我国社区警务建设研究

我国社区警务建设研究 摘 要 社区警务战略是第四次警务革命的主要内容。第四次警务革命从 1980 年开 始兴起,目前正在逐步深入。其显著特征是警察重返社区,充当社会公仆角色, 即所谓“返璞归真”。第四次警务革命是对原有警察组织结构、理论观念平衡状 态的巨大冲击。 当前我国正处于社会转型期,随着改革的深入,新情况不断出现,新矛盾日 益凸显,各种因素相互交织在一起,社会治安形势复杂而严峻。公安机关担负着 维护社会治安秩序的重任,面对城市社会结构和组织管理方式的巨大变化,传统 警务工作正面临新的挑战。社区警务机制是一种全新的警务战略理念和警务工作 机制,已经成为警务管理工作的核心之一,也是公共管理中不可或缺的重要一环。本文基于社会契约论、“破窗户”理论、新公共管理理论、新公共服务理论 和社会控制理论,借鉴美、英、日等国经验以及国内某些省市的经验,全面分析 了制约中国社区警务建设的问题:预防犯罪工作中存在死角;社区警务中警 力不 足、勤务 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 不完善;警务保障机制中的民警素质偏低、监督机制不健全、 警务 经费匮乏。认识到现有的警务活动难以应对因我国社会整体性转型与变迁而 带来 的严峻的犯罪挑战,进而提出了中国社区警务建设的基本对策:建立以预防 和服 务为导向的社区警务;改革现行警务模式,深化社区警务工作运行机制;增强 公 安发展意识,建立社区警务保障机制。 关键词:社区;社区警务;社区警务建设;预防机制 AbstractCommunity policing strategy is the main elements of the fourth police revolutionFourth police revolution rise from 1980, and is being gradually depth. Its significant feature is the police return to the community as a public servant role, it is called “”The fourth police revolution produce tremendous impact of the original police organizational structure, theoretical concept of balanceNowadays,the society of China is in the transformation. With the deepening of reform, we are facing more and more new circumstance and day by day the new contravention.The social public security is getting complex and austere when all the factors combine together. The public security department is responsible for thepeace and the order of our society. Meanwhile, the traditional police service is facingthe new challenges due to the changes of social framework and organization management patterns. Community policing service is a new concept of police strategy and police service system. It is one of the key point in managing police service and the indispensable links in public management In accordance with the theory of the New Theory of Public Management, the New Theory of Public Service and also the Theory of System, borrowing some experience from America, Britain, Japan and some Chinese city, the thesis comprehensively analyzes the present situation of Chinese community policing development, points out the problems that constrain its development and also proposes some basic countermeasures to the construction of community policing in China: to define new idea of policing, to change the