试论《行政许可法》的基本原则

试论《行政许可法》的基本原则 第11卷第1期(2006)寸音高竹子拒Vo1.11No.1(2006) 试论《行政许可法》的基本原则 刘希琳 (兰州商学院,甘肃兰州730020) 摘要:法律的原则是法律的灵魂.《行政许可法》是我国目前 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 行政许可行为的一部重要法律,研究其基本 原则,对于推动《行政许可法》的贯彻执行,深化行政管理体制改革,具有十分重要的现实意义.笔者认为,根据《行政 许可法》总则的有关规定,《行政许可法》有七项基本原则,即合法原则,”三公’原则,便民原则,救济原则,信赖保护原 则,不得非法转让原则和监督原则.本文从不同的角度,对这七项原则进行了分析探讨. 关键词:行政许可;基本原则 中图分类号:13922.1文献标识码:A文章编号:1008—9020(2006)01—063—004 <行政许可法》是<行政诉讼法》,<国家赔偿法》,<行 政处罚法》和<行政复议法》之后,我国行政法领域中的又 一 部具有里程碑意义的重要法律.<行政许可法》的颁布实 施,对于依法规范行政行为,进一步推进行政管理体制改 革,将产生重大而深远的影响.<行政许可法》确立的基本 原则,不仅是对行政许可本身的重大改革,也是对行政工作 的进一步规范. 然而,对于《行政许可法》的基本原则,目前在理论界 还存在一些不同认识.有人认为,《行政许可法》有八项基 本原则,即许可法定原则,许可公开原则,许可公正原则, 许可公平原则,许可诚信原则,许可无偿原则,许可效率与 便民原则以及许可参与原则.也有人认为,<行政许可法》 有六项基本原则,即合法原则,公开,公平,公正原则,便 民原则,救济原则,信赖保护原则以及监督原则.笔者的观 点是,某一项原则能否作为<行政许可法》的基本原则,要 根据<行政许可法》总则的有关规定来确定.因此,根据 《行政许可法》总则第四条至第十条的规定,笔者认为,《行 政许可法》的基本原则应该有七项,即合法原则(第四奈), “三公”原则(第五条),便民原则(第六条),救济原则 (第七条),信赖保护原则(第八条),不得非法转让原则 (第九务)和监督原则(第十条).本文拟分别对这七项基本 原则,谈淡个人的体会和认识. 一 ,合法原则 合法原则是指设定和实施行政许可,必须严格依照法定 的权限,范围,条件和程序进行.合法原则包括两层含义: 一 是设定行政许可,应当依照法定的权限和范围.对哪些事 项可以设定行政许可,哪些事项可以不设定行政许可,哪些 机关有权设定行政许可,以什么形式设定行政许可等,行政 许可法都作了明确规定.二是实施行政许可,应当依照法定 的权限,条件和程序.行政许可法对行政许可的实施机关, 实施程序作了比较详细的规定,行政机关在实施行政许可 时,应当严格依照这些规定.具体来说,合法原则对行政许 可有以下六个方面的要求: (一)设定主体必须合法.行政许可不能由行政机关擅 自设定,更不能由行政长官个人设定.因为行政许可涉及到 公民的政治权利,人身权利,财产权利等基本权利,如果设 定不当,容易造成对公民基本权利的侵害.因此,设定行政 许可的主体必须要合法.根据《行政许可法》第十四条,第 十五条,第十六条,第十七条的规定,行政许可的设定主体 包括:全国人大及其常委会;国务院;省级和较大的市级权 力机关;省级人民政府.上述主体在法定权限范围内,可以 设定相应的行政许可,其他任何政府和政府部门(包括国务 院组成部门)都没有权力设定行政许可. (二)设定形式必须合法.以前,行政许可制度非常混 乱,据国务院法制办2001年向国务院报送的<关于清理行 政审批有关情况的报告》披露,设定行政审批的依据不仅有 法律,行政法规,部门规章,还有中共中央和国务院的文 件,国务院部门文件,甚至:国务院部门内设司局的文件. 鉴于此,《行政许可法》明确规定,只有法律,行政法规, 地方性法规,省级政府规章才能设定行政许可,国务院在必 要时可以发布决定设定行政许可,其他规范性文件一律不得 设定行政许可. (三)实施机关必须合法.行政机关耍按照机构改革时 所确定的”三定” 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 ,在法定的职权范内受理许可申 请,进行审查判断并作出是否准许的决定,超越职权的行为 一 {1}无效.被授权组织必须在取得法律,法规的明确授权之 后,才能在法定授权范围内实施行政许可.受委托的行政机 关,除在本机关的职权范围内行使其法定的行政许可权外, 只能依照有关行政机关的委托以委托行政机关的名义行使行 政许可权. (四)许可范围必须合法.