美国的政治腐败和反腐败(1)

《美国研究》2004 年第 3 期 美国的政治腐败和反腐败 周　琪　　　 〔内容提要〕美国在历史上也曾经历过一个严重的腐败时期 ,这一时期是 通过文官改革运动和进步主义的城市改革运动等社会改革运动来结束的。这 些运动推动了行政部门结构性的变化 ,使政府改变了公共事务的管理方式。 建立旨在进行自我约束的“政府道德 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 ”自第二次世界大战结束后被看作反 腐败的一个主要措施。与此同时 ,美国政府还逐步设立了监督执行道德标准 的机构 ,其主要关注在于事先预防 ,而不是事后惩罚。而国会制定的《政府道 德法》成为对政府道德的法律制约。该法在 1989 年被扩大到适用于立法部门 和司法部门。国会道德 规则 编码规则下载淘宝规则下载天猫规则下载麻将竞赛规则pdf麻将竞赛规则pdf 的改革围绕着禁止国会议员接受酬金进行。在美 国 ,由于私人经济部门中的行政人员和政府官员之间的职位转换是惯常现象 , 防止“利益冲突”就成为防止腐败的一个关键。防止腐败并不仅仅依赖于政府 官员的个人道德 ,更重要的是依赖法律和规章。 关键词 :美国政治 腐败 反腐败机制 腐败问题是当今世界各国政治中的普遍存在的问题 ,它在许多第三世 界发展中国家尤其引人注目。由于各国历史、政治文化和价值观念的不同 , 政治腐败在不同的国家呈现出不同的特点。美国虽然是一个西方民主国 家 ,但政治腐败问题仍在所难免。不仅如此 ,在美国历史上也曾有一个腐败 问题非常严重的时期。美国是在各种腐败现象不断出现时 ,在各种社会因 素的推动下 ,不断制定出新的制止腐败的规则和规章 ,并设立起监督和执行 这些规则和规章的机构 ,从而逐渐形成了一套反腐败的机制。至今这一机 制仍时常显露出其弱点 ,受到各方面的讨论和批评 ,因而仍处在不断的完善 © 1994-2011 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 中。分析美国反腐败机制的形成和特点 ,无疑可以使我们从中得到一些借 鉴。 一 　清教伦理与乡绅统治 在美国早期历史上 ,作为一个年轻的移民国家 ,美国的政治腐败问题不 像同时期有更长久历史的、经历过漫长封建社会的欧洲国家那样严重。然 而 ,到 19 世纪初 ,政治腐败在美国开始成为一个司空见惯的现象。从完全 没有控制的腐败 ,到建立起比较严格和周密的对政治腐败的制约 ,美国经历 了一个相对长期的历史过程。 从第一批殖民者到达北美至今已有近 400 年的历史。当年这些殖民 者逃离欧洲专制统治的政治和宗教压迫 ,来到北美这片荒芜的土地 ,就是为 了要建立一个没有腐败和专制统治的社会。新英格兰的清教徒向往一个尊 崇道德的社会 ,把公共服务看作是公民的责任 ,而不是个人发达或致富的手 段。清教徒建立了一项道德遗产 ,这就是延续至今的清教伦理。①它的信念 是 ,通过勤奋工作来创造繁荣。每一个清教徒都被召唤到参加建设上帝的 正义之国的事业中。 在这个新世界存在的前一个多世纪中 ,几乎没有人对政府的道德命令 表示过怀疑。在清教徒生活的新英格兰 ,政府有责任确保教会的道德规则 被执行 ,因此政府不过是精神社会的世俗形式 ,是上帝之国在尘世的反映。 在这样一个社会中 ,伦理和道德不能同政府行为相分离。因此 ,促进共同体 成员的个人诚实和道德行为是政府明显关注的事情。 新英格兰地区马萨诸塞州海湾殖民地建立于 1630 年 ,在此后的五年中 形成了一个规则 ,只有立誓信教和受到检验的圣人 ,才能成为在教会和选民 之间传达信息的人。只有圣人才能统治国家 ,只有由圣人统治 ,政府的诚实 才能得到保证。许多神权政治的 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 加强了这一保证 ,包括在选举日的布 道中 ,牧师为选民解释选民选择候选人的神学含义 ,描述优秀统治者的特 ·64· 美国研究 ① William L . Richter , Frances Burke , Jameson W. Doig , Combati ng Corruption , Encouragi ng Ethics , a Sourcebook f or Public Service Ethics ( Washington , D. C. : the American Society for Public Administration , 1990) , p . 30. © 1994-2011 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 点 ,以及人民及其管理者的共同责任。丹尼尔·布尔斯廷 (Danial Boorstin) 认为 ,选举日布道是清教徒生活的特征 ,“牧师通过它而影响政治事件 ,在美 国革命之后这仍然是新英格兰的机构的特征。”① 指导海湾殖民地行政的原则同现代政府道德法的原则几乎完全一致 , 两者共同的标准是理财清廉。清教徒选举的地方官和管理公共财政的地方 官员被海湾县的人称作“看得见的圣人”。这些官员的责任是强制执行节 制、虔诚和平衡经济的教规 ,通过自己为共同体所做的贡献 ,来向公民显示 他们确实是上帝的选民。② 在这一安排中存在着一个基本假设 :道德上正直的公民们从他们自己 之中选举代表来执行政府公务 ,能够确保政府的诚实和政府决策合乎道德。 约翰·科顿 (John Cotton)对这一安排的重要性有很深刻的理解 ,他说 :“清教 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 ⋯⋯的平衡 ⋯⋯就像是一只三角凳 ,其要素 ———自由人、地方行政长官 和教会一起相互支撑 ,这样 ,自由、权威和虔诚就在其适当的范围内得到了 保证。