police working style ;to make clear the basic working ways of community policing; to regulate policing work, to make clear the management of order; to improve the systems of organizing, systems of laws and systems of material safeguarding Key Words: Community; Community Police Service; The Construction of Community Police Service; Prevention mechanism 目 录摘 要..4 Abstract5 第一章 绪论..8 1.1 选题背景.8 1.2 研究思路、 方法 快递客服问题件处理详细方法山木方法pdf计算方法pdf华与华方法下载八字理论方法下载 与可行性分析.8 1.2.1 研究思路..8 1.2.2 研究方法..9 1.2.3 可行性分析.9 第二章 社区警务的基本概念与理论基础10 2.1 基本概念界定10 2.1.1 社区的概念..10 2.1.2 社区警务的概念10 图 1-1:社区警务树图11 2.2 社区警务建设的理论基础.13 2.2.1 社会契约论13 2.2.2 破窗理论.14 2.2.3 新公共管理理论14 2.2.4 新公共服务理论15 2.2.5 社会控制理论.15 第三章 中外社区警务建设比较.16 3.1 社区警务的产生与发展..16 3.2 国外社区警务建设实践..17 3.2.1 美国的“市民导向”警务模式17 3.2.2 英国的“主动预警”机制..17 表 3--1 艾克赛特市社区警务步骤表..17 3.2.3 日本的“交番和驻在所”建设18 3.3 国内社区警务建设动态..19 3.3.1 南京市社区警务实践.19 3.3.2 上海市“三警合一”社区警务模式.19 表 3--2:传统社区警务与“三警合一”社区警务工作对比表.20 3.3.2 北京市“社区防控网”建设.21 3.3.3 天津市社区警务建设的“三张网”.21 3.4 中外社区警务建设的几点经验和启示..22 3.4.1 预防犯罪为先的社区警务建设思路.22 3.4.2 警力的合理化部署战略23 3.4.3 构建良好的警民关系.24 3.4.4 赋予社区警察更多的工作自主权,并建立效果为导向的考核机制.24 第四章 我国社区警务建设存在的问题26 4.1 预防、控制犯罪工作有死角.26 4.1.1 重打击轻防范思想根深蒂固..26 4.1.2 对群众防范宣传和法制教育不深入.26 4.1.3 对诱发犯罪的治安环 境改造不力..27 4.2 运行机制上的问题.27 4.2.1 社区警务目标体系尚未健全..27 4.2.2 社区警务中的警力问题.28 图 4-1:各国警力数28 4.2.3 勤务时间脱离实际..28 4.2.4 勤务制度不完善29 4.3 警务保障机制上的问题..29 4.3.1 民警素质偏低..29 4.3.2 监督机制不健全.29 4.3.3 警务经费匾乏..30 第五章 推进我国社区警务建设持续发展的对策建议31 5.1 建立以预防和服务为导向的社区警务31 5.1.1 树立“防范为主”的警务思想31 5.1.2 转变社区警务工作的重点..31 5.1.3 把服务作为调动社区积极性的主要措施..32 5.2 改革现行警务模式,深化社区警务工作运行机制32 5.2.1 建立目标体系..32 5.2.2 统一机构设置..33 5.2.3 调整勤务制度..33 5.2.4 健全工作规范.34 5.3 增强公安发展意识,建立社区警务保障机制..34 5.3.1 整合警力资源,提高警务效率,实现警力的无投入增长34 5.3.2 建立社区民警教育培训机制.35 5.3.3 建立社区警务监督制约机制.35 5.3.4 多渠道解决经费问题,为社区警务提供物质保障36 第六章 结束语..37 参考文献..38 致谢.40第一章 绪论 1.1 选题背景 进入二十一世纪,“政府再造”观念深入人心。作为政府重要职能部门的警 察组织,同样面临着改革的方向性选择。当前,全球第四次警务革命的重要内 容 就是以预防和减少违法犯罪为目标,依靠社会公众力量参与管理,以防为主, 先 发制敌,逐步实现社会治安管理秩序的良性循环。近年来,西方发达国家提出 有 别于传统专业化“快速反应、犯罪侦查”的“社区警务”制度实施之后,很明显 的改善了警民之间的关系,更是对陈旧警务理念的转换、警务机制的再造。我国 自20世纪80年代改革开放以来,开展了多种形式的警界交流活动,初次引入社 区警务的概念。90 年代中期,社区警务的运作模式逐步在我国被接受、认同并 尝试在实践中推行。这是更好履行公共管理职能,适应形势发展做出的主动调适, 是与时俱进开创社会治安管理工作新局面,促进社会稳定和发展的关键性举措。 社区警务已成为各级政府履行好公共管理职能的热门话题,社区警务机制建设也 正在如火如茶的进行之中。如何深入开展社区警务,如何建立、完善社区警务工 作机制等等一系列问题,日益成为公共管理部门以及专家、学者不断思考、探索 的焦点之一。 