在确定许可范围时,应坚持 两项原则:一个是控制危险原则,另一个是市场机制优先原 收稿日期:2005—09—28 作者简介:刘希琳(1974一),女,甘肃兰州人,兰州商学院助理研究员,从事法学研究工作. ? 63? 第11卷第1期(2006)刘希琳:试论《行政许可法>的基本原则Vo1.1lNo.1(2006) 则.许可范围的增减,要以拟规制的行为是否具有社会危险 性为 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 ,当实践证明或者经过充分论证后预测会产生危险 时,该类行为就需要政府许可才能行使.相反,当实践证明 原先具有危险的行为已经不再具有危险性时,政府就没有必 要设置行政许可了.在市场经济条件下,国家的经济运行主 要依靠市场机制来调节,只有在市场自身不能解决的情况下 才求助政府干预.在行政许可领域,应当确立市场机制优先 的观念,对特定经济活动的调节方式首选市场机制,充分发 挥市场在资源配置过程中的基础性作用.只有市场机制调节 不灵时,政府才有必要设定行政许可来加以规制.因此, 《行政许可法》第十三条规定:”本法第十二条所列事项,通 过下列方式能够予以规范的,可以不设行政许可”. (五)许可条件必须合法.当事人提出许可申请,最终 能否获得行政机关的许可,取决于该申请是否符合法定的条 件.这些条件应当由法律,法规预先设定,不能由行政机关 随时制定.但是,由于具体的行政许可类型众多,事项繁 杂,《行政许可法》难以确定所有行政许可的具体条件,具 体条件应由设定许可的法律,法规结合许可事项加以明确规 定.行政机关在审查判断申请人能否获得行政许可时,必须 以这些条件为依据.无论是申请人还是行政机关,”三公”原则是指公开,公平,公正原则.”三公”原则 是对合法原则的补充,其本质是对公民的知情权,参与权和 监督权的保护. (一)公开原则.一般来说,行政公开是指行政主体向 社会公开其权力行使的法律依据,程序和结果,使全社会了 解其权力来源,熟悉其权力行使的程序,知晓其作出行政决 定的结果和理由.行政许可要公开,目的在于增加工作透明 度,原因在于履行宪法上的义务.我国是社会主义国家.人 民是国家的主人,《宪法》明确规定:”中华人民共和国的一 切权力属于人民,人民行使权力的机关是全国人民代表大会 和地方各级人民代表大会.”因此,政府负有向人民公开其 活动的义务. 《行政许可法》对公开原则作了明确规定,主要表现: 一 是有关行政许可的所有规定都应当公布,公布许可条件, 申请程序,审查期限,审查方式,救济途径等,未经公布的 规定一律不得作为实施行政许可的依据.二是行政许可的实 施及其结果应当公开(涉及国家秘密,商业秘密或者个人隐 私的除外).在具体的行政许可过程中,要向申请人公开许 ? 64? 可事项,条件,数量,程序,期限,公开需要提交的全部材 料目录和 申请书 入党申请书下载入党申请书 下载入党申请书范文下载下载入党申请书民事再审申请书免费下载 范本,公开该申请所涉及的全部案卷信息, 公开其所依据的法律和所搜集的证据材料,公开审查判断的 结果及其理由. (二)公平原则.根据《行政许可法》的规定,公平原 则要求行政机关应当平等地对待申请人,符合法定条件的申 请人有依法取得行政许可的平等权利,行政机关不得歧视. 有数量限制的行政许可,两个或者两个以上申请人的申请均 符合法定条件时,行政机关应当根据受理行政许可申请的先 后顺序作出决定.具体来说,公平原则体现在: 一 是许可设定上要公平.主要包括两个方面:一方面, 法律赋予行政相对人在申请和获得许可上同等的权利和义 务.任何申请人符合法定条件和标准的,都有取得行政许可 的平等权.在设定行政许可时,不能因个人和组织的地位, 规模,地域不同而规定不同的条件.另一方面,法律规定了 行政机关保证行政相对人平等获得许可的义务,要求行政机 关在实施中不得歧视,否则要承担相应的法律责任.如《行 政许可法》第七十四条规定:”对不应许可的予以许可,对 应许可的不予以许可,对应按招标,拍卖结果或者考试成绩 择优予以许可却未按程序及其要求作出许可的,要追究相关 人员的法律责任.” 二是许可实施上要公平.也表现在两个方面:其一,对 同一类行政法律关系中的行政相对人应同等对待,不允许任 何基于性别,年龄,身份,种族,政治信仰,宗教信仰,学 历,籍贯等因素的歧视.其二,既不能对相同的事项作出不 同的处理,也不能对不同的事项作出相同的处理,行政机关 在实施行政许可时,应做到同等情形同等对待,不同情形差 别对待. (三)公正原则.在法律上,公正与公平是两个不同的 概念.