公共管理学徐双敏黎明

公共管理的内涵公共管理，是社会公共组织通过观念和手段的不断创新，为增进公共利益及社会协调发展，对日益多样复杂的公共事务及公共组织自身进行调节和控制的活动。公共管理与企业管理比较的不同特点（1）管理目标不同（2）管理手段不同（3）管理结果的衡量 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 不同公共管理与行政管理比较的不同特点（1）管理的理念不同（2）管理主体不同（3）与外部的环境关系不同（4）管理 方法 快递客服问题件处理详细方法山木方法pdf计算方法pdf华与华方法下载八字理论方法下载 不同（5）管理的目的不同公共管理学与管理学1.公共管理所谓“公共管理”，是指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事务的管理，以保障和增进社会公共利益的职能活动。涵义：（1）公共管理的主体是政府和其他公共部门，而不是私人及其组织；（2）公共管理的对象——公共事务具有两个显著特征，即与公共利益直接有关，以及公共事务的受益对象是社会公众；（3）由于公共事务关系到社会成员的利益，这就决定了公共事务及其管理的存在是永恒的，但具体内容会随着社会变迁不断调整；（4）公共管理来自民众的授权并负有直接的社会责任，因此，必须依法进行，其工作绩效也不能简单地以利润或效率作标准；（5）公共管理的公共性，决定了社会公众对公共管理部门拥有更多的制约权。公共管理活动具体类型的“三分法”：（1）公共政策－政府制定公共政策的活动；（2）政府管理－政府处理公共事务，提供公共产品和服务的活动，包括行政机关、立法机关、司法机关，以及军队警察等国家机器的各个部门的管理；（3）非政府组织管理——除政府以外的公共部门处理公共事务，提供公共产品和服务的活动。.2.公共管理学公共管理学是一门运用包括管理学、经济学、政治学在内的多学科的理论和方法，研究公共管理部门和公共管理过程及其规律性的科学；是关于促进以政府为核心的公共组织更有效地提供公共物品和公共服务，以增进和公平分配社会公共利益的知识体系。特点：（1）公共管理是一个整合性的概念。公共管理在“什么”（What）与“为何”（Why）层面上是沿袭公共行政或公共政策，而在“如何”（How）做的层面上沿袭企业管理。（2）公共管理是在并不改变公共部门公共性的前提下，将私部门的管理手段运用于公共部门。（3）公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为核心。（4）公共管理不等于“政府管理”，而意味着一种新治理。（5）公共管理强调价值调和与责任，重视4E，即经济（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness），公平（Equality）。（6）公共管理关注和重视政府改革与再造。（7）公共管理是一个不同学科共同参与的研究领域。当前特点：（1）鲜明的实践导向性（2）理论上的包容性（3）学科的年轻性公共管理的理论与实践的发展第一节公共管理学的理论渊源重点分析管理学和当代经济学理论对公共管理学的影响。一、管理理论（一）古典学派理论弗里德里克·泰勒（FrederickW.Taylor）为代表。古典学派关注的焦点是“效率”和“经济”。管理主义对公共管理学的一个重要启示是，管理作为一种纯手段性的活动具有共通性，它所包含的一系列原则，既可用于私营企业，也适用于公共部门。（二）行为学派理论通过梅奥（J.E.Mayo）的著名霍桑实验，证实了人不是单纯追求经济利益的，生产效率主要取决于士气的高低。霍桑实验用“社会人”的概念取代了“经济人”的概念，同时将非正式组织的概念引入管理学。（三）决策学派理论决策学派以赫伯特·西蒙（HerbertA.Simon）为开端。西蒙指出，决策在行政中处于中心地位，管理就是决策。决策在管理的各个层面存在，但在领导高层尤为重要。决策学派的另一位代表人物查尔斯·林德布洛姆（CharlesE.Lindblom）提出渐进决策理论。（四）系统学派理论系统学派以切斯特·巴纳德（ChesterI.Barnard）将组织视为一个社会系统而得名。20世纪60－70年代，系统学派又发展出两大理论，一是生态理论，二是权变理论，（五）新管理主义理论新管理主义是20世纪80年代以后在信息革命背景下产生的理论。还处于发展变化中的新管理主义主要包括如下几个方面。1.企业再造理论。所谓企业再造是指为了取得业绩的革命性进步，从根本上重新思考，彻底改造业务流程。其中衡量绩效的关键指标包括产品和服务质量、顾客满意度、成本、员工工作效率。2.虚拟企业。虚拟企业是指把不同地区的现存资源迅速组合成为一种没有围墙、超越时空约束的企业模式，它是依靠电子网络手段的联系，实现统一管理的经营实体并能以最快的速度推出高质量、低成本的新产品。3.学习型组织。所谓学习型组织是指通过培养弥漫于整个组织的学习气氛而建立起来的一种符合人性的、有机的、扁平的组织。这种组织由多个创造型团队构成，由于组织成员具有共同的愿景，所以具有持续的学习精神，是一种可持续发展的组织。二、当代经济学理论（一）公共选择理论公共选择理论（Publicchoicetheory）产生于20世纪40年代末，到60年代末形成一种学术思潮。詹姆斯·布坎南（James.M.Buchanan）是这一理论的代表人物。所谓公共选择，就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。公共选择理论可以定义为非市场决策的经济研究，或者简单地定义为把经济学应用于政治科学。公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，另一个是政治市场。公共选择理论试图把人的行为的这两个方面纳入一个统一的分析框架，用经济学的方法和基本假设来统一分析人的经济与政治行为，从而拆除了经济学与政治学的传统壁垒。