试论普惠性民办幼儿园制度设计

试论普惠性民办幼儿园制度设计 [摘要]“普惠性民办幼儿园”由“普惠性”与“民办幼儿园”两个概念构成,内生着悖论与冲突。这种悖论与冲突集中 表 关于同志近三年现实表现材料材料类招标技术评分表图表与交易pdf视力表打印pdf用图表说话 pdf 现在其核心属性方面。普惠性民办幼儿园的制度设计应包含三方面内容,即确定哪些民办幼儿园可以成为普惠性民办幼儿园,制定普惠性民办幼儿园的办园、收费和质量 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 ,设计普惠性民办幼儿园的扶持政策。 [关键词]普惠性,民办幼儿园,普惠性民办幼儿园,制度设计,政府 [中图分类号]G610 [文献标识码]A [文章编号]1004-4604(2011)06-0001-05 在《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(国发[2010]41号)(以下简称《若干意见》)中,学前教育的性质由原来的福利性、教育性转变为普惠性、公益性,这一变化既受我国福利制度变革的影响,强调从单位福利向公民权利、从补偿性福利向公共福利的转换,也反映了我国政府对学前教育制度设计的新思路。为了切实解决“入园难”,促进学前教育事业科学发展,《若干意见》从政策层面提出了“大力发展公办幼儿园”“鼓励社会力量以多种形式举办幼儿园”等意见,还提出要“积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较 1 低的普惠性民办幼儿园发展”。如何通过相应的制度设计化解普惠性民办幼儿园所内生的悖论?这其中,政府要发挥什么作用?本文尝试回答这些问题。 一、普惠性民办幼儿园内生的悖论与冲突 “普惠性民办幼儿园”由“普惠性”与“民办幼儿园”两个概念构成,内生着悖论与冲突。这种悖论与冲突集中表现在其核心属性方面。 普惠性强调的是普遍惠及、人人享有,其核心属性是高包容性、非竞争性、非排他性。所谓高包容性是指学前教育的经费投入惠及所有儿童。它尊重的是公民权利,而非身份、阶层背景、经济基础等。所谓非竞争性是指学前教育作为公共福利制度的一部分,其惠及面无需通过竞争而获得,无论这种竞争是以权力资本、经济资本还是文化资本的方式呈现。所谓非排他性是指在一位儿童享受学前教育带来的益处时,并不排斥其他儿童也从中获益。普惠性幼儿园的理想状态是无排斥、无歧视、低收费、非营利、有质量。从普惠性的核心属性看,创办普惠性幼儿园的主体首先是各级政府,其次是各类非营利机构。这是因为学前教育是公共产品,只有政府与非营利机构才能在提供社会公共产品方面发挥根本作用。 民办幼儿园则是一个有歧义的概念,其中的“民办”一词可以是一个包容性极广的、从官一民相对意义上来界定的概 2 念,如《民办教育促进法》中规定的“国家机构以外的社会组织或者个人,利用非国家财政性经费,面向社会举办”,也可以是一个比较狭义的概念,特指由民间个人出资举办。在我国的日常语境中,“民办幼儿园”往往与“营利”“竞争”“市场机制”联系在一起。营利意味着幼儿园要从家长那里获得比其办园成本更高的收益回报。竞争则意味着不是所有幼儿都能进入幼儿园,也不是所有进入幼儿园的幼儿都能享受其全部的课程资源。市场机制则是指价格机制、供求机制、竞争机制的综合作用,其核心是价格机制。这意味着幼儿园的收费不只是根据群众的承受能力确定,而是会受到更多因素的影响。可见,民办幼儿园与普惠性的核心属性不完全一致。 