国有公司监事会制度研究

国有公司监事会制度研究 单位代码 10475 学号 9 分类号 D90-059 硕士学位 论文 政研论文下载论文大学下载论文大学下载关于长拳的论文浙大论文封面下载 国有公司监事会制度研究学 科 、 专 业 : 民商 法学 研究方向 : 中国商 法 申 请 学 位 类 别 : 法学硕士 申请人 : 周 旭 指导教师 : 樊 涛 副教授 二?一三年六 月Research on the System of Board of Supervisorsin State-Owned CompanyA Dissertation Submitted tothe Graduate School of Henan University in Partial Fulfillment of the Requirements for the Degree ofMaster of LawBy Zhou Xu Supervisor: Prof. Fan Tao May, 2013 关 于学位 论文独创 声明和 学术诚信 承诺 本人向河南大学提出硕士学位申 请。 本人郑重声明: 所呈交的学位论文是 本人在导 师的指导下独立完成的, 对所研究的课 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 有新的见解。 据我所知, 除 文中特别加以说明、 标注和致谢的地方外, 论文中不包括其他人已经发表或撰写过的研究成果, 也不包括其 他人为获得任何教育、 科研机构的学位或证 书 关于书的成语关于读书的排比句社区图书漂流公约怎么写关于读书的小报汉书pdf 而使用过的材料。 与我一同工作的同事对 本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 在此本人郑重承诺:所呈交的学位论文不存在舞弊作伪行为,文责自负。学位申请人(学位论文作者)签名: 201 年月日 关 于学位 论文著作 权使用 授权书 本人经河南大学审核批准授予硕士学位。 作为学位论文的作者, 本人完全了解并同 意河南大学有关保留、 使用学位论文的要求, 即河南大学有权向国家图书馆、 科研信息 机构、 数据收集机构和本校图书馆等提供学位论文 (纸质文本和电子文本) 以供公众检 索、 查阅。 本人授权河南大学出于宣扬、 展览学校学术发展和进行学术交流等目的, 可 以采取影印、 缩印、 扫描和拷贝等复制手段保存、 汇编学位论文 (纸质文本和电子文本) 。(涉及保密内容的学位论文在解密后适 用本授权书)学位获得者(学位论文作者)签名: 201年月日 学位论文指导教师签名: 201年月日摘 要 传统企业时代企业的所有权与经营权是高度统一归属一人的, 企业的所有 者自己进 行经营管理, 这种企业经营模式限制了企业的规模扩大化发展, 在小型企业中尚 可如此, 若企业形成一定规模则业主自己经营管理的经济成本增大。故而随着市场经济的发展, 企业渐变成所有权与经营权分离, 企业所有者基于经济成本的考虑, 开始寻求专业的经 营管理人员对其企业进行经营管理, 由其支付相应的报酬, 该行为的依据即为民法中的 委托代理制度。 在现代企业公司化模式中, 公司所有者即为委托人, 经营者即为代理人, 经营者由于企业所有权人的委托而享有对企业的经营决策权。 公司经营中委托代理的出 现也伴随着可能出现的问题, 即所有者与经营者之间的信息不对称, 这就无法保证经营 者是完全以利于公司发展为出发点, 也无法保证经营 者将公司资产据为己有, 针对该问 题就需要专门人员对经营者的行为及公司状况进行监督, 同样由于经营者自己监督经济 成本与代理成本的综合考虑, 监督人员也由所有者选任代其行使监督权, 为保证各权力 的独立行使以利于公司运行, 公司治理结构理论引进了西方政治学中的 “三权分立” 理 论, 相较于政治层面的立法权、 行政权、 司法 权, 公司结构出现了所有权、 经营权、 监 督权,由现代公司结构中的股东会、董事会、监事会分别享有以上三种权力。 我国国有资产的监管历史由来已久, 从新中国成立之初 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 经济时代的完全行政监 管, 到改革开放初期公司化改造时的稽查 特派员监督, 再到现代公司制度的国有监事会 监管,这一系列的发展都是以促进国有资产的保值增值、防止国有资产的流失为目标。 对 我 国 国 有 公 司 的 监 管 到 底 采 用 何 种 方 法 才 是 最 有 效 的 监 督 ? 国 有 公 司 因 其 资 产 来 源 的特殊性在法律 规定 关于下班后关闭电源的规定党章中关于入党时间的规定公务员考核规定下载规定办法文件下载宁波关于闷顶的规定 中会将其特殊对待, 但归根结底本质上是公司形式, 其治理结构也 应为公司治理结构, 综合考虑资产的国家属性和治理结构的公司化, 在国有资产的监管 问题上,应当由公司监事会进行监督,监事则由国家选派,即国有公司的“外派内设” 独特性。我国《公司法》在 1999 年修订之后对国有独资公司作出了专门规定,其中就 有国有独资公司的 监事会问题, 规定涉及了国有独资公司监事会的人员组成、 监事会职 能等, 但规定并不完备, 也无法实际解决国有公司中存在的问题。 