日本老龄社会福利制度改革的反思与启示[权威资料]

日本老龄社会福利 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 改革的反思与启示[权威资料] 日本老龄社会福利制度改革的反思与启示 本文档格式为WORD,感谢你的阅读。 导读:日本从第二次世界大战后开始构筑其现代的老年社会福利体系，不仅在战后的经济起飞和发展阶段建立了“国民皆保险、国民皆年金”的全民社会保险制度，而且在战后经济成长的后期实施了以普遍主义为方向的“老年保健制度”。日本在经历了从福利国家体制的建立到瓦解之后，随着市场主义的兴起，开始重视效率并提出“日本型福利社会”的改革论调。但由于人口老龄化程度的加剧，造成了“护理地狱”、“社会性入院”、医疗保险制度的财政赤字等一系列难以解决的社会问题。由此，被寄予厚望、且作为解决问题抓手的老年护理保险制度得以推出。 一、日本老年社会福利制度的改革历程 (一)老年社会福利由国家化转向地方化 从1980年代开始，一方面世界范围内的社会福利制度改革如火如荼，另一方面，由于老龄化的迅速发展所带来的老人医疗、福利服务费用的急剧膨胀，经济不振所带来的财政赤字日益增大，使得日本政府开始对老年福利制度进行大幅度的修正。这一时期改革的本质目的是减少政府财政支出负担，最大限度地发挥个人、家庭、社会的作用，为此，采取了强调家庭的自助、降低社会保障费用、在社会福利领域引进市场原理等手段，以保持社会保障的公平和效率性。这一时期的改革具有以下特点:第一，社会福利服务供给社区化，通过发展社区福利重新建立社会支援网络和人际关系;第二，化国家集权福利为地方分权福利，国家直接计划、运作的福利项目移交地方政府;第三，进行福利财政改革，促 使国家对福利财政的负担逐步向地方县市町村转移;第四，压缩日益膨胀的社会保险支付制度;第五，设定社会福利士、护理福利士的专业职称国家考试制度，推行社会福利专业化的道路。 (二)老年社会福利由财政转向市场 其后的1990年代，随着社会经济结构的不断变化,特别是“泡沫经济”崩溃后，日本在高速增长的经济状况不复存在、失业率居高不下以及“少子老龄化”问题加剧的情况下，劳动人口逐渐减少并影响生产，进而减少税收，维持社会保障制度的能力也逐渐缩小。另一方面，随着老龄化的进展，社会保障给付，特别是医疗保险和养老保险费用支出激增等问题日益突出，世代间的给付与负担极不公平。鉴于此，日本政府进一步推动了社会保障基础结构的改革。社会保障基础结构的改革推动了老年社会福利制度的整合，而社会福利制度的整合又带来了老年福利服务供给体制、服务给付和财政结构等的结构性转型，以及政府应有的责任的变化。老年社会福利制度整合的内容可以概括为:第一，抑制对福利领域的公费支出，特别是抑制国库的负担比例;第二，以受益者负担为原则，加大利用者的负担比例，特别是增加老年人的负担比例;第三，推动福利事业的市场化，并减少政府责任。 (三)老年社会福利由私募转向保险 从1990年代以来的社会保障制度基础结构改革中可以看出，随着经济、社会的变迁与家庭功能的弱化，日本的社会福利模式进入了转型期，主要体现在以福利设施为中心的设施福利向以社区为依托的社区福利转型，以政府高度的直接介入向地方分权、民间积极参与的福利多元主义的多层次社会福利模式转化。其表现出的特征之一是社会福利由家庭为单位转变为了以个人为单位，并重视个人的自我决定权;特征之二是强化了市场在社会福利领域中的调节作用;特征之三是越来越重视非营利组织作用的发挥。所有这些，都是 日本在吸取了西方国家经验教训的基础之上的结果，同时，也表现出了东西方文化的融合。 进入21世纪后，由于经济的长期滞胀、家庭观念与居住形态的变化、人口老龄化进程进一步加快，以及高龄、空巢及痴呆老人的增加及老年护理的长期化、重度化等一系列问题，对日本的老年社会福利制度提出了前所未有的严峻考验。在此状况下，日本政府选择了建立老年护理保险制度作为改革的突破口，其目的可以概括为三大方面:第一，减轻家庭的护理照料负担，特别是女性的照顾负担;第二，解决医疗保险制度的财政危机;第三，通过市场化的运作，使老年福利服务产业化，并将其作为日本社会保障体系改革的抓手。 二、日本老年福利制度改革的反思 (一)过分强调以家庭为基础的老年福利政策 日本的社会福利与保障制度与欧美等传统民主主义国家不同的是，其家族思想、家庭观念的影响非常深刻。