发展失衡_公共服务与政府责任_基于政府偏好和政府效率视角的分析

© 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 发展失衡、公共服务与政府责任 Ξ ———基于政府偏好和政府效率视角的分析 吕　炜　王伟同 摘 　要 : 发展失衡是当前中国经济社会运行中的突出问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 , 一般认为其直接原因是公共服务 的提供不足 , 症结在于政府责任的缺失。通过区分“发展阶段型”和“政府责任型”失衡形态 , 可以发现 , 公共服务供求双方的因素共同导致了中国经济发展失衡问题的集中爆发 , 发展阶段型 失衡和政府责任型失衡的混合形态是中国当前发展失衡的本质属性。中国经济转轨时期的体制制 约了政府的效率 , 并导致了政府行为的偏差 , 是当前发展失衡的根本症结所在。因此 , 改变中国 发展失衡现状的途径 , 不应仅仅要求政府在公共服务领域承担更多责任 , 更应立足体制转轨背景 , 加快变革引致政府行为偏差的体制性因素。 关键词 : 发展失衡 　公共服务 　政府责任 　政府偏好 　政府效率 作者吕炜 , 经济学博士 , 东北财经大学经济与社会发展研究院教授 (大连 　116025) ; 王伟 同 , 东北财经大学经济与社会发展研究院博士研究生 (大连 　116025) 。Ξ 　本项研究得到教育部人文社会科学项目“体制完善阶段的和谐社会构建与公共财政安排” (编号 : 07J A790012) 资助。 ①　中国经济增长与宏观稳定课题组 : 《增长失衡与政府责任 ———基于社会性支出角度的分析》, 《经济研 究》2006 年第 10 期。 一、引　　言 随着我国经济的持续增长 , 人民生活水平逐步提高 , 并从整体上实现了小康。但在经济飞 速发展的背后 , 仍有许多关系民生的社会问题值得担忧。环境的持续恶化、医疗和社会保障体 制在部分人群和地区的缺失、教育和住房成本的逐年增加 , 以及收入差距的逐步拉大等都直接 影响着我国经济社会的健康、均衡发展 , 也影响着社会公平的实现。这些福利性安排的弱化以 及社会成本向民众转移、累积 , 在相当程度上造成了我国以国富与民生失调为特征的发展失衡 问题。① 近年来 , 我国政府积极推进了相关领域的改革 , 但除了在部分领域取得一定成效外 , 大 多数的社会问题依然严峻。 中国在经济持续增长背景下出现的这种以社会问题不断累积、凸显为特征的福利安排相对 弱化、缺失的现象 , 我们称之为发展失衡。福利制度是所有发达国家在经历长期经济增长后普 遍形成的一种制度安排 , 从长期经验来看 , 经济增长与社会的福利化存在着正向关联。然而中 国经济在持续 30 年的高速增长过程中 , 相对于经济的发展和物质水平的提高 , 社会发展及福利 安排出现了日渐弱化的趋势。一方面随着政府财力的不断增长 , 其提供公共服务和产品的能力 ·25· © 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 应不断增强 ; 另一方面 , 市场经济条件下各种本应由政府承担的福利性制度安排却逐渐弱化 , 个人承担的社会成本不断增加 , 这一悖论值得我们讨论与反思。 政府职能的缺位被认为是导致中国当前以国富和民生失调为特征的发展失衡的主要症结所 在。关于政府职能边界的理论研究表明 , 政府应该提供那些市场失灵无法有效提供的、但对社 会有益的、必需的产品和服务。在这种统一的认识下 , 包括基础教育、公共医疗、经济住房等 优效品与服务 , 以及与社会保障相关的社会福利的提供被普遍认为应置于政府职能范围之内 , 属于公共服务的范畴。当一个社会中这些产品出现供给不足时 , 人们自然会想到政府在其中应 当承担的责任。