公共选择具有3个规定性：第一，集体性。第二，规则性。第三，非市场性。政治市场和经济市场在交易上存在着3个重要差别。公共选择理论对公共管理学的3个理论启示。（二）政府失败论“政府失败”（Governmentfailure）是以布坎南为代表的公共选择学派在分析市场经济条件下政府干预行为局限性或非市场缺陷时所涉及的一个主题，也是公共选择理论的一个核心论题。所谓“政府失败”，是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。为什么政府干预会产生“负效应”以及如何从制度上弥补这些缺陷？对这些问题的回答就构成了公共选择理论的“政府失败论”。1.公共决策失效。相对于市场决策而言，政治决策是一个更加复杂的过程，具有相当程度的不确定性，存在着诸多困难、障碍或制约因素，使得政府难以制定并实施好的或合理的公共政策，导致公共决策失效。在布坎南等人看来，导致公共决策失误的原因是多方面的：（1）社会实际上并不存在作为政府决策目标的所谓公共利益。（2）即使现实社会中存在着某种意义上的公共利益，但现有的公共决策机制却因其自身的内在缺陷而难以达到实现这种利益的目的。（3）决策信息的不完全性。（4）选民的“短见效应”。（5）选民的“理性而无知”。2.政府工作机构的低效率。（1）缺乏竞争性压力。（2）没有降低成本的激励机制。（3）缺乏监督信息。3.政府的内部性与扩张。政府的内部性（internalities）是指公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身利益或组织自身的目标而非公共利益或社会福利。政府部门的扩张包括政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长。以美国为例，1929年美国政府的总开支占国民生产总值（GNP）的10%，而在1949年占23%，1987年占34%。4.政府的寻租活动。寻租（Rent-seeking）活动是指人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或者说是指那种维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。寻租是政府干预的副产品。当政府干预市场时，就会带来以“租金”形式出现的经济利益。寻租是指用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润。现代社会中的寻租活动，是利用行政法律的手段来阻碍生产要素在不同产业之间自由流动、自由竞争，以维护和攫取既得利益。寻租活动导致“政府失败”，因为它导致经济资源配置扭曲，或说它是资源无效配置的一个根源；作为一种非生产性活动，它并不增加任何新产品或新财富，只不过改变生产要素的产权关系，把更大部分的国民收入装进私人腰包；它也导致不同政府部门间官员的争权夺利，影响政府的声誉和增加廉政成本，导致社会资源浪费。“政府失败论”对于公共管理学具有十分重要的启迪作用，具体表现为3点。（三）代理理论和交易费用理论委托—代理理论和交易费用理论是新制度经济学的重要组成部分，它们对于公共管理学的影响是十分巨大的。1.代理理论（AgentTheory）在现实经济生活中，委托—代理关系几乎无处不在，典型的例子有雇主与雇员，律师与当事人，选民与政治家之间的关系。代理理论的一个基本假定是处于委托代理关系的双方都是效用最大化者，加上信息分布的不对称，委托人与代理人的利益偏离和冲突便成为一种普遍的现象。委托—代理关系的核心，是委托方如何将代理人的行为限制在符合委托人利益的范围内。它所关注的主要有三个问题，一是代理人的选择和对代理人的激励；二是减少“代理成本”或由代理所引起的资源耗费；三是签订最优合同，防止双方尤其是代理方寻机违约为自己谋利。2.交易费用理论（Transactioncosttheory）交易费用理论，是用制度比较分析方法研究经济组织制度的理论。在新制度经济学看来，所谓交易费用是指所有与制度或组织的建立、变迁和使用有关的费用。交易费用理论关注的焦点，是如何降低交易费用。交易费用的概念，首先是由科斯（RonalH.Coase）于1937年提出的。科斯将交易费用定义为运用市场机制的费用，包括在市场上搜寻有关价格的信息，为了达成交易进行谈判签约，以及监督合约执行所花的费用。科斯用交易费用的概念来解释为什么会出现企业。科斯认为，企业从一个专业化的交易经济中出现的主要原因，在于利用价格机制是有成本的。当企业出现以后，依靠价格纽带形成的交易关系，就被企业内的契约关系所代替，外部问题被“内部化”了。原有的市场交易以及由此导致的交易费用被企业内协调和组织费用所代替。从这个角度出发，企业被看成是价格机制的替代物。由此可见，在科斯的理论中，经济资源的配置机制既可以是市场又可以是企业，在市场上，经济资源可以通过价格机制引导配置，在企业中，经济资源也可以通过组织活动进行 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配置。企业的起源就是由于组织协调比价格协调更为有效，即节约了交易费用。当企业规模扩张达到某一边际点，即企业再多“内化”一项市场交易所引起的管理费用等于别的企业组织这项交易的费用，静态均衡就实现了。这时，企业与市场之间的规模边界也就确定下来。第二节公共管理学科的发展历程公共管理作为一门独立学科，它的历史并不长。1887年以前，公共管理仅处于前学科时期，公共管理特别是行政学长期附属在政治学之中，并没有独立出来。1887年后共管理研究进入学科前期——行政学阶段。比较而言，学术界倾向于用历史分期的方法来归纳公共管理的学科史。根据历史分期的方法，我们倾向于先用欧文·休斯的标准做一级分期，而后再用其他标准对公共行政时期作二级分期。也就是说，公共管理总体上可以分为公共行政和公共管理两大时期。