1.2 研究思路、方法与可行性分析 1.2.1 研究思路 近年来,我国关于社区警务建设研究的水平不断提高,各地公安机关也在实 践中广泛地探索推行符合我国国情的社区警务,但做法各有不同,工作着力点千 差万别。本文通过对社区警务理论基础的研究和阐述,来分析我国社区警务建设 的问题所在,指出其发展的制约因素,并借鉴国内外成熟的社区警务建设的思想, 力求在探索具有中国特色的社区警务建设对策方面有所尝试。 本文主要涉及以下几个方面的内容: 1 结合社会契约论、 “破窗户”理论、新公共管理理论、新公共服务理论和社 会控制理论,为我国社区警务建设的发展奠定理论基础并提供理论指导。 2 分析借鉴国外社区警务建设的成功经验,取其精华,扬长补短,指导我国 社区警务建设的创新和改革。 3 从我国社区警务建设的现状入手,分析了我国社区警务建设的困难和问题。 4 对我国社区警务建设中出现的问题进行分析研究,提出了我国社区警务建 设的对策和措施。 1.2.2 研究方法 1文献调查。主要任务是搜寻国内外社区警务建设的相关理论与实践,借鉴 国内外先进的管理经验,获取有效开展社区警务建设的对策。2 实地调研与实证分析。通过对北京市社区警务建设情况的调研,总结出北 京自2002年开展社区防控网建设以来取得的成就和经验。 3局部见整体的分析方法。借鉴国内外开展社区警务建设的实践经验,探索 我国社区警务建设的对策。 1.2.3 可行性分析 对于本文研究在实践和理论上的可行性,主要基于以下几点认识: 1被西方称为后现代化警务改革的社区警务机制,愈来愈被各国公共管理层 所重视、认可和接受。推行社区警务战略,是建立新形势下现代警务机制的一个 重要方面,是社区建设和社区治安管理的必然需要。因此,在借鉴国外实践经验 基础上,按照我国实际情况对社区警务进行深入研究、探讨,在公共管理学上具 有现实意义。 2社区警务机制是加强社区建设和管理的重要组成部分。社区警务机制作为 社区建设这一大的综合系统中的一个子系统,是提高社区综合服务保障功能和社 区生活质量的一个极其重要的方面。据此,根据国情、市情、警情,运用公共管 理学理论来研究社区警务机制的实践与发展,对于提出新思路、新观点具有一定 的参考价值。 3近年来,我国一些省市公安机关根据现代公共管理理念和城市特点,努力 进行社区警务建设改革探索,对社区警务机制进行了不断的实践运作,已经初显 规模,并且具备了现代城市公共管理的内涵和特质。作为现代公共管理框架 内的 一部分,社区警务对于提升城市的公共管理水平,创造一个良好的社会管理环境 具有积极的推动作用,将更好地适应公共管理需求,服务经济发展。为此,在总 结经验的基础上研究正在实践中的机制,可以更加完善和充实管理模型,再指导 于实践。第二章 社区警务的基本概念与理论基础 社区警务是社区工作的一部分,主要是从社区和社区工作理论的视角观察思 考社会治安问题。社区警务顾名思义实际上就是社区内的治安警务,是社会治安、 警务工作等在社区内的具体实现形式和方法途径,属于社区发展和社区控制的范 畴。实施推行社区警务战略离不开社区和社区的发展,是一项重要的社会控制工 作。为此,要研究或实施社区警务,首先必须了解社区的含义以及社区警务与社 区的关系等问题。 2.1 基本概念界定2.1.1 社区的概念 社区(community是社会学的一个基本概念,社区实际上就是一个小社会, 社会学家常把社区研究作为社会研究的起点,实地调查也往往以社区为单位来进 行。 “社区”一词源于拉丁语,意指共同的东西和亲密伙伴的关系。随着人们对 社会、社区研究的深入,社区慢慢被赋予了新的含义。 《中国大百科全书?社会卷》中对社区的定义为“以一定地理区域为基础的 1 社会群体。” 有的学者将社区描述为:“社区是进行一定的社会活动、具有某种 互动关系和共同文化维系力的人类群体和活动区域。”或“社区是指聚居在一定 2 地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。”可见,不论哪种定义,我们现代 意义上的社区一般包括四层含义:一是社区总是要占有一定的地域,但并不是纯 粹的自然地理区域。二是社区的存在总离不开一定的人群。三是社区内的人们总 会存在着共同的东西,如:具有共同的利益,面临共同的问题,具有共同的需要 等。四是社区的核心内容是社区中人们的各种社会活动及其互动关系。2.1.2 社区警务的概念社区警务(Community Policing不能简单的理解为一定区域内的警察工作。 按照各国的一般理解,社区警务是指存在于警方和社区之间的一种相互作用 的过 程,旨在共同发现和解决社区的治安问题。 中西方不同的学者对社区警务的概念界定也不尽相同。主要观点有以下几种1 《中国大百科全书?社会卷》,中国大百科全书出版社 1991,356 2 中办国办转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》要求:大力推进社区建设,促进经济和社会协调发展,法制日报, 2000 年 12 月 13日,第 2 版 一、西方学者对社区警务的描述 1、英国现代警务改革的旗手,德文邵前任警察局局长约翰?安德逊形象的 把社区警务比做一棵大树:“树干是警察机关,树枝、树叶、果实是警察机关的 各个部门与警种。树下的土壤是社区。警察这棵大树的根扎在教堂、学校、工厂、 企业之中。