中国银行业监督管理委员会工作论文2017年第37期

中国银行业监督管理委员会工作 论文 政研论文下载论文大学下载论文大学下载关于长拳的论文浙大论文封面下载 CBRCWORKINGPAPER我国银行业行政处罚的现状、问题与对策研究吴列军2017年12月中国银行业监督管理委员会中国北京《中国银行业监督管理委员会工作论文》所载文章是中国银行业监督管理委员会工作人员的论文，文中所述系作者的研究成果，不代表中国银行业监督管理委员会及其所在部门的立场和观点，有关文章的任何问题请与作者本人直接联系。如需引用请与作者联系并须注明引自《中国银行业监督管理委员会工作论文》。签发：刘春航中国银行业监督管理委员会工作论文2017年第37期我国银行业行政处罚的现状、问题与对策研究吴列军①摘要：国务院银行业监督管理机构依法履行对全国银行业金融机构的监督管理职责，近年来，随着监管力度不断加强，监管机构对银行业金融机构及其从业人员的违法违规行为实施行政处罚也日益增多，起到了极大的监管震慑作用，有效维护了银行业的稳定发展和金融消费者的合法权益。但从依法行政角度考量，银行业行政处罚仍存在处罚权设立的法律体系不够完善、审慎经营规则适用不够 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 、处罚自由裁量权行使不够统一、处罚监督机制不完善等问题。本文在对2016年度银监会系统公开的行政处罚案例进行实证 分析 定性数据统计分析pdf销售业绩分析模板建筑结构震害分析销售进度分析表京东商城竞争战略分析 基础上，指出当前银行业行政处罚存在的问题，并针对性提出完善法律框架、规范自由裁量权行使、加强处罚监督等对策建议，以进一步完善依法行政、提升监管有效性。关键字：银行监管；行政处罚；处罚监督①吴列军，经济学硕士，经济师，宁波银监局。本文为作者的学术思考，不代表所在单位的观点。一、引言银行业行监管政处罚是指银监会及其派出机构对违反法律、行政法规、规章和规范性文件中有关银行业监督管理规定的银行业金融机构、其他单位和个人，依法给予行政处罚的监管行政行为。近年来针对银行业监管行政处罚问题的研究也日益增多。张恩可（2014）对我国金融监管机构“一行三会”的派出机构行政处罚权问题进行了理论研究，指出监管处罚存在协调性和独立性不足、人员素质无法保证、权力行使无有效监督等问题，并提出完善立法、提升独立性、增强协调性等对策；丁灿（2015）对2012-2014年间美国金融机构执法领域的62个案例以及英国49个案例进行了梳理，分析其存在的特点、原因及教训，并提出应完善我国监管法律、提升监管执法规范性、提升监管执法力度、突出执法重点等建议；上海银监局行政和解课题组（2016）借鉴国际行政和解 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 的经验， 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 了银行业监管处罚引入行政和解制度的制度安排；伏军和王雅洁（2016）对2011-2015年间美国监管机构对违规银行处罚的20个案例进行分析，对监管机构决定处罚金额的12个影响因素进行统计学分析，得出影响权重，以供我国监管处罚参考。但学术界从我国银行业行政处罚案例角度出发对行政处罚进行实证分析的研究成果较为缺乏。本文对银监会主动公开的2016年度行政处罚案例进行分类统计，分析处罚现状、存在问题，并提出进一步完善处罚的对策建议。二、2016年我国银行业行政处罚现状本文对2016年度银监会官方网站公开的所有行政处罚信息进行汇总分析②，据不完全统计，2016年，全系统共作出行政处罚决定书812份，其中处罚机构529家（含总部和分支），处罚个人330人，罚款金额合计19374.423万元，没收违法所得金额合计1642万元。