法律未赋予国有监事 会以同等公司董事会的权力, 使得监事会形同虚设, 无法真正发挥其对国有资产的监督 作用。 国有监事会无法有效发挥作用的根本原因在于没有保证监事会的独立性, 不能形 I 成对董事会的制衡。 通过对国有监事会出 现的各种问题的原因 分析, 一 方 面 是 我 国 国 企 改 制 的 历 史 原 因, 另外是监事会缺乏独立性, 最后 立法不完善也是原因之一。 对监事会的 制度完善应 当在保证监事会独立性的基础上进行, 参照德国监事会制度中的有 关规定, 赋予国有监 事更多的权力, 使其不仅享有现行法律规定的对国有公司财务方面的监督, 同时要保证 对经营人员的经营行为监督, 动静监督结合, 充分发挥监事会的作用。 另外, 对财务的 监督要与公司内部的审计相区别, 同时与审计部门相结合, 加强与司法、 税务等部门的 信息共享, 保持监督的全程性。 在具体制度规定方面, 对监督范围、 监事的选任、 职责 等都要进行更加详细的规定, 以期能最大限度监管国有资产, 保证国有资 产的保值增值。 关 键词 :国有公司, 国 有资产 ,监管,监事会 II ABSTRACT The traditional enterprise in the era of ownership and management are highly unified belong to one person, the owner of the enterprise own management, the enterprise management mode limits the expansion of the scale of enterprise development, so also in the small and medium enterprise, if the enterprise formed a certain scale, the owners own business cost management. Therefore, with the development of market economy, enterprise change to the separation of ownership and management rights, the owner of the enterprise economy based on cost considerations, began to seek professional management personnel management of enterprises, which pay the corresponding compensation, the behavior based on the principal-agent system of civil law. In the modern Enterprise Inc approach, namely the principal owner, operator for agents, managers enjoy decision-making power to enterprise commissioned ownership of enterprises due to the. The company has also accompanied by agency problems, information asymmetry between owners and operators, it cannot ensure the operator is completely to the company development as the starting point, there is no guarantee that the operator will take forcible possession of the assets of the company, in order to solve this problem requires special personnel to supervise the behavior and the status of the company manager also because of their supervision, the comprehensive consideration of economic cost and agent cost, supervision and personnel from the owners elected on its behalf of exercising the right of supervision, to ensure that the power of the independent exercise of the company operation, the corporate governance structure theory is the introduction of Western political Science in the "separation of the three powers" theory, compared with the political