对于公共行政时期，依据学科研究的焦点和方法不同，还可以把它大致分为两个具体的阶段：一是传统公共行政阶段，二是新公共行政阶段。公共行政学科关注的焦点贯穿始终的核心是政府机构的运行问题，争议的焦点主要是政治与行政的关系。公共管理关注的核心应该是公共管理职能在政府与其它组织、其它方面（包括市场、社会）之间的分配，以及公共管理品质的提升。一、公共行政时期（1887－20世纪70年代末）（一）传统的公共行政（1887－1960）。这一时期在总体上是处于西方国家从传统资本主义向现代资本主义转型的阶段，行政或管理在整个国家或社会的管理中的地位日渐上升。1.就政治与行政的关系来看，这一时期前后有变化。2.在管理组织体制运行方式方面，在这个时期产生了官僚制理论，同时先后流行科学管理思想和行为主义管理思想。（二）新公共行政时期（1960－1980）。1.在政治与行政的关系方面，20世纪60年代以后，伴随着西方发达国家激烈的社会运动和美国人对越战的强烈不满，行政活动中的价值倾向受到越来越多的关注。2.韦伯的官僚制理论也开始受到越来越多的批评。3.从具体的理论与方法的运用来看，这一阶段的公共行政开始越来越多地受到经济学和管理学等多学科理论与方法的影响。4.这一时期公共政策研究得到空前的发展，甚至大有形成独立学科的趋势。二、公共管理时期（1980年至今）公共管理作为一个新的时期，与公共行政时期的主要区别在于：不仅关注政府运行，也关注其他公共管理主体的活动及其与外部环境的关系；不仅关注政治与行政的关系，也注重当代经济学、管理学的理论以及工商管理经验的引进。在实践上，公共管理主要是力图解决3个问题：第一，重新调整政府与社会，政府与市场的关系，减少政府职能，以求政府只管那些应该由自己来管的事情，力争管得少一些，但要管得好一些；第二，尽可能实现社会自治，鼓励公共管理社会化，即利用市场和社会的力量来提供公共服务，以弥补政府自身财力的不足；第三，改革政府部门内部的管理体制，包括尽可能地在一些部门引进竞争机制，以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量，从而使政府从根本上走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。第三节新公共管理“新公共管理”（NewPublicManagement，NPM）一般是指20世纪80年代以来在美国等国家出现的关于行政改革的理论和实践模式，主要是来自公共选择理论、新制度经济学和政治学理论的一些关于行政改革的理论设想，以及对近20年来经济与合作组织（OECD）国家行政改革具体做法的理论概括。新公共管理主要体现了企业管理途径（又称“B途径”）的公共管理理念。新公共管理的核心思想是：把私人部门的管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务之中，其目标不只是在公共行政内部作技术上的专业化努力，也不只是对公共部门进行改革，而主要是让公共部门从转换机制入手，从根本上改变政府与社会的关系，最终以新的公共管理模式取代传统的官僚制模式。一、主要工业化国家的新公共管理实践（一）英国新右派的政府改革主要特点：（1）视民众为顾客，并强调顾客的选择权。民众可以市场机制下，选择公共部门或私人部门来提供公共服务。（2）创造市场或准市场的竞争机制。以众多的公共服务供给者取代单一的垄断供给者，通过纳入私部门来形成竞争机制。（3）扩大个人及私部门的活动范围，使个人更能够自力更生，自愿性团体可以扮演更积极的角色；增加私部门提供公共服务的机会，政府机构则将注意力放在原先被视为不必要，但却是民众真正需要的服务上。（4）将公共物品购买者的角色与供给者的角色分离开来，防止政府机构利用自己的裁判员地位，为自己谋得额外的好处。（5）对于公共服务供给者与购买者的关系，强调用契约或半契约的方式来加以控制。（6）由市场来检测绩效目标。在部门内，管理者对资源的支配运用必须与管理目标相结合，即管理者的目标在于实现目标，而对部门绩效的评判，则取决于顾客的满意度。（7）弹性薪酬。即由实际的市场和绩效水平来决定薪酬，使薪酬待遇成为一项激励工具。（二）美国的新治理特征：（1）强调与非营利组织建立联盟关系，采取与公、私部门合作生产的方式来提供公共服务，以取代过去那种僵化的公共服务体系。（2）鼓励民间部门参与公共物品的生产，吸引并授权公民团体直接参与者公共 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的设计，并强调决策过程的分权化。（3）强调公共行动的重点在于任务而非方案，在于实际的绩效而非预算的盲目投入，在于投资而非花费，在于认知顾客的需要而非政府机构自身，同时强调公共服务的品质而不仅仅是服务的效率。（4）在手段上运用企业管理、授权、建立工作团队、运用市场机制、信息技术等新和管理方法_（三）其它西方国家的实践1.澳大利亚和新西兰新西兰的新公共管理遵循下列9项原则：（1）政府只能在那些非政府机构（如私人企业和志愿者团体）无效率和无效能时才能涉入其活动。（2）一切隶属于政府部门的事业单位，必须被改制为私部门公司。（3）必须尽可能明确和清楚地界定政府各部门、皇家机构及每个官员的目标。（4）必须尽可能地把存在潜在冲突的职责安置在不同的机构中。（5）内阁部长和各部执行长（ChiefExecutive）职责要明确，部长对选择方案负责，执行长则在最少干预下，对该方案的投入及产出负责。（6）公共基金的使用包括购买政策须经辩论及市场竞争；公共基金服务的品质、数量和成本均须由购买者而不由生产者决定。（7）制度设计必须使公共服务提供者的获利最小化。（8）治理结构应趋向于降低代理成本和交易成本。（9）行政效率、顾客反应及决策权力的利益必须尽可能与执行紧密结合。（四）各国新公共管理实践的共同特点综合各国行政改革所采取的各种措施，可以总结出以下具有共性的几点。