处罚总体状况如下：（一）从地域角度分析2016年全年罚款金额超3000万仅浙江省，1000万到2000万之间的有深圳市、四川省、云南省、福建省、湖南省，且1000万以上的省份处罚金额合计已②根据笔者统计发现，根据处罚决定书连续编号的规则，个别派出机构处罚信息公布不够完整，但对本文的论点不产生显著影响。占全国处罚金额的52%；500万到1000万之间的有广东省、北京市、上海市、江苏省、广西省，100万到500万之间的有辽宁省、山东省、甘肃省、河北省、河南省、江西省、陕西省、新疆区、吉林省、宁波市、内蒙古、安徽省、青岛市、贵州省、山西省、大连市、湖北省、天津市，100万元以下的有青海省、黑龙江省、宁夏省、海南省、西藏区、厦门市、重庆市。（二）从被处罚对象类型角度分析从被处罚对象来看，银行业金融机构作为被处罚对象共529笔，银行业金融机构董事、高级管理人员和从业人员作为被处罚对象的有330人。从被处罚银行业金融机构的类型来看，除了消费金融公司和货币经纪公司外，其他银行业金融机构类型基本全覆盖。农村合作金融机构（包括农商行、农合行、农信社）处罚占比合计32.51%，主要源于农合机构根植本土、服务城乡，家数合计2303家，是地方金融机构的主力军（见表1）。表1：2016年银监会系统行政处罚分机构统计对比机构类型大型银行股份制农信社农商行城商行村镇银行邮储银行信托公司农合行外资银行政策性金融租赁汽车金融邮政公司财务公司笔数12389877775291598552221占比23.25%16.82%16.45%14.56%14.18%5.48%2.84%1.70%1.51%0.95%0.95%0.38%0.38%0.38%0.19%（三）从违法违规行为表现分析从被处罚对象违法违规行为存在的领域来看，2016年行政处罚案例中，信贷业务和票据业务属于处罚最多领域，两者占比合计达59.4%，这与我国银行业业务结构主要是以信贷、票据业务为主直接相关。截至2016年末，全国银行业金融机构总资产232.25万亿元，其中本外币贷款余额112.06万亿元③，占比48.24%。此外，案件、行政许可、内部控制、不规范经营、统计工作等也属于违规较多领域，合计占比29.3%（见表2）。③数据来源于中国银监会发布的2016年四季度主要监管指标数据和中国人民银行发布的2016年度金融机构信贷收支统计数据。表2：2016年银监会系统行政处罚分违规领域统计对比表领域信贷业务票据业务案件行政许可内部控制不规范经营统计工作存款业务同业业务财务会计代销业务绩效考核理财业务银行卡业务信托业务公司治理科技信用证其他次数33920082585539321917177644421120占比37.38%22.05%9.04%6.39%6.06%4.30%3.53%2.09%1.87%1.87%0.77%0.66%0.44%0.44%0.22%0.11%0.11%0.44%2.21%（四）从定性量罚角度分析从违规行为的定性量罚角度分析，共732起处罚适用《银行业监督管理法》，主要采用该法第四十六条、第四十七条和第四十八条处罚条款，其中有438起处罚适用《银行业监督管理法》第四十六条“严重违反审慎经营规则”条款，占比最高；55起处罚适用《商业银行法》，主要采用该法第七十三条、第七十四条、第七十五条、第八十九条处罚条款。此外，有11起处罚适用《金融许可证管理办法》，9起处罚适用《银行业金融机构董事（理事）和高级管理人员任职资格管理办法》，5起处罚适用《金融违法行为处罚办法》，个别处罚适用《信托公司集合资金信托计划管理办法》、《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》等部门规章。