与公办幼儿园、小区配套幼儿园、社会力量办园这些相对无歧义的概念相比。普惠性民办幼儿园是一个新生的、语焉不详的概念。尽管《若干意见》对其进行了简约的限定,即“面向大众、收费较低”,但现在看来普惠性民办幼儿园还只是一个价值性概念、期望性状态,而非现实性概念、可能性状态,因为这一概念内生着悖论与冲突。 二、普惠性民办幼儿园的制度设计 根据《中国教育统计年鉴2009》的数据,2009年我国共有幼儿园138209所,其中教育部门办幼儿园26958所(占19.5,),集体办幼儿园17542所(占12.7,),民办幼儿园89304所(占64.6,),其他部门办幼儿园4405所(占3.2,)。 3 根据《民办教育促进法》的规定,广义的民办幼儿园是指“国家机构以外的社会组织或者个人,利用非国家财政性经费,面向社会举办的幼儿园”。从上述统计数据看,广义的民办幼儿园包括集体办幼儿园与民办幼儿园(个人办幼儿园),共106846所(占77.3,)。事实上,民办幼儿园的实际数量比《中国教育统计年鉴2009》公布的数据要多得多,因为这一年鉴统计的只是注册过的民办幼儿园,而在我国的城市与乡村还存在着数量可观的未注册的民办幼儿园。若要化解普惠性民办幼儿园内生的悖论,促使民办幼儿园提供普惠性服务,政府需要创新体制机制,进行相应的制度设计和政策引导。 1 确定哪些民办幼儿园可以成为普惠性民办幼儿园 根据我们的调查数据和对我国集体办幼儿园的总体把握看,绝大多数集体办幼儿园都在提供面向大众、收费较低、有一定质量保证的普惠性服务。如果政府能给予集体办幼儿园一定的政策扶持。集体办幼儿园的普惠性特征会表现得更明显。 个人办幼儿园的情况则相对复杂。从服务对象上看,个人办幼儿园大致可分为三类,高档的注册民办幼儿园、普通的注册民办幼儿园、低端的未注册民办幼儿园。高档的注册民办幼儿园主要为经济实力较雄厚的人群服务,普通的注册民办幼儿园主要为城乡普通百姓服务,低端的未注册民办幼儿园主要为城乡低收入群体服务。从三类民办幼儿园的实际 4 发展来看,高档的注册民办幼儿园数量较少,普通的注册民办幼儿园数量庞大,而随着城市化进程的加快,低端的未注册民办幼儿园的数量也日益壮大。据保守估计,在一些城市,未注册民办幼儿园的数量甚至已达到城市幼儿园总量的50,以上。 要强求所有个人办幼儿园都提供普惠性服务显然是不现实的,也不符合社会主义市场经济规律。从可行性的角度看,提供普惠性服务的责任可以主要由普通的注册民办幼儿园来承担,对高档的注册民办幼儿园,可按照优质优价的市场规则来运作,对低端的未注册民办幼儿园,则可通过政策引导与扶持使其合法化。 2 制定普惠性民办幼儿园的办园、收费和质量标准 根据《若干意见》的精神,普惠性民办幼儿园强调的是“面向大众、收费较低”,同时要为公众提供“基本的、有质量的”学前教育服务。“收费较低”强调的是民办幼儿园的收费要在老百姓可承受范围之内,关注其办园成本核算与其收费标准之间的关系。“面向大众”强调民办幼儿园要向所有人开放。“基本的、有质量的”关注的是民办幼儿园的教育质量,防止小学化倾向或重保不重教的情况发生。当然,普惠性民办幼儿园要以合法注册为前提。 从统计数据看,目前民办幼儿园无论是园所数量,还是在园幼儿人数,都毫不逊色于公办幼儿园。然而,就整体而 5 言,各类民办幼儿园办园水平参差不齐,收费标准差异悬殊,服务质量良莠不齐。要使面广量大的民办幼儿园成为普惠性民 办幼儿园,必须对其办园、收费和质量标准作具体规定。 从办园标准看,《若干意见》提出了一些纲领性规定,如“广覆盖、保基本”“安全、适用…‘覆盖城乡、布局合理”“方便就近、灵活多样、多种层次”等。