决定 (是否是好)公民的不是阶级立场 ,而是虔诚 :统治者是虔诚的绅 士 ,他们不过每年被虔诚的自由人所选举出来 ;教会和国家相互分离而又相 互重合。这一民主制、贵族统治和神权统治的奇特混合体有助于解释清教 主义留给后代的含义不明确的财产。”③ 与此相并行的是 ,北美殖民地时期的流行观念是 ,绅士阶级具有比其他 人更高的道德水准和管理素质 ,清教徒应当从他们之中选举管理者。若要 保证政府的廉洁必须由那些代表贵族阶级的、具有优良素质的人来进行统 治 ,这个阶级被认为对管理问题具有天然的兴趣和能力。一位新英格兰牧 师曾这样说 :“让我们订立一个原则 :政府是从人民之中产生的 ;但让我们教 育人民 :他们没有能力管理自己。”④ ·74·美国的政治腐败和反腐败 ① ② ③ ④ Richard Hofstadter , The A merican Political Tradition (New York : Vintage Books , 1948) , pp . 6 ～7. Cushing Stout , The New Heavens and the New Earth : Political Religion i n A merica (New York : Harper & Row , 1974) , p . 17. Ralph Clark Chandler ,“A Guide to Ethics for Public Servants ,”in James l. Perry , ed. , Handbook of Public A dmi nist ration (San Francisco : Jossey2Bass , 1989) , p . 602.Hubert G. Locke ,“Ethics in American Government , A Look Backward ,”in Richard D. Lambertand Alan W. Heston , ed. , The A nnuals of the A merican Academy of Political and Social Science ,Volume 535 , 1995 , p . 16. © 1994-2011 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 旧的清教徒神权统治在以后的 100 多年内由于各种原因而瓦解了 ,取 代它的是一个表达更明确的贵族统治观念的形式 ,即 :政府应当由那些具有 财富和地位的人来管理 ,他们不仅对政府的形式和过程有既得利益 ,而且具 有天然的倾向以自己的诚实和正直来从事这项工作。 这样 ,从新英格兰地区到佐治亚州 ,最初公众都是从乡绅上层阶级的成 员中挑选道德上诚实正直的人来担任公职。公共服务成为上层阶级独有的 责任。许多上层阶级家庭也教育他们的子女认识到承担公民责任和公共服 务的重要性 ,鼓励他们承担帮助社会的道德责任。例如弗吉尼亚的乡绅特 别认真地对待这一责任。由于担任公职并没有报酬 ,乡绅们必须动用自己 的钱袋来支付与担任政府职位有关的旅行和支出。由于此 ,当然更由于社 会权利的不平等排除了贫困的白人、妇女和黑奴的投票权或担任公职的权 利 ,积极参与政治的人一般仅限于拥有财产的白人。对普通人的不信任在 以乡绅阶级组成的国家管理者中相当普遍 ,他们不愿把不受约束的大众情 绪当作管理和公共政策的基础。正是这一乡绅阶级的代表 1787 年在费城 聚集在一起 ,制定了美国宪法。有人做过统计 ,最多除了 6 个例外 ,出席费 城会议的人都是些相当有地位和财产的人的后代。 当美国革命发生时 ,清教伦理已经丧失了对神圣共同体和上帝之城的 原有含义。为了避免道德的抽象化 ,清教伦理经历了世俗化 ,并被解释为理 想主义的实用道德。甚至在清教徒生活的新英格兰 ,英国法也已对僧侣集 团有了某种约束力。清教徒不能理解政治自由和经济活力将不可避免地导 致某些不道德。人非天使 ,如果他们是天使 ,政府的存在就没有必要 ,这是 詹姆斯·麦迪逊 (James Madison) 的格言。邪恶必然会产生 ,制约邪恶必须 靠适当的政府体制。经验告诉美国的国父们 ,公共管理者并非圣人 ,必须采 取有效的预防措施来确保他们遵从道德。 在美国通过独立战争摆脱了英国的控制之后 ,新的联邦政府所承担的 全国管理责任仍然有限 ,而且联邦官员很少直接接触政府之外的组织 ,这客 观上限制了联邦雇员的腐败。早期的美国总统为了自己的信誉为自己的政 府成员制定了很高的标准。例如 ,华盛顿总统为其任命的政府官员制定了 “品德的适当标准”。此时政府官员总体上是讲廉洁的。不过 ,用现在的标 准来看 ,美国联邦政府中并非不存在滥用权力的现象 ,如华盛顿的财政部长 汉密尔顿在担任这一职务之前 ,帮助建立了实用制造商协会 (the Society of ·84· 美国研究 © 1994-2011 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net Useful Manufacturers) 。在担任这一职务之后 ,他劝说纽约银行给予这一集 团低息贷款。如果财政部长今天参与这样的活动 ,一定会受到国会的调查。 而且 ,在美利坚共和国诞生后不久 ,就有两名美国参议员、两名众议员、一名 美国最高法院的法官、其他两名高级法官 ,以及新英格兰政治中的一些著名 人物卷入了一些以后成为密西西比和亚拉巴马州一部分的土地的出售。 