（五）从处罚措施角度分析银监会于2015年发布第8号令《中国银监会行政处罚办法》，该《办法》规定，对银行业金融机构的行政处罚种类包括“警告，罚款，没收违法所得，责令停业整顿，吊销金融许可证，取消董（理）事、高级管理人员一定期限直至终身的任职资格，禁止一定期限直至终身从事银行业工作，法律、行政法规规定的其他行政处罚”，其中警告、罚款、没收违法所得既可以适用于对机构的处罚、也可适用于对个人的处罚。从银监会2016年处罚实践来看，责令停业整顿和吊销金融许可证处罚措施未被使用，有650起处罚作出罚款处罚决定，其中处罚机构525起、处罚个人125起；14起处罚在作出罚款处罚的同时，并处没收违法所得；51起处罚作出了取消高管人员任职资格的处罚措施，其中被取消终身任职资格的4人；23起处罚作出了禁止从事银行工作的处罚措施，其中被禁止终身从事银行业工作的11人。三、银行业行政处罚存在的问题（一）监管处罚法律体系方面1.部分处罚法律法规存在竞合根据我国现行《行政处罚法》，法律、法规和部门规章都可以作为建管处的法律依据，银监会自成立以来至2017年6月末，累计制定82项部门规章，其中32项已被废止，仍有效的50项部门规章中，有32项部门规章直接规定或援引法律法规规定了行政处罚权，此外，在银监会成立之前部分行政法规和部门规章仍被继续沿用。但在行政处罚领域中，部分法律法规存在竞合，导致执法环节中存在法律适用困惑或选择性适用的问题。如《金融违法行为处罚办法》第五条、第六条、第十二条、第十三条、第十四条和《银行业监督管理法》相关罚则条款存在竞合，第七条、第十五条、第十六条、第十七条、第十八条、第二十一条和《商业银行法》相关罚则条款存在竞合，第十一条和《外资银行管理条例》相关罚则存在竞合，而且不同罚则条款规定的处罚幅度不一致。此外，银行业金融机构违反《票据法》规定办理无真实贸易背景票据业务，若适用《金融违法行为处罚办法》，罚则为“给予警告，没收违法所得，并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款，没有违法所得的，处5万元以上30万元以下的罚款”，而如果适用《银行业监督管理法》，罚则为“由国务院银行业监督管理机构责令改正，并处二十万元以上五十万元以下罚款；情节特别严重或者逾期不改正的，可以责令停业整顿或者吊销其经营许可证”。2.部分部门规章设定的应罚行为和要求在上位法依据上存在瑕疵根据现行《行政处罚法》，国务院直属机构在授权范围内制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出行政处罚的具体规定。银监会制定的部门规章在对银行业金融机构违法违规行为、处罚种类和幅度的规定，都应符合上位法的规定。从实际情况来看，银监会制定的部门规章中所确定的处罚种类的幅度未超出上位法规定，但个别规章中对于应给予处罚的违法违规行为及有关“双罚”的规定在上位法的依据上存在瑕疵。比如，《金融许可证管理办法》第十六条规定，金融机构存在“不按规定换领金融许可证、损坏金融许可证、遗失金融许可证且不向银监会报告、未在营业场所公示金融许可证”四种情形之一的，由银监会及其派出机构责令限期改正，给予警告；逾期不改正的，可以处以3万元以下罚款；情节严重的，可以取消其直接负责的高级管理人员的任职资格。但《商业银行法》第二十六条规定“商业银行应当依照法律、行政法规的规定使用经营许可证。禁止伪造、变造、转让、出租、出借经营许可证”，第七十四条规定对金融许可证管理应罚行为为“出租、出借经营许可证的”，显然《金融许可证管理办法》第十六条规定的应罚行为超出了上位法规定的范围。而《银行业监督管理法》并无明确的有关金融许可证管理处罚条款，从2016年部分派出机构针对许可证管理作出的处罚决定来看，部分派出机构对银行业金融机构金融许可证管理方面的处罚仍采用了该法第四十六条有关严重违反审慎经营规则的条款，存在一定瑕疵。