我国城市流浪儿童救助问题与对策研究

我国城市流浪儿童救助问题与对策研究 北京理工大学公共管理硕士学位论文 摘要 近年来,我国城市流浪儿童已成为社会各界普遍关注的社会问题。依权威部门估 计,目前全国每年有 15 万人次的流浪儿童,他们在城市中流浪,以乞讨为主要谋生手 段,没有成人照顾和保护,没有起码的吃、住、卫生条件和医疗、安全保障,享受不到 义务教育。我国各级政府都十分关注这一问题,制定了大量的临时性救助政策,成立 了一大批儿童救助机构,在一定程度上保护了流浪儿童,维护了流浪儿童的合法权益。 但在这些救助实践中,仍然面临许多困惑与问题。 本文主要通过对我国城市流浪儿童救助政策和实践的分析,归纳我国城市流浪儿 童救助工作存在的问题,并提出合理化的对策与建议。 通过对我国儿童救助政策发展演变过程的梳理,对国内外实践模式和经验的总 结,笔者认为我国流浪儿童救助在“入口、过程、出口”各环节中存在着临 时救助时 间在政策中规定较短、针对违法犯罪流浪儿童开展强制性矫治的司法依据较 弱、救助 管理站资源匮乏、救助管理人员素质较差、流浪儿童回归家庭困难、救助中 心与儿童 长期养护福利机构衔接不畅等问题。 为了完善我国流浪儿童救助政策,更好地保护流浪儿童的权益,笔者提出应 该进 一步健全流浪儿童救助政策与法律体系,完善家庭扶持干预 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 ,从源头预 防流浪儿 童的产生。要进一步依法执行行业准入标准,培训社工专业人才,充实救助工 作队伍。 要充分发挥民间组织力量,调动更多社会力量参与流浪儿童救助工作。关键 词:流浪儿童 社会救助 政策分析II 北京理工大学公共管理硕士学位论文 Abstract The problem of street children has become a serious social problem and more and more people are concerned about this issue. The urban street children of China has become a common concern to all sectors of the community social problems in recent years, Departments in accordance with the authority estimated that there are 15 million children leave their families every year, they live in the street and beg, there is no care and protection, there is no adequate food, housing, medical care, security, are not entitled to compulsory educationThe governments are very concerned about this issue, the development of a large number of temporary relief policies, the establishment of a large number of children's relief agency, to a certain extent to protect children, safeguard the legitimate rights and interests of children. However, in the practice there is still many puzzles and problems Through the analysis of urban street children policy and the practice, the author summed up the problems in the work, and make recommendations. The problems are there are several interim policy, the policy is based on the lack of justice, lack of resources, the low quality of staff and so onIn order to change this situation, the author makes the following recommendations: first of all, we should make the legal system more comprehensive and more applicableSecondly, we should help the families with problems, play the role of family better. Thirdly, we should cultivate more talents. Finally, we should encourage more people