二 　最腐败的时期的出现 在美利坚共和国成立后的几十年内 ,很快变得明显的是 ,有钱有势的人 在政府中的活动常常是为了追求自己的私利。而在乡绅阶级统治时期 ,一 个新的关于卑贱者有权管理政府的观念被孕育出来。事实上 ,这一观念在 美国立国时业已存在 ,它在原则上反映了那些认为自己受到英国统治的压 迫的立国者们的认识。这一观念的倡导者是 1828 年当选为美国总统的安 德鲁·杰克逊。杰克逊开创了一个以“政府掌握在人民手里”的口号为标志 的时代 ,他于 1829 年 12 月在国会中说 ,“在一个建立官职的惟一目的是为 了人民的利益的国家 ,任何人都不比其他人有更多的占据官职的固有权 利。”①他在同年的一封信中进一步发挥了这一看法 :“我确信 ,无论是富人 还是穷人 ,都可以担任官职和显赫的职务 ;诚实、正直和能力构成惟一和独 一无二的检验标准 ⋯⋯。”② 在杰克逊担任总统之前 ,美国由于扩张、投机和非法经营银行业而陷入 了严重的经济危机 ,这引发了人们对更民主的政府的要求。从杰克逊时代 开始 ,分赃制成为政治制度的主要特征。分赃制的特点是获得大选胜利的 政党候选人作为报偿把政府官职分配给那些曾帮助其在选举中获胜的人 , 而不论他们的品格和能力如何。虽然分赃制的盛行以后造成了更大的政治 腐败 ,但杰克逊在其执政初期采取这种做法的初衷主要是“为了帮助恢复公 众对政府的信心”。③关于轮流担任公职的分赃制 ,小阿瑟·施莱辛格 (Arthur Schlesinger , J r. )这样评论道 :“分赃制被构想成为一个真诚的改革措施 ·94·美国的政治腐败和反腐败 ① ② ③ Arthur M. Schlesinger , J r. , The A ge of Jackson (New York : Little , Brown , 1945) , p . 35. Ibid. Richard Hofstadter , The A merican Political Tradition , p . 20. © 1994-2011 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net ⋯⋯无论它给美国的生活带来了什么罪恶 ,它的历史作用是缩小了人民和 政府之间的鸿沟 ———扩大民众对民主工作的参与。”① 分赃制的建立也为下述原则打下了基础 :一个民主政府要保持诚实需 要普通公民参与政府的过程 ,正如杰克逊本人所论证的 :公共职务的责任可 以设立得“如此平常和简单 ,以致于具有智力的人可能有现成的资格来担当 这些责任”。虽然公共职务的责任将会变得日益复杂 ,下述原则日后将仍然 是一个美国民主的永久原则 :公共职务可以被有智力的人 ,而不仅仅是那些 由于财富和地位而自认为在这方面具有特殊责任的人所承担。如果说政府 的道德与官员个人的诚实和正直有关 ,那么杰克逊时代建立了一种信念 :普 通人像天生的贵族一样有能力具备这些品德。杰克逊的这一功绩得到了富 兰克林·罗斯福的承认 ,他说 ,“美国人组成的任何集团在任何时期都将永远 不可凭财富、知识、遗产或经济权力来保持任何授权、任何永久的权威 ,冒称 自己具有对美国公共生活进行政治控制的权利 ⋯⋯我们受益于杰克逊的民 主 ———这样一个美国主张 :不把普遍的福利委托给任何一个集团或阶级 ,而 是为下述目标而奋斗 :美国人民将不屈不挠地实现自己永远做自己命运主 宰者的崇高目的。”② 到 19 世纪 20 年代 ,政治变革之风席卷美国 ,越来越多的出身于不同阶 级的人有了选举权 ,全国性的政党逐渐成型。虽然杰克逊并没有发明分赃 制 ,但是他建议轮流担任公职 ,为各种美国人提供公共服务的机会 ,从而使 分赃制变得合法化。分赃制的发展在腐蚀政府道德方面起了最重要作用。 上百万新移民的涌入促进了全国性政党的成长 ,而后者模糊了公共服务和 政治服务的界限。政党能够通过帮助新移民找到住房和工作 ,并帮助他们 取得公民证来收买他们。新的分赃制度对原有的占主导地位的关于公职观 点提出了挑战 ,政治忠诚 ,而不是血统 ,成为政府录用官员的资格标准。政 党很快变得沉湎于分赃制 ,两党都在全国范围内充分利用分赃制。政党需 要分赃任命来奖励为政党忠诚工作的人 ,而大量新选民也期待政府维护他 们的利益 ,并用他们的选票来回报政党。分赃制的采用实际上结束了绅士 阶级所享有的对官职的垄断。 ·05· 美国研究 ① ② Ibid. , pp . 522～523. Arthur M. Schlesinger , J r. , The A ge of Jackson , p . 35. © 1994-2011 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 与此同时 ,一些其他因素也助长了美国的政治腐败 : 首先 ,联邦和州政府开始把大量公共资金用于促进州和国家经济的项 目上。例如 ,纽约于 1826 年完成了伊利运河的修建 ,它使纽约市成为“通向 西方的枢纽”。其他州也仿效纽约市兴修运河 ,或者向运河公司贷款。各州 资助了大量公共项目以确保它们在竞争中不处于劣势。各级政府支出范围 的扩大 ,增加了政府官员贪污的机会。在联邦层次上 ,国会在特殊利益集团 和公众的敦促下 ,扩大了联邦部门的责任。在联邦岁入增加的同时国会增 加了公共开支拨款 ,于是道德低下的公职人员和公民个人便有了更多的机 会来把公共资金装入自己的腰包。 其次 ,1830 年以后 ,那些在革命战争或 1846 年的美墨战争中遭受财产 损失的人或那些认为自己有资格因服役而得到养老金的人 ,都涌入国会要 求得到补偿。1850 年以前 ,联邦法律要求国会拨款赔偿所有合法的赔偿要 求。