这意味着普惠性民办幼儿园必须是标准化民办幼儿园,既不能超规模发展、超档次服务。人为扩大幼儿园服务半径,提高入园门槛,也不能家庭式办园,只提供低水平服务。此外,《若干意见》还提出要“根据国家基本标准和社会对幼儿保教的不同需求,制定各种类型幼儿园的办园标准,实行分类管理、分类指导”。可见,办园标准不是刚性、一刀切的,而是可以根据实际需要弹性制定,且以不同人群的不同需求为导向。 从收费标准看,《若干意见》提出要“根据城乡经济社会发展水平、办园成本和群众承受能力……加强民办幼儿园收费管理,完善备案程序,加强分类指导”。这就意味着民办幼儿园的收费标准要适应当地群众的收入水平。一般而言,家庭的保教支出可占其家庭总收入比率的10,,20,。与公办幼儿园不同,民办幼儿园的办园经费完全来自家长缴费,因此,家庭保教支出下降一方面取决于幼儿园适度降低其赢利 6 比率,另一方面则需要政府的多元经费补助。 从质量标准看,《若干意见》期待所有幼儿园“保障适龄儿童接受基本的、有质量的学前教育”,能“遵循幼儿身心发展规律,面向全体幼儿,关注个体差异,坚持以游戏为基本活动,保教结合,寓教于乐,促进幼儿健康成长”。“加强对幼儿园玩教具、幼儿图书的配备与指导,为儿童创设丰富多彩的教育环境,防止和纠正幼儿园教育‘小学化’倾向。”“要把幼儿园教育和家庭教育紧密结合,共同为幼儿的健康成长创造良好环境。”可见,幼儿园的质量标准不仅取决于幼儿园的教育活动是否遵循幼儿身心发展规律,还与幼儿园的玩教具、图书等软硬件环境的质量有关,也与家园合作效果有关。对大多数民办幼儿园来说,在质量标准上最应该避免的是小学化倾向和因课程超载而增加幼儿的认知负担。 3 设计普惠性民办幼儿园的扶持政策 为了促使民办幼儿园提供普惠性服务,政府制定的扶持政策必须足够开放与包容。《若干意见》提出“采取政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式,引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务。民办幼儿园在审批登记、分类定级、评估指导、教师培训、职称评定、资格认定、表彰奖励等方面与公办幼儿园具有同等地位”,还提出“城镇小区配套幼儿园作为公共教育资源由当地政府统筹安排,举办公办幼儿园或委托办成普惠性民办幼儿园”。 7 从现实层面看,民办幼儿园在政策法规、资金、登记注册、活动许可等方面需要政策扶持。在《若干意见》颁布后,一些地方政府制定了一些跟进性措施,这在一定程度上推动了民办幼儿园的普惠化。 (1)奖励与补助。陕西省政府对民办幼儿园进行分类管理,根据民办幼儿园的发展状况分别给予或奖励或补助的扶持性政策支持。例如,规定县(区)政府要积极鼓励和扶持民办幼儿园,对规模较大、办园行为规范、保教质量较高的民办幼儿园,给予一定奖励,对办园行为规范、收费不足以维持正常运转的规模较小的民办幼儿园,给予适当补助。从我国目前民办幼儿园的整体发展状况来看,这一政策具有可推广性。不过,需要强调的是,政府的奖励与补助都须跟进随后的财务审计,以保证政府的奖励与补助资金真正用于幼儿园的可持续发展,促使民办幼儿园提供更具普惠意义的服务。 (2)购买服务。与公办幼儿园不同,民办幼儿园的运作资金基本上来自家长缴费。为了减轻幼儿园和家长的负担,上海市政府采用的是向民办幼儿园购买学位的 方法 快递客服问题件处理详细方法山木方法pdf计算方法pdf华与华方法下载八字理论方法下载 。为此,上海市加大了对学前教育的财政性投入。