aspects of legislation right, administrative power, judicial power, the company structure, management right of ownership, right of supervision, by the Modern Corporation structure in the shareholders' meeting, board of directors, the board of supervisors shall enjoy the above three kinds of power China's state-owned assets supervision long-standing history, planned to complete administrative supervision economy era from the founding of new China, the reform of the special inspector supervision, reform and opening up early, and then to the Modern Corporation system of state-owned supervisors, this a series of development is to promote the value of state-owned assets, and prevent the state-owned assets asIII the goal. On China's State-Owned Company supervision exactly what method is the most effective supervision? The State-Owned Company because of its special asset sources in the law will be special treatment, but in the final analysis is essentially a form of the company, its governance structure should be for the corporate governance structure, considering the state property and the governance structure of the company, the state-owned assets supervision, shall be made by the board of supervisors of supervision, supervisors are designated by the government, the State-Owned Company "assignment." uniquenessChina's "company law" revised in 1999 of a wholly state-owned company made special provisions, which is a wholly state-owned company board of supervisors, provisions relating to the solely state-owned company supervisory committee composed of personnel, the functions of the board of supervisors, but the provisions are not complete, cannot solve the problems existing in the State-Owned Company. The law does not give the State Board of supervisors in the same company the power of board of directors, the board of supervisors exist in name only, can not really play its role of supervision of state-owned assetsThe fundamental reason of State Board of supervisors can not play an effective role is no guarantee of the independence of the board of supervisors, cannot form on the balance board Through the analysis of causes of various problems may occur to the state-owned supervisors, the perfection of the system should ensure that the