1.为了解决本国的财政问题，各国行政改革的内容中大都包括了私有化或带有私有化倾向的改革措施。从实际效果来看，这种做法不仅使政府的财政压力大减轻，而且探索出了一条使社会逐渐摆脱对政府过分依赖的可行之路。2.为改革政府的传统官僚行政理念，政府部门引入了市场理念和私营部门的管理技能。3.为满足社会的动态需求而对行政架构作出调整，主要做法是界定决策机构和执行机构的职能，加强执行机构并赋予两者相应的支配权。这样，一方面可以使决策机构和执行机构依据社会需求的优先次序实行资源配置，另一方面可以使执行机构将主要精力放在提供必要的优质社会服务上。4.实现政府在公共服务方面的“角色”转变，由公共服务的直接提供者变为公共服务的“监督人”。5.通过政府改革和由此而取得的成果，使各国执政者产生了一个认同：要想真正做到精简政府，使之摆脱财政赤字的困扰和琐事的干扰，政府就应该将自己的职能定位于“掌舵”而不是“划桨”上。（五）当前西方政府改革的新动向1.在政府与市场之间作公共选择。虽然在实践上依然更多地偏向于政府，但更多的市场，更小而有效的政府已经成为西方各国乃至转轨国家和发展中国家的共识，并继续成为世界各国政府改革的指导思想。2.政府与市场关系的改革在美国等国家转化为一场重塑政府的运动。虽然在削减社会福利支出方面没有取得实质性的进展，在有的国家甚至有些回潮，但是在放松管制，公共领域引进市场机制，建立公共领域的内部市场等方面取得了实质性的进展。3.强化信息技术运用的实践变成了一场重塑政府运动。20世纪80年代强调采用信息技术，90年代开始强调利用信息技术来改革原有的工作程序、组织等结构方面的问题。4.各国政府都开始重视政策制定能力的提高和政策执行效率的改善，在新公共管理思潮的影响下，许多国家开始了强化政府政策执行部门自主权的改革，从而重新塑造了政治（政策）与行政（执行）之间的关系。二、对新公共管理的评析（一）新公共管理的时代特征1.新公共管理既是解决西方社会现实问题的产物，也是对公共管理的时代要求积极回应的产物。与传统的公共行政学相比，“新公共管理“范式具有一系列的创新，这主要表现在如下4个方面：第一，新公共管理为公共部门管理尤其是政府管理研究，奠定了更广泛、坚实的理论基础；第二，新公共管理开阔了公共行政学的理论视野，具有一系列主题创新；第三，新公共管理建立起一个更加全面、综合的知识框架；第四，新公共管理提供了一种当代公共部门管理尤其是政府管理的新实践模式。2.新公共管理体现了国家与社会，政府与市场关系的新格局。20世纪80年代开始，首先在西方国家开始逐渐显现出对市场的回归，90年代则在世界范围内出现了政府权力、职能和责任的全面退却。政府从社会制高点上后撤，是从20世纪走向21世纪的公共行政领域中的一个重要现象。有人认为，近代以来，一直存在着政府与市场关系的争论，人们也在政府取向和市场取向之间左右摇摆，而新公共管理只不过表明这次钟摆又一次摆向市场而已。但更多的人认为，基于科技革命、新产业革命以及全球化的深刻变化，正在从根本上改变国家与社会，政府与市场的关系，新公共管理体现了这种新的关系格局，并推动其向纵深发展。3.新公共管理反映了政府职能定位发生根本转变的趋势。政府与市场关系新格局的形成，关键是由政府职能定位的根本性转变引起的。这种转变就是政府由所有者和经济活动的直接管理人向监管人和规则制定人转变。在公共管理中，这种转变具体表现为政府的公共政策化和公共管理的社会化。（二）新公共管理的“解题”特色新公共管理在化解西方政府运行面临的问题或困境所表现出来的特色，集中体现在“谁来管理”以及“如何管理”（目前关注的焦点是政府如何管理）这两个方面。在“谁来管理”的问题上，新公共管理认为，与市场相比，政府在服务质量和服务效率方面存在着许多先天不足，因而，以往由政府垄断社会管理和公共服务的一切基本方面的做法是不妥当的，政府应该全面后撤，只做那些只能由自己做、同时又有能力做好的事情，而把那些社会有能力承担的社会管理和公共服务活动尽可能地交给社会，让社会实现自我管理。如何实现传统的政府职能向社会的转移？新公共管理的一个重要思路是，将政策职能（掌舵）与管理职能（划桨）分开。在政府“如何进行管理”的方面，新公共管理的基本思路是：引进市场竞争机制和私部门成功的管理经验和手段，全面降低管理成本提高管理效益。具体表现在如下方面。1.广泛采用私营部门成功的管理手段和竞争机制。2.政府服务以顾客为导向。3.由重视工作过程和投入转向注重结果和产出。4.通过多种形式的授权改善公共部门的工作。5.放松严格的行政规制，实施严明的绩效目标控制。6.文官与政务官之间密切互动，政策制定和行政管理相互渗透。7.重视公共人力资源管理。（三）新公共管理的理论困难与受到的批评1.新公共管理在理论上的主要困难是“公共性”与管理主义的两难选择。2.新公共管理面临的主要批评是其沉溺于市场基本教（Marketfundamentalism）。（四）新公共管理的借鉴意义4方面的启示：1.必须加大政府体制创新的力度，切实转变政府职能，尽快改变政府垄断公共物品的供给（或公共物品基本上由政府提供）的局面；2.充分认识市场机制是改善政府绩效的一个有效手段，引入竞争机制，用市场的力量改造政府，提高政府的工作效率；3.必须增强政府公务员的管理和服务意识，重塑政府与社会的关系；4.注意研究借鉴当代工商管理（企业管理）领域发展起来的管理经验、原则、方法和技术，实现由传统行政管理模式向当代新公共管理模式的转变。从行政管理学到公共管理学的发展1．行政管理学的恢复与发展2．公共管理学研究范围3．公共管理研究队伍的扩大公共物品的涵义与类型一、公共物品的涵义公共物品（Publicgoods）是相对那些可以划分为企业或个人消费单元的基本生活或生产资料等私人产品（Privategoods）而言的共享性物质产品和服务项目。