and organizations concerned about street children and work on the problemKey word:Street children Social assistance Policy AnalysisIII 北京理工大学公共管理硕士学位论文 目录 研究成果声明I 关于学位论文使用权的说明I 摘要..II ABSTRACTIII 目录 IV 第 1 章 绪论 1 1.1选题背景及意义1 1.2流浪儿童救助相关概念界定 3 1.2.1流浪儿童的定义界定3 1.2.2流浪儿童的年龄界定3 1.3国内外城市流浪儿童相关研究综述 3 1.3.1国内城市流浪儿童相关研究综述 3 1.3.2国外城市流浪儿童相关研究综述 5 1.4研究目标、研究内容及研究方法. 6 第 2 章 国内外城市流浪儿童救助政策与实践. 8 2.1我国城市流浪儿童救助政策与实践 8 2.1.1 我国城市流浪儿童救助政策. 8 2.1.2我国城市流浪儿童救助实践8 2.2国外城市流浪儿童救助政策与实践. 13 2.2.1 发达国家流浪儿童救助政策与实践13 2.2.2巴西流浪儿童救助政策与实践15 2.2.3印度流浪儿童救助政策与实践16 第 3 章 我国城市流浪儿童救助中存在的问题分析 19 3.1救助“入口关”的问题分析. 19 3.1.1救助方式不明确19 3.1.2救助责任主体缺乏全盘规划 20 3.2救助管理“过程关”的问题分析20 3.2.1临时救助时间规定较短20 3.2.2强制性矫治违法犯罪流浪儿童司法依据较弱21 3.2.3救助管理站资源匮乏,职能单一. 22 3.2.4救助管理人员综合素质较差 22 3.3救助“出口关”的问题分析. 23 3.3.1流浪儿童回归家庭困难23 IV 北京理工大学公共管理硕士学位论文 3.3.2优秀经验未能得以推广23 3.3.3救助中心与长期养护福利机构衔接不畅. 24 3.3.4长期替代性安置尚无明确法律依据 24 3.4产生问题的原因分析. 24 3.4.1流浪儿童救助体系建设投入不足. 24 3.4.2流浪儿童救助法律与政策建设滞后 25 3.4.3专业人才培养重视不够25 3.4.4救助机构激励不足. 26 第 4 章 完善我国城市流浪儿童救助工作的对策与建议. 27 4.1严把救助“入口关”. 27 4.1.1进一步健全流浪儿童救助政策与法律体系 27 4.1.2进一步完善家庭扶持干预制度27 4.1.3进一步依法执行行业准入标准29 4.2监控救助管理“过程关”29 4.2.1设立专门未成年人工作机构 29 4.2.2培训社工专业人才. 30 4.2.3调动民间组织力量. 30 4.3疏通救助“出口关”. 31 4.3.1保持流浪儿童与原生家庭、社区、社会之联系. 31 4.3.2保持救助机构开放性 31 结论 33 参考文献. 35 攻读学位期间发表的论文与研究成果 清单 安全隐患排查清单下载最新工程量清单计量规则下载程序清单下载家私清单下载送货清单下载 37 致谢 38 V 北京理工大学公共管理硕士学位论文 第1章 绪论 1.1 选题背景及意义流浪儿童问题是社会结构转型与社会现代化的产物,是世界各国普遍存在的社会 现象。无论是西方发达国家,还是中欧、东欧和中亚,以及非洲、南美贫穷的发展中 国家,流浪儿童问题的恶化,对社会文明产生了较大的负面影响,如何确保流浪儿童 回归社会,健康成长,保证社会文明的传递、延续和发展,已经成为各国政府和学者 高度关注的议题之一。各国都在为此殚精竭虑,努力寻求解决的方法,并在国际间通 过积极合作、经验分享、共谋对策,来应对流浪儿童问题对社会的不良冲击。 国家的未来在儿童的发展,对弱势儿童的关怀更是成为衡量一个国家民主道德水 平、经济发展水平的标准。从古至今,我国历朝历代政府对儿童的救助政策及实践无 不体现着儿童利益的重要性。目前我国正全面向小康社会迈进,人民生活质量有了显 著提高,然而快速的经济增长引发了急剧的社会变迁,社会分层结构迅速改变,收入 差距逐步扩大,流浪儿童问题因而由原来十分隐蔽的状态开始突显。从 1995 年,民 政部在全国收容遣送站内首批设立福州、金华、岳阳、宝鸡、贵阳、郑州、吉林、南 宁、合肥、牡丹江 10 个流浪儿童救助保护中心开始,城市流浪儿童救助问题成为政 府部门、人民团体、国际组织、新闻媒介、公民个人和社会各界普遍关注的热点社会 问题。除建立保护中心外,民政部还与联合国儿童基金会、英国儿童救助会合作,在 全国开展流浪儿童救助试点工作。一定程度上,政府对流浪儿童实施的临时性救助政 策,保护了流浪儿童,维护了流浪儿童的合法权益。但在这些救助实践中,仍然面临 许多困惑与问题,因此,在政府制定政策、实施政策、检验政策有效性的过程中,仍 需进一步做深入研究。 城市流浪儿童问题是随着我国改革深入与社会转型而日益显现的。在改革开放之 1 前,我国实行的传统福利制度是“国家?单位”模式 ,在城市里,几乎有单位的人(包 括家属),其生老病死都由单位和政府解决。孤儿、弃婴、和残疾儿童都由政 府开办 的儿童福利院抚养。在农村,鳏寡孤独、残疾儿童可通过“五保户”制度由集体供养。 但在改革开放以后,城市里“单位”保障功能逐步丧失,企业更是放弃原来承担的社 1 郑功成.《中国社会保证制度的变迁与评估》[M]..