又如《中国银监会行政处罚办法》第七条规定“银监会及其派出机构在处罚银行业金融机构时，应当依法对直接负责的董（理）事、高级管理人员和其他直接责任人员追究法律责任，区别不同情形给予行政处罚”，俗称“双罚”制度，即在处罚机构的同时也要处罚个人。从2016年处罚实践来看，有83起处罚实行了“双罚”。但根据《银行业监督管理法》第四十八条规定，银行业金融机构违反法律、行政法规以及国家有关银行业监督管理规定的，银行业监督管理机构除依照该法第四十四条至第四十七条规定处罚外，还可以区别不同情形，对董事、高级管理人员和其他直接责任人员采取监管措施或实施行政处罚，《商业银行法》第八十九条也作出相类似处罚安排，“商业银行违反本法规定的，国务院银行业监督管理机构可以区别不同情形，取消其直接负责的董事、高级管理人员一定期限直至终身的任职资格，禁止直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员一定期限直至终身从事银行业工作”。可见，两部法律中关于监管机构对人的处罚均采用了“可选择”的制度安排，并未强制要求一律“双罚”。3.部分规定已被金融实践和创新所突破《储蓄管理条例》第十一条规定，设置储蓄机构的必备条件之一是熟悉储蓄业务的工作人员不少于四人，但随着金融服务电子机具智能化水平的提升，柜面业务电子化替代率提高，部分机构开办基层网点时，更多的采取人员轻型化设计，内部控制主要依托远程授权等制度安排来实现，网点人数存在少于四人的现象，金融机构的创新突破了既有规定。《贷款通则》也有诸多规定和金融业实际不符，如第十一条规定，票据贴现的期限最长不得超过6个月，但中国人民银行《电子商业汇票业务管理办法》规定电子商业汇票的付款期限不超过1年，贴现期限有可能超过6个月；第二十五条规定借款人申请贷款时提交的材料之一是经财政部门或会计（审计）事务所核准的上年度财务报告，以及申请借款前一期的财务报告，但银行机构实践中对一般中小企业未要求财务报告需经审计。（二）违法违规行为定性方面1.审慎经营规则适用不够规范当前银行业监管处罚中，除法律法规有明确规定的定性和量罚情形外，大多处罚模式基本按照“银监会制定的规范性文件+银监法二十一条+银监法四十六条”的逻辑进行，即派出机构认定银行业金融机构的行为违反了银监会制定的某项监管文件规定，该监管文件规定属于《银行业监督管理法》第二十一条所称的“审慎经营规则”，然后根据《银行业监督管理法》第四十六条第五项有关“严重违反审慎经营规则”条款，可对银行业金融机构实施行政处罚。“审慎经营规则”一词来源于巴塞尔银行监管委员会发布的“有效银行监管核心原则”之“审慎监管规章制度”（Prudentialregulationandrequirements），主要指该原则的6到18，分别是资本充足率，风险管理程序，信用风险，有问题资产、准备和储备，大额风险暴露限额，对关联方的风险暴露，国家风险和转移风险，市场风险，流动性风险，操作风险，银行账户利率风险，内部控制和审计，防止利用金融服务从事犯罪活动共13项内容。可见，并非银监会发布的所有针对银行业金融机构的监管文件都属于审慎经营规则范畴。从处罚实践来看，银监会部分派出机构针对银行业金融机构存在转嫁成本、违规收费等不规范经营的行为定性为违反了审慎经营规则，部分派出机构将银行业金融机构损坏金融许可证等行为定性为违反了审慎经营规则，从而适用《银行业监督管理法》第四十六条第五款“严重违反审慎经营规则”实施行政处罚，处罚定性的准确性值得商榷。2.严重违反审慎经营规则难以界定根据《银行业监督管理法》第三十七条规定，银行业金融机构违反审慎经营规则的，由监管部门责令限期改正；逾期未改正的，或者其行为严重危及该银行业金融机构的稳健运行、损害存款人和其他客户合法权益的，可视情形采取责令暂停部分业务、停止批准开办新业务，限制分配红利和其他收入，限制资产转让，责令控股股东转让股权或者限制有关股东的权利，责令调整董事、高级管理人员或者限制其权利，停止批准增设分支机构等监管措施。