board of supervisors of the independence of the board of supervisors, the relevant provisions of the State Board of supervisors system, giving more power, which not only enjoy the existing laws and regulations on State-Owned Company financial supervision, at the same time to ensure that management supervision of management personnel, combined with dynamic supervision, give full play to the role of the board of supervisors. In addition, the phase difference of financial supervision and internal audit, combined with the audit department, strengthen the sharing and justice, taxation and other departments of the information, to keep the whole supervision. In the concrete provisions on the scope of supervision, supervisors, appointment, responsibilities should be specified in more detail, in order to imize the state-owned assets supervision and administration, to ensure the value of state-owned assetsKEY WORDS: State-Owned Company , State-owned property , Supervision , The board of supervisors IV 目 录 摘 要 I ABSTRACTIII 引 言 1 一、国有公司的特殊性分析 3 (一)性质的特殊性3 1.非政府性 3 2.非营利性 3 3.社会公益性. 4 (二)法律规制的特殊性. 5 1.资产来源特殊5 2.法律适用不同于普通公司. 5 (三)监督方式的特殊性. 6 1.监督方式多样化 6 2.国有监事会制度内容特殊. 7 二、我国国有公司监事会制度的历史沿革 9 (一)公司监事会制度的 基本理论9 1.委托代理理论9 2.分权制衡理论9 (二)我国国有公司监事会制度的历史沿革10 1.计划经济时代. 10 2.改革开放初期. 11 3.过渡到国有公司监事会制度. 12 三、我国国有公司现行监事会制度分析与评价. 13 (一)国有公司监事会的法律地位与目标定位 13 1.国有公司监事会的法律地位. 13 2.国有公司监事会的目标定位13V (二)国有公司监事会的制度内容. 14 1.监事会成员的选择 14 2.对国有公司的监督事项15 3.监督权能16 4.监管方式17 (三)国有公司监事 会制度在运行中存在的问题. 18 1.人员选任方面的问题. 18 2.监督范围方面的问题. 19 3.奖惩机制不明确19 (四)对监事会制度运行中存在问题的原因分析. 20 1.我国国企改制的历史原因 20 2.监事会缺乏独立性 21 3.立法不完善 21 四、我国国有公司监事会制度的完善 23 (一) 《公司法》与国有资产法规相结合23 1.明确派出范围. 24 2.完善任职制度. 24 3.职工参与监督. 26 4.完善职责内容. 27 5.完善激励机制. 31 (二)事前监督与事后监督相结合. 32 1.监督方式的全程 性 32 2.监督报告的权威性 33 结 语35 参考文献 37 后记. 39VI 引 言 引 言 2012 年初世界银行一份名为《中国 2030》的报告指出,中国应该进行深度 经济改 革, 削减大型国企的规模, 让其按照商业公司的模式运转, 否则, 中国将 有面临经济危 机的危险。自 1992 年十四大提出整个经济改革的目标 为建立社会主义市场经济体制, 在 这 一 阶 段 国 有 企 业 改 革 的 目 标 确 立 为 建 立 适 应 社 会 主 义 市 场 经 济 要 求 的 现 代 企 业 制 度。故 1992 年至今,我国国有企业的改革基本 上是以现代企业制度的最普遍的形式 ? 公司改造为主, 国有公司应运而生。 然而国有公司由于其历史原因以及资产来源都与普 通公司存在着不同之处, 其存在的问题也较之普通公司更为严重, 需要学术界共同探讨 以期在实践中保证国有资产的保值增值。 “国有资产” 是伴随着我国国有企业改革新出现的一个概念, 在我国法律法规中也 是新出现的一个概念, 过去在我国有关法律法规和政策中只有 “国家财产” 或 “国有财 产” 的概念。 