北京:中国人民大学出版社,20021 北京理工大学公共管理硕士学位论文 会保障功能,到 90 年代,城市下岗工人问题、贫富两极分化问题,以及城市化进程 加快等原因,使得城市流浪儿童大量增加。在农村,家庭联产承包责任制的推行,瓦 解了农村集体保障的经济基础,进城务工人员急剧增加,一定程度上致使城市流浪儿 童以农村儿童为主。 据联合国儿童基金会资料统计,全世界现有流浪儿童八千万至一亿多。在美国, 有 1500 多万儿童处在贫困的边缘,其中无家可归的流浪儿童达百万之多,拉丁美洲 流浪儿童达 4000 万。在我国,据国家民政部门估计,1994 年我国约有流浪儿童 10 2 万人次,2000年达到15万人次,2006年估计约有流浪儿童100万人次 。他们中绝大 部分是文盲或小学文化程度,以农村儿童为主,流浪的主要原因是经济、教育、家庭 和社会等方面因素。他们主要靠捡垃圾、乞讨、做廉价小工、卖艺卖花等方式维持生 活,有些被成年人利用来贩毒、偷盗,有的甚至被拐骗或故意致残乞讨,成为幕后黑 手大肆敛财的工具。流浪儿童脱离了主流社会,这对他们身心健康和生存发展带来很 大危害,使这一特殊的未成年人群体存在各种危害社会文明的问题。为有效保护未成 年人的生存权、发展权、保护权、参与权,解决好流浪儿童这一特殊群体的问题,全 国现已建成了128家流浪儿童政府救助保护机构。在民政部门政策的指引下,各地方 政府在实践中探索,形成了具有代表性的一系列救助模式,如郑州模式、北京模式、 上海模式、广东模式等。同时,我国政府还与联合国儿童基金会、英国救助儿童会开 展救助试点工作,建立了“类家庭”等救助保护模式实验。 总之,我国从中央到地方政府,都十分关注流浪儿童的救助问题,强调在维护 社 会稳定的同时,也体现社会公正与平等。因此,如何认识流浪儿童问题,准确了解和 掌握他们的社会需求与社会问题,评估现行流浪儿童救助政策及青少年相关社会政策 的运行效率,寻求切实可行的救助方式,是当前面临的一个十分紧迫而重要的理论课 题和现实课题。加强对流浪儿童救助问题与对策的研究,一方面对于推动我国流浪儿 童救助与保护工作,完善我国儿童福利政策,确保“儿童优先”原则,满足儿童需要, 解决流浪儿童问题,创造适宜的社会环境,选择昀佳的政策模式与制度安排,有着重 要的社会意义。另一方面对于切实解决流浪儿童的生活困难,探索具有中国特色的保 护弱势儿童政策和制度,维护社会稳定,促进社会发展,保证改革开放和现代化事业 2 鞠青.《中国流浪儿童研究 报告 软件系统测试报告下载sgs报告如何下载关于路面塌陷情况报告535n,sgs报告怎么下载竣工报告下载 》[M]. 北京:人民出版社,20082 北京理工大学公共管理硕士学位论文 的顺利进行,也具有十分重要的现实意义。 1.2 流浪儿童救助相关概念界定 1.2.1 流浪儿童的定义界定 自 1989 年《联合国儿童权利公约》正式通过并生效以来,流浪儿童问题成为各 国政府与非政府组织以及公众的关注热点。“流浪儿童”定义无法从简单词汇本身给 予,这是基于流浪儿童现象复杂性的原因。各国在文献中对流浪儿童的定义难以穷尽, 如Street Children(街童)、Vagrant Children(流浪漂泊儿童)、Migrant Children (迁移流动儿童)、Homeless Children(无家可归儿童)、Working Children(童 工)、 Trafficked Children(被拐卖儿童)、begging children(乞讨的儿童), 这些称谓一般都是基于流浪儿童的某方面显著特征而定义的。但在国际上有种按照儿 童与家庭关系而分类的标准比较统一。即:一是 children on the street 仍然与家 庭保持关系的街头儿童,二是children of street(完全脱离家庭的街头儿童)。 在我国经济迅速发展,社会快速转型的特定时期,流浪儿童的产生原因更为复杂, 多种原因出现的流浪儿童都需要我国政府给予救助和保护,因此,在本文中,使用的 是“Street Children”这种比较宽泛的概念,它具有很强的包容性,不管儿童是属 于各国给出的概念中的哪一类,只要有过街头生活或工作经历的儿童都属于这一概 念。 1.2.2 流浪儿童的年龄界定 联合国《儿童权利公约》第1条:“儿童是指十八周岁以下的任何人。”根据《中 华人民共和国未成年人保护法》第2条规定:“本法所称未成年人是指未满十八周岁 的公民。”第 29 条规定:“对流浪乞讨或者离家出走的未成年人,民政部门或者其 他有关部门应当负责交送父母或者其他监护人;暂时无法查明其父母或者其他监护人 的,由民政部门设立的儿童福利机构收容抚养”。由此可见,我国对流浪儿童的年龄 界定是18周岁以下的未成年人。 1.3 国内外城市流浪儿童相关研究综述 1.3.1 国内城市流浪儿童相关研究综述 作为一种影响深远的社会问题,在过去的几十年里,我国各级政府及社会组织在 这一领域进行了探索与研究,研究文献可谓浩如烟海。但对流浪儿童救助问 题与对策 的专题研究涉及较少,国内专门研究流浪儿童的专著也很少,救助中存在的问题和政 策研究也仅是作为各方面研究的一部分内容予以涉及。文章研究仅针对救助保护工作 3 北京理工大学公共管理硕士学位论文 中的政策问题进行了探讨,缺乏全面的观察和整体的分析。总结前人的研究领域,内 容涉及到流浪儿童救助保护政策的文献研究大致可以分为以下几类: (1)流浪儿童救助保护的机制与模式。