以消费模式为标准，公共物品和私人物品的区别如表10-1所示：表10-1公共物品与私人物品的消费模式比较公共物品私人物品相对难以衡量产品的质和量相对容易衡量产品的质和量同时由许多人共同消费一般只能由单个人消费难以排除不付费的人可以排除不付费的消费者不存在个人选择消费与不消费存在个人选择消费与不消费一般没有个性化消费内容消费内容大量存在个性化特征付费与消费关系不密切付费与消费关系密切可以用行政程序调节消费一般不能用行政程序调节消费萨缪尔森的定义：纯粹的公共物品指的是这样的物品或劳动，即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种物品或劳务消费的减少。他还用数学公式对纯粹的私人产品和纯粹的公共物品加以严格的区别：（1）私人产品即某一商品的总量（X）等于每一个消费者所拥有或消费的该商品数量()iX的总和，这也就是说私人产品是能够在消费者之间分割的。（2）公共物品X(=(Xi即对于任何一个消费者来说，他个人消费所支配的公共物品数量(X)i实际上是该公共物品的总量（X），这也就是说公共物品在消费者之间是不能分割的。二、公共物品的特性（一）效用的不可分割性。效用的不可分割（Non-divisibility），是指公共物品是向整个社会共同提供的，具有共同受益或联合消费的特点。（二）消费的非竞争性。消费的非竞争性（Non-rivalness），是指某一个人或厂商对公共物品的享用，不排斥、妨碍其他人或厂商对其的同时享用，也不会因此而减少其他人或厂商享用该种公共物品的数量或质量。（三）受益的非排他性。受益的非排他性（Non-excludability），是指在技术上没有办法将拒绝为之付款的个人或厂商排除在公共物品的受益范围之外。三、判别公共物品的步骤四、公共物品的类型根据以上步骤的识别，我们大致可以区分出以下四种不同类型的物品：（1）同时具有非排他性与非竞争性的纯公共物品；（2）同时具有排他性与竞争性的纯私人物品；（3）具有非排他性与竞争性的公共资源；（4）具有排他性与非竞争性的准公共物品。这四种物品的具体例子可见图10-3：图10-3不同类型的公共物品依据上述特征，并考虑到我国实际情况，下面列出常见公共物品，并作初步分类：图10-4公共物品及其分类 纯公共物品 准公共物品 国防、外交、公共安全、罪犯改造、法律法规、宏观经济政策与宏观经济信息、货币发行、环境保护与生态平衡、传染病防治、消防服务、基础科学研究、意识形态传播 基本农产品、能源、交通、通讯、城市公共服务、教育、广播、电视、社会保障、产品质量认证、企业信誉 评价 LEC评价法下载LEC评价法下载评价量规免费下载学院评价表文档下载学院评价表文档下载 、地质勘探此外，现实生活中的公共物品也可以大体分为三类：第一类是实物性的公共物品，比如国防、防洪工程、交通设施；第二类是精神（规范）性的公共物品，如制度、理想和文化；第三类是信息产品。五、私人部门供给的无效率原因：1、公共物品的非竞争性消费，意味着增加一个人消费所引起的边际成本为零，按照价格等于边际成本的资源有效利用原则，对这一产品消费不应该收费。但是，新增加消费者的边际成本为零，并不说明提供这一产品不需要成本。2、在消费是竞争性的而排他不可行的情况下，市场提供公共物品将引起另一种效率损失，即它可能导致公共物品的供给不足。上述两方面的效率损失，意味着公共物品领域资源配置的市场失灵。然而公共物品供给上的市场失灵，并不是说社会不需要公共物品，在公共物品的供给出现市场失灵的情况下，政府这一公共机关来负责社会公共物品的供给，便成为市场经济条件下政府的基本职能。第二节公共物品的供给及供给方式一、公共物品供给的特点（一）政府是公共物品的供给主体（二）公共物品的供给具有规模性（三）公共物品的供给往往无差异（四）公共物品的供给具有非均衡性二、官僚主义与公共物品的供给首先要指出的是，这里所论的“官僚主义”是政府机构和官员行为的同义语。西方学者们用追求公共机构权力的最大化来解释政府机构和政府官员的行为。在他们看来，政府官僚机构提供公共物品同私人部门提供私人物品是有着很大差别的：第一，在政府官僚机构中，并不存在提供同种公共物品的竞争，缺乏竞争意味着缺乏刺激，从而会降低公共部门的服务效率。第二，政府机构的官僚们并不以利润最大化作为其工作目标。由于追求利润必然要降低成本，不以营利为目的的政府机构所提供的公共物品，往往要与相对较高的成本相伴随。第三，公共物品通常不以价格形式出售。因此，社会成员在对公共部门的工作进行评价时，其敏感程度肯定低于市场价格。实证分析表明，官僚们对政府预算极大化的追求，必然导致公共物品或服务的供给量过剩，而高于其最佳的产量水平。三、公共物品有效供给的条件通过上面的论述我们得出结论，公共物品必须由公共部门来提供，那么政府如何有效率地来提供公共物品呢？下面我们将集中地讨论这一问题。如前所述，任一种物品的市场均衡产量、价格由其供给曲线和需求曲线的交点决定，需求曲线应与该物品消费方的边际效用曲线相一致，供给曲线应与该物品生产方的边际成本曲线相一致，这样，社会边际收益对于社会边际成本，帕累托最优得以实现。在我们循此思路来推导公共物品有效供给的实现条件之前，有必要首先回顾一下私人物品的帕累托最优供给量的决定。（一）帕累托最优供给量1.私人物品的有效供给。2.公共物品的有效供给。消费者的出价是与其消费公共物品所获得的边际效用相一致的，所以所有消费者出价的总和就是其边际效用的总和，即社会边际收益。这样，在E的社会边际成本等于社会边际收益，实现了帕累托最优。。因此，公共物品帕累托最优的实现条件可具体地写成：公共物品的价格事实上就是税收，关于公共物品有效供给的分析基本上是假定以个人交纳的税收来负担公共物品的生产成本，税收应由个人的收益程度决定，实行差别的税收，这被称为税收的收益原则。（二）林达尔均衡（LindahlEquilibrium）瑞典经济学家林达尔（ErikLindahl）从另一角度进行了公共物品有效供给的研究，提出了较有启发性的理论模型。公共物品有效供给的关键在于消费者按自己从公共物品消费中获得的边际效用水平真实地表示自己对公共物品的需求，从而相应地承担公共物品的成本。