社会公正理论也从本质上强调政府在社会发展中的相应责任 , 无论是罗尔斯 (Rawls) 强调的社会正义中初级产品的公平分配 , 还是阿马蒂亚 ·森 (Amartya Sen) 的保障每 个人的可行动能力 (capability) , 或是诺齐克 (Nozick) 的程序和权利公平 , 都要求政府承担起 重要角色 , 政府的有效作为是保障社会公正实现的基础。经济转轨理论则认为 , 政府是主导以 新旧体制交替为特征的改革的主要推动力量。随着政府逐步解除与个人之间传统的社会保障契 约关系 , 公民对教育、医疗和社会保障等公共服务的需求会迅速上升 , 也对新体制下的公共服 务提供机制提出了更多、更高的要求。面对这一历史问题 , 作为转轨进程推动者、驾驭者的政 府责无旁贷。可以看出 , 上述理论都将发展失衡与政府责任二者之间的内在逻辑指向了同一个 因素 ———公共服务 , ① 使其成为了连接政府责任与发展失衡之间关系的逻辑载体。 在发展失衡与政府责任的内在关联中 , 公共服务作为一个重要的联系纽带和分析线索 , 还 有着十分现实的原因。首先 , 公共服务是体现社会发展程度较为直接和重要的领域 , 也是政府 职能范围内的重要领域。其次 , 公共服务领域的供需矛盾问题 , 是近年来政府主导的体制改革 的遗留问题和成本在公共服务领域不断累积的结果 , 解决公共服务领域的现实问题 , 已经成为 我国深化体制改革 , 推动社会和谐发展的重要举措。因此 , 对发展失衡中政府责任问题这一命 题的研究 , 公共服务是一个重要的分析视角 ,“发展失衡 —公共服务 —政府责任”这样一个三位 一体的分析框架 , 也是本文研究的基本思路。 本文余下部分结构安排如下 : 第二部分评述相关文献 ; 第三部分探讨发展失衡中政府责任 的理论界定问题 ; 第四部分考察中国当前是否存在政府责任型的发展失衡 ; 第五部分以经济转 轨为约束条件 , 从政府偏好和政府效率两个角度对中国发展失衡中的政府责任问题进行修正 ; 最后提出相关的政策涵义。 二、相关文献评述 中国经济社会发展失衡问题早已引起学者的关注 , “失衡”已经成为中国当前经济社会发展 的一个主要特征 , 甚至有人用“一条失衡腾飞的巨龙”来形容近年来的中国。② 对当前中国发展 失衡问题的研究 , 主要集中于三个层面。一是侧重于经济系统内部的发展失衡 , 尤其是宏观领 域的失衡问题研究多集中于投资与消费的失衡、③ 内外贸易失衡、④ 东西部地区及城乡经济发展 ·35· 发展失衡、公共服务与政府责任 ① ② ③ ④ 本文所探讨的公共服务是指政府用于改善民生、提升社会福利的公共产品和服务 , 主要是政府社会性 支出项目下的功能性支出 , 包括公共教育、公共卫生、社会保障和救济等。 刘福垣 :《中国发展失衡与国家发展战略的反思》,《财贸经济》2003 年第 9 期。 卢中原 :《合理调整政府投资和政府消费的比例关系 , 增强通过政府消费来改善公共服务的能力》,《经 济研究参考》2006 年第 56 期。 陈继勇、胡艺 :《知识经济时代与世界经济失衡问题的再认识》,《世界经济》2007 年第 7 期。 © 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 失衡等。① 二是侧重于社会系统内部的发展失衡 , 这一领域研究多集中于社会学学者就中国社会 阶层和结构失调问题的探讨。② 三是综合考察经济和社会两大系统之间的发展失衡问题 , 这一层 面失衡的考察更多关注在中国经济飞速发展的背景下 , 社会和民生的改善与问题 , 如城乡、工 农差距的扩大 , 财富占有与分配差距的扩大 , 区域经济发展差距的扩大等 , ③ 以及在此基础上产 生的居民教育、医疗成本上升的问题。④ 近年来随着我国公共服务领域 (医疗、教育、社会保障等) 的矛盾逐渐积累和显现 , 对于 经济和社会两大系统之间发展失衡问题的探讨 , 逐渐成为学者们关注的焦点。