内容包括介绍救助机构的性质功能、救 助新模式探讨、救助方式方法等。研究表明,随着我国流浪儿童救助保护工作的深入 1 发展,各地区救助工作在实践中不断探索创新型的救助机制与模式 。其中较具特色的 有“郑州模式”、“北京模式”、“广东模式”等等。“郑州模式”主要是与联合国儿童 基金会合作,尝试运用现代社会工作的理念和方法,通过一些具备一定程度专业性的 2 手段和方法,探索全天候、立体性和综合性救助保护流浪儿童的工作模式 。 “北京模 式”主要是与专业院校的志愿者组织合作,探索发展性救助,利用所学的专业知识和 技能,开展针对流浪儿童的教育服务、心理辅导、行为矫治和职业培训等方面的救助 3 内容 。 “广东模式”是创建“类学校” ,集中开展救助。形式是救助中心仿照学校的生 活环境、管理模式和教育方式,创造一个有规律的生活和学习的氛围。研究认为在不 同地区,城市流浪儿童情况不尽相同,根据不同地区的实际情况,在民政部及各地区 政府的积极支持下,探索适合本地的流浪儿童救助机制与模式,在现阶段是行之有效 的,值得在我国其它相同特点地区推广,逐步完善。 (2)流浪儿童救助保护的理论与历史。研究主要介绍各国流浪儿童救助保护历 4 史、流浪儿童成因分析、对策探讨等 。在国家对儿童的保护变迁中,人类历史上自 20世纪以来出现过两种比较完善的儿童福利制度模式,一是福利国家模式。二是社会 主义模式。这两种制度模式都力图通过强有力的国家力量为儿童提供严密的社会保 护,但不可避免的依旧出现不同程度的流浪儿童现象。就流浪儿童出现成因而言,多 数学者从不同角度进行了分析研究,有从农村社会视角归纳的成因,包括农村贫困问 题、农村的学校教育缺乏经费、思想品德教育缺乏针对性、农民整体文化、道德素质 低下、农村离异家庭增多等。还有学者认为流浪儿童之所以成为一个社会问题,其根 本原因在于社会排斥,包括家庭排斥、住房排斥、教育排斥、社区排斥、就业排斥等。 概括起来,大部分研究表明流浪儿童是由经济、家庭、社会、儿童个体等原因造成的。 (3)流浪儿童救助保护的现实与经验。比较我国各城市流浪儿童现状与实践经 1 刘继同.流浪儿童救助保护服务制度设计与政策模式选择[J].青年研究, 2003, 10 2 刘继同.关注中国城市流浪儿童?郑州市流浪儿童状况调查报告[J].社会福利, 2002, 5 3 陈涛.关于北京市流浪儿童救助保护的行动研究[J].中国青年政治学院学报,2006,6 4 曾桂林.施善与教化:中国流浪儿童救护保护史述论[A].流浪儿童救助保护文集[C].北京:中国社会出版社, 20054 北京理工大学公共管理硕士学位论文 验、在讨论某一具体个案基础上,以案例进行分析,从实践层面探讨政府救助保护政 策。在国内,各地区会根据不同的经济、文化背景,在国家大的救助政策下,采取适 合本地区行之有效的救助模式。王思斌教授研究认为,我国当前在流浪儿童保护系统 5 的能力建设上存在着缺陷,软性制度长期落后 。随着我国政府对流浪儿童的重视程 度不断加深,对这一领域的投入也不断的增多,这使得救助机构的硬件设施有了很大 的改善。但我们现有的救助机构所遵循的救助方法和价值理念,在很大程度上还停留 在以前收容遣送模式上,机构内沿用的管理方法还是停留在以前硬性的管理上,服务 的理念体现不足,与专业服务人员社会工作者的合作不够多,将社工引入救 助保护模 式更是少之又少,只有几个机构与社会工作者取得良好的合作。 1.3.2 国外城市流浪儿童相关研究综述 国外研究流浪儿童救助保护政策的文献资料可谓汗牛充栋,但是就目前而言,无 论是官方资料还是学者的研究,大多数只涉及到流浪儿童救助保护历史、救助保护体 6 系的建立,救助现状与实践等方面的理论研究 ,存在一定局限性。将流浪儿童救助保 护政策研究作为单独研究课题的文献较少,大部分研究通常对政策作基本阐述,而具 体的内容非常简略,因而为进一步比较、总结和分析公共政策制定对流浪儿童救助保 护工作的作用带来了困难。 多项研究证明流浪儿童问题虽有一定的相似性,但由于各国政治、经济、文化差 异,使得不同国家出现了不同的流浪儿童状况。因而针对流浪儿童的救助政策、救助 方式、方法,都在各国的整体国家福利背景下制定与实施。这一点在福利国家与原社 会主义国家都是同样的。 儿童福利制度被誉为福利国家的“昀后一片瓦” 。福利国家模式不同,其儿童福 利制度设计也不同。安德森理论研究认为,西方福利国家明显的分为三种制度类型。 第一种是盎格鲁?撒克逊(Anglo Saxon model)模式,代表国家美国、英国。此模 式中公共福利的责任范围较窄??主要是针对穷人,大多数人主要依靠市场来获得保 障。第二种是欧洲大陆传统(Continental European Tradition)模式,代表国家是 德国。其前提是就业和贡献相关联的公共社会保险 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 。第三种是“社会民主” (Social Democratic)模式,主要代表国家是瑞典、挪威。它主要实施普遍性和平均性的给付 5 王思斌.流浪儿童救助保护的能力建设[ J].中国青年政治学院学报, 2005, 66 安怀世.流浪儿童问题的国际背景和干预途径[J].社会福利, 2002, 105 北京理工大学公共管理硕士学位论文 原则,既与特殊需求无关又与就业记录无关,只与公民资格有关。