由于从美国全国各地到华盛顿来提出赔偿要求既耗费时间 ,又开销太 大 ,那些有赔偿要求的人通常求助于一些在华盛顿的有影响的朋友或代理 人来进行起诉。在这种情况下 ,许多国会议员乘机挂牌营业 ,帮助这些人向 国会、财政部和其他政府部门提出赔偿要求。他们公开作广告说 ,他们有各 种关系可以帮助这些人尽快得到赔偿。 第三 ,工业革命使强大的私人组织有可能控制很大一部分国民经济 ,并 能够收买各级政府中重要的官员。例如 ,1872 年联合太平洋铁路公司 ( the Union Pacific Railroad)给国会议员大量股票来阻止国会调查该公司在修建 铁路中的严重腐败 ;海军部长不能对他如何能在其任职期间聚敛起了几十 万美元的财富做出合理解释 ;1894 年国会的调查揭露出了圣·路易斯市威 士忌酒集团的违法行为 ,它有计划地逃避了政府对蒸馏威士忌酒的征税 ,而 财政部官员参与了这一行动 ;势力强大的铁路利益集团收买了州议员。美 国从一个农业国转变为工业大国的速度之快 ,使得它几乎来不及思考和发 现一个控制腐败的方法。 第四 ,为了维护国家的统一 ,联邦政府需要支出大量的开支来打赢南北 战争 ,这使政府官员有了更大的权限来控制资金。南北战争造成了前所未 有的联邦范围内的贪污 , 合同 劳动合同范本免费下载装修合同范本免费下载租赁合同免费下载房屋买卖合同下载劳务合同范本下载 商把战争部成百亿的美元花在了伪劣产品上 , 而战争部的官员可以通过帮助合同商取得军事合同来得到回扣。 于是 ,从 18 世纪 20 年代后期起到 1883 年 ,美国出现了一个公共官员 ·15·美国的政治腐败和反腐败 © 1994-2011 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 最严重的腐败时期。大量联邦、州和地方政府的官员都想得到用权力来交 换填满钱袋的机会 ,强大的私人利益集团能够轻而易举地收买公共官员。 美国南北战争之后 ,出钱购买联邦政治中的官职变得司空见惯。国会议员 手里有几百个可任命的联邦职务 ,他们可以拿这些职务来对政治上的支持 者论功行赏。更为不利的是 ,公众对这些腐败现象并不特别的反感 ,反而适 应了政府雇员和官员猖獗的贪污现象 ,公众舆论也不反对腐败的政府。历 史学家莫里森 (Morison) 和康马杰 (Commager) 这样描述这一时期 :道德标 准的败坏几乎影响了美国社会生活的所有方面。“人们能够在州和大城市 的政府、在商业和金融业以及运输业 ,甚至在专业职业中发现这一现象。几 乎在所有的地方 ,旧道德标准都被破坏了 ,对于许多人来说 ,正派似乎离开 了公共生活。”①这种情况一直持续到各种改革运动用几十年的时间积蓄起 充分的力量来掀起一场持久的改革运动。 三 　反腐败改革力量的兴起 美国历史上最严重的腐败时期是靠社会改革力量来结束的。严重的腐 败最终激起了社会强烈的改革要求。改善公共管理的努力遇到的最大阻力 是分赃制的辩护者 ,他们认为 ,分赃制的批评者夸大了腐败的程度 ,其目的 不过是想要回到上层阶级垄断政府职位的时代 ,而这样做会使来自下层阶 级的人不再有同等的机会来为地方社区或国家服务。分赃制的捍卫者不愿 意进行重大的行政改革 ,包括限制分赃任命 ,但他们愿意加入具有改革思想 的人的行列 ,推动建立新的制约公共官员行为的法律。在每一次腐败丑闻 被揭露之后 ,国会都颁布新的法律来处理新形式的官员滥用职权。美国 20 世纪通行的大多数公共规则都产生于 19 世纪后半叶。 一个重要的概念 ———“利益冲突”在 19 世纪后半叶建立了起来。“利益 冲突”的含义是 ,利益相关的人参与决策 ,或做出决定。其产生的背景是 ,在 美国革命战争结束后 ,国会成为政府中负责举行听证会和解决针对联邦政 府的赔偿要求的部门。然而 ,国会委员会并不是司法机构 ,其成员缺乏专门 ·25· 美国研究 ① Robert N. Roberts and Marion T. Doss , J r. , From W atergate to W hitew ater , The Public In2 tegrity W ar ( Westport , Connecticut , London : Greenwood Publishing Group , Inc. , 1997) , p112. © 1994-2011 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 的知识来对赔偿要求的法律依据做彻底调查 ,于是 ,出现了许多欺诈性的、 过分的或不公正的要求。强大的社会压力要求政府采取必要的措施来阻止 欺诈性的赔偿要求起诉 ,尤其是政府官员或雇员介入的起诉。为此 ,国会在 1853 年通过了一个针对财政部的欺诈行为的法律 ,禁止任何美国官员 ,包 括国会议员因代表私人主顾向联邦政府提出赔偿要求而得到报酬。①1864 年 6 月 11 日 ,国会通过了另一项法律禁止联邦政府官员和雇员 ,包括国会 议员 ,通过提供与对美国的起诉有关的服务而得到报酬 ,其起因是国会得知 政府官员因帮助私人个人和公司获得战争部的合同而收取报酬。 这些最初的关于利益冲突的法律反映出美国当时的一种公众舆论 :政 府雇员和前政府雇员不应在对美国政府的赔偿要求起诉中代表公民个人 , 他们在针对美国的行动中代表私方是对政府的不忠诚。公众担心 ,如果公 共官员和雇员在与自己有直接或间接财政利益的问题上采取行动 ,就存在 滥用公职或表现为滥用公职的可能性。 19 世纪 70 年代民主党的兴起 ,给当时美国总统格兰特政府和共和党 控制的国会带来更大的压力来采取一些针对公共腐败的措施。1872 年 6 月拨款法第 3 节关于对邮政部的拨款 ,禁止前行政部门各机构和政府各部 的官员和雇员帮助私人起诉美国。 