然而，这也正是公共物品有效供给的困难之所在。四、混合物品（一）混合物品的概念及分类从考察混合物品的性质出发，可以将混合物品分为拥挤性的公共物品和价格排他性的公共物品两类。1、拥挤性的公共物品。拥挤性的公共物品（congestiblepublicgoods）是混合物品的一种。所谓拥挤性的公共物品，是指那些随着消费者人数的增加而产生拥挤，从而会减少每个消费者可以从中获得的效益的公共物品或服务。这种物品或服务的效用虽为整个社会成员所共享，但在消费上具有一定程度的竞争性。2、价格排他性的公共物品价格排他性的公共物品（price-excludablepublicgoods）是另一种混合物品。所谓价格排他性的公共物品，是指那些效益可以定价，从而可以在技术上实现排他性的公共物品或服务。这类物品或服务的特点是一方面，它的效用名义上向社会提供，即谁都可以享用；另一方面，它在受益上却可以排他，即谁花钱谁受益。（二）混合物品的供给私人物品或服务由私人部门通过市场提供，公共物品或服务由政府部门以非市场方式提供，这只是理论上的一种理想化的说法，现实生活中的情况并非如此简单。实践上，很难将市场的供给和政府的供给截然分开。在许多物品或服务上，市场的供给和政府的供给都是交织在一起的，这突出表现在混合物品或服务的供给上。就两类混合物品或服务来看，它们的一个共同特点，就是既可以由私人部门通过市场提供，也可以由政府部门给予补助的办法通过市场提供。1、拥挤性公共物品的供给。2、价格排他性公共物品的供给。五、公共物品供给的变化趋势（一）公共物品供给主体的多元化（二）公共物品供给结构趋向丰富（三）公共物品供给质量日趋提高第三节公共物品管理中的政府行为一、政府提供公共物品的方式（一）政府提供不等于政府直接生产（二）政府供给的两种方式从世界各国的情况看，政府提供公共物品有两种基本方式，一是政府直接生产，一是政府间接生产。政府间接生产公共物品主要有以下几种方式：1、政府与私人签定生产合同。2、授权经营。3、出让经营权。4、政府经济资助。5、政府参股。二、改革政府在公共物品管理中的行为1、首先，应有进有退，以进为主，合理调整政府的经济活动领域。政府应从绝大多数私人物品直接生产领域退出，通过拍卖和股份制改造等方式，将国有资产转移到教育、科学、安全秩序和社会保障等公共物品领域，增加这些领域的政府投入，以改变公共物品领域政府进入不足、公共物品供给短缺的现状。2、其次，应完善公共物品的提供方式，将政府直接生产和间接生产结合起来，提高公共物品的供给效率。3、第三，公共物品生产的主体（投资主体）应多元化，尤其是允许和鼓励私营企业生产和经营公共物品。4、第四，将市场机制引入公共物品的供给领域，使公共物品领域成为行政方式和竞争方式共同调节的领域。5、最后，应明确中央政府与地方政府的分工，完善公共物品的提供机制。应根据公共物品的公共性程度和规模经济的大小，明确各类公共物品应由哪一级政府负责提供，明确中央政府和地方政府的事权和财权划分。公共管理职能概述一、公共管理职能的内涵及其形成原因（一）公共管理职能的一般内涵所谓职能，指特定组织基于某种规定所承担的基本职责和基于自身特定结构形式所能发挥的功能作用的统称，它是职责与功能的统一。公共管理职能则是指特定环境下，公共管理部门在社会公共产品与服务的管理过程中所承担的基本职责与所具有的功能作用的统一体。具体理解：1.公共管理职能的实施者是整个公共管理系统，包括以政府行政机构为核心的各类公共管理组织。2.公共管理职能得以实施的依据，是国家或社会通过某种途径赋予给公共管理组织以某种特定权力或者权威。其中，对于各种类型的政府机构而言，国家往往要通过宪法和法律的形式赋予它们一定的公共管理权力，就当代政府而言主要是行政权力。一些社会性公共管理组织往往并不具有实施公共管理的正式权力，而是依赖由于某种特定因素而自发地形成的权威来运行的。例如，各种社会慈善机构与志愿者组织，它们行动的权威恰恰来自于它们自身扶贫助弱的种种慈善行为自身及社会对它们的认同与信任。3.公共管理职能的内容涉及公共管理系统对一国公共产品与公共服务进行管理的全部事务，诸如国防、公安与内政、环境保护、文化、教育、医疗卫生和福利保障等。4.公共管理职能也是公共管理组织特定功能作用的一种反映。5、公共管理职能是一个独立、完整的体系。由上可见，公共管理职能与通常所说的政府职能是既有联系，又有区别的两个不同的概念。政府职能是公共管理职能体系的一个核心构成部分，随着社会自治能力的不断加强和政府职能社会化改革在各国的展开，公共管理职能越来越超出政府职能的范围。（二）公共管理部门及其职能的存在原因首先，公共管理部门及其职能体系的存在是社会分工发展到一定程度的必然要求。其次，公共管理部门及其职能体系的存在也是当代各国社会与市场经济发展的基本要求。第三，公共管理部门及其职能体系的存在，尤其是其存在状况还与特定社会的自治能力密切相关。二、公共管理的程序性功能（一）决策（二）组织（三）领导（四）控制三、公共部门的任务性职能（一）经济职能1.宏观调控职能。所谓宏观调控，主要指对整个国民经济进行的总量管理，包括制定国民经济计划和各种重大的国民经济政策、保持社会总需求和总供给的平衡、适当调整社会产业与区域结构、保持国民经济的适度增长和良好的经济投资环境，加强水利、电力交通、邮电等对国民经济发展有重要影响的公用事业和基础设施的建设，促进国内外市场体系的形成和发展，等等。2.微观管理职能。在这里，公共组织微观经济管理主要指作为市场主体存在的各类公共组织，如公共企业、公司等单个经济主体所从事的与公共产品与服务的生产和经营有关的管理活动。（二）政治职能1.民主建设。2.社会治安。3.国家安全。（三）社会职能1.提供社会保障。2.促进公正的收入分配。3.环境保护。（四）文化职能文化职能是在公共管理职能中比重日益增加的重要组成部分，它涉及到科技、教育、文化、卫生、体育、广播电视与出版等各个方面。