现代国有 公司资产来源即为国有资产, 在国有独资公司中国家是唯一的股 东, 国有控股公司中虽然产权出现多元化, 但国有资产所占比例仍使 国家 处于绝对控股 的股东地位, 国家作为一个抽象主体其股东地位由国有 资产管理委员会行使, 这就明确 了国有公司的出资人问题, 但国有公司更为重要的是对国有资产的监督。 公司治理结构 源于 “三权分立” 的政治思想, 将公司的所有权、 经营权和监督权分别由三个机构独立 享有, 以期达到三者之间的相互制衡, 公司治理结构虽然引用了该思想, 但并未在实践 中充分运用, 没有达到 “ 三权分立” 的效果。 随着市场经济的发展, 经营盈利成为公司 发展的重头戏, 董事会在公司结构中的地位也越来越高, 甚至于凌驾股东之上。 在国有 公司出资人实际缺位的情况下, 董事独大的情况则 更为严重, 我国国有公司自改制以来, 公司内部人控制问题、 高管侵吞国有资产问题大量存在, 监事会制度的不完善无法保证 国有资产的 保值增值、防止国有资产流失。本文拟通过对国有公司监事会制度的研究 , 通过分析找出 国有公司监事会无法充分发挥其监督功效的原因, 进而解决问题, 完善国 有公司监事会制度。 现在我 国学术界对国有公司监事会制度也有一定的研究, 杨文在 《国 有资产的法 经 济分析》 中全面彻底地分析了国有资产的一系列问题, 其中也涉及到了国有资产的监管 问题, 对国有公司监事会制度方面提出了见解。 他通过论述监事会体制, 分析各国监事 1 国有公 司监 事会 制度 研究 会立法 体例问题, 也分析了监事会在制衡公司董事会和经营层方面的功能。 在我国, 随 着董事会及其指导下的经理层权力的日益膨胀, 国有控股或参股企业股东大会作为非常 设机构对其监控是有限的也是难以实现的, 在寻求对董事会有力监督的过程中, 监事会 制度更显示出了其无可替代的地位。 但 现行监事会制度存在不完善之处, 包括监事会成 员与公司最高决策层的关系、 监事会独立性的缺乏等, 最后从组织制度、 职权设定方面 提出了对监事会制度缺陷的修正。 国外也不乏对国有公司监事会制度的研究, 例如德国 “二元制”公司治理结构下的强势监 事会制度。法国作为西方国有化程 度最高的国家, 其对国有企业的监控有 其独特的监督评价体系 ?国家稽查员制度。 本文设想首先 分析国 有公司的特殊性, 然后 从监事会的理论依据及历史沿革入手, 分析我国国有公司监事会 的发展历史, 在历史中找寻现代国有公司存在的问题所具有的历史遗留性, 监事会的理 论依据则是贯穿整个监事会制度的, 整个制度的设计都应体现委托代理理论及分权制衡 理论。 进一步从监事会 制度 的实践运行分析, 分析实际运行中监事会制度是否做到了监 督国有资产的经营流通, 是否达到了促进国有资产保值增值、 防止国有资产流失的功效, 从而发现国有公司监事会制度在运行中存在的 一系列问题, 深层全面剖析产生这些问题 的原因, 最后提出完善该项制度的建议。 在国有公司监事会的独立性以及职权设计、 监 督的全程性等问题上提出见解。 2 一、国 有公 司的 特殊 性分 析 一 、国有 公司的特 殊性分 析 国有公司因其资产来源的特殊性, 不同于普通公司, 其与普通公司是一般与特殊的 关系,即国 有公司 具有 公司的一般 属性, 同时 又有自己的 特殊性 。国 有公司因其 特殊 性在公司结 构等方 面与 普通公司也 有所不 同, 在对国有公 司的监 督方 面亦是如此 。国 有公司的特殊性主要表现在以 下两个方面。 (一)性质的特殊性 1 .非政府性 虽然国家是国有公司的出资人, 但秉承现代公司制度, 国家对公司不能进行行政干 预,而应保 持公司 发展 的市场独立 性。我 国国 企改制一直 强调的 就是 在公司经营 过程 中应政企分 开,国 家仅 作为国有公 司抽象 的出 资人,享有 出资人 权利 ,该权利 由 国有 资产管理委员会享有。 2 .非营利性 国有公司的特殊性还表现在与普通公司相比, 公司经营目标的不同。 普通公司经营 目标即公司营利最大化, 而国有公司因其国有资产的特殊性, 更多地应体现国有资产的 性质。 国有资产归属于国家, 也就是说国有资产全民所有, 故而国有资产也应当用于国 民。 国家用国有资产创办企业的用意最主要是从根本上为国家的长治久安和长远的经济 发展提供一个强大的活力。 国有资产的社会价值、 公共价值, 应当比 企业本身狭义的资 产价值更重要。 国有企业作为一种特殊的企业组织形式, 应当具有区别于一般企业的运 行机制。 在企业的宗旨、 目标、 价值观、 市场 定位、 组织结构、 战 略管理、 人力资源管 ? 理和资源配置等诸多方面都存在差异。 非 营 利性 国 有 企 业 作 为 享受 了较 多 的 政 策 性 福 利的独立运作实体, 在保障其运行机制自主性和独立性的基础上, 必须公开透明。 同时, 要提高对管理的认识, 进行内部制度创新, 明晰权责, 加强能力建设, 建立运行良好的 运行机制,保障非营利性国有企业的稳健运营。 ? 林立: 《浅议我国非营利性国有企业可持续发展的关键因素》 ,载《经营管理者》2011 年第 17 期。3 国有公 司监 事会 制度 研究 3 .社会公益 性 在现代市场经济中, 经济效益与社会效益兼顾已成为普遍要求, 各种市场主体都兼 有经济人和社会人的双重身份, 各种效益的运行都在主动追求经济效益目标的同时, 还 负有实现社会效益目标的责任。 