中国经济增长与 宏观稳定课题组首次提出了“当前中国的发展出现了以国富与民生关系失衡为本质特征的增长 失衡”的判断 , ⑤ 并认为这种国富与民生关系的失衡 , 是当前各类失衡的本质体现 , 对中国当前 的经济社会现状做了较为清晰客观的描述。有学者认为 , 这种现状的出现是中国的国家发展战 略使然。⑥ 中国经济增长与宏观稳定课题组也认为 , 发展中国家在发展过程中出现发展失衡带有 某种必然性 , 政府应当对改善发展失衡承担更多的责任。在对中国社会性支出 (教育、医疗卫 生、社会保障支出) 进行实证考察的基础上 , 他们提出应当调整支出结构 , 增加社会性支出 , 在提供公共产品与服务方面发挥基础性作用 , 使低收入人群也能获得均等化的服务。⑦ 在这一总 纲性的判断下 , 学者们也普遍要求政府在医疗、教育和社会保障等领域 , 承担起更多的社会责 任 , ⑧ 更为公平地提供民众所需的公共服务和产品。⑨ 这种强调在社会发展中政府责任的思想 , 契合了政府角色从斯密的守夜人到凯恩斯的全面干预 , 再到里根、撒切尔的私有化 , 及其当前 新国家干预的发展趋势 , 是一种在中国经济体制转轨进程中对政府与市场的边界直至职能相互 权衡的结果 , 无疑会对中国当前的经济社会均衡发展产生积极、正面的影响。 但政府在社会发展中承担更多的责任意味着公共支出规模的扩大 , Tanzi 等人的研究表明 , 增加公共支出并不会自动提高公共福利。公共支出增加会产生两种效应 : 一是导致税收水平提 高 , 从而导致个人可支配收入下降 ; 二是那些从公共支出中受益的人 , 根据自身能力采取行动 以防范各种风险的愿望被削弱了 , 此时公共行为在一定程度上替代了私人活动。因此 , 他们建 议国家的职能和公共支出应该更加适中、专注。λυ 但就中国而言 , 政府应当在社会发展中承担多 大的责任 (公共支出规模应当多大) , 至今没有一个较为清晰的判断。已有研究表明 , 中国政府 在发展失衡中存在失责仅是一个定性的判断 , 中国政府应在多大程度上为当前的发展失衡负责 , ·45· 中国社会科学 　2008 年第 4 期 ① ② ③ ④ ⑤ ⑥ ⑦ ⑧ ⑨λυ 王金秀 :《我国地区间财税的失衡及其矫正》,《财贸经济》2007 年第 6 期 ; 景维民 : 《全球化视野的我国城乡关系失衡与协整》,《改革》2006 年第 7 期。孙立平 :《我们在开始面对一个断裂的社会 ?》,《战略与管理》2002 年第 2 期 ; 孙立平 :《权利失衡、两极社会与合作主义宪政体制》,《书屋》2007 年第 1 期。杜莉 :《中国经济与社会发展的失衡及其矫正》,《四川大学学报 (社会科学版)》2004 年第 1 期。田侃、陈宇峰 :《我国医疗费用持续上涨的实证与对策研究》,《财政研究》2007 年第 2 期。中国经济增长与宏观稳定课题组 :《增长失衡与政府责任 ———基于社会性支出角度的分析》, 《经济研究》2006 年第 10 期。刘福垣 :《中国发展失衡与国家发展战略的反思》,《财贸经济》2003 年第 9 期。中国经济增长与宏观稳定课题组 :《增长失衡与政府责任 ———基于社会性支出角度的分析》, 《经济研究》2006 年第 10 期。杨方方 :《中国转型期社会保障中的政府责任》,《中国软科学》2004 年第 8 期。金人庆 :《完善公共财政制度逐步实现基本公共服务均等化》,《求是》2006 年第 11 期。Vito Tanzi , “The Coming Fiscal Crisis ," Paper provided for the conference “The Long2Term Budget Challenge : Public Finance and Fiscal Sustainability in the G27 ," J une224 , 2005 , Washington , DC. © 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 是我们深刻把握中国当前发展失衡与政府责任问题的一个关键点 , 因此如何设计和构造出可量 化的政府责任指标也有待进一步深入研究。 