在《行政许可法》中,公正原则是指行政主体与行政 相对人之间的实质平等;公平原则是指行政主体应平等地对 待一切当事人,从而实现行政相对人之问的平等.公正原则 不仅要求行政主体与行政相对人在法律适用上平等,双方应 平等地遵守法律,而且还要求行政主体与行政相对人在权利 义务方面实现总体上的对等. 公正原则包含实体公正和程序公正两个方面.许可实体 公正体现在:一是许可权力与许可责任相对应.二是给行政 许可机关设置了诸多义务,如:许可事项应当在办公场所公 示,行政机关有义务对公示内容予以说明,解释等.三足为 保障行政相对人的合法权益不受行政机关的非法侵犯,规定 了许多有利于行政相对人权利保障的条款,如:关于听证的 权利,行政机关应及时作出是否许可的决定等.许可程序公 正表现为:第一,许可机关及其公务人员在实施许可过程 中,自己不做自己的法官.第二,许可机关有可能作出不利 于行政相对人的决定时,应当听取行政相对人的辩解,并说 明所依据的事实和法律.第三,许可机关应当严格按照《行 政许可法》及相关单行法律,法规和规章的程序要求,以合 法的方式,法定的步骤,在法定期限内实施行政许可. 第11卷第1期(2006)甘音高奸子才巨Vo1.1lNo.1(2006) 三,便民原则 便民原则是指行政机关在实施行政许可过程中,应当减 少环节,降低成本,提高办事效率,提供优质服务.根据 <行政许可法》规定,在事关公共利益和申请人合法权益的 行政许可领域,便民原则有丰富的内涵: 第一,在申请行政许可的方式上,可以是申请人自己亲 自去行政机关提出申请,也允许申请人委托代理人代为申请 (法律规定申请人必须亲自到场的除外);既可以面交申请 书,也可以通过信函,电报,电传,传真,电子数据交换乃 至电子邮件等方式提出许可申请. 第二,在信息披露方面,行政机关在互联网上公布行政 许可事项,提供电子邮箱便于申请人发送电子文书,对巾请 人的疑问应提供准确,可靠和充分的答复. 第三,在申请受理方面,许可机关对符合条件的申请应 当立即受理,对不符合条件的应当告知其需要补正之处并允 许当场更正.如果没有告知,则视为已经受理. 第四,在审查过程中,需要许可机关内设多个机构办理 的,应当确立一个机构,实施”一个窗口对外”;需要两个以 上行政机关分别实施的,应确定一个机关统一受理,实行联 合办理,集中办理;对需要上级机关审核的,应由下级机关 负责报送申请材料,无需申请人再次提出申请. 第五,在许可决定程序上,对需要确定有关主体资格的 申请,如果申请材料齐全,符合法定形式,许可机关应当当 场予以登记;对于其他能够当场作出许可决定的申请,应当 当场作出决定. 便民原则是实施行政许可的一项程序性原则.因为此 前,行政程序不规范,申请人申请行政许可有诸多不便, 如:时限不明确,对行政许可申请,行政机关迟迟不予答 复;有的申请需要多个行政机关审批,或者一个申请需要行 政机关内部多个部门审批,申请人不仅要一个机关_-一个机关 地跑,还要一个部门一个部门地跑,等等.这些问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 的存 在,与行政机关的职能是不相符的.在市场经济体制下,行 政机关应当转变职能,对社会的管理要从管理型转向服务 型,从直接管理转向问接管理,给行政相对人提供便捷,高 效和优质的服务.因此,行政许可法规定,实施行政许可应 当遵循便民的原则,目的在于塑造政府的良好形象. 便民原则也是行政许可的一个人性化原则.它要求行 政机关将为人民服务的根本宗旨体现在具体的便民措施上, 为申请人提供优质的服务.从形式和结果两个方面看,便 民措施是提高行政效率的手段.从本质上看,便民原则体 现的是行政机关的服务义务,揭示的是人民当家作主的宪 法理念. 四,救济原则 救济原则是指公民,法人或其他组织认为行政机关实 施行政许可使其合法权益受到损害,请求国家给予补救的 一 项制度. 救济是一项权利.实践证明,任何权利都需要有救济 手段,否则不能成为权利.足否给予救济权,不仅关系到 申请人的利益,:时还可能影响第三人的利益.《行政许可 法》确认了救济原则,明确规定:”公民,法人或者其他组 织对行政机关实施行政许可,.享有陈述权,申辩权;有权 依法申请行政复议或者提起行政诉讼;其合法权益因行政 机关违法实施行政许可受到损害的,有权依法要求赔偿.” 可见,《行政许可法》确认的救济原则,不仅规定了广 泛的权利,而且规定了权利的救济方式.首先,规定了行 政相对人享有的权利.概括起来,有以下十项权利,即申 请权,参与权,知情权,听证权,陈述权,申辩权,申诉 权,诉讼权,索赔权和抵制权.