社区警务所体现的基本关系是:警务的成效依赖社区;社区是抑制犯 罪的主体,也是警察建设的源泉;所有警察工作,包括巡逻、刑事侦查、交通管 3 理等,一切都离不开社区。” 图 1-1:社区警务树图 2、英国莱斯特大学的麦克金认为,社区警务的形成是以社区为警察工作的 导向。社区警务的本质是理性化----在警务现代化之后按照时间、地点的具 体情 4 况,灵活、理性地决定警务工作。3、美国的塞缪尔?沃克认为: “社区警务是含有一种提供基本的警察服务的 新战略。社区警务改变了传统的被动反应服务的做法,强调警官参与改进社区生 5 活质量的长期战略 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 。社区警务也被称做问题导向警务。4、李?布朗把社区警务定义为: “警察与守法公众结为伙伴,共同预防犯罪, 3 [美]弗兰克?利什曼巴里?洛夫迪,斯蒂芬?P?萨维奇主编,《警务工作之核心问题》,吴开清等译,群众出版社,2002,32 4 王大伟,《英美警察科学》,中国人民公安大学出版社,1995,297 5 塞缪尔?沃克,《美国的社区警务》 ,世界警察参考资料,1995,4 逮捕罪犯,寻求解决隐患问题的办法,提高生活质量。对社区警务,不可以简单 6 的理解成为步行巡逻、社区关系或意识到社区需要,问题的核心是‘协作’。” 5、美国东密歇根大学曹立群教授认为,没有一项措施或一个明确的定义能 够确切表达社区警务的精髓,社区警务就是要改变旧的问题处理式的勤务模式, 要求警察致力于增进警民合作关系。社区警务还鼓励警察与社区居民建立互帮互 7 助的关系,警民共同探讨社区中存在的隐患,从而加强对社区本身的控制。二、我国警学界对社区警务的描述:1、所谓社区警务战略,简言之即立足社区,实行警察与民众的合作,通过 警察的服务密切警民关系,增强民众的参与意识,形成控制网络,辅之以多种矫 正和疏导措施,预防犯罪,先发制敌。随着时代的前进,其内涵和具体操作内容 8 在实践中不断丰富。它有两个基本原则:密切警民关系;预防为主。2、社区警务是社区与警方相互作用的过程,是社区与警方共同解决违法犯 9 罪问题的新途径。3、社区警务是指存在于警方和社区之间的一种相互作用的过程,旨在共同 10 发现和解决社区的治安问题。 4、作为一种警务理论,社区警务战略以预防犯罪和密切警民关系为主旨, 要求把工作重心转移到社区,与社区居民建立长期伙伴关系,警民共同解决社区 存在的治安问题和隐患,调动一切积极因素参与维护社会治安,使警务工作 真正 11 融入社区,依靠社会公众的力量有效预防、控制和打击犯罪,维护社会稳定。 5、社区警务是以治本为主,标本兼治的警务战略,昀终目的是通过改善和 密切警民关系,挖掘社区治安资源,规范警务运行机制,使治安工作社会化,进 12 而达到社区治安秩序的长治久安。 13 6、社区警务就是警察和其所负责的社区成员共同努力预防和打击犯罪。以上这些论述均为在各种文章中,警学界人士对社区警务的定义或描述。说 法虽不尽相同,但从中我们可以清楚的认识到,社区警务并不是简单的在把社区 和警务两个词相加,而是一种警务哲学、一种警务战略、一种可操作的警务工作 方式。 中国公安大学的李健和教授从语言的角度对社区警务(Community Policing) 的含义作了详细分析。他认为, “社区警务”的英文全称是“Community-Oriented Policing",中文直译为“社区导向警务”,即“朝向社区的警务”、 “社区主导的 警务”。如果细加分析,则可以将“社区警务”翻译为“共同(开展治安工作”。 6 (美)李?布朗,《美国纽约市的社区警务》,国外警学研究集粹,中国人民公安大学出版社,1999,402 7 曹立群, 《美国社区警务的兴起及对中国警务工作的启示》,中华人民共和国公安部社区警务国际研讨会论文集,2002,208-209 8 中国警学会课题组, 《建设中国的“社区警务”?对山东省济宁市社区的警察工作调研 报告 软件系统测试报告下载sgs报告如何下载关于路面塌陷情况报告535n,sgs报告怎么下载竣工报告下载 》,中国警学会科研成果辑,中国人 民公安大学出版社,1996,19 9 周伟,《社区警务初论》,中国警学会科研成果辑,中国人民公安大学出版社,1996,62 10 刘建国,《社区警务工作与警务规范》,中国人民公安大学出版社,2002,4 11 杨家平,《社区警务战略与勤务制度改革》,人民公安报,2001,3 12 武汉市公安局,《关于社区警务绩效考核的思考》,中华人民共和国公安部社区警务国际研讨会论文集,2002,129 13 刘涛,《社区警务战略》,现代世界警察,1998,1 因为,在英语中,“ Community ”(社区)由“common”(共同、团结的前半部 分和“unity”(联合、一致结合而成;而“Policing”(警务)是“police"的 动名词,“police”包括“警察机关”、“警察人员”、“治安活动”等多种相关联 的意思。所以“社区警务”也就可以理解为是社区民众和警察“共同联合起来, 团结一致,开展治安活动,维护治安秩序”。当然,作为一个专业术语,作为一 种语言、一种文化特色和时代特点的概念,可以称为“社区警务”,但决不能简 14 单的理解为一定区域的警察工作。 总体来讲,社区警务不能理解为一定区域内的警察工作,不能理解为在某一 特定人群所进行的警察工作,更不能理解为某一种由公众参与的预防犯罪的方 法。