1874 年大选之后民主党自南北战争以来第一次控制了众议院 ,它立即 提出“开始净化政府并为即将到来的总统竞选提供竞选资料”,意即收集关 于共和党白宫腐败的资料 ,来为其竞选服务。共和党总统格兰特的许多合 作者因此被迫辞职 ,如战争部长威联·W. 贝尔纳普 (William W. Belknap) 于 1876 年辞职 ,他被揭露出售了联邦政府专有的同保留地印第安人进行贸易 的商船。他的辞职避免了国会对他的弹劾。但是 ,民主党只是出于党派斗 争的目的和为了控制全国政府和保留分赃的特权 ,而不是出于对公共服务 的真正关注来批评共和党政府的腐败。 与此同时 ,两个独立的改革运动立住了脚 ,一个是共和党内部的自由主 义改革运动 ,另一个是进步主义运动。 自由主义改革者把文官制度的改革当作限制公共腐败的惟一有效方 ·35·美国的政治腐败和反腐败 ① Robert N. Roberts , W hite House Ethics , the History of the Policies of Conf lict of Interest Regula2 tion (New York , Westport , Connecticut , London : Greenwood Press1988) , pp . 9～12. © 1994-2011 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 法 ,他们希望文官制度的建立能够使新一代的文官免受意识形态和党派的 影响 ,把不道德的人赶出政府。他们来自美国东北部的上层阶级 ,大多数是 律师、编辑、牧师、教授和商人。他们中很多人拥有继承的财产 ,天然地不满 于粗俗的工厂老板。他们的兴趣是商业和金融业而不是工业。“作为绅士 , 他们天生区别于更普通的社会要素 ,他们可能感到有世袭的权力来管理国 家事务 ⋯⋯这些被取代了往昔领导地位的人成为一些改革者 ,他们试图限 制和扭转对他们天生影响的篡夺。”① 文官改革运动起源于 19 世纪 50 年代 ,它寄希望于靠英国的文官制度 来解决美国政府的道德危机。英国于 1855 年建立了文官委员会 ,但英国真 正结束在政治从属的基础上任命官员的方法花了更长的时间 ,直到 1870 年 英国才建立起公开的考试竞争制度 ,从英国上层阶级中录用人员。尽管 1865 年 12 月托马斯·詹克斯 ( Thomas Jenckes)向国会提出了第一个文官改 革法 ,但直到 70 年代在美国才形成超越新英格兰上层阶级改革小集团的文 官改革势头。 19 世纪 70 年代初共和党的分裂 ,对于形成更广泛的支持文官改革的 基础起了重要的作用。内战中和第一届格兰特政府期间的腐败丑闻导致共 和党内的自由主义者对旧体制失去了信心 ,他们把扩大选举权看作是为分 赃制铺平了道路。他们提出了明确的改革日程来“医治共和党的腐败”。另 一方面 ,60 年代和 70 年代初民主党的复兴使格兰特政府和共和党控制的 国会十分恐慌 ,他们担心民主党将利用共和党的丑闻来败坏共和党的名声。 1871 年 3 月 ,随着总统选举的临近 ,国会通过法律授权格兰特总统“建立一 个委员会来制定政府录用和提升官员的规则”。经过一段时间的反复 ,美国 文官制度最终在国会 1883 年通过《彭德尔顿法》( Pendleton Act) 之后建立 起来 ,它授权总统成立一个道德委员会来为任命联邦雇员的程序订立规则。 该法的通过代表了文官改革运动的高潮 ,其目的是把联邦文官建立在道德 的基础上。择优录取成为联邦任命的重要规则 ,其执行方法是“运用公开的 竞争性的考试来检验公职申请人的资格”。根据这一原则 ,录用“最优秀的” 人员为政府服务是政府管理中高道德标准需要的保障 ,对“最优秀的”评价 ·45· 美国研究 ① John M. Dobson , Politics i n the Gil ded A ge : A New Perspective on Ref orm (New York : Praeger , 1972) , p . 74. © 1994-2011 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 标准不是出身背景或个人财产 ,而是客观的检验。从此 ,技术专家逐渐取代 政治忠诚成为公共服务的首要资格。 与文官改革运动并行的是进步主义运动和人民党运动。19 世纪后期 , 纽约市市长塞思·洛 (Seth Low)和圣路易市市长约瑟夫·福克 (Joseph Folk) 对城市改革和大量其他进步主义时期的地方改革运动做出了响应 ,制定了 城市管理者和城市委员会计划 ,虽然这些计划没有产生那些早期支持者所 期望的效果 ,但预示了一个发展趋势 ,即地方行政机构的扩大、合理化和稳 定。其中最重要的内容是把文官制度扩大到城市政府。例如纽约市政厅以 前为庇护制保留的职位 ,都被文官制所覆盖。 人民党运动于 19 世纪 80 年代产生于美国的中西部农业地区 ,它反对 新的工业巨头滥用经济权力和政治权力 ,要求政府采取积极的措施保护美 国人民不受工业巨头的侵害 ,因为它们的为所欲为在全国制造了经济混乱 , 损害了小商业者和劳动者的利益。人民党运动同进步主义运动一样 ,强调 政府应对大企业进行有效的控制。 从 19 世纪 80 年代到 20 世纪 20 年代 ,进步主义运动和人民党运动的 许多建议在地方、州和联邦的层次上被采用了 ,其中包括 :秘密投票、直接初 选 ;倡议、公民投票和罢免 ;市政规则 ;文官制度改革 ;城市政府管理形式的 改革 ;税收改革和建立独立的规章机构。在联邦层面 ,这一运动获得了重大 的成功。