在这几类模式中, 从国家儿童福利保障来看,“社会民主”模式昀强,欧洲大陆传统模式次之, 盎格鲁 7 ?撒克逊模式昀低 。 和福利国家一样,原社会主义阵营国家同样也曾存在一张严密的儿童福利网,但 20世纪80年代以后,随着苏联的解体、东欧巨变以及中国市场经济体制改革的推行, 流浪儿童问题空前严重起来。如俄罗斯2002年官方数据显示,无家可归(homeless) 和被忽视neglected的儿童是110万?130万。国内事务部(Ministry of Internal Affair)认为是 200 万?250 万,而联邦委员会(Council of the Federation) 和独 8 立专家估计的数字是300万?400万。俄罗斯的流浪儿童问题正如俄罗斯教育专家马 林娜?马赫季诺娃指出的那样:“苏联解体前,国家对孩子关爱有加,之后这个国家 经历了深层的社会震荡,虽然目前的经济形势有所好转,但社会状况得到改善还需要 数年时间。” 总之,目前的国内外研究虽然取得了一定的良好成果,但对我国流浪儿童救 助工 作的意义到底多大,还有待证明。二是研究的视野不够广阔。研究的内容多从救助历 史、现状,救助模式,流浪儿童的心理健康、教育,救助实践与经验等问题出发,对 于流浪儿童“入口前”、 “过程中”、 “出口后”等环节问题,缺乏归纳。并缺乏对其中 政府的职责、政府动员其他力量的责任给予应有的关注。三是跨学科研究较少。目前 的研究主要集中在历史学、心理学、管理学等学科上,而在社会学、公共行政学、政 治学等学科涉及较少,这不仅仅制约了研究者的视野,也导致了我国流浪儿童的研究 领域难以取得创新。因此,研究公共政策制定对于完善我国流浪儿童救助工作的作用 与意义更待深入。 1.4 研究目标、研究内容及研究方法 本研究的目标是在中国经济迅速发展,社会快速转型的现代化进程背景下,从我 国城市流浪儿童救助政策制定与实施过程中,分析并归纳出我国城市流浪儿童救助工 作在“入口、过程、出口”中存在的问题,以提出合理化的对策与建议,使政 府进一 步制定更为完善的救助政策。 本文从介绍选题背景和意义入手,继而对我国城市流浪儿童现状进行描述,并分 7 安德森著,郑秉文译.福利资本主义的三个世界.法律出版社,2003.11 8 参见 //.fev,“the Honeless and Neglecter Children of Russia”,Sociological Research,Vol.44.No.4,2005,pp.22?246 北京理工大学公共管理硕士学位论文 析我国流浪儿童救助工作在“入口关”、“过程关”、“出口关”中存在的问题。通 过借鉴国外的经验,并结合我国实际情况,提出完善我国流浪儿童救助保护工作的一 些思考。 本研究的研究方法主要有三种,一是文献研究,二是对比分析,三是深度访谈。 在课题前期阶段,主要采用文献研究的方法,通过文献检索收集整理相关资料, 学习 国内外研究的基本结论,以及昀新研究观点,掌握已有的研究成果,为本文研究提供 重要的理论支持。 对比分析主要是针对国内外不同地区与国家在城市流浪儿童救助工作中的政策模 式展开研究,查找我国城市流浪儿童工作中存在的问题,通过对比分析得出适应我国 城市流浪儿童救助工作的优良方法。 深度访谈是指在民政部培训中心举办的救助中心培训班的学员中开展访谈,主要 对象选取各地区救助中心管理者、服务者等进行访谈。被访者将根据事先拟定的访谈 大纲调查流浪儿童的救助保护现状,听取他们在我国社会转型时期,对于流浪儿童救 助与保护的政策的建设性意见与建议。 7 北京理工大学公共管理硕士学位论文 第2章 国内外城市流浪儿童救助政策与实践 2.1 我国城市流浪儿童救助政策与实践 2.1.1 我国城市流浪儿童救助政策 我国政府历来对青少年(儿童)工作十分重视。90年代以来,我国政府先后制订、 修订、颁布了一系列政策法规,以保障青少年儿童健康成长。这些政策法规提升了包 括流浪儿童救助保护工作在内的整个青少年(儿童)工作的法律地位和规范性。在这 些法律政策的指导下,我国制定并颁布了专门针对流浪儿童救助保护工作的一系列政 策法规。主要包括:1991年,由全国人大通过的《中华人民共和国未成年人保护法》 第二十九条规定:“对流浪乞讨或者离家出走的未成年人,民政部门或者其他有关部 门应当负责交送其父母或者其他监护人;暂时无法查明其父母或者其他监护人的,由 民政部门设立的儿童福利机构收容抚养。”1995 年,《中共中央办公厅国务院办公厅 关于转发中央社会治安综合治理委员会关于加强流动人口管理工作的意见的通知》 中指出:“试办流浪儿童保护教育中心。对在社会上长期流浪、无家可归、失去正常 生活、学习条件和安全保障的少年儿童,要采取保护性的教育措施。可在流浪儿童较 多的城市,试办流浪儿童保护中心。这项工作由当地政府负责,民政部门牵头,教委、 妇联和共青团、公安、铁道等有关方面协助”。2001年,国务院妇女儿童工作委员会 公布的《中国儿童发展纲要(2001-2010年)》中规定:“加强对流浪儿童救助保护中 心的建设和管理。设立多种形式的流浪儿童收容教育机构,减少流浪儿童数量和反复 性流浪”。2003年6月,国务院颁发了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。 