社区警务不只是一种方法、一种警务方式,而是一种理念,一种警察哲学。 2.2 社区警务建设的理论基础 “社区警务”既是一套哲学,也是一项组织策略。社区警务要成功,群众、 基层民警、警务主管及地方政府必须紧密配合,一起寻求创新方法共同解决现代 社区的犯罪现象及社会治安等问题。更应以问题为导向,结合各项相关治安 理论, 做好前瞻性的宣传与规划。 15 2.2.1 社会契约论 社会契约论的思想在古希腊就已初步形成,后经英国哲学家霍布斯和洛克、 法国哲学家卢梭以及近代美国哲学家罗尔斯的发展,目前已成为西方国家重要的 哲学思想。 霍布斯在他的名著《利维坦》中写道:人们在没有建立国家之前,是处于自 16 然状态中。 当时,人的“自我保护”原则起决定作用,每一个人只顾自己的利 益,而不惜侵犯别人的利益,这就是人的“自然权利”。如果没有法律和社会存 在,其必然的结果是“人与人之间互相开战”。那样,他们的生活将变得“孤独、 贫穷、险恶、粗野、短暂”。人们为了避免这种恶果,达到更好地保障自我、家 庭和朋友的安全的目的,大家共同订立契约,把“自然权利”交给统治他们的人, 从而建立了国家,结束了“自然状态”。后来,约翰.洛克又进一步发展了这个思 想,提出了较为彻底的法治原则。他强调:“法律一经制定,任何人也不能凭他 自己的权威逃避法律的制裁,也不能以地位优越为借口,放任自己或任何下属胡 作非为,而要求免受法律的制裁。公民社会中的任何人都是不能免受它的法律制 裁的。”从这种思想兴起的政治科学理论均探讨了警察机构的建立和警察的职能 以及国家和公民在道义上的权利和义务等问题。 14 李健和,《关于社区警务几个问题的思考》,公安大学学报,2002,1 15 卢梭,《社会契约论》,人民日报出版社,1998,29 16 霍布斯,《利维坦》,人民日报出版社,2002,43 英国社区警务改革的代表人物约翰.阿德森认为,社会契约理论的表述虽然 很简短,但己经足以表明一个政治理论,这就是“政府如果忠实而且实现了它对 公民的义务,人们就应该遵守行为规范。警察工作具有一种政治功能,警察既是 政府的道德和法律代表,同时也是人民的公仆,因而人民有权利要求警察提供服 务。但警察也有权利要求公众实现他们对国家的契约,这样才能符合所有人的昀 17 大利益。” 由于社会契约理论超越了部落、宗教和种族的界线,特别是它避开了 阶级这一敏感的话题,有利于其在西方各国开辟不同文化、不同传统的多元社会 的警察工作,从而使得它在西方国家赢得了较为广泛的支持,并在警察科学中得 以借鉴和利用。 2.2.2 破窗理论 破窗理论源自于 1982 年的美国。美国从 20 世纪 60 年代开始的警务改革己 在尝试改善警民关系,但昀初的改革计划却未能达到这一目的。1982 年,詹姆 斯威尔逊 JamesWhilson 和乔治?凯林George Kelling发表了论文《破烂的 窗户》,依据破窗理论Broken Windows Theory ,提出了警察援助社区建设非 18 正式控制机制的想法,使警民关系大幅改善。 这个理论提醒我们,如果我们能 够在事前加以防范社区不良行为的滋生,那么事后我们就不需费心来解决更 严重 的犯罪问题。所以,即使公安机关事后介入处理,或者在征兆产生时就加以预防, 但是这些仍然需要社区群众的积极配合。因为,居民本身长期居住在社区中,对 社区状况的掌握及了解远胜于任何政府机关,若社区居民能为了自身的安全自发 性的集结在一起守望相助,并对威胁社区的迹象做一些防范及制止的工作,则一 定会对社区治安状况及社区治安的维护产生相当大的效果。 2.2.3 新公共管理理论 新公共管理运动兴起于20世纪70年代,其理论精髓在于将现代经济学和私 营企业管理理论和方法引入公共部门的管理之中,提高政府工作的效能,分权、 放松规制。新公共管理理论的兴起要求,政府的行政专家们不应事必躬亲,而要 善于授权,鼓励公众参与管理。通过各种形式引入竞争机制,增强成本意识,提 供优质服务,改善行政管理。政府要着眼于预防为主,而不是通过事后服务来挽 回损失。它们在做出决定时,应尽一切可能考虑到未来,以防患于未然。政府还 应善于下放权力,实行参与式管理,通过参与及合作,分散公共行政机构的权力, 简化内部结构上的等级。该理论认为“有效的政府并不只是一个会实干的政府, 17 熊一新、王太元,《昀新社区警务工作指南》 ,群众出版社,2003 年版,第 16 页 18 破窗理论是政治学家威尔逊和犯罪学家凯林昀早提出的。这一理论认为:如果有人打坏了一个建筑物的窗户玻璃,而这扇窗 户又未得到及时维修,别人就可能得到暗示性的纵容去打烂更多的窗户玻璃。久而久之,这些破窗户就给人一种无序的感觉。 那么在这种公众麻木不仁的氛围中,犯罪就会蔓延、滋生。 19 一个会执行的政府,而是一个会广泛采用授权或分权方式进行管理的政府”。 公安机关作为政府的一个组成部门,必须积极顺应时代和社会的发展,积极 推进政府职能的转变,树立成本意识、效率意识;授权社区,依托社区组织,利 用社区资源,以便加强公安管理,增强工作效能。而新公共管理理论,为社区警 务研究和建设提出了全新的工作思路和方法论。 2.2.4 新公共服务理论 “新公共服务”理论是美国亚利桑那州立大学的登哈特夫妇Robert B.Denhardt&Janet V Denhardt提出来的。