而且日本政府认为，采用稳定家庭基础的福利政策可以巩固“家庭连带”的功能，而自助与互助的社会连带机制，则可唤起过去地域共同体的“地缘”关系，促进互相扶持。在此前提下，将照顾老年父母的责任委任给家庭，只要老年人的护理照料是以家庭为主的基础不变，就没有必要用公共财政强化护理照料服务，就可以减少政府的公共财政的支出。 跨入1980年代后，日本政府这种过分以家庭为基础的老年福利政策随着“日本型福利社会”论开始实施，给老年护理照料服务体系的发展带来了深刻的影响。其结果是造成了老年福利设施服务、上门访问服务等的居家服务大幅下降而不能满足人们的需求。在削弱维持家庭护理照料基础的同时，又进一步使家庭继续担任已经长期化、重度化的老年人护理照料的重担，从而造成由于护理照料疲劳而虐待老人、杀人等被称为“护理地狱”的悲惨情况的发生。不仅如此，由于这种状态下的老年人并没有入住医院治疗的必要，但由 于居家服务、福利设施服务的不足，使得这些老年人不得不将医院作为福利设施的替代品而入住医院，从而造成了所谓的“社会性入院”问题。由于医院的设施主要是用于疾病的短期治疗，而缺少对老年人进行长期护理照料的人力和设施基础，因此，造成了一些违背人权的问题时有发生，如用药物、绳索强迫老年人长期睡在床上等问题。然而，对于这些无处可去的老年人而言，也只能在医院中忍受这些问题的发生而没有任何办法。这种状况一直持续到1980年代的中期，日本政府才逐渐认识到了完全依靠家庭对老年人的护理照料已经到了极限，开始抛弃“日本型福利社会”论。与此同时，政府又将目光转向了民间社会，并用“充分发挥社会活力和竞争的市场原理”的名义，开始大力推进民间社会的居家护理照料服务。 对此，日本学者二木立认为是日本社会福利政策的失败，而失败的原因就在于日本政府一方面非常了解家庭护理照料的现状，另一方面又采取放任的态度任由事态的发展。此外，二木立通过从1968年到1992年的卧床不起老年人的数据，说明“老年人的长期护理照料问题就已经存在，只是在量的方面比过去更加严重了而已”，以证实自己的结论。 由以上可以看出，尽管人口老龄化程度进一步加深、家庭结构缩小，以及女性积极参与社会发展等新情况、新问题的产生，日本政府并没有随着社会的发展变化而改变其以家庭为基础的老年福利政策，而是一如既往地延续其在社会保障制度建立初期的发展模式，为了经济发展而对家庭护理照料现状听之任之。不仅如此，还进一步削减政府的公共投入，逃避政府应该担负的责任，进一步造成老年医疗费用开支过大、医疗保险财政出现赤字等问题，从而激化了老年护理照料问题，催生了老年护理保险制度的诞生。 (二)不完善的老年福利制度整合 日本老年护理保险制度建立的主要制度基础是《老人福利法》、《老人保健法》，以及这两法体系下的居家护理服务制度及老人保健设施服务制度。 《老人保健法》及老人保健设施服务制度的建立是为了解决原有《老人福利法》体制下的老人免费医疗制度所带来的各种问题，同时也是1980年代日本社会保障制度改革的突破口。但其结果是并没有有效抑制和解决老年人医疗费用不断上涨的趋势，反而造成了老年人在利用福利服务和保健服务时的各种差别及利用服务的不便。虽然后来为了解决这个问题，又建立了老年人保健设施以作为补充，但问题并没有从根本上得到解决，反而使得老年人的服务体系变得更为复杂。即便之后有过几次改革，但改革的重点是将服务的重心由设施服务转为居家，而不是有效地进行制度整合。 老年护理保险制度的建立也是同样，其目的之一虽然是将原有的《老人福利法》、《老人保健法》下的服务体系进行有效整合，但是从其服务的内容来看，仍然是将已有的服务体系简单地进行统一，而没有从服务制度上进行有效整合，其结果是由于还存在服务给付费用的差异，反而催生了老年人利用设施服务的需求而使得制度设计的目的没有达到。 对此，日本学者木村武司认为，日本型(社会保障)体系的第一特征就是(社会保障体系)有很多的分体系，而缺乏整合性。岗村重夫认为，在现代社会中，为了满足人们社会生活的基本需要，建立了各种相对应的社会福利制度，如为满足人们在经济方面的安全需求而建立的社会保障制度、为满足职业安全需求而建立的失业保险制度、为满足医疗健康需求而建立的医疗健康保险制度等七种制度。这七种制度应该是现代社会生活不可或缺的条件，有了这些制度，人们应该顺利地度过其正常的生活。