1887 年 ,国会建立了州际商业委员会 ( the Interstate Commerce Commission) ,并授权它为铁路和其他种类的州际交通订立收费标准。在世 纪之交后 ,联邦制定规章的机构被普遍建立起来。1913 年 ,各州批准了宪 法第 17 修正案 ,规定美国参议员需经公众选举产生。同年 ,宪法第 16 修正 案被各州批准 ,授权国会征集税收。此外 ,国会颁布了《反托拉斯法》,目的 是为了防止市场垄断 ,改善市场经济。 报纸的积极支持是人民党和进步主义运动得以发展的关键。报纸通过 公开报道改革运动进程支持了这一运动。然而 ,报纸取得独立性同样也经 历了一个过程。 1828 年以后 ,全国性政党的兴起和分赃制的产生加强了政治家对报纸 的控制 ,政党需要更有效地把其纲领传达给越来越多的选民。为此 ,政党向 报纸的编辑和出版人的亲朋好友提供庇护任命。在一段时间里 ,报纸不得 不为了生存而同政治家建立密切的联系 ,此时 ,报纸成了政党的工具、总统 ·55·美国的政治腐败和反腐败 © 1994-2011 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 的喉舌 ,忠实地服务于当选官员和政党领袖。 从 19 世纪中叶起 ,读者面的扩大给报纸和杂志提供了稳定的收入 ,使 它们得以摆脱对政治机器的财政依赖。财政上的独立在一定程度上带来了 编辑立场的独立。此外 ,内战也有助于报纸摆脱政党的政治控制。在整个 南北战争中 ,报纸大量报道了关于欺诈和腐败的传闻。大城市的报纸还广 泛地报道了战况 ,把战争的残酷性告诉读者。这样 ,新闻业逐渐演变成为一 个受尊敬的职业和一个商业性的、而非政治性的行业。报纸的注意力逐渐 转向如何报道可以大量吸引读者的内容。 进步主义运动之所以能够得到公众的支持在很大程度上是由于“丑闻 报道者”的贡献。大多数所谓的“丑闻报道者”把自己看作是公共利益的直 接代表 ,不与任何政党结盟。丑闻报道者大量揭露了大公司如何贿赂议员 以得到优惠待遇 ,如何向政治领导人支付贿金以使自己免受政府的调查或 限制。丑闻报道者使纽约、明尼阿波利斯、圣路易斯、费城、匹兹堡和其他城 市的政治机器的腐败成为公众关注的热点。林肯·斯蒂芬斯 (Lincoln Ste2 fens)揭露城市政府丑闻的畅销书《城市的羞耻》( The S hame of Cities) 为进 步主义的城市改革运动起了推波助澜的作用。丑闻报道者的揭露唤醒了国 民的道德意识 ,并迫使立法者颁布新的道德限制来保证公共官员的独立和 公正。 无论是羽翼渐丰的人民党运动还是文官改革运动 ,都在 19 世纪 80 年 代初实现了其目标。在接下来的 30 年中 ,美国在建立联邦政府道德标准方 面取了令人瞩目的进步。进步主义运动止于第一次世界大战 ,但它为新的 国家行政体制打下了基础。随着文官制度的建立 ,职业公共管理在全国的 层次上确立起来 ,并扩大到州和地方政府。公共官员滥用权力的行为至此 不再是一个严重的全国性问题。不过 ,虽然政治腐败在第一次世界大战和 大萧条开始时期没有达到 19 世纪后半叶的水平 ,但联邦政府仍然存在着道 德问题。城市政治机器 ,如纽约的市政厅 ,重新获得了其狼藉声名。1921 ·65· 美国研究 © 1994-2011 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 年美国联邦史上最大的政治丑闻之一 ———“怀俄明州蒂波特山丑闻”① 也 标志着联邦政府的道德滑坡。 总的来说 ,19 世纪末至 20 世纪最初的几十年中 ,美国的文官改革运 动、进步主义的城市改革运动推动了行政部门结构性的变化 ,使政府改变了 公共事务的管理方式。 四 　政府道德标准的建立和修订 建立美国反腐败机制的下一个重要步骤是建立和修订政府道德标准。 美国现代政府责任的扩大带来了新的腐败问题。第二次世界大战为倡 议政府扩大经济责任和社会作用的人提供了一个把其理论付诸实施的机 会。新政直接导致两党接受了政府管理经济的责任。联邦政府支出了巨额 公共开支来帮助国家走出萧条 ,新政推动政府在许多领域里采取了新的行 动 ,从建立证券管理规章 ,到农业补助和家庭贷款保障。联邦政府雇员从 1933 年的 7. 5 万人扩大到 1940 年的 16. 6 万人。②第二次世界大战也迫使 政府支付大量开支同法西斯作战。政府开支的剧增和新政 ,为公共官员创 造了利用其地位来获得个人利益和帮助私人利益集团得到好处的机会。不 过在这一时期 ,没有一件丑闻导致白宫工作人员或政府行政部门的其他官 员和雇员被定罪、起诉或被迫辞职。战争期间或战后被揭露出的联邦官员 和政府承包商牟取暴利的行为相对较少 ,尽管仍然存在着一些严重的公共 管理方面的问题 ,如在分配从华盛顿得到的救济资金中 ,政治常常起作用。 1935 到 1937 年期间 ,罗斯福政府指示文官委员会着手研究禁止联邦 雇员进行股票投机的问题。1937 年 ,白宫颁布行政令禁止联邦雇员“为了 投机的目的”购买或出售“公司股票、债券或商品”。罗斯福政府的另一项杜 绝滥用权力的措施是 ,要求战时生产署 (the War Production Administ ration) ·75·美国的政治腐败和反腐败 ① ② Kevin Phillips , A rrogant Capital , W ashi ngton , W all S t reet , and the Frust ration of A merican Politics (Boston , New York , Toronto and London : Little , Brown and Company , 1994) , p124.1921 年哈定政府的内政部长艾伯特·B. 