第四十六条规定，银行业金融机构严重违反审慎经营规则的，可给予行政处罚。可见，并非银行业金融机构所有违反审慎经营规则的违法违规行为都必须给予行政处罚，只有银行业金融机构严重违反审慎经营规则，才适用《银行业监督管理法》第四十六条第五项规定实施行政处罚。但处罚实践中，对于银行业金融机构违法违规行为达到何种程度才算“严重违反审慎经营规则”，缺乏可操作性规定。在实践中主要从违法违规业务金额、造成的社会不良影响程度、是否屡查屡犯等角度来判断。（三）处罚措施方面1.处罚力度与他国存在较大差距从银行监管处罚总量来看，我国监管处罚和美国监管处罚存在较大差距。据统计，在美国，仅货币监理署一家执法机构2011年至2014年对外披露的处罚金额就分别达到5200万美元、5.36亿美元、4.2亿美元、13.29亿美元（丁灿，2015），2016年度银监会披露的处罚金额合计1.94亿元。但截至2016年底，中国银行业总资产达33万亿美元，美国仅为16万亿美元。据统计，2017年1月1日至6月30日，银监会各级银监部门共公开了1334张罚单，合计罚款额为3.38亿元，处罚金额大幅上升。主要是今年上半年银监会系统部署开展了整治“违法违规违章”、“监管套利、空转套利、关联套利”、“不当创新、不当交易、不当激励、不当收费”等诸多监管亮剑行动，监管检查密集开展，监管力度较大提升。从银行监管处罚单笔情况来看，2016年我国单笔最大处罚金额为深圳银监局对平安信托有限责任公司作出的1650万元行政处罚。单份处罚决定书作出200万元及以上处罚的仅5份，100万元及以上到200万元之间的12份，20万元及以下的处罚决定书共379份。同年，美国司法部门对德意志银行开出140亿美元罚单，最后以72亿美元与美国司法部达成和解。笔者并非认为对银行业金融机构罚款越多越好，处罚的目的是惩戒被罚对象，根据“过罚相当”原则，让被罚对象通过付出经济上的代价，增强规范经营的自觉性。但从对银行业金融机构的罚款处罚措施来看，必然存在处罚力度和被罚机构违法违规经营成本之间的权衡问题，如处罚力度偏轻，机构违法违规经营的成本相对于其违法违规经营的收益来说微不足道，机构必然会选择无视监管政策继续监管套利。我国银行监管处罚力度总体偏轻和法律授权的处罚幅度有一定联系，除没收违法所得措施之外，《商业银行法》和《银行业监督管理法》规定的处罚金额下限最低为5万元，上限最高为200万元。2.自由裁量权行使不规范2016年处罚中适用最多的罚则是《银行业监督管理法》第四十六条规定，该条规定的罚款幅度为20万元到50万元，如采取低于35万元的处罚，应属从轻处罚；高于35万元的处罚，应属从重处罚；低于20万元的处罚，应属减轻处罚；此外，该法第四十八条规定的对董事、高管或其他责任人员的处罚措施年限幅度为“一定年限直至终身”。两条规定都设定了处罚的自由裁量权空间，至于如何量罚，需要监管部门恰当行使自由裁量权。根据《行政处罚法》第二十七条规定，行政机关根据违法违规行为当事人的实际情况可以从轻、减轻或免予处罚。监管部门行使自由裁量权，对不同银行业金融机构的同类型违法违规行为作出不同金额的罚款处罚，应该对自由裁量权的行使作出说明。从2016年处罚案例来看，在适用《银行业监督管理法》第四十六条规定的情形下，有2笔作出10万元罚款处罚决定，204笔作出20万元罚款处罚决定，30笔作出25万元罚款处罚决定，73笔作出30万元罚款处罚决定，52笔作出40万元罚款处罚决定，8笔作出50万元罚款处罚决定；还有部分作出罚款21万元、22万元、28万元、46万元、48万元、49万元等金额不等的罚款处罚决定。在适用该法第四十八条规定的情形下，有111笔对个人实施了罚款处罚，罚款金额从1万元到50万元不等；有178笔对个人实施了警告处罚，有41笔取消了高管任职资格，取消年限有1年、2年、3年、5年、9年、10年直至终身不等；有27笔对个人实施禁止从事银行业从业资格处罚，禁业年限有3年、5年、6年、10年直至终身不等。