2009年,上海市的财政性教育经费投入中,学前教育经费占7.93,,比2004年提高了2.44个百分点,生均财政拨款占生均教育支出的比率为68.04,,比2004年提高了2.49个百分点,大大高于全国平均水平。江苏省南京市也将从2011年秋天起,为全 8 市17万适龄幼儿提供每人2000元的学券资助。这实际上也是政府购买服务的一种方式,因为这一政策的资助对象包括所有在政府认可的幼儿园就读的适龄幼儿,满足三项条件(有固定住所,有固定工作,有纳税证明)的进城务工人员子女享受同等待遇。 (3)加大政府财政的直接投入。为强化政府责任,浙江省杭州市、宁波市提出,到2012年,财政性学前教育经费占同级财政性教育经费的比率要达到5,以上,不举办高中段教育的区要达到10,以上,学前教育预算内生均公用经费要达到当地小学预算内生均公用经费的33.3,以上,到2015年,力争将幼儿家长支付的入园费用占学前教育总成本的比率控制在30,左右。国务院教育体制改革试点领导小组办公室认为,杭州市、宁波市这一试点项目的 经验 班主任工作经验交流宣传工作经验交流材料优秀班主任经验交流小学课改经验典型材料房地产总经理管理经验 将有望在全国推广,因为,从最直观的意义上看,普惠性首先表现为收费的降低和“入园难”“入园贵”问题的逐步解决。此外,广东省顺德市大良街道也出台新举措,凡符合条件的民办幼儿园,每个班每月可获1000元的额外补助,专项用于提高幼教人员薪酬。 (4)硬性规定民办幼儿园将赢利的25,作为教育发展基金。《民办教育促进法实施条例》第三十七条明确规定,“按不低于年度净资产增加额或者净收益的25,的比重提取发展基金,用于学校的建设、维护和教学设备的添置、更新等。” 9 这一规定实际上明确了民办幼儿园取得合理回报的合法性。在《若干意见》颁布后,江苏省张家港市政府出台规定,要求民办幼儿园将每年收入的25,用于再投入,其办学水平若达到考核标准,则可以获得政府进一步给予的奖励。张家港市政府认为,民办幼儿园提供普惠性服务的根本保障在于投入到位,激励措施到位,从而真正引导民办幼儿园提供面向大众、有质量的学前教育。 (5)配备公办教师。教育资源的共享与教师的流动在一定程度上可以激发民办幼儿园的质量意识,提高民办幼儿园的普惠性。我国不少地区的地方政府在大力发展学前教育上采取的便是配备或派驻公办教师的方式。例如,内蒙古自治区鄂尔多斯市东胜区对已注册或预注册的幼儿园,一方面实行晋级奖励,另一方面采取派驻公办教师的方式以帮助民办幼儿园成为普惠性幼儿园。按照规定,民办幼儿园若达到市级示范园标准,政府一次性奖励10万元,为其配备占幼儿园教师总数30,的公办教师,并由区财政统一发放工资,若达到自治区示范园标准,政府一次性奖励30万元,为其配备占幼儿园教师总数50,的公办教师,并由区财政统一发放工资。宁波市鄞州区则通过三种途径提升保教人员整体待遇与专业素质。一是开通道,每年公开招考事业编制教师充实幼儿园教师队伍,力争到2015年事业编制教师所占比重达到40,,二是提待遇,确保幼儿园教师在职称评定、评优评先 10 等方面享受与中小学教师同等待遇,确保非事业编制幼儿园教师人均收入达到 社会平均工资的1.5倍,确保幼儿园教师依法参加社会保险,三是强培训,把幼儿园教师培训纳入教师培训体系,每年投入80万元,分层分类免费开展教育培训,力争到2015年拥有专业职称的教师所占比重达到60,。 