经济和文化是人类文明发展的两大支柱，前者主要涉及物质文明的进步和发展，后者则主要涉及精神文明的进步和发展。两者相辅相成、互相促进。四、市场经济中公共管理职能的内容（一）限制垄断和促进竞争（二）界定和维护财产权，克服外部性（三）提供公共产品（四）保障收入分配的公正化（五）调控宏观经济第二节公共管理职能的历史演变一、传统社会的公共管理职能所谓传统社会，有时也称为前资本主义时期，一般包括原始社会、奴隶社会与封建社会三个发展阶段。原始社会的公共管理职能极其简单：首先，其公共管理职能大多数都是与谋取生活资料的生产劳动直接相关，主要是进行劳动分工。其次，不存在专门的公共管理组织或职能。最后，其职能的运行方式是习惯化、非强制性的。前资本主义国家时期的公共职能体系存在3个基本特征：（1）公共管理职能体系的重心相当清晰，即是以政治统治职能为中心。奴隶主或封建主贵族通过强化政治镇压职能和国家安全职能，对内镇压广大被统治阶级的反抗，对外抵御或实施侵略，以维持本阶级的政权与经济统治地位。（2）包括经济、文化职能在内的社会事务管理职能十分薄弱。这也是由其落后的社会经济基础，即自然经济基础所决定的。（3）公共管理职能体系的运行以国家暴力手段的镇压为主要特征，这是与其公共职能体系的基本结构相一致的，也是由其社会矛盾的对抗程度所决定的。二、西方国家公共管理职能及其变迁根据其内在特点，西方国家公共管理职能的发展可划分为3个不同阶段。（一）自由放任主义具体地，这一时期的公共管理职能体系呈现以下特点：（1）政治职能仍然占据中心地位。这主要是运用国家机器保卫国家安全和必要的社会法律秩序。但与此同时，一些有关公民政治与社会权利的法律，尤其是宪法得到制定与实施，使得民主政治职能也得到前所未有的发展。（2）在经济与社会职能方面，奉行自由放任主义政策，公共部门基本上起着维护社会与市场秩序的“守夜人”角色。（3）出于对整体利益的考虑，公共部门应该向社会提供某些类型的“公共商品”。早期资本主义公共管理职能体系中已经包含了一些积极的社会管理职能。（二）国家干预主义从19世纪末一直到20世纪70年代末，资本主义进入垄断主义时期。在这一历史阶段，西方各国政府对其公共部门的职能体系进行了全面的改革与调整，具有以下一般特点：（1）政府权能体系迅猛扩张，“行政国家”取代“守夜警察”成为各国政府职能体系发展的主流趋势。主要由于自由市场自身发展所导致的垄断问题与社会财富的“马太效应”的产生，这一方面使得自由放任的资本主义再也无法仅仅凭借市场的自动调节来促成社会资源的有效配置并推动生产力与国民财富的不断增长，另一方面也使得社会矛盾，主要是劳资矛盾迅速激化。其结果是以经济危机为核心的政权与社会秩序危机的持续加深，其集中表现是全球性经济危机与两次世界大战的爆发。（2）各国公共部门政治职能总体上进一步得到加强。由于经济与社会矛盾的普遍激化，为了维持必要的政治与法律秩序，西方各国的政治统治职能普遍得到加强，其中，以德国与日本为首的国家甚至一度走上了法西斯恐怖统治的极端道路。至于政治民主职能，除了美国等极少数国家可能例外之外，在西方各国总体上有所削弱。（3）在经济与社会职能方面，各国普遍采取了积极干预的职能模式。面对自由市场竞争所无法避免的种种经济与社会危机，西方各国日益意识到放任主义的局限性。凯恩斯主义的兴起更是要求各国政府采取积极的干预主义政策以解决经济发展、就业与社会福利等前所未有的公共价值目标问题。尤其是在二战之后，大多数西方国家都实施了全面的福利政策，为公民提供“从摇篮到坟墓”式的福利保障。（三）新古典主义干预主义公共管理职能模式发挥了积极的正面效用，成为促成战后西方各国社会经济持续二三十年“繁荣”的一个重要因素。然而，它也存在系列问题：首先，它试图将政治置于经济之上，将国家集体置于社会个人之上，这与西方社会的个人主义价值取向是相违背的。因此，一旦条件允许就很难获得广泛的政治支持。其次，公共部门的干预能否持续有效一直是个有争议的论题。事实上，自由主义公共职能模式主张直试图重新取代干预主义，再次取得主导地位；而自由主义既更符合西方各国文化传统，也更符合市场经济的内在发展要求。最后，或许更为重要的是，经济与社会发展事实日益表明，市场不能解决的问题，公共部门也未必解决得好，甚至可能给社会带来更大的损害。尤其是从20世纪70年代末开始，西方各国普遍出现了以低经济增长、高通货膨胀、高财政赤字与高失业率，即所谓“三高一低”为特征的社会与经济发展“滞胀”现象。所谓新古典主义，又称为新自由主义，其基本理论要点是在重申个人理性假设的基础上主张在社会经济生活中市场力量的角色最大化和政府角色的最小化。结合新古典主义理论基本主张，当今西方各国公共管理职能体系呈现出以下特点：（1）政治职能的对内的统治职能尤其是暴力镇压职能相对有所弱化，而民主建设职能则得到进出一步加强。（2）经济社会管理职能在各国公共管理职能体系中所占地位越来越重要，甚至成为核心政府职能。（3）公共管理职能主体的多元化与政府相关职能的不断强化趋势相并存。三、建国后我国公共管理职能的嬗变（一）传统计划经济体制时期的公共管理职能体系我国传统的公共管理职能体系是参照前苏联的高度中央集权模式建立起来的，这种模式的主要特点是在政治、经济、社会、文化各方面都实行高度集中统一管理。在这种职能模式下，传统公共管理职能体系具有以下几方面特征：（1）以阶级斗争作为整个公共管理部门的工作重心。相应地，政治统治职能占居绝对主导性地位，而民主建设职能则受到忽视。（2）经济管理职能方面，由于实行高度中央集权的计划经济体制，我国政府包揽一切经济管理职能。事实上，在很长一段时间内，我国并不存在现代意义的市场，也不存在现代意义的企业，或者说微观经济主体。（3）社会、文化等管理职能也基本是由政府统包统揽，服务职能相当薄弱。除了党与政府及其有关附属组织之外，其他类型的社会组织实际上几乎被禁止存在。