国有资产的全民所有制性质决定了国有资产运行比其他 资产运行负有更重要的社会责任, 即更应当重视对社会效益目标的追求。 所以, 国有资 产监管应当按照经济效益和社会效益兼顾的原则来规范国有资产运行, 尤 其是在国有资 产配置和使用环节上要具体落实经济效益和社会效益兼顾的原则。 关于国有公司的目标 到 底 是 绩 效 主 导 目 标 ? 还 是 社 会 责 任 主 导 目 标 ? 最 终 应 将 国 有 公 司 归 属 一 个 特 别 的 行 业, 是多元目标为价值取向的特殊企业。2003 年十六届三中全会报告里面曾经提出 要 “研 究 建 立 国 有 资 本 金预 算制 度 ” 。 从 地 方 国资 的实 践 来 看 , 深 圳 目前 的国 有 资 本 经 营 预 算 支出主要用于支付改制成本、 补助困难职工、 支付国有资产监督管理费用以及进行资本 的再投入。 在资本再投入方面, 原则上不再投向竞争性领域。 也有些地方以国有资本收 益为主要来源, 设立了改革专项资金, 比如山东, 将这部分资金专项用于农村公路建设 和维护。 根据2007 年下发的 《办法》 , 规定央企上缴红利的用途主要有三个: 资本性支 出、 费用性支出和其他支出。 其中 , 其他支出 项即是最受社会关注的用于社会保障等方 面的支出。 国有资产为民谋利的本质需求决定了国有企业收益支出的一个重要方向应当 是用于社会公共产品的供给。 国有企业不应该把资本经营预算当成内部循 环, 还应该把 钱用在改善社会公益事业上来。 它不仅充分体现了国企的内涵所在, 也有利于推动公共 事业的发展, 减少民众因政府公共投入不足导致的被动支出, 这有利于解除民众的后顾 之忧, 促进消费、 拉动内需, 扭转我国经济发展过于依赖出口和投资的被动局面, 有利 于构建一个公平竞争、 规范有序的市场。 国有资产收益应当更多的用于弥补国家 义务教 育的资金缺 口。 其次是用于社会保障事业。 我国社保覆盖面过小、 城乡差异悬殊、 社保 基金严重不足、 社会保障制度严重滞后等 急需解决。 目前国家在社会保障体系建设的最 大问题就是资金不足问题。 我国2030 年左右到 达人口老龄化高峰, 老 年人口将达到 3.51 亿人, 到那个时候, 人口老龄化程度将超过 30%, 并将持续约 20 余年, 解决老龄问题所 ? 需战略储备资金至少要达到 25000 亿元。 国有资本收益对于解决社会保障体系建设资 金不足问题至关重要。 根据世行报告, “如果国有企业 50%的利润纳入财政预算, 就能使 ? 陈炜煜: 《我国国有资产收益用途完善研究》 ,载《新远见》2011 年第 1 期。 4 一、国 有公 司的 特殊 性分 析 ? 对教育和医疗卫生的支出增加 85%”。 (二)法律规制的特殊性 1 .资产来源 特殊 公司制是国际上最常见的一种企业形式,也是我国建立现代企业制度的一个方向, 为了使国有企业真正掌握经营自主权, 实现政企分开, 并保证产权控制, 公司制是一种 有效选择。 国有资产的自主经营权来自于国家的授权, 国家拥有国有资产的所有权; 国 有资产经营治理主体必须接受政府的监督管理, 并按规定的方式和授权范围行使资产经 营权; 国有资产经营治理主体必须以维护出资人的利益来经营企业资产。 国有公司实行 两权分离,即国家所有权与经营权分离。 “两权”适当分离的主旨是为了更好地实现国 家所有权, 即 “两权” 分离 应当比合一更有利于实现所有者的利益, 所有者首先是为了 自己的利益才将 “两权” 分离的, 故而 “两权” 分离的具体形式和内容 应当与特定企业 和资产的特殊性相适应,一方面,按照有关规定,资产经营权相对独立于国家所有权, 企业应依法自主经营、 自负盈亏; 另一方面, 资产经营权要受国家所有权的约束, 即国 家资产出资人为确保资产经营符合所有者利益, 有权对企业经营依法实行一定程度的控 制。 国有资产的来源是复杂多样的, 对企业来源而言, 只要依法被确认为国有资产全资 企业、控股企业或参股企业的一部分,都要得到国家出资设立的国有资产的同等对待。 与其他方面的立法相比, 国有资产法规的订立更具复杂性、 更有挑战性, 需要慎重对待。 这是因为我国是社会主义国家中首先提出并实践了社会主义市场经济体制的国家, 在市 场经济条件下, 如何通过立法保护、 监管和经营国有资产?如何规范国有资产关系?几 乎没有任何前人或别国的成功经验可以借鉴。 因而, 国有资产立法不仅是一项开创性的 工作,而且是一项重要的历史性的工作。 2 .法律适用 不同于 普通公司 国有公司同所有其他普通公司 一样都必须依法设立 , 但它们所依据和适用的法律有 所不同 。 国有公司依据和适用国家制定关于国有企业的特别法 , 虽然它们也适用 公司法 的许多一般性规定 。 国有企业 法同一般企业法比较 , 在企业设立程序、 企业的权利义务 、 ? 陈炜煜: 《我国国有资产收益用途完善研究》 ,载《新远见》2011 年第 1 期。5 国有公 司监 事会 制度 研究 国家对企业的管理关系等方面 , 其规定有所不同。 国有企业设立的法律程序较其他企业 更为严格 、 复杂, 国有 企业往往享有许多国家给予的政策性优惠和某些特权 , 如某些行 业经营的垄断性 、 财政扶助 、 信贷优惠以及在资源利用 、 原材料供应、 国家订货和产品 促销、 外汇外贸等方面的优惠 、 亏损弥补和破产时的特殊对待等等 。 