福尔 (Albert B. Fall)同海军部长合谋 ,在没有竞标的情况下 ,把加利福尼亚州的埃尔克山油田的钻井权给了百万富翁爱德华·L . 多赫尼 ( Edward L .Doheny) ,另一个俄怀明州的蒂波特山油田给了另一个石油巨头哈里·F. 辛克莱 ( Harry F. Sin2clair) 。福尔从两人手里接受了 40 万美元的贿赂 ,而多赫尼和辛克莱每人从开采石油上至少得到了几千万美元的利润。福尔在事情败露后成为美国历史上第一个被投入监狱的内阁官员。 © 1994-2011 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net (WPA)实施基本的利益冲突清理制度 ,即要求为政府服务的 1 美元人 ① 和 无补贴的人公开其所有的证券财产 ,并对这些人的背景进行广泛的审查。 国会随后颁布了许多关于利益冲突的法律 ,防止从私人部门借调的行政人 员帮助其所在的公司进行与战争相关的对政府的赔偿要求。其中的一项法 律要求前政府官员在离开政府机构两年内 ,不得“通过起诉来帮助私人对联 邦政府提出赔偿要求 ,如果这一要求与其前就业有关。” 通过这些法律和措施 ,在第二次世界大战中 ,私人部门同政府合作得相 当好。1 美元人和无补贴的行政人员为政府提供了额外的服务 ,很少有证 据揭露他们利用其职务来为自己或其私人雇主谋利。 1941 年 ,司法部下的行政程序委员会 ( Committee on Administ rative Procedure)曾建议在行政部门指导处理公共商务方面做重大的改革。虽然 罗斯福的白宫反对在这方面立法 ,1946 年 ,鉴于对政府行政状况批评的增 多 ,国会通过了《行政程序法》(the Administ rative Procedure Act 1946) ,该法 为公众参与制定规则提供了更大的便利 ,并确认了法院在审查行政决定方 面的作用。 第二次世界大战结束后 ,美国进入了和平建设和经济起飞时期 ,开始面 临许多新形式的腐败问题 ,并需要政府采取新的措施来加以限制。这样 ,从 第二次世界大战后的杜鲁门总统时期起 ,如何建立联邦政府的道德标准就 成为一个持久的问题。 促使杜鲁门政府建立道德标准的是公众对政府腐败问题的严厉批评。 杜鲁门在任期间曾由于政府丑闻而声誉大跌。批评者说 ,“密苏里帮”(密苏 里是杜鲁门的家乡 ,杜鲁门曾是来自该州的参议员)的成员利用其同总统的 密切关系中饱私囊。例如 1950 年 ,“重建财政公司”(the Reconstruction Fi2 nance Corporation)因传闻中的向在政治上同它有关联的人贷款而受到调 查 ,而且是杜鲁门所在的民主党中的进步主义者推动了这次调查。阿肯色 州的民主党参议员 J . 威廉·富布赖特 (J . William Fulbright) 领导了此次国 会调查。 另一个例子是国内税收署 (the Bureau of Internal Revenue) 的丑闻 ,它 ·85· 美国研究 ① “1 美元人”是私人公司在第二次世界大战期间派去帮助政府工作的雇员。他们仍然从原来的 雇主那里领取薪水 ,只从政府部门象征性地领取每年 1 美元的报酬 ,因此被称为“1 美元人”。 © 1994-2011 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 对杜鲁门政府造成了更严重的损害。该部门长期以来一直存在问题 ,但文 官改革从未触动它 ,而历届总统仍然用政治任命来安排该局的许多关键职 位。1950 年初 ,传闻该部门的雇员因收受贿赂而减免了税收拖欠 ,这导致 财政部、司法部和国会进行了大规模的调查。这些调查揭露了该部门雇员 接受贿赂、逃税、部门各个层次管理上的混乱等问题。在问题受到广泛关注 后 ,白宫和国会很快采取行动改革了税收制度 ,以避免类似行为重演。 上述丑闻也导致了参议院进行对政府道德情况的特殊调查。伊利诺伊 民主党参议员保罗·道格拉斯 ( Paul Douglas)受命调查。1951 年在他的主持 下 ,参议院委员会举行了对联邦公共服务道德状况的听证会 ,听证会之后委 员会提出了题为《对改善联邦政府道德标准的建议 ,包括建立道德委员会》 的报告。报告指出 ,滥用职权或利用权力在下述地方最为严重 :政府分配有 价值的权力或特权、建设庞大的公共工程、在军事供应和设备上大量开支、 贷款、各种直接或间接的补贴、征税、管理有特权的垄断活动或具有公共利 益的经济实践。报告建议 ,为了维护公众对行政状况的信任 ,有下述行为的 联邦雇员应被解雇 : (1)利用保密的政府信息来进行个人交易或商业交易 ; (2)帮助个人或组织同政府进行商业交易 ,并从个人或组织那里收受有价值 的礼物、纪念品或服务 ; (3)同将要与政府作生意的个人或组织讨论未来在 政府外的就业 ; (4)向未得到授权的人泄露“具有保密性质的、有价值的商业 或经济情报”; (5)不适当地通过如晚餐、聚会或其他社会娱乐介入可能同政 府作生意的非政府的个人活动。① 政党政治迫使杜鲁门政府采取行动。1951 年 9 月 27 日 ,杜鲁门向国 会传达了“行政部门道德标准”,并敦促国会通过立法 ,要求公众揭发所有总 统任命的官员 ,包括当选联邦官员、军事官员和某些年薪在 1 万美元以上者 的可疑财产状况。然而 ,共和党的国会议员不支持这一倡议 ,他们担心民主 党想要利用这些措施来使选民相信它要清扫门户。对杜鲁门政府的丑闻调 查最后也不了了之。 建立政府道德标准直到 1961 年民主党的肯尼迪总统当政 ,才被再次提 上议事日程。