改革而减少了。到2005年，由于农业税将全面取消，乡镇将基本上不再有税收收入。 表6 郎溪县新发镇和毕桥镇税费改革后累计财政收入减少额（单位：万元）   随着农村税费改革的推进，农村税费改革转移支付补助也大幅度增加。新发镇和毕桥镇分别由2000年的52万元和54万元增加到2004年的118万元和103万元。虽然在不同年份的数额有较大差异，但总量是增加的。近年来，郎溪县也加大了对乡镇转移支付力度，对乡镇的净补助也随之增加。虽然新发镇在2000年和2001年获得的净补助收入还不足以弥补因税费改革而减少的收入部分，但是到了2002年，净补助收入已经足以弥补这一差额。到2004年，净补助收入已经高出减收部分84.54万元。毕桥镇的情况也类似，在2000年，上级净补助收入也还不足以弥补因税费改革减收部分，但是到了2001年，上级净补助收入就已经超过减收部分。这说明，在税费改革初期，由于上级补助有限，乡镇收入的确处于一种净减状态。但是随着补助的增加，乡镇收入不仅没有减少，而且还大幅度增加。新发镇的可支配财力由2000年的197万元增加到了2004年的307万元，4年时间增加了55.83%。毕桥镇的可支配财力由2000年的208万元增加到2004年的395万元，4年时间增加89.9%。由于转移支付的增加，税费减收部分占预算内可支配财力的比重也不是很高。新发镇最高的年份为2002年，达到33.80%。但到了2004年已经降低到9.92%。毕桥镇最高的年份也为2002年，为30.97%。到2004年，已经下降到14.43%。 表7 农村税费改革对郎溪县乡镇总可用财力的影响（单位：万元，%）   预算内收入加上预算外收入基本上可以说明乡镇可用财力情况。由于预算外基本上由乡镇级政府收缴和支配，这一部分收入基本上为乡镇可用财力。2000～2004年，新发镇预算外收入从336万元增加到540万元，乡镇总可用财力由533万元增加到847万元。2001～2004年，毕桥镇预算外收入从115万元增加到268万元，乡镇总可用财力由379万元增加到663万元。乡镇财政运行的基本特征是“保工资和保运转靠上级补助，办事情靠预算外资金”。如果考虑预算外收入的增加，税费改革减收部分对乡镇可用财力的影响就低得多。对新发镇来说，税改后收入净减少额占地方总可用财力的比重最高为2002年13.40%，到2004年已经下降到3.60%。毕桥镇的这一比重高一些，但也不是很高。最高的为2002年的22.42%，到2004年已经下降到9.60%。 作者：农村经济研究部 罗丹 崔晓黎 来源：国研报告