然而事实并非如此，因为这些制度都是专业性分化的制度，每一种制度都有其特有的目的和实施的范围，因而从制度利用主体(利用者)的角 度思考，就会出现以下三方面的问题:(1)社会关系的不调和问题，即分化的制度都有其各自的条件和规定，而这些条件和规定往往又是相互矛盾的;(2)社会关系的损伤问题，即制度的排斥性问题;(3)社会制度的缺陷问题，即这些专业性分化的制度都忽视了人的主体性(或以人为本)问题。 从服务的提供方面，为了营造“自助”的社会环境和制度环境，社会福利应有自己独自的视角。这种独特的视角可以概括为:生活的全体性视角、生活者的主体性视角、生活者的自发性视角和生活者的社会性视角。其中，生活的全体性视角指的是把社会生活问题的全部作为自己的研究对象，把握问题的关联性;生活者的主体性视角指的是从利用者的主体性角度出发，分析其问题的所在及关系，并进行援助活动;生活者的自发性视角指的是利用者自己在把握各种社会制度功能的同时活用存在的各种制度，积极地向解决问题的方向努力，而援助者则协助其开发各种可能的社会资源;生活者的社会性视角指的是作为社会单元的“人”，有其正当的社会性权利，而作为社会人的问题，其实可以从其存在的各种社会关系中寻求问题的根源。 由以上可以看出，正是由于制度之间缺乏整合，制度的设计缺乏从四个独特的视角进行考虑，表现在老年人的护理照料方面，就更突出了老年人护理照料问题的严重性。 三、日本老年社会福利制度改革的启示 (一)老年服务应具有社会化、组织化及专业化的特征 社会福利社会化改革已经成为21世纪世界各国社会福利改革的主旋律，作为其中的养老服务也同样如此。所谓养老服务社会化，主要指在构建基本养老服务体系中，通过引入社会化机制来改变养老服务的筹资、运营、管理模式，引导更为广大社会力量积极参与，以达到提高服务效率和改善老年人服务质量的目的，它具有服务主体多元化、服务方式多样化、服务对象公众化、服务队伍专业化等特点。 在养老服务社会化的过程中，组织化的社会力量是养老服务的主要承担者，同时也是促进政府职能转变、整合社会资源、满足老年人需求和促进社会和谐的重要平台。组织化是人类社会生活的本质，社会的组织化程度及其合理性是测度社会发展水平的一个重要指标。在现代社会中，社会的组织化一般表现为两个方面，一是社会成员的组织化，二是社会事物的组织化。其中社会事务的组织化与社会分工的高度发展相伴随，并同时体现了对社会事务的分类管理、服务的专业化水平。与政府的行动相比，社会组织最大的特色就是其能够提供个性化、专业化的服务。 社会组织的本质特征之一是专业化。专业化是指专业人员在特定的社会服务组织中，在专业价值观的指导下，以特有的理论、方法和技术，对服务对象进行服务。伴随着老年人物质精神文化生活水平的提高，老年人对养老服务的需求也呈现出多样化的特征，而满足老年人多方面需求的关键就是要有能提供全方位高质量服务的专业化养老服务队伍。养老服务组织的专业化问题是一个必须予以格外关注的问题，因为养老服务组织是否专业化以及职业化，会直接影响其公众形象、社会声誉及组织未来的发展。 老年人的养老服务是特殊商品，需要政府排除市场失灵的影响，通过政策导向和制度安排实现养老服务的供求均衡。因此，我们应采取政府主导、制定发展目标、完善政策支持体系，促进投入主体多元化、推动运行机制市场化、加强专业服务队伍建设的方法，大力推进养老服务社会化进程。在这个过程中，可以通过大力加强政府购买服务的方式促使养老服务的社会化、专业化和组织化发展。政府购买服务是社会组织发展的基础，通过将一大批事务性、服务性工作交由社会组织承担，既可以推动政府职能的转变，又为社会组织开辟了重要的资金来源。 (二)老年服务应实现医疗与福利服务的整合 根据国内外很多的实证研究证明，老年人，特别是高龄老人的需求主要体现在医疗康复、日常生活的照料等方面，所涉及的服务主要是医疗服务及福利服务，必须以社区为基础，对老年医疗服务和福利服务进行整合。 首先，老年医疗服务和福利服务的整合应是管理体系的整合。目前我国与老年医疗服务和福利服务相关的机构按照所属部门可分为两大类，一类是由卫生部门主管的，另一类是由民政部门主管的。这种政府职能部门的分割，造成了民政、卫生等不同部门制定的政策只能在本系统实行，资源难以互换共享甚至会发生相互冲突的问题。因此，为了体现出服务管理的效率性，老年医疗服务和福利服务的整合首先应是管理体系的整合。 