肯尼迪入主白宫后不久 ,任命了一个咨询小组就政府的道德 ·95·美国的政治腐败和反腐败 ① Robert N. Roberts and Marion T. Doss , J r. , From W atergate to W hitew ater , The Public In2 tegrity W ar , p . 39. © 1994-2011 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 问题向他作汇报 ,以改善现存的道德管理。这一小组在行政部门中没有发 现严重的道德问题 ,但为了避免仅仅做事后惩罚 ,该小组强烈建议政府制定 一个统一的道德指南。在这一报告的推动下 ,白宫在后来担任文官委员会 主席的约翰·梅西 (John Macy) 的主持下 ,提出了适用于总统任命的高级官 员的统一的道德规则 ,并指示联邦各机构更新其适用于其所有行政部门雇 员的行为标准规则。1961 年 4 月 27 日 ,肯尼迪通知国会 ,白宫建立了管理 下述方面的暂行规则 : (1)接受礼物 ; (2)为个人目的使用内部信息 ; (3)在政 府外任职 ; (4)联邦雇员的财政利益冲突。其中的重点在于财政利益冲突。 1961 年 5 月 ,肯尼迪总统颁布了第 10939 号行政令 ,提出了政府官员 的道德标准指南 ,为总统任命、提名的官员和其他联邦高级官员提出了新的 关于财政利益冲突的规则。行政令要求政府官员在下述情况下不得从非公 共资源接受任何有价值的物品 : (1)利用官职来获取私人所得 ; (2)给予任何 个人予优惠条件 ; (3)失去完全的独立和公正 ; (4)通过非官方渠道做出政府 决策 ; (5)对公众对政府诚实的信心产生影响。肯尼迪的总统行政令包括 7 项总则 ,它们构成了美国现代公共道德管理的基本要素。① 约翰逊政府时期继续担任文官委员会主席的约翰·梅西说服了约翰逊 维持肯尼迪道德命令的效力。1964 年后期文官委员会审查行政部门的道 德管理规章后 ,约翰逊命令大大扩大文官委员会在道德管理方面的作用。 约翰逊政府这样做的一个重要原因是 ,重大的公共道德丑闻可能削弱公众 对约翰逊“伟大社会”和越南战争支出的支持。越战期间 ,公司为获得重大 的国防合同而送礼的行为特别使约翰逊有理由有此担忧。 为此 ,总会计办公室 (the General Accounting Office)开始严格审计受到 指控的国防合同承包商的账目。审计员们在审计中发现国防合同承包商向 国防部官员提供了礼物和娱乐 ,并把它们作为商业开支 ,许多国防部的人员 接受了诸如狩猎、打高尔夫球、餐饮、鸡尾酒会、体育比赛入场券等赠与的大 量事例 ,而当时国防部明令禁止从国防合同承包商者那里接受大多数礼品、 食宿和娱乐。 关于利益冲突的争论涉及到了商业部助理部长赫伯特·W. 克洛茨 ·06· 美国研究 ① Robert N. Roberts , W hite House Ethics ( Washington DC : Office of the Chairman Administrative Conference of the United States , 1988) , p . 84. © 1994-2011 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net ( Herbert W. Klotz) ①,这最终使约翰逊政府意识到有必要进一步建立关于 利益冲突的规则。1965 年初 ,约翰逊总统提出了新的行为标准行政令 ——— 11222 号行政令 ,这是至那时为止最详尽的政府道德规则。 首先 ,约翰逊用适用于所有行政部门雇员和官员的行政令取代了原有 的行政令。它最重要的方面是要求行政部门的官员和雇员避免下述行为 : (1)利用公共职位来谋取私利 ; (2) 给予任何组织或个人优待 ; (3) 妨碍政府 效率或妨碍政府经济 ; (4)丧失完全的独立或行为公平 ; (5)通过非官方渠道 泄露政府决定 ,对公众对政府诚实的信心带来负面影响。②其次 ,该行政令 要求每一个联邦政府各部门建立一个正式的道德项目 ,由一名道德官员负 责 ,该官员的首要责任是执行新的行为标准准则。各机构有责任制定适合 于自己需要的规章。 关于这一命令争议最大的条款是 ,要求总统提名的官员提出秘密的财 政申报备案。这一条款也赋予文官事务委员会权力命令其他联邦雇员照此 行事。财产申报的条款要求改变了对联邦政府道德方面的管理。所有高级 被任命者都被要求把财产申报交文官委员会主席备案 ,由该主席审查其中 的利益冲突 ,并同其他官员一起解决冲突问题。虽然高级文官申报财产的 制度很少受到阻力 ,但对其他 1 万名联邦雇员申报财产的要求受到了争论。 这迫使文官事务委员会缩小了要求申报财产的对象。 约翰逊政府之后 ,虽然历届总统上台都为其政府提出道德指南 ,但 1965 年约翰逊总统所颁布的 11222 号关于政府道德的行政令迄今仍然是 联邦政府官员和雇员的道德标准。 1972～1974 年尼克松政府时期发生了美国政治历史上具有持久影响 的“水门事件”。尼克松在调查揭露出真相后被迫辞职。“水门事件”最重要 ·16·美国的政治腐败和反腐败 ① ② Stuart C. Gilman ,“Presidential Ethics and the Ethics of the Presidency ,”A nnals of the A merican Academy of the Political and Social Science 537 (January 1995) , p . 71. 据说约翰逊政府的助理商业部长赫伯特·W. 克洛茨依靠内部消息购买了得克萨斯海湾硫磺公 司的股票。在克洛茨购买股票之前 ,该公司已经