此外 , 政府在发展失衡中的责任问题虽然已被人们所认识和关注 , 但已有研究却鲜有涉及 中国特殊的经济转轨体制对政府行为施加的约束和限制 , 以及政府失责的程度问题。政府一方 面作为转轨进程的推动者 , 另一方面又作为被变革的对象 , 其行为环境和模式必然受到诸多体 制因素的影响 , 这要求我们必须辩证地看待当前中国发展失衡中的政府责任问题。我们不能简 单要求政府在提供教育、医疗和社会保障方面承担起更多的责任 , 而应当立足中国特殊国情 , 探寻导致政府失责行为的体制原因 , 从而改变政府的行为环境和模式 , 从根本上解决我国的发 展失衡问题。 三、发展失衡中政府责任问题的理论界定 发展失衡及政府责任作为一种特殊的主观感受 , 已经广泛存在于中国社会之中。无论是学 者还是普通民众 , 都对发展失衡中的政府责任问题 , 有着各自的观点和看法。但这个看似不辩 自明的现象 , 从学术研究的角度来讲却是一个需要严格界定的理论问题。何谓以国富和民生失 调为特征的“发展失衡”? 其与政府责任的关系如何作理论界定 ? 这些都是对发展失衡及其解决 路径等问题进行深入研究的前提和基础。 (一) 发展失衡的理论界定 “失衡”一词来源于物理学领域 , 引入社会科学领域后常被用来形容本应该却又没能协调发 展的一对变量的状态。本文提出的发展失衡是指 , 在经济社会发展的过程中 , 出现了经济发展 水平和社会发展水平之间的失衡 , 即相对经济的快速持续增长而言 , 社会发展相对缓慢和滞后。 具体表现集中在经济总量的持续增长和政府财政能力的不断提高未能惠及普通百姓 , 在经济飞 速增长的同时 , 普通百姓所承担的教育、医疗和住房等成本却不断上升 , 基本的社会保障未能 普及和覆盖。因此 , 在研究“发展失衡”这一问题时 , 我们需要把握两个变量 : 一是经济发展 水平和政府财政能力 , 二是公共服务水平。相应的本文所研究的发展失衡是指 , 在经济持续增 长、政府财政能力不断提升的同时 , 公共服务提供水平的提高却相对滞后 , 体现为公共服务领 域的供求矛盾日趋激化。图 1 给出了我们对发展失衡问题相对直观的解释 , 其中实线为经济社 会的均衡发展路径 , 表示经济增长与公共服务水平的提高保持了一个相对稳定的增长关系 ; 虚 线为经济社会的失衡发展路径 , 即在某一发展时期 , 经济得到飞速发展的同时 , 公共服务的发 图 1 　发展中的均衡与失衡 展却相对滞后。 对于发展失衡而言 , 虽然政府始终是提供公共服务 的主体和被问责对象 , 但具体到政府行为的原因 , 还需 进一步明晰两种不同的失衡问题。一种失衡是由于政府 主观失责造成的公共服务供给不足 , 体现为政府有能力 却没有有效提供公共服务 , 我们界定为政府责任型失 衡 , 表现为政府主观因素对公共服务提供的影响。另一 种是由于所处的客观发展阶段造成的公共服务供给不 足 , 体现为政府已经尽力提供公共服务 , 但仍然不能满 足社会的需要而出现的失衡问题 , 这其中不存在政府责 任问题 , 而主要是受到发展阶段的约束 , 我们界定为发展阶段型失衡 , 表现为政府客观因素 ·55· 发展失衡、公共服务与政府责任 © 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net (包括客观因素对主观因素施加的约束) 对公共服务提供的影响。两种不同原因的失衡问题 , 应 有不同的解决途径和应对 方法 快递客服问题件处理详细方法山木方法pdf计算方法pdf华与华方法下载八字理论方法下载 。