但2016年所有处罚决定书中，只有65笔标明了自由裁量权的行使是根据《行政处罚法》第二十七条的规定。行政处罚自由裁量权的行使，需要参考违法行为的情节和违法主体的状态，可以分为主观和客观两个方面。主观方面包括目的、动机、心理状态和态度表现等，客观方面包括时空、对象、方式手段和危害后果等，监管行政处罚在行使自由裁量权时应对此作出充分说明（杨朝金，2012）。3.“先汇总后量罚”取代“先量罚后汇总”《银行业监督管理法》第四十六条规定了对银行业金融机构6种违法情形的处罚，其中第五项为严重违反审慎经营规则。如果1家银行业金融机构同时存在违反审慎经营规则的多个违法违规行为，监管部门应“针对每个违法违规行为分别量罚、再加总处罚”，还是“将数个违法违规行为合并定性为违反审慎经营规则，再考虑违法违规行为情节进行量罚”，在实际操作中不统一。笔者认为从严格监管履职、惩处银行业违法违规行为角度，应采用“先量罚、后汇总”的模式，如单家银行业金融机构存在多个违法违规行为，均应对单个违法违规行为性质及其情节进行定性、量罚，然后作出汇总处罚。如某机构既严重违反信贷业务审慎经营规则、又严重违反票据业务审慎经营规则，笔者认为应分别根据违反审慎经营规则的程度对信贷、票据违规行为分别量罚，然后合并处罚；不宜将其信贷、票据业务合并认为严重违反审慎经营规则，再予以合并量罚。四、完善银行业行政处罚的政策建议（一）完善处罚法律体系框架1.及时修订完善有关法律法规建议新成立的金融稳定委员会加强对金融监管领域法制建设的协调，形成全国统一、严密的监管政策法规体系。加快推进对《银行业监督管理法》和《商业银行法》等法律的修订，明确界定“审慎经营规则”的范围，提高罚款处罚措施的处罚幅度，补充完善相关监管规章和监管规则的上位法依据，如“双罚”要求等。对《金融违法行为处罚办法》进行评估，根据评估结果予以修订或废止。对部分已经明显不适应经济社会发展需要的、与法律规定不尽一致或不够衔接、造成执行困难的等相关规章和规范性文件进行及时修订，确保银行业监管的法律法规框架体系的上下统一、前后一致。2.规范审慎经营规则制定程序《银行业监督管理法》第十五条规定国务院银行业监督管理机构依照法律、行政法规制定并发布对银行业金融机构及其业务活动的监督管理的规章、规则，而这些规章和规则大多属于“审慎经营规则”，在监管处罚中地位非常重要。从此条可以看出，制定规范银行业经营管理活动的规章和规则的主体为银监会，且大多规则都是以各类规范性文件为载体实现。但银监会内设部门是否可以成为规范性文件的制定主体，仍存在争议。建议银监会内设部门如需出台规范性文件，应由银监会作为主体统一发布；各派出机构如在授权范围内制定规范性文件，应加强法律审查和备案，不得突破上位法规定。3.建立开放的监管政策法规后评价机制银行业金融机构是监管政策规定的执行者，社会公众是金融监管政策的受益者，建议银监会开辟面向银行业金融机构和社会公众开放的监管政策法规评价渠道，广泛听取社会对监管政策在执行中的存在的问题和意见建议，加强对各类监管政策的废改立工作。（二）规范自由裁量权行使1.统一自由裁量权行使金融监管中的自由裁量权，是各国金融监管法律中的共同内容，中国也不例外。但银监会及其派出机构均可行使对银行业金融机构的行政处罚权，不同派出机构在监管人员监管专业素质和能力水平等方面必然存在差异，导致在处罚自由裁量权的行使上也必然会存在不同。建议银监会出台规范自由裁量权行使的实施办法，在法定处罚幅度内，进一步细化裁量权行使的不同幅度和处罚情节。科参照银行业金融机构利率定价模型做法，探索开发行政处罚自由裁量权行使的测算系统，设定各类情节因子，由系统自动给出裁量权行使的参考值，使得同类违法违规行为在全国范围内的处罚幅度基本一致，且更利于在今后可能发生的针对监管处罚的行政诉讼中体现监管履职的科学性。