该文件修正了流浪人员救助管理方面存在的一系列弊端,使包括整个流浪儿童救助工 作在内的流浪人口救助管理工作进入到一个崭新的时期。 2.1.2 我国城市流浪儿童救助实践随着我国城市流浪儿童救助工作的不断深入开展,在民政部与地方政府的大力支 持下,各省市民政部门对流浪儿童救助工作进行了积极的探索,形成了不同的地方特 色,目前,各地区将各具特色的一揽子救助实践通称为“模式”,在此,选取我国城 市流浪儿童救助工作具有代表性的几个地区模式予以介绍: 1郑州模式 郑州流浪儿童救助工作从 1995 年启动,截止目前,已经建立 1 个全天候流浪儿 童救助点、4 个固定救助亭、5 个“类家庭”以及一所救助小学,初步构建了中心救 8 北京理工大学公共管理硕士学位论文 助、流动救助和社区救助一体的救助体系。郑州模式包含的项目有:街头流动救助外 展项目、全天候街头救助点、流浪儿童保护中心、类家庭、家庭寄养、技术培养、跟 踪回访等内容。 街头流动救助外展项目是针对不愿意进入中心,反复及长期出现在街头的流浪少 年儿童开展的一种街头流动救助方式。每周三天,工作人员都在街头寻找儿童对象, 为其提供生存所需,与之建立信任关系,鼓励他们结束街头流浪生活。2004年5月开 始,此项活动得到了郑州大学社工系学生的积极参与。 全天候街头救助点于 2004 年 2 月起正式运作,其目的是在充分尊重流浪少年儿 童的权力和意愿的基础上,为那些想要脱离流浪生活的儿童提供一个过渡性的安置场 所,形式是,在郑州火车站地区建立“温馨之家”, 全天 24 小时开放,由一对夫妻 安排日常生活,为一切愿意停留的儿童提供一个家庭式的环境。 流浪儿童保护中心是一个位于郑州市救助站内相对封闭的场所。中心的工作人员 为他们提供心理咨询、教育和生活管理。 “类家庭” 于2003年8月起运行,其目的是改变屡送屡返的流浪少年儿童的行 为与思维方式,培养流浪少年儿童独立的生活和决策能力,学会合作、协作精神,为 今后重返家庭、融入主流社会做准备。一般建立在普通社区里,集寄养、看护、疏导、 教育于一体,每家由两名辅导员管理(多数是夫妻)。 家庭寄养的目的是通过正常家庭和学校的良好照顾、文化教育,促使流浪儿童养 成良好的生活行为习惯,全面发展,为其回归主流社会奠定基础。主要针对少儿中心 救助的、年龄较小、被遗弃或不可能回家的儿童委托在社会正常家庭中养育。 技术培养是中心结合少年儿童日常教育课程和儿童个人特点,充分利用中心人力 物力资源及社会力量对流浪少年儿童进行实用技术培训。主要是针对年龄较大的流浪 少年儿童文化程度低,缺乏实用技术知识等基本情况,为他们提供直接有效和实用的 服务,帮助他们学习掌握一技之长。 “郑州模式”在中国的儿童保护机构缺乏儿童福利法律保障框架,中国社会缺乏 欧美国家的社会政策、社会福利、社会服务价值观念和社会态度,中国的机构缺乏完 善社会福利制度和社会政策框架背景下,创造了一种适合发展中国家的社会 保护与生 产性保护为一体新型儿童福利模式。其重要特征是以家庭和社区为基础,社区预防、 社区支持、社区参与和社区网络是特别强调的重要因素,家庭保护与社区保护的紧密 结合是创新之处。它并不否定国家性保护和传统儿童福利服务模式,而是将政府对年 9 北京理工大学公共管理硕士学位论文 幼儿童的国家保护和社会对年长少年的职业生活技能培训紧密结合在一起,昀大限度 的缓解国家儿童保护资源不足和儿童福利的经济发展基础薄弱问题,同时又将儿童的 国家保护由消极、事后补救和解决问题性质转变为积极预防、侧重儿童发展。这种与 欧美国家不同的差异和与其他发展中国家相似的趋同状况,凸现了“郑州模式”的世 界意义和发展中国家的推广价值。 (2)北京模式 作为首都,北京市真正流浪出去的儿童并不多,更多的是外来的流浪儿童。近年 来北京市流浪儿童问题日益突出,为了解决这一问题,北京市在建立流浪儿童救助保 护中心的基础上,与专业院校合作,探索发展性救助。 北京市政府在《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》实施之后,于2003 年 12 月成立了北京市未成年人救助保护中心来从事流浪儿童的救助保护工作。该中 心是根据《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》和北京市相关文件成立的法 定服务机构。该中心建立的主要目的是为背景范围内发现的年龄在3?18岁,身体基 本健康,智力正常且身边没有监护人的流浪儿童提供救助、保护和管理服务。此外, 北京市正在通州区建立第二未保中心,收留的是带有强制性救助的儿童,如街头散发 小广告、非法务工的儿童,保护这类未成年人不在大街上流浪。这意味着北京市政府 加大对街头流浪儿童的救助力度,以后凡是在街头发现的没有监护人的、游荡的、非 法务工、如发小广告的、擦车的、卖花的流浪儿童都给予集中的救助,同时对这一群 体的管理可能会更加严格。第二未保中心建成后,北京市将对所有符合救助条件的流 浪儿童做到应救尽救。 北京市未成年人救助保护中心日常工作主要包括:负责流浪儿童进站接收、审查, 与驻站医生、民警和保安的协调,经电脑操作拍照,护送到后院生活区(南区和女区), 到起居、就餐、睡觉提供 24 小时生活照顾,以及其他全方位的服务,包括看护、教 育、生活管理、疾病防治与护理。为孩子们提供文化知识教育,以及品德、法制、行 为规范、礼貌礼节、心理等方面的教育。