但同时它也受到国 家和有关主管部门的政策性限制 , 承担许多特别的义务 , 如必须执行国家计划 、 价格权 限制、 生产经营自主权的限制 , 要优先保障国家和社会 需要, 满足国家调节经济的要求 , 有时利微或无利也得经营等等 。 国家对其他企业的管理 , 主要是制定其 组织和活动的一 般规则 , 要求其守法和照章纳税 , 而对于国有企业 , 国家需要以政权和所有者双重身份 进行管理 , 在许多方面, 国家 (其代表者) 要以自己为一方主体同企业和企业中有关各 ? 方直接发生各种法律关系 。在国有并实行国营情况下 ,这种情况尤为突出 。 国 务 院 和 地 方 各 级 政 府 及 其 国 有 资 产 监 管 机 构 在 总 结 了 国 有 资 产 管 理 体 制 改 革 和 国有企业改革经验的同时, 不断建立健全企业国有资产出资人代表制度, 加强对企业国 有资产的管理, 促进国有资产保值增值, 逐 渐形成了防止国有资产流失、 维护国有资产 权益的一系列法律制度。 国有资产大致可以分为三类 , 其中一类就是国家对企业出资形 成的各种权益,称为“企业国有资产”或“经营性国有资产” 。 《企业国有资产法》第 2 条: “本法所称企业国有资产 (以 下称国有资产) , 是指国家对企业各种形式的出资所形 成的权益。 ” 第 5 条: “本法所称国家出资企业, 是指国家出资的国有独资企业、 国有独 资公司,以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。 ” 明 确 了《 企业 国 有 资 产 法 》 的 调整对象包括国有公司。 国有公司是国企公司化改制而来的产物, 国企公司化是现代市 场经济发展的 必然结果, 故而国有公司作为公司的一种形式, 首先在治理结构上应当 依 《公司法》 设立股东会、 董事会、 监事会。 但关于股东权利的行使则应结合 《企业国有 资产法》 的有关规定, 国有公司监事会的制度内容也应当结合 《国有企业监事会暂行条 例》等有关国有资产的法律法规 设置。 ( 三 ) 监 督 方 式的 特 殊 性 1 .监督方式 多样化 国有资产的 监督机制大致可以分为内部监督和外部监督。 就内部而言, 主要是通过 设立法人内部审计委员会和监事会以实现监督职能。 就外部而言, 依照委托 ?代理链条 ? 漆多俊: 《对 国有企业几个基本问题的再认识》 ,载《经济学 家》2002 年第 2 期。 6 一、国 有公 司的 特殊 性分 析 的延伸,国有资产的监督权顺次由全民的社会监督权、人大监督权、政府监 督 权构成, 其是对于国有资产管理过程中不同的代理主体所进行的监督, 以保证国有资产真正为社 会整体利益之最大化而服务。 两者之间, 前者属私法调整范围, 其本质是私权监督, 后 ? 者为公法范畴内的监督权, 其构成国有资产管理体制之监督体系。 《 企业国有资产法》 第七章中从人大监督、 行政监督、 审计监督和社会监督四个层面构建国有资产监管制度 体系,形成了形式上相对系统的国有资产监督体系框架。 但由于出于对行政权力介入国有资产过度干预的警惕, 现行体制将国家对国有资产 的权利整合为所有人的出资权, 而未对国有资产的监管权予以厘清, 导致政府部门对 于 出资企业的监管权力处于模糊不清的状态。 进而造成在实践中, 先是未做区分的将出资 权与监管权一股脑的赋予了国资委, 后是在 《 企业国有资产法》 中对国资委的监管权进 行了剥离, 然而剥离后又并未明确由谁来扮演监管者的角色, 导致国有资产政府监管权 这一重要的政府部门的专门监督权在国有资产监督权体系中的缺失。 实践 中, 行政权力 对于国有资产运营、 改制、 退出的干预从未消失, 其有形之手无处不在。 政府作为行政 权力的拥有者从外部对于国有企业的监督和约束从未停止。 其扮演的并非改革者所设想 的拥有所有者权利的出资人角色,而是拥有行政权力的政府最 终裁决者的角色。 2 .国有监事 会制度 内容特殊我国国有公司资产来源的特殊性决定了 国 有公司监事会制度 当 然 区别于普通公 司, 在监事会制度设计上与普通公司不同。国有监事会的人员选任、派出 范围、监督职权、 监事责任以及奖惩机制都具有其特殊性。 在监事会人员选任上, 普通公司由股东会选举 产生即可, 国有公司因其股东是国家, 监事会人员如何由股东会决定较普通公司更为复 杂, 如何保持公司经营独立性和减少政府行政干预的平衡是需要考虑的因素之一。 在派 出范围上, 普通公司不存在该项考虑, 公司治理结构决定了监事会 (监事) 是公司的必 设机构 , 对国有公司而言, 应视国有资产的延伸范围来决定国有公司监事会的派出范围。 在监督职权上, 国有公司监事会规定更为细致全面, 体现了国有资产监督 的全面性有效 性。 监事的奖惩机制也是国有公司所独有的, 用以调动国有监事的监督积极性, 保证国 有资产的保值增值。 ? 丁宇飞: 《企业国有资产管理体制的法律探索》 ,华东政法大 学博士论文,第 111 页。7 二、我 国国 有公 司监 事会 制度的 历史 沿革 二 、我国 国有 公司 监事会 制度的历 史沿革 (一)公司监事会制度的基本理论 1 .委托代理 理论 在传统企 业时代, 企业 的法律形 态主要是 业主 制和合伙 制,所有 权和 经营权高度 统一,所有 者就是 经营 者,经营者 的自我 约束 机制此时会 自动发 挥作 用。