2.界定严重违反审慎经营规则情形如修订后的《银行业监督管理法》仍将“违反审慎经营规则”和“严重违反审慎经营规则”区别对待，并将“严重违反审慎经营规则”作为处罚情形的兜底条款，建议应明确对“严重违反审慎经营规则”的界定，避免监管部门出现“应实施行政处罚但仅采取了审慎监管措施”和“只需采取审慎监管措施但实施了行政处罚”的不当行政行为。3.明确监管处罚规则建议银监会明确监管处罚规则，对单家银行业金融机构不同种类违法违规行为且违反了不同审慎经营规则的，应分别予以量罚，不得将不同种类违法违规行为合并认定为违反审慎经营规则进行量罚。单家银行业金融机构同类违法违规行为可以作为量罚的情节参考因素。（三）加强监管处罚的监督问责1.规范行政处罚案件审理建议银监会在系统内建立行政处罚案件审理专家人才库，将具有法学教育背景、具备一定年限监管工作经验的人才作为案件审理人员的准入条件；可借助现代电子科技，探索实施各派出机构间交叉审理、银监会集中审理等模式，实现立案调查与审理相分离，提升行政处罚案件审理的独立性。2.加强行政处罚程序监督尽管自银监会成立后，基本没有发生银行业金融机构针对银监会及其派出机构作出行政处罚提起行政诉讼，但伴随着监管力度的提升，处罚对象逐步向银行业金融机构董事、高级管理人员和其他从业人员的延伸，行政诉讼将必然会出现。为防范行政处罚程序不合法风险，建议银监会加强对行政处罚程序合法性的事前、事中和事后监督，加大对派出机构行政处罚全流程监督，实行行政处罚案件的终身负责制，提升依法行政水平。3.加强监管处罚的履职监督监管处罚是纠正银行业金融机构违法违规行为的严厉手段，为尽量减少不同地域处罚力度差异过大、不同被监管对象同类同质违法违规行为受到的处罚措施力度差异较大等问题，实现监管部门对被监管对象违法违规行为的“应罚尽罚”，建议将派出机构的行政处罚作为监管履职监督重点内容，督促派出机构加强监管履职，确保各派出机构对辖区不同机构、不同违法违规行为的处罚全覆盖，让被监管对象切实增强自觉合规、主动合规的意识，防范金融风险。参考文献1.丁灿，国际银行业监管处罚:案例研究与经验借鉴，金融监管研究，2015第7期，82-95。2.伏军和王雅洁，美国银行违规罚款机制的实证研究，金融监管研究，2016第3期,44-58。3.胡康生和王胜明，中华人民共和国银行业监督管理法释义，法律出版社，2004年。4.李克尚额陈强，浅论基层人民银行行政处罚自由裁量权及其规制，西部金融，2011第2期,48-49。5.上海银监局行政和解课题组，银行业监管处罚和解制度的可行性研究，金融监管研究，2016年第2期,82-96。6.沈福俊，部门规章行政处罚设定权的合法性分析，华东政法大学学报，2011第1期,27-34。7.杨朝金，对如何有效控制行政执法自由裁量权的浅析，金融理论与实践，2012第2期,72-74。8.张恩可，我国金融监管派出机构行政处罚权问题研究，内蒙古大学硕士论文，2014。中国银行业监督管理委员会工作论文索引期号题目作者2017年第1期国外政策性金融机构运行与监管比较研究银监会政策性金融运行与监管研究课题组2017年第2期“不低于”监管政策加重了银行小微企业贷款的风险承担吗？杨博2017年第3期小微企业融资状况及融资成本分析路之光2017年第4期发展农村普惠金融的路径探析：基于新制度经济视角——来自抚顺市县域银行业金融机构的例证陈加新2017年第5期关于金融科技发展与监管的研究报告李文红蒋则沈2017年第6期国际银行业金融犯罪监管：案例研究与经验启示丁灿2017年第7期僵尸企业、信贷失衡与过度投资——基于沪深A股上市公司的实证检验赵太银2017年第8期出清“僵尸企业”过程中金融债务重组的法律问题研究朱美秀2017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