此外北京市未保中心还负责新疆籍流浪儿童 的收容管理。 “北京模式”对于如何救助保护孩子、如何教育孩子、如何关爱孩子等方面做出 了十分有益的探索。从流浪儿童入站程序到他们离开中心、回归家庭融入社会这整个 过程中都已经形成了一套完整地体系,除此之外,2005年起,北京市未成年人救助保 护中心还与中国青年政治学院社会工作系达成了开展“校站”合作的意向。在服务过 10 北京理工大学公共管理硕士学位论文 程中,社工专业志愿者利用所学专业知识和技能,灵活运用个案工作、小组工作等社 会工作的主要方法来解决流浪儿童的各种心理和行为问题。同时,志愿者还帮助中心 研究如何定位流浪儿童的教育目标和教育内容,如何制定流浪儿童进站分类评估、出 站评估的指标体系等。未保中心积极引进的志愿服务,和专业理念及方法都使得未保 中心的管理工作不断朝着更加人性化的方向发展迈进。 (3)上海模式 上海作为我国经济昀为发达的特大城市,近年来随着流动人口的不断增加,流浪 儿童问题也比较突出,成为影响城市社会治安综合治理的一个重要议题。在对流浪儿 童的救助保护中,上海市尝试把流浪儿童的救助保护融入工读教育之中,让流浪儿童 在一定程度上回归校园。 上海市民政局社会福利处下设救助管理站负责全市流浪儿童救助保护工作的管 理。1996年3月,上海市成立流浪儿童保教中心,隶属于上海市救助管理站。该中心 是对上海市流浪儿童进行养、管、教的专门机构。 目前,上海市针对流浪儿童群体开展的工作主要有:收、养、管、教、送。“收” 有两个渠道:第一,由公安、民政、城管三部门联合开展的日常街面救助和专 项行动, 称为“三合一”工作模式;第二,工作机关在打击违法犯罪过程中抓获的流浪儿童。 养、管、教由流浪儿童保教中心实施,甄别和护送基本上由市救助管理站负责,公安 协同。 以工读学校为载体开展流浪儿童的救助是上海市流浪儿童救助工作的特色之一, 其优势在于借助工读学校原有的软硬件资源,如校舍、师资、教育资源、管理经验、 公安管理,降低流浪儿童救助工作成本;同时,还使正在萎缩的工读学校职能得以延 伸。儿保中心分为两个班,一个设立在救助管理站中,救助管理的是没有查到违法犯 罪劣迹的流浪儿童;另一个设立在嘉定工读学校中,救助的是有违法犯罪经历的,往 往由公安移送至此。上海市儿保中心对这两个班的流浪儿童都实行“校园式管理”。 采用这种管理模式的出发点是:一方面管理部门认为流浪儿童都是失学儿童,应该是 在校救助的孩子;另一方面,将流浪儿童放置在学校开展救助保护,家长、流浪儿童、 社会都比较容易接受,流浪儿童也容易适应这样的环境。 在具体的教育内容和教学方法上,救助站的教育为“五导教育法”,即在思想上 引导、心理上疏导、生活上指导、行为上主导、文化上辅导。工读学校的教育内容包 括行为规范课、法律法规、诗词学习、广播操、队列操和音乐课。行为规范课除了作 11 北京理工大学公共管理硕士学位论文 息、整理内务等规范训练外,还有静坐练习,以反思自身的行为,修身养性,养成良 好的行为习惯。同时还采用同伴教育的方法,即老师教过知识点后,再引一些讲义和 知识点,把讲义和知识点发给文化程度比较高的流浪儿童,由文化程度高的流浪儿童 教授文化程度低的和新来的流浪儿童。这一方面节省了教育资源;另一方面还使流浪 儿童在组织、交往方面得到了锻炼。 “上海模式”的积极意义在于,它为流浪儿童救助工作提供了一种现实中切实可 行的实践方式,即通过合理机制将现有资源昀大化利用,这一点尤其表现在教育资源 的昀大化利用方面。与此同时,在社会资源昀大化利用的过程中,政府以强有力的统 筹能力保证了救助机制的健康运行。事实上,在流浪儿童教育救助的探索之路中,社 会能够提供的资源还有很多,如果可以像“上海模式”一样,通过合理的参与,不同 领域共同发挥对城市流浪儿童教育救助的作用,这将极好的推动我国城市流浪儿童救 助工作模式的完善。 (4)广东模式 广东作为我国外来务工人员昀为集中的经济强省。近年来,流动人口带来的流浪 儿童问题也比较突出。广东省结合地区实际,通过对原有收容站的改造,对在较长时 间无法返家的流浪儿童进行集中管理救助,尝试通过“类学校”环境的创设,帮助流 浪儿童回归社会。 广东省少年儿童救助保护中心成立于 2003 年 8 月,主要是将在三个月内不能及 时找到家的儿童集中管理,为这些儿童提供一个比较稳定的、良好的生活条件,创设 一个“类学校”的生活和学习空间。中心具备较完善的硬件设施,有洗衣及消毒设备 完善的洗衣房;有供百名以上儿童用餐的食堂及操作间;有教室、活动室、电 脑房、 图书馆。在日常管理方面,创设了干净、整洁的环境,对流浪儿童一日生活进行规范 化管理,每天执行严格的作息时间。更为具有特色的是在教育方面实行“类学校教育”, 即中心按照学校的生活环境、管理模式和教育方式,创造一个有规律的生活和学习的 氛围,让进来的儿童不再孤独和恐惧,使儿童的身心健康得到了保证。同时,还根据 流浪儿童年龄、经历、身体状况、智力水平等情况进行分班教育,采用课堂集中教育、 开放式娱乐教育、个别辅导等形式,对流浪儿童进行心理行为问题矫正、身心健康保 护、思想道德、生活技能、文化知识、法律知识等方面的教育。 