从以上各地的举措看,对普惠性民办幼儿园的扶持政策至少包括三大类,一是通过保证合理用地、减免税费等方式,支持民办幼儿园,二是创新支持方式,积极扶持面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园,如采取政府购买服务、奖补结合、派驻公办教师等方式,三是对公办、民办幼儿园一视同仁,进一步强调民办幼儿园在审批登记、分类定级、评估指导、教师培训、职称评定、资格认定、表彰奖励等方面与公办幼儿园具有同等地位。 普惠性民办幼儿园不应只是一个期待性概念,它必须切实承担起提供普惠性、公益性学前教育的重任。但只有政策与制度到位了,普惠性民办幼儿园才能从概念层面走向实践层面。 三、政府在推动民办幼儿园提供普惠性服务方面发挥的作用 从普惠性的“普遍惠及、人人享有”内涵来看,政府与非营利机构才是提供普惠性学前教育的责任主体。但鉴于我国的 11 现实国情,必须在完善学前教育公共服务上创新体制机制,调动一切可以调动的力量。不过,虽然民办幼儿园的办园主体,即各类社会组织与个人在新政策的推动下可以承担起提供学前教育公共服务的职能,但无论如何,政府在推动民办幼儿园提供普惠性服务方面必须发挥根本作用。 最广义的民办幼儿园与最狭义的民办幼儿园的核心差别在于是否包含集体办幼儿园。从上述对个人办幼儿园的分类来看,对高档注册民办幼儿园而言,由于其完全不具备提供普惠性服务的可能性,因此,可以将其交给市场,让它们根据经济规律自我调节,以满足人们对多元学前教育的需求。其他个人举办的注册幼儿园与集体性质的民办幼儿园则都在一定程度上具备提供普惠性服务的可能条件,因此政府需要根据不同情况给予不同扶持,促使其尽快具备提供普惠性服务的充分条件。对于那些一直以来就坚持提供普惠性服务的集体办幼儿园与个人办幼儿园,各地政府要分清政策扶持的优先顺序,给予其更多的政策扶持或奖励,以促使其为人民群众提供更有品质的学前教育服务。当然,在提供政策扶持的同时,政府部门不能忽视对民办幼儿园教育质量的指导与监管。 集体办幼儿园在历史上一直发挥着为社区群众提供收费较低、有一定质量保证的学前教育服务的作用。但近年来,越来越多的集体办幼儿园面临生存困境。集体办幼儿园大多 12 要向所属集体交纳租金,教师工资及日常经费又主要通过收费保证,但它们的收费一般相对较低,因此它们的发展受到了很多限制,例如师资队伍难以稳定等。鉴于上述情况,政府可以通过减免租金、以奖代补、购买服务等方式来扶持集体办幼儿园,以促使它们提供“面向大众、收费较低”“基本的、有质量的”学前教育服务。 就个人办幼儿园而言,因为办园资本是民间的,所以无论是哪一类幼儿园,都有一个共同的特性,即民间资本的逐利性,幼儿园举办者总想通过投资来获得相应的收益。对于大多数民间投资者而言,只要利润空间允许,他们就可能会偏离普惠性的轨道,如当下不少条件相对较好的个人办幼儿园开始收赞助费,一些低收费、低质量的个人办幼儿园则通过克扣幼儿伙食费获取利润。对于这类个人办幼儿园,政府既需要提供政策扶持,也需要对其进行财务审计与质量监督,以规范其服务方向与办园质量,促使其将办园赢利的25,用于幼儿园发展。 普惠性关注的是“普遍惠及、人人享有”的公民权,民办幼儿园诉求的则是通过投资教育获取利润,两者放在一起似乎有些不和谐。但正如前文所言,民办幼儿园提供普惠性服务并非没有可能,而是需要具备一定的条件。一旦条件允许,且政策扶持与监督到位,民办幼儿园也能提供普惠性服务。毕竟,发展普惠性、公益性的学前教育,在现阶段完全依靠 13 公办幼儿园是不现实的。何况,民办幼儿园已经至少占我国幼儿园总量的64.6,。政府必须发挥政治智慧,充分调动民办幼儿园提供普惠性服务的积极性,为学前教育的健康发展构建和谐的制度环境。 14