“新公共服务”理论将公民置于整个 治理体系的中心,强调政府治理角色的转变即服务而非导航。推崇公共服务精神, 旨在提升公共服务的尊严与价值,重视公民社会与公民身份,重视政府与社区、 公民之间的对话沟通与合作共治。新公共服务理论运用到社区警务中表现为:人 民群众是社会的主人,也是维护社会治安的主要力量。社区警务作为实现社区公 共安全服务的重要途径,广泛参与是其本质特征和必然要求。通过对公民教育方 案的参与以及对公民领袖更广泛的培养,政府可以激发人们恢复原本应有的公民 自豪感和公民责任感,而且这种自豪感和责任感会进一步发展成为在许多层次都 会出现的一种更强烈的参与意愿。在这种情况下,所有相关各方都会共同努力参 与,合作和达成共识创造机会。明确表示并鼓励对公民责任感的强化,进而支持 群体和个人参与社区警务的订立活动。这样的民力资源拓展才能真正达到社区警 务的目标。 2.2.5 社会控制理论 加州大学犯罪学学者特拉维斯.赫尔斯奇Travis Hirschi十一九六九年发 表“社会控制理论”,认为社会化的过程中,人与社会之间建立了大小不同的社 会键,如果一个人的社会键很强,则除非有很强的犯罪动机将键打断,否则他不 会轻意犯罪。社会控制理论强调的是社会的结合力,因为人性本来就是非道德动 物,都有犯罪的倾向,人类要是不受外在法律的控制和环境的陶冶与教养,便会 很容易倾向于犯罪。社区群众通过外在环境的陶冶、教养与控制,来强化社会键强度,减少社区 犯罪或不良秩序行为的产生。将社区群众组织在一起,可经由社会接触和社会互 动来增加彼此间凝聚力,即所谓的社会键。因此,这一理念与“社区警务”的理 念是相通的,这种鼓励群众组织起来,运用社区共同力量来维持社会秩序的观念, 也可以说是社会控制理论的运用。 19 张成福、党秀云,《公共管理学》,中国人民大学出版社,2001,350-353 第三 章 中外社区警务建设比较 3.1 社区警务的产生与发展 根据世界警务资料记载,迄今为止,世界范围的警务革命改革己经进行了 四次。 第一次警务革命以现代警察制度的诞生,即制服警察的出现为标志,时间是 公元1829年至1890年。制服警察首先诞生于英国,称伦敦大都市警察,其创始 人是罗伯特?比尔。他从建立现代警务制度之日起,就把服务列为警察的重要工 作,并将公仆意识作为警察的根本角色。遗憾的是,在此后的170多年间,西方 警务工作并没有很好地贯彻这些原则。 第二次警务革命发生在1890-1930年间,以美国的警察专业化为标志,当时 称作警察专业化运动。19世纪末到20世纪初,世界各国警察大部分处于初创阶 段,训练不足、效率低下、腐化严重,尚不是一支独立的专业化队伍。美国警长 协会主席理查德?西尔威斯开始了警察专业化运动。其核心是通过专业化摆脱地 方政治对警察的控制,使警察成为意志独立的、高效率的文职队伍。其主要措施 是加强培训,注重工作专业化,引进军事化管理。第二次警务革命是新警察独 立 和成熟的标志。通过这次运动,警察强化了专业职能,提高了专业素质。但是, 警务重点却逐步向单一的打击犯罪的角色过渡,警察与公众的关系逐步疏远。 第三次警务革命发生在1930-1980年间,以欧美各国警察现代化为标志,当 时称为警务现代化运动。20 世纪 30 年代到 70 年代,西方主要资本主义国家逐 步完成了警察现代化。现代化包括:交通器材现代化,引进与完善车辆巡逻制, 指挥通讯现代化,建立了电子指挥控制中心;信息交流现代化,建立信息情报中 心、查询与贮存的电子计算机联网。与此同时,各国的警察编制、警察预算均有 巨大的增长。第三次警务革命是狭义警察概念----“打击犯罪战士”概念走向鼎 盛的标志。这次运动片面追求警察编制高比例和技术装备的现代化,从而一方面 是警察几乎武装到牙齿,而另一方面则警察离公众越来越远,政府和纳税人对警 务工作投入越来越多,而社会犯罪却有增无减。 第四次警务革命从 1980 年开始兴起,目前正在逐步深入。其主要内容就是 推行社区警务战略,显著特征是警察重返社区,充当社会公仆角色,即所谓 “返 璞归真”。第四次警务革命是对原有警察组织结构、理论观念平衡状态的巨大冲 击。 3.2 国外社区警务建设实践 20 3.2.1 美国的“市民导向”警务模式 以实证主义思想为指导,通过实践来摸索工作方法并不断做出调整,是美国 社区警务工作的一大特色。自从乔治.凯林和詹姆斯.威尔逊提出“破窗理论”后, 激发了人们对警务工作进行实证探索的广泛兴趣。其中美国的市民导向警务模式 就是一个典型的社区警务模式。该警务模式以15人为单位,组成一个巡逻小组, 负责巡逻区域内的工作,要求警察在各自的辖区进行强化巡逻的基础上,深入居 民家中,挨家挨户调查居民对犯罪的恐惧问题,从而使警察与市民的联系得到了 加强。进而,又把调查得到的情况用于 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 新的对策。根据警务专家的建议,警 方把精力集中在特定社区问题的解决上。特别是在居民恐惧感的重要问题来源 上,根据居民的意见,警方选择了新的角色,积极建议政府的管理部门改善社 区 环境,铲除滋生犯罪的土壤;组织和代表政府各部门,帮助社区制定重大规划等 等工作。实施市民导向警务的结果是使社区居民注意到警察露面的次数增加,对 警察工作的满意率也随之提高,与此同时,居民对犯罪的恐惧感减少。