探讨中国的发展失衡问题必须对这两种失衡问题加以分析 , 才 能有针对性地提出政策选择的路径。 (二) 政府责任的理论界定 政府责任的理论界定 , 需要预先在理论层面设定一个评判 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 作为依据。对于发展失衡中 是否存在政府责任的理论界定 , 本文是基于经济社会均衡发展的评判思想与经济规律而做出的 , 即政府的公共服务提供能力需与本国的经济发展和财政能力相匹配。在公共服务供给不足的条 件下 , 若政府实际公共服务提供量小于其公共服务提供的潜在能力 , 则被认为存在政府责任 ; 反之亦然。 基于以上对发展失衡中政府责任的理解 , 有三个公共服务的变量是我们需要认定和区分的。 一是公共服务的现实提供量 PSS ; 二是社会对公共服务现实需求量 PSD ; 三是政府在既定经济发 展水平和财政收入下 , 应该提供的合理公共服务量 PS 3S , 即政府的公共服务提供能力。其中第 一、二个变量在理论界定上是十分清楚的 , 而对于“应该提供的合理公共服务量”这一概念 , 我们的解释是在世界经济发展的一般规律下 , 在不考虑国家异质性的前提下 , 一个国家在一定 的经济发展水平和财政能力下 , 所应提供的公共服务量。 为了清楚表明第三个变量的内涵 , 我们需要对其做出进一步的解释。我们认为影响政府公 共服务提供水平的因素主要有四个 : 一是国家的经济发展水平 ; 二是政府的财政收入能力 ; 三 是政府对于公共服务支出的相对偏好 , 这种偏好表示了政府在多大程度上愿意将财政收入投入 公共服务领域 ; 四是政府公共服务提供的效率 , 反映政府在一定财力和意愿下 , 提供公共服务 的绩效和效率。四个变量中经济水平和财政能力决定了政府能够提供公共服务的能力 , 是制约 公共服务提供的客观条件 , 不存在政府的主观责任问题 ; 而政府偏好和政府效率则是政府自身 因素对公共服务提供的影响。“应该提供的合理公共服务量”概念 , 是指在不考虑政府自身和主 观因素影响下 , 在一定的经济水平和财政能力的客观条件约束下 , 经济社会发展一般规律中政 府应当提供的公共服务量。对主客观影响因素的准确区分 , 对于判定公共服务提供中的政府责 任问题至关重要。政府主观因素对公共服务的影响 , 也是我们寻找发展失衡中政府责任问题的 判断依据。 为了从理论上更好地界定政府应该提供的合理公共服务量 , 我们可以构建一个在政府既定 财政能力下 , 基于政府偏好和效率的公共支出选择模型 , 其假设条件如下。 (1) 政府只提供两 种产品 , 一种是公共服务 PS , 一种是公共投资 PI , 且政府保持预算平衡。 (2) 公共服务这一特 殊产品只能由政府提供 , 私人部门无法提供。 (3) 社会对公共服务的需求是真实、有效、合理 的。(4) 政府的支出偏好和政府效率是在一定区间内变动的。构造公共服务的供给函数为 : 　　PS = f ( Y , F ,θ, Z) ①　假设θ∈ [θ - , θ - ] , 是因为政府一般不会偏好将其支出过度集中于某一种支出 , 而是希望将支出分散于 二者之间。原因是政府支出必须要保障基本的公共服务供给 , 保障政府应急性调控能力 , 保障政府的 该供给函数表明 , 公共服务的供给量由经济发展水平、政府财力水平、政府对公共服务的 相对支出偏好 , 以及政府财政支出绩效能力决定。