其次,规定了行政许可的 救济途径,主要有行政复议,行政诉讼和行政赔偿三条救 济方式.此外,《行政许可法》强调指出,耍行使好救济 权,就必须行使好陈述权和申辩权.古人云:兼听则明, 偏信则暗.行政机关要给行政相对人讲话的机会,绝不能 因为行政相对人的申辩而加以重处罚. 五,信赖保护原则 信赖保护原则是指公民,法人或者其他组织依法取得 的行政许可受法律保护,行i吱机关不得擅自改变已经生效 的行政许可,除非行政许可所依据的法律,法规,规章修 改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重 大变化,为了公共利益的需:耍,确需依法变更或者撤回已 经生效的行政许可.但是,由此给公民,法人或者其他组 织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿. 信赖保护原则是民法上的诚信原则在《行政许可法》 中的具体体现,主要有以下三个方面的要求: (一)有关行政许可的法律规范具有稳定性与不可追溯 性.有关行政许可的法律规范不得常变,立法者不能随心 所欲,朝令夕改,否则就会使法律失掉尊严,使获得许可 证和没有获得许可证的人们无所适从.有关行政许可的法 律规范一般不得具有追溯既,庄的法律效力,特别是不得对 行政许可的当事人和利害关系人产生不利影响. (二)行政许可活动具有真实性与确定性.行政许可机 关发放许可证,注销,吊销,变更,废止许可证,应出于 真实的目的和意图,意思表示真实,准确.行政许可一经 作出,具有确定性,非经法定的事由和法定程序,不得随 意撤销,更改或废止. (三)行政许可机关应当信守诺言.行政机关不仅要依 法作出行政许可决定,而且还应依法履行采取必要措施使 行政许可决定的内容得以实现的职责.行政机关一旦作出 某种承诺,就应当言而有信..取信于民. 《行政许可法》坚持信赖保护原则,明确规定:”为了 公共利益的需要,行政机关依法变更或者撤销已经生效的 行政许可,由此给行政相对人造成财产损失的,行政机关 应当依法给予补偿.” 六,不得非法转让原则 不得非法转让原则是指除法律,法规规定可以转让的 行政许可外,其他行政许可一律不得转让. 为什么行政许可不得非法转让呢?笔者认为,原因有 ? 65? 第11卷第1期(2006)刘希琳:试论《行政许可法)的基本原则Vo1.1lNo.1(2006) 三:一是从现实情况来看,行政许可种类繁多.据统计, 当前我国的行政许可达2600多种.行政许可大多涉及到专 业知识,技术标准等问题,与主体的关系密切,绝大多数 不能继承或买卖.二是从法律的角度来看,行政许可是根 据行政相对人的申请作出的,是赋予特定人的特定的权利, 行政许可的取得,必须符合法定的条件.三是如果对行政 许可转让不加严格限制,就会给倒卖许可证等违法犯罪行 为提供可乘之机,从而侵害公共权利和私人权利.因此, 行政许可法规定:”依法取得的行政许可,除法律,法规规 定依照法定程序和条件可以转让的外,不得转让.” 七,监督原则 行政许可与行政机关的利益脱钩,与行政机关的责任 挂钩,这是<行政许可法》的一大亮点.谁许可,谁监督, 谁负责,这是<行政许可法》对行政机关的一项基本要求. 如果行政机关不履行监督责任或监督不力,就要承担法律 责任.<行政许可法》第七十七条规定:”行政机关不依法 履行监督职责或者监督不力,造成严重后果的,由其上级 行政机关或者监察机关责令改正,对直接负责的主管人员 和其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的,依 法追究刑事责任.” 根据《行政许可法》的规定,行政许可监督包括两个 方面: 一 是内部监督,即县级以上人民政府必须建立健全对 行政机关实施行政许可的监督制度,上级行政机关应当加 强对下级行政机关实施行政许可的监督检查,及时纠正行 政许可实施中的违法行为. 二是外部监督,即行政机关对被许可人从事行政许可 事项的活动实施有效监督检查,发现违法行为,及时依法 查处. 针对一些行政机关重事前审批,轻事后管理的现象, <行政许可法》对行政许可的监督检查规定了四项基本制 度,即书面监督检查制度,实地监督检查制度,属地管辖 制度,举报制度.行政机关在检查中发现许可错误的,及 时予以纠正.因撤销行政许可造成被许可人财产损失的, 如果是由于行政机关的过错造成的,应当依法赔偿;如果 是行政机关没有过错的,根据信赖保护原则,给予适当补 偿. 参考文献: [1]《中华人民共和国行政许可法》. 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