在现代 企业 中,一方面 所有者 作为 公司股 东, 并不都 具备 经营管理企 业的专 业素 养与能力, 或者 说没有精力 与时间 投入 到企业经营 管理当 中, 另一方面由 于股东 的分 散化使得股 东直 接对公司进 行经营 管理 的成本增大 ,故而 所有 者需要将公 司的经 营权 交由专门的 管理 人员代为执 行,逐 渐形 成了所有权 与经营 权的 分离。 现代 企业区 分传 统企业的根 本特 征就是实现 了所有 权与 经营权的分 离,这 也是 社会生产力 发展的 必然 结果。在现 代企 业中, 出资者与经营者之间的关系实为契约关系。 出资者 (即委托人) 委托经营者 (即 代理人)代 为对企 业进 行经营管理 , 二者 通过 签订契约联 系在一 起, 出资者 享有 对公 ? 司收益的剩余分配权 , 而经营者根据自己的劳动取得劳动报酬。 故而在这种契约关系 下,出资人 授权代 理人 为公司 经营 从事某 些经 营决策活动 ,代理 人则 通过完成出 资人 指定的活动 而获得 报酬 。 在这种委 托代理 关系 中,由于人 性有着 自私 和滥用权力 的一 面,掌握公 司经营 权的 代理人在面 临利益 抉择 时,很难像 公司所 有者 那样追求公 司资 产的有效使 用,当 公司 利益与股东 利益发 生冲 突时,股东 利益最 大化 的概念会被 抛之 脑后,更甚 者会牺 牲公 司利益和股 东利益 来追 求自我利益 的最大 化。 为了避免这 种道 德危险的产 生,对 公司 经营进行监 督成为 必要 的制度。为 了减少 股东 直接监督的 成本 问题,同样 采用委托代理的形式由股东选用人才作为监督者对公司经营者 予以监督。 2 .分权制衡 理论 分权制衡 理论是西 方宪 政思想的 精髓。英 国资 产阶级思 想家洛克 最先 提出了权力 分立学说, 主张立 法权 与执法权分 立,立 法权 高于执法权 。法国 的孟 德斯鸠发展 了该 学说,认为 国家权 力分 为行政权、 立法权 和司 法权,并主 张必须 建立 三权分立的 政体 ? 杨文: 《国有资产的法经济分析》 ,知识产权出版社 2006 年 版,第 391 页。9 国有公 司监 事会 制度 研究 组成国家, 且他认 为制 约比分权更 为重要 。由 于宪政理念 中的“ 人性 恶”理论, 认为 人性是不完 善的, 是自 私的,如何 来约束 日益 膨胀的权力 成为分 权之 后亟需解决 的问 ? 题。 权力制约权力的观点因此产生, 为使各权力之间能够互相约束、 互相监督, 必须 给各权力规 定界限 ,临 界该界限时 权力的 运行 就需停止, 不得逾 越 。 这种三权分 立的 政治体制因其在防止君主专制独裁方面的作用,有效维持了西方社会的正常运转。 从权力的 实质上分 析, 经济权力 与政治权 力有 着本质的 共性,都 需要 制约。所以 分权制衡这 一基础 理论 不仅是适用 于政治 学的 理论,同样 也适用 于经 济学。对比 国家 与公司的组 织结构 ,不 难发现二者 的共通 之处 ,都是为了 实现某 种目 标的基本的 社会 单位互相协 调而形 成的 系统,在组 织内部 运作 方面表现出 相同的 特征 。现代公司 在某 种程度上可 以说就 是一 个微型的国 家,基 此把 原本属于公 法领域 的 分 权制衡理论 引入 到公司治理 机制中 是有 理可据的。 该理论 在公 司组织制度 上体现 为: 公司的组织 机构 分为股东会 、 董事 会、 监事会。公 司重大 决策 权由股东会 行使, 即股 东会为公司 的权 力机构;公 司经营 管理 权由董事会 行使, 即董 事会为公司 的执行 机构 ;公司的监 督检 察权由监事 会行使 ,即 监事会为公 司的监 督机 构。随着生 产力的 发展 和经济水平 的提 高,公司董 事会的 权力 日益增大, 在追求 公司 利益最大化 的形势 下, 公司的经营 管理 显得尤 为重 要,在 赋予 经营者独立 决策权 的同 时,为防止 董事会 权力 过分膨胀、 经营 管理人员滥 用职权 ,强 化监督、 完 善监事 会职 能,使之充 分 发挥 制衡 作用就变得 尤为 重要。 (二)我国国有公司监事会制度的历史沿革 我国从建国以来到现在,对国有资产的监督主要经历 了以下几个阶段: 1 .计划经济 时代 在计划经济时代, 对企业经营发展完全否认了市场的作用, 宏观经济决策和微观经 济决策都 集中在 国家 手 中,国家 靠指令 性计 划 和行政手 段管理 经济 活 动,国有 资产 的 所有权、 占有权 、支 配 权及使用 权都集 中在 国 家手中, 企业没 有独 立 性和自主 性, 政 府的社会 经营者 职能 和 全民财产 所有者 代表 职 能合二为 一,国 有资 产 监管不设 专门 机 构,对国 有企业 经营 者 的监督主 要是通 过职 工 代表大会 。我国 企业 职 工代表 大 会制 度 确立于 1957 年, 最先 出现在全民所有制企业中, 党的十一届三中全 会以来, 职工代 表 ? 文莎: 《国有企业监事会制度研究》 ,湖南大学硕士论文, 第 8 页。 10 二、我 国国 有公 司监 事会 制度的 历史 沿革 大会制度 一直是 企业 民 主管理的 基本形 式, 并 且成为中 国特色 社 会 主 义企业制 度的 基 ? 本内容。 国有企业在实行公司制改造之前, 职工民主参与管理的法律依据主要是全民 所有制工 业公司 法