（4）在公共管理职能的运行方面，传统公共管理体系只注重思想政治教育与行政强制手段的运用，尤其是一味依靠用行政强制手段来推行各项公共管理职能。（二）我国公共管理职能体系的转变及其基本方向1.职能重心的转移党的十一届三中全会终于使党与国家的工作重心转移到经济建设方面，使国家生活步入正常的发展轨道。相应地，公共管理职能体系也由以阶级斗争为纲，以专政职能为重心，转向以经济建设为中心，以经济与社会发展职能为重心。这就实现了我国公共管理职能重心的根本转移，从而也使得我国政治、经济与社会生活进入了一个新的发展阶段。2.公共管理职能体系的转变所谓公共管理职能体系，在这里主要是指特定环境下，一国公共管理职能的基本构成及各种职能相对_重要程度或者说相对地位的状态。由于职能重心发生转移，同时也由于国内外政治经济环境的转变，尤其是受加入WTO及经济全球化的影响，我国公共管理职能体系的具体构成正呈现出以下发展趋势：（1）国内统治职能日益次要化，地位相对弱化；（2）宏观经济调控与市场培育职能地位日益突出，且占有主导性地位；（3）教、科、文等发展职能将不断得到重视与加强，以建立起健全、高效的教育体系与科学文化发展体制；（4）对外交往职能急剧扩张，不仅外交部，其他政府职能部门甚至其他公共管理主体都将强化其外交功能；（5）国家防卫职能也将适当加强。3.职能方式的转变具体地，我国公共管理职能方式呈现出以下特征：（1）在社会资源配置方式上，由传统体系下重计划反市场机制转而要求实现计划与市场有机结合，以市场为主、以计划为辅的社会资源配置机制。（2）在社会经济职能的运行方式上，由传统的微观、直接管理方式向宏观、间接管理方式转移。（3）在管理手段方面，由以运用行政手段为主转向以运用经济、法律手段为主。4.职能关系的转变（1）中央与地方、上级与下级政府间及各职能部门间职能关系的转变。（2）政企关系的转变。（3）党政关系及各国家权力机关间关系的转变。（4）政府与其他公共管理主体间关系的转变。第一节公共管理的主体（1）：组织一、公共组织的概念（一）组织所谓组织，就是人们按照一定的目的、任务和形式编制起来的社会集团，是处于一定社会环境中的各种组织要素的有机结合体，是为了实现某种目的而有意识建立起来的人类群体。简单地说，组织是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。（二）公共组织公共组织是以实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能。政府是典型的公共组织。此外，以特定的公共利益为目标，为社会提供公共服务的非营利性的非政府组织，也构成了现代社会公共组织的重要组成部分。（三）公共组织的基本要素与其它社会组织一样，构成公共组织的要素有物质要素和精神要素两大类。1．物质要素（1）人员（2）经费（3）物资设备2．精神要素（1）目标（2）责权结构（3）人际关系。二、公共组织的性质（一）公共组织与非公共组织的区别1．活动的目的不同。非公共组织追求的是组织成员的私人利益，其目的是为社会中的相关利益者服务。公共组织则以实现公共利益为目标，它追求的是全面的社会效益和经济效益，是全国社会成员的整体利益。2．为社会所提供的服务不同。非公共组织以从事商品、劳务生产为活动内容，向社会提供的是各种不同的私人产品，消费者必须支付货币，才能购买和享用其产品。公共组织则为社会提供公共产品。3．管理对象不同。非公共组织只能以本组织成员为管理对象，对于本组织之外的其他社会成员的活动则无权干涉。而公共组织的管辖范围则可以是整个社会，对其职权范围内的管理措施，全体社会成员都必须遵从。4．活动的依据不同。非公共组织主要服从商品买卖的价值规律，以组织成员自愿组合、共同订立的规章制度为活动依据，其权力建立在组织成员平等的契约关系之上。公共组织则以国家强制权力为活动依据，以国家法律作为活动的依据和准绳。依法管理是公共组织的重要特点。（二）公共组织的性质1．社会性。2．权威性。3．法制性。4．系统性。5．主动性。三、公共组织的结构（一）公共组织的纵向结构公共组织纵向结构分工的职责分配关系是：最高层次的公共组织为决策层，负责制定本部门行政的总目标、总方针、总政策和总的实施方案，最高层次的公共组织，是一个开放的、面向社会的公共组织。中层公共组织为协调指挥层，负责执行本部门最高公共组织制定的总决策、目标、方针和政策，以此为依据结合本单位具体工作对象的实际，制定本单位的具体工作目标、工作方案，并负责组织、协调、指挥等实施工作。中层公共组织为半封闭半开放系统。基层公共组织为技术操作层，其任务是执行中层公共组织的实施方案，在中层公共组织的协调、指挥之下，负责具体的带技术操作性的工作。其组织基本为封闭型，采用什么技术方法执行任务，纯属公共组织内部问题。公共组织纵向结构形成的公共组织层级制，在公共组织运行中有其优缺点。优点：（1）分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内，能做到事权集中，统一指挥；（2）行动迅速，能及时地根据本地情况做出决策，就地组织实施，并有利于就地监督、控制；（3）能发挥各个层级公共组织的积极性、创造性，根据本地实际情况主动开展工作；（4）各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型的管理人才。缺点：（1）各层级行政首长管辖事务过多，责重事繁，难于事事精通；（2）容易形成地方的块块分割，不利于各地经济和文化的交流与发展；（3）容易形成地方主义，不利于中央对地方的宏观控制。（二）公共组织的横向结构1.按业务性质分工按业务性质分工，是指按公共管理的业务性质异同来组成公共组织单位。例如：财政、外交等均为不同的业务，就以此为基础，设置不同的单位。优点：（1）符合分工专业化的原则。每个部门只负责某一项业务工作，有利于工作人员熟悉本专业工作，以提高管理效率。（2）有利于统一管理业务的方针、政策和法规。同一性质的业务由同一单位管理