特别是在 进行更多的特定问题导向探索之后,居民的犯罪恐惧感降到了昀低点。 21 3.2.2 英国的“主动预警”机制英国艾克塞特市是英国社区警务改革的发源地,其社区警务的实践无疑是世 界各地后来开展的社区警务的基本范式。 1997 年,英国德文郡警察局局长约翰?安德逊进行社区警务试点改革。整个工作分四 个步骤,即组织建设;科学设计、实施与评估;再造社会凝聚力;开展多种预防犯罪活动。 表 3--1 艾克赛特市社区警务步骤表 20 曹立群, 《美国社区警务的兴起及对中国警务工作的启示》,中华人民共和国公安部,社区警务国际研讨会论文集, 2002, 208-209 21 缴济东译,《社区警察?英国内政部研究规划司课题研究报告》,世界警察参 考资料,1995,3 艾克塞特市社区警务主要通过主动预防警务来控制犯罪。德文郡警察局组建 了预防犯罪支援部,有6名警察,主要工作要点有四点。其工作步骤如下: 一、了解社区犯罪问题。主要是通过警察以及整个社区各行业的统计数据分 析社区犯罪问题及社区矛盾。 二、再造社区凝聚力。比如,警察帮助建立市民与司法部门的联系渠道,扩 大与社区的联系;互通信息为市民的行为提供咨询;鼓励社区为自身协调采取各 种活动。旨在加强社会和谐,增强各种形式的非官方社区控制机制。 三、警察的单方行动,主动做些事情。主要是根据社区特点,组织再造社会 凝聚力的活动。 四、建立警务咨询组。即主动承担牵头责任,与社区各部门密切合作。主要 是开座谈会;讨论有关问题与方法;探讨社区需要;采取多边合作行动;评论、 支持与指导地方社区预防犯罪工作。 22 3.2.3 日本的“交番和驻在所”建设 1881年日本明治维新后交番制度逐渐形成,直至现在己有100多年的历史。 交番和驻在所是日本警察机构中昀具特色的基层组织, 隶属各县警察署的地域管 理部,它是日本警方联系市民、加强社会治安管理的重要窗口。其主要职责是: 受理盗窃、火灾、传染病、遗失物品的报警;治安巡查;户口调查管理登记等。 改善队伍形象,密切警民关系,维护好社会治安是各国警察共同关心的问题,日 本警方很注意这方面的问题,并在解决这个问题方面有一套较为成功的经验和做 法,昀突出的是日本的地域警察。 日本的地域警察遍布全国各地,但主要分布在两个部门:一个是城市的交番, 另一个是农村的驻在所。城市的交番相当于我国的派出所,而农村的驻在所则要 比城市的交番小得多,基本上是一所一人。交番和驻在所除完成规定的工作任务 外,大部分时间都要根据市民的要求添置便民服务设备,开展大量的社会公益活 动。日本各警察署的主管领导每个月要走访一次市民,听取市民对交番和驻在所 的意见。而市民和群众的意见将决定交番和驻在所民警的晋升和工作福利待遇问 题。正是这种工作方法,促使交番和驻在所的每一位警察努力工作,认真办理群 众交办的每一件事,全力维护好警民关系。通过交番和驻在所深入细致的工作, 日本的警民关系非常融洽。 22 谷口清作,《日本的交番制度简介》 ,中华人民共和国公安部,社区警务国际研讨会论文集,2002,139-140 3.3 国内社区警务建设动态 3.3.1 南京市社区警务实践 南京是我国昀早开展社区警务工作的城市之一, 南京市公安机关经过几年的 探索和实践,其社区警务模式已比较成熟并具有典范性,其经验被公安部推广。 23 其基本做法是: 一、合理配置社区警务警力。全市445个社区,按一区一警、一区两警,一 区多警模式,配置社区民警671名。 二、实行警务工作进社区。每个社区设立一个警务室,均配备一个警务公示 栏、一本工作日志、一套综合台帐,一张接待群众时间表,一个警民联系箱。还 配备了电话、电脑和便民设施。将暂住人口管理、户籍管理等警务工作前移到了 社区。 三、充分利用社区资源,搞好群防群治。发动、组织群众,开展了多种多样 的群众性治安巡逻防范活动。抓好了以治保、保安、联防为主的专业化队伍,以 社区值班员、单位内保人员为主的半专业化队伍,以社区居民积极分子、社区保 洁员、人口信息员为主的义务性队伍这三支力量。还成立了下岗职工治安巡逻队, 离退休老党员“夕阳红”治安巡逻队、大学生周末义务巡逻队等多种巡防队组织。 四、以落实责任制为核心,规范社区警务运作。规定了社区民警主要承担“五 大职责”,即收集信息、加强人口管理、组织治安防控、抓好阵地控制、密切警 民关系。各地根据这“五大职责”认真组织考核。有的派出所还将相邻的 2-3 个社区划分为一个警务区,由警长负责,实行联勤协作制。为确保社区民警每周 在社区工作30小时,各级公安机关切实给社区民警“减负”,尽量减少其非社区 警务活动。 五、加大经费投入,强化警务保障。全市共投入667万元建设社区警务室, 并配备电话、电脑等。社区警务取得了良好效果,实施5个月后,全市刑事发案 率比前5个月下降26.8%, 其中入室盗窃、机动车盗窃等多发性案件下降了32.5%。 群众维护治安的热情高涨,靠群众提供线索破的案件占全市破案总数的21.8%。 3.3.2 上海市“三警合一”社区警务模式 入世后,伴随国内政策的必要调整和变革,社会各方面发生较大变化,打击 违法犯罪活动、保障人民群众利益、维护社会稳定工作的形势也更加艰巨,这些 新变化使公安工作面临着严峻的挑战。目前,上海公安机关正在进行“三警合一” 社区警务机制试点工作。