从客观角度分析,广东地区经济发达,广东省少年儿童救助保护中心作为全省专 职流浪儿童救助保护机构,根据流浪儿童人数众多,滞留时间较长,还有年龄、经历、 12 北京理工大学公共管理硕士学位论文 身体状况、智力等情况,有针对性地创造了类似于正规学校的环境,开展了类似学校 的教育,这种教育突显了两个特点,一是政府主导,社会参与;二是救助、教育 与管 理并重。广东省“类学校”式的救助保护工作的初步成果显示,这是一种积极有效的 模式,值得在相似地区商榷推广。通过对郑州、北京、上海、广东四个城市流浪儿童救助模式的梳理我们可以看出, 各个地区针对本地的现实情况,积极发挥地区优势,通过调动不同方面的救助资源, 开展形式多样的救助活动,积累了大量的工作经验。这些经验为我们分析政策现状, 查找救助实践中存在的问题,以及提出合理、可行的政策建议都有着巨大的帮助。如 “郑州模式”将对儿童的保护和职业生活技能培训紧密结合在一起,由“授之以鱼” 到“授之以渔”, 开拓了流浪儿童回归社会的途径,这一思路值得在全国推广。“北 京模式”通过与高校社会工作系开展合作,充分发挥了专业志愿者的作用,“上海模 式”借助工读学校原有的软硬件资源降低了流浪儿童救助工作成本,北京、上海两个 模式都充分说明积极动员社会力量对流浪儿童救助工作的重要性。同时,我们也应该看到,这些城市的经验,是在本地区的工作实践中形成的,既 体现着全国儿童救助工作的共性,不少经验也体现出该地区的特性,我们应 该辩证地 继承和发展。如“广东模式”通过政府主导的方式,创造类似于正规学校的环境,开 展类似学校的教育。这一做法发挥了教育对儿童发展的重要作用,但是成本较高,我 国大部分地区目前还不具备这样的经济实力,不能盲目地照抄照搬。 2.2 国外城市流浪儿童救助政策与实践 2.2.1 发达国家流浪儿童救助政策与实践 (1)美国 美国流浪儿童主要分为两类:一是因客观原因确实无家可归者。二是流浪儿童主 观选择离家生活。针对这些流浪儿童美国政府采取的政策与实践包括: ? 立法 1935 年的社会安全法是美国立法救助儿童的起源。1962 年四个全国性组织:美 国儿童福利局、美国人道主义协会、美国医生学会、州政府联席会共同起草《强制性 报告被虐待儿童案》法令,1967年全美50个州通过此项立法。1974年,美国国会通 过了《预防和处理虐待儿童案》的法令及《青少年司法与犯罪法案》。20世纪80、90 年代,美国联邦及各州都建立救助流浪少年儿童的社会政府联系制度。2003 年4月, 美国国会通过《以起诉及其他手段结束对儿童盘削犯罪行为法案》。通过以上立法, 13 北京理工大学公共管理硕士学位论文 从救助、保护以及预防等方面对美国流浪儿童救助政策加以逐步完善。 ?建立预防及救援街头流浪少年儿童的具体项目 A、安伯尔预警系统(AMBER Alert Program)。安伯尔预警系统是美国遗失儿童 紧急广播通报系统,2002年10月由美国司法部领导统筹建立。主要是通过无线广播, 电子网络系统广播、预警系统邮票、高速公路系统广播等途径通报丢失儿童信息。 B、建立社会经济资源标图定位系统(SMART-Socioeconomic Mapping and Resource Topography Syotem)。运用地理信息系统(GIS)和电子网络地理标图定位技术来确 认青少年犯罪的地理位置和就近的政府地区预防控制青少年犯罪的人及社区资源。 C、社区对街头流浪儿童的援助项目。如旧金山的拉肯街青年服务中心。 美国常常被称作儿童的天堂,事实上,据美国教育部1998年统计,大约有27万 多学龄儿童无家可归。1999年美国教育统计表明有63万多未满18岁的人 属无家可归 者。如同其他工业化及发展国家一样,政府、社区、家庭每年仍要花费巨额费用去追 踪、寻找和援助那些流浪街头的少年儿童,以昀大限度地减少社会不良因素对这些少 年的人为伤害,使他们能回归社会主流,度过青春期危机,脱离暴力虐待家庭,拥有 一个健康、发展的未来。 (2)日本 20 世纪 50 年代中期开始,日本进入经济高度增长期,产业结构发生变化,人口 城市化,养护问题非常普遍。一是须有效遏制贫困的传递,减少儿童贫困。二是完善 单亲家庭的儿童养护问题。日本政府流浪儿童救助政策与措施包括: ? 制定《儿童福利法》 1947年,日本制定儿童福利法。儿童福利法作为针对儿童制定的昀初单独立法, 主要特色:一是将未满 18 周岁的儿童全部囊括其中。二是建立国家、地方政府与儿 童保护人共同肩负儿童成长的养护观。三是设儿童审议会、儿童咨询所、儿童福利司 以及儿童福利设施、费用等事项。四是“需养护儿童”指代“流浪儿童”, 由儿童养 护设施收容、养育、保护并支援其自立。虽然,有学者曾指出《儿童福利法》中存在 诸多问题,但《儿童福利法》具有法律规定的易操作性与设施的完备性,这使该法律 在保护儿童福利方面功不可没。 ?具体儿童保障措施: A、津贴制度。1961 年日本政府制定《儿童抚养津贴法》。支付对象是未满 18 周 岁的儿童,或者未满 20 周岁有政令规定程度障碍的人。1964 年制定《特别儿童抚养 14 北京理工大学公共管理硕士学位论文 津贴制度》,是指向抚养未满20周岁,由都道府县知事所认定的残障儿童的父母支付 津贴的制度。1971 年,制定《儿童津贴法》,规定对所有的儿童平等支付儿童津贴。 该津贴的支付到儿童年满6周岁为止。 B、社会性养护制度。日本的社会性养护分为两种:一种是家庭型养护,即养父 母制度。另一种是设施型养护,配置有儿童养护设施与职员,直接负责照顾儿童。 C、家庭支援