其次，老年医疗服务和福利服务的整合是资源体系的整合。目前，我国现有的医疗机构中的大多数属于综合性医院，专门服务于老年人和适应老年人需要的慢性病治疗照料机构、康复机构、临终关怀机构很少，且多数条件较差，而且在院老年人中，有相当一部分为非治疗对象，这与养老机构的入住老年人没有差异，但享受的待遇却有很大区别，这些护理医院挤占了相当大的医保资源。而民政部门管理下的养老机构在医保方面处于弱势地位，除少部分养老机构因为本身有医疗机构而享受到医保待遇之外，大部分养老机构无法享受医保待遇，给在院老人的日常医疗服务带来一定的困难。为了解决养老机构中入住老年人的医疗问题，这些机构开始追求“大而全”的目标，片面追求“医院化”。这又进一步造成了门诊量很低，管理、服务、设备维护的成本十分高昂，而效能却很低下的状况，实际上造成了服务资源的长期闲置和浪费，而无法进行资源的优化配置与互补。因此，应以社区为基础，充分整合利用现有的老年医疗服务和福利服务资源。 再次，老年医疗服务和福利服务的整合是服务体系的整合。目前世界各国老年人的医疗服务的重点是老年人的长 期护理照料。老年人的长期护理照料是指老年人由于生理或心理受损，生活不能完全自理，因而在一个较长时期内甚至无限期地都需要别人在日常生活中给予广泛帮助，包括日常生活照料和医疗护理(医院的临床护理，愈后的康复护理和训练等)。考虑到我国养老的基本特点是以家庭赡养为主，社区是老年人生活的基本环境，因此满足老年医疗服务需求的基点应放在社区，以家庭为单位为老年人提供连续性的长期护理照料，服务模式应从单一医疗向集医疗、预防、保健、康复、健康促进、健康教育为一体的模式转变。 (三)老年服务应重视健康预防的宣传教育 首先，政府应当把发展社区老年福利服务事业放在社会发展的全局中，并将其与城市建设与发展的总体规划综合考虑。以此为基础，动员全社会并面向全体城市居民，通过各种形式加强健康的宣传、教育。预防工作应该从中、青年开始，培养他们良好的生活方式和习惯，这对于他们在进入老年期后的健康状况、生活质量、医疗费用的开支将产生深刻的影响。 其次，对老年前期的人群加强自我保健的宣传，作好健康教育，使老年人具备有关慢性疾病的预防措施、常见症状和影响因素等知识，让老年人充分认识到健康的身心是保证其晚年生活质量的重要前提，而且有针对性地指导老年人开展有助于机体功能改善和增强其日常生活自理能力的康复训练。与此同时，还要提倡健康的生活方式，教育老年人应面对现实主动适应，合理安排生活，发展业余爱好，协调人际关系，做力所能及的事情，积极主动接触社会，保持乐观情绪，以提高其生活质量。 (四)老年服务应建立政府、社会、家庭的合作 社区老年的长期护理服务应该是综合性的卫生、保健、康复、生活照料为一体的综合性服务。因此，首先政府应转变职能，除了完善社区老年福利服务事业的政策之外，应努力提高城市社区老年服务的管理水平，通过制定相应的 服务评估指标，采取多种形式，鼓励和支持社会力量多形式、多渠道参与老年社会福利事业，并从资金、物资、技术以及人才的培育等多方面给予基层社区服务大力支持。 其次，社会组织要在各级政府的指导下, 依托城镇、街道、居委会，多渠道兴办老年福利事业, 逐步在社区中建立社会服务的多层次服务网络, 以灵活多样的服务直接向生活自理有困难的老年人及高龄老人提供各项服务，并为老年人的家庭提供支持性服务，包括居家养老环境的改善与提高，以有效地满足老人的各项需求。 再次，在强调政府、社会责任的同时，还需要发挥家庭、邻里之间相互帮助、照料的作用。我国在今后相当长的时期内家庭仍然是赡养老人的主要场所，在大力发展社区老年福利服务的同时，政府还应大力鼓励、支持由家庭成员在可能的范围内负起照顾的责任。通过对家庭照顾者的各种 培训 焊锡培训资料ppt免费下载焊接培训教程 ppt 下载特设培训下载班长管理培训下载培训时间表下载 ，提高家庭照顾者照顾老人的技术与能力，以发挥家庭照顾与社区老年服务相辅相成的功能，达到事半功倍的效果。 说明:本文得到上海市重点学科社会学建设的项目资助，项目编号:B501。 参考文献: [1] 沈洁.日本社会保障制度的发展[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2004. 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