“三警合一”社区警务机制就是改变派出所原有的管理 机制,打破警种界限,将管段民警、治安民替、巡逻民警合并,统一称为“社区 23 中华人民共和国公安部治安管理局,《中外社区警务》 ,中国社会出版社,2004,30 民警”;将原先的条块分割变成以块为主,将日常工作制变为弹性工作制,变单 24 一模式为多元模式,变静态管理为动态管理。 “三警合一”社区警务的运作形 式如下:一、在警务区的设置上,根据原来警务区划分的情况和警力条件,重点参考 辖区内的地理特征、地区治安复杂程度、人口与单位实际数、“网格化”巡区设 置等因素,重新划分各派出所辖区内的警务区,做到警务区设置与警力配置相对 应。二、在勤务运作上,实行以着装勤务工作为主,便衣工作为辅的工作模式。 在日常常态警务工作中,要求社区民警着装,携带警械装备开展警务工作;遇确 有需要,社区民警可以着便装进行工作。社区民警在巡逻、巡访工作中,可在责 任段内相对案件多发、治安复杂的区域着重开展工作。三、在工作时间上,打破传统的“双休日”作息制度,实行弹性工作制,向 高发案的时间段倾斜,在下午和上半夜安排大部分警力开展辖区巡查工作。同时, 保证全天候、全时间段都有民警进行巡逻,不出现空白时间段,并确定每天一定 时段为重点时间段,重点投入警力进行巡查。四、在工作责任上,实行分工负责制。在每个警务区内,每名社区民警都有 一块明确的责任区域和范围。责任段实行一块多警的,同块民警之间实行 AB 角 联勤制;在某些地区实行一块一警的,则相邻责任段的社区民警实行 AB 角联勤 制,保证工作不出现空白。 五、在保障机制上,明确工作目标与责任,全面提供与收集各类情况信息, 加强社区保安、物业保安和专业保安的辅助力量,强化社区民警的警务技能、警 容警纪和警务礼仪的培训。 表 3--2:传统社区警务与“三警合一”社区警务工作对比表 24 胡世民, 《关于推进上海派出所社区警务机制创新的思考与实践》,社会治安及警务工作研究论文选集,东华大学出版社, 2005, 295-296 3.3.2 北京市“社区防控网”建设 自 2002 年起,北京市开始推行“社区无案件日竞赛活动”,拟通过社区民 警、居委会等协警力量及电子眼等科技手段,建设社区防控网,降低社区这一与 百姓日常生活昀为密切的场所的发案率。目前,包括各种专业和义务的协警力量 在内,北京市日常协警力量已达到44万余人,全市街头巷尾已安装5000多只电 子眼,监控社会治安状况。除警力之外,现全市已有 5800 余个小区实现了全封 闭;2679 个楼房小区安装了楼宇对讲系统;在街巷胡同和重点要害部位,已安 装了5599个电视监控设备;在易发案的平房和出租房屋,安装了40万个门磁报 警器。 社区防控网络建设的基本思路是:以构建和谐社会和实现“平安奥运”为奋 斗目标,坚持“整体防控、精确指导、精确打击”的工作思路,坚持“专门工作 与群众工作相结合”的方针,以勤务指挥、科技信息和制度规范三大机制为 保障, 以动态巡控、静态安防、重点人控制、信息监测四大系统为基本框架,大力整合 社区防范资源,不断探索防范工作社会化、市场化模式,强化对社区人、地、物、 事和组织的有效控制,严格落实社区防控单元责任,实现以社区安,保社会稳。 社区防控网络的构成是以“五大防控力量”为基础的动态巡控系统、以实现全方 位覆盖为目标的静态安防系统、以建立动态管控机制为基础的重点人控制系统、 以建立人力情报信息员队伍为主要任务的信息监测系统为基本框架。 北京市警方在推行社区防控网络建设以来,社区网由疏到密,人的掌控由浅 入深,防控能力由弱到强,为首都社会治安的整体防控发挥着越来越重要的作用。 3.3.3 天津市社区警务建设的“三张网” 一、依托“三张网”的建设,强化社会治安的控制能力。 构建“三张网”即“警防网” 、 “民防网”、 “技防网”是天津市公安局于2003 年根据社会治安形势提出的新时期社会治安防控体系。“三张网”相对独立又互 相依存、互为补充,共同为社会治安稳定发挥巨大作用。 “警防网”就是通过加强各警种的交流协作,加强各个公安机关民警的协作, 将原先各自为战的点或线的警力有效排布、 “织补”,形成一张由巡警、刑警、社 区民警、交警等警种共同组成的“警网”,每个警种工作相对独立,遇有紧急情 况,各警种、各部门、各点位的民警相互支援,统一协调,立即形成网络化的控 制体系,更及时有力的打击各类犯罪活动,维护社会治安的稳定。“警防网”的 实施对于发生在街头的各类侵财性犯罪(特别是街头抢劫、飞车抢夺等及时开 展围追堵截已取得明显的效果。“民防网”就是要充分发动群众参与社会治安工作。通过社会治安公益性岗 位的设立,招募热心于公共治安事业的40、 50下岗失业人员担任治安员;通过 培训专业的保安队伍,然后受雇于银行、商场、物业小区从事安全保卫工作;通过社区民警有效的发动群众在本社区、本辖区重点路段、重点时段开展义务巡逻; 通过秘密力量建立“?望哨”、 “观察点”密切关注社会治安动态等措施,在“点、 线、面”上充分发动社会力量形成“民防网”开展各种措施的防控,有力震慑犯 罪活动,同时加强宣传不断提高群众的自防意识,减少案件的发生。“技防网”就是采取各种技术防范措施,全面提高防范的能力和技术含量, 通过提高犯罪的成本,从而减少犯罪行为的发生。如:在主要路段、重点繁华部 位(银行、商场、大型超市等门前安装录像监控设备;在高档物业小区安装红 外线防盗系统,电子巡更装置等,有效的提高防范控制的能力。此外,加强居民 自防意识的宣传也是技防的重要内容,如:对旧有