其中 , Y为经济发展水平 ; F 为政府收入占经 济总量的比重 ; θ为政府对提供公共服务与公共投资之间的相对偏好 , θ越大表示政府越偏好于 公共投资性支出 , 并假设政府的θ偏好界于 [θ - , θ - ] 之间 , ① 在图 2 中表现为政府无差异曲线随 ·65· 中国社会科学 　2008 年第 4 期 © 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 着θ的增加变得越来越陡峭 ; Z为政府提供公共服务的效率 , 假设 Z界于 [ Z - , Z - ] 之间 , Z 值越 大表明政府执行能力和效率越高 , 对于财政资金使用的效率也越高 , 在图 2 中 Z - 和 Z - 分别体现 为提供可能曲线 C′D′和 CD 曲线。 图 2 　基于政府偏好和效率的公共支出选择模型 政府在一定主客观条件约束下 , 用其所有财政收入与政策资源以最大效率提供的公共服务 和公共投资的组合由图 2 中 CD 线表示 , CD 线以内的支出组合则是非效率的。那么 , 在既定经 济水平和财力下 , 政府能够提供的公共服务数量将在 [ PS 3S (θ - , Z - ) , PS 3S (θ- , Z- ) ] 之间 , 即 图 2 中的 PS 3Min到 PS 3Max之间。 此刻 , 我们假定在世界经济发展的一般规律下 , 在不考虑国家异质性的前提下 , 政府应当 遵循的合理偏好为θ3 ∈ [θ - , θ - ] , 应当具有的合理政府效率为 Z3 ∈ [ Z - , Z - ]。那么 , 政府应当 投入的公共服务量就应该是 PS 3S (θ3 , Z3 ) ∈ [ PS 3S (θ - , Z - ) , PS 3S (θ- , Z- ) ]。① 在明确了政府应该提供的公共服务量 PS 3S (θ3 , Z3 ) 的内涵基础上 , 我们就可以比较简单 地对发展失衡中的政府责任问题加以理论界定。当公共服务的提供状态为 : 　　PSS = PS 3S < PSD 时 , 我们可以认定此时不存在政府责任型的发展失衡 , 而是发展阶段型失衡。因为虽然公共服 务的提供呈现供不应求的局面 , 但此时政府已经提供了其应该提供的合理公共服务量。因此这 种失衡是由于特定的发展阶段造成的失衡状态 , 是一种系统性失衡 , 而不是政府责任问题造成 的失衡。 而当公共服务的提供状态为 : 　　PSS < PSD 且 PSS < PS 3S 时 , ·75· 发展失衡、公共服务与政府责任 ① 正常运作等等 , 政府支出偏好必定是在一定范围内分散于不同支出之间。因此θ - 表示政府在基本保障 其他政府职能得以实现的情况下 , 对公共服务提供的最大偏好。 ①　我们没有将政府可能提供的最大公共服务量 PS 3S (θ- , Z- ) 作为判断政府责任的标准 , 是基于“并不是 做的最好的政府才是没有责任的政府”的观点 , 也就是说政府的行为和偏好只要在一般水平之上 , 即 可排除政府责任。 © 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 我们可以认定此时存在着政府责任型发展失衡。① 因为此时在现实中公共服务已经处于供不 应求的状态下 , 政府有能力但却没有提供更多的公共服务 , 从而导致了失衡或者失衡的加剧 , 这其中存在政府责任问题。理论上 , 在 PSS < PSD 的条件下 , PSS 与 PS 3S 之间的差距越大 , 可以 说明 关于失联党员情况说明岗位说明总经理岗位说明书会计岗位说明书行政主管岗位说明书 政府失责的程度越高。 以上针对发展失衡中政府责任的理论界定 , 在总结发展阶段型和政府责任型发展失衡过程 中 , 暗含了均衡发展的评判思想和经济规律 , 其旨在表明致力于依据自身经济发展水平和财力 条件提供公共服务的政府不应为经济社会发展失衡负责 , 尽管其可能未能避免发展失衡的存在。 相反 , 在公共服务供需存在巨大缺口的特殊时期 (发展阶段型失衡时期) , 客观历史条件也不应 成为政府逃避自身公共服务提供责任的理由。而对这一点的清醒认识 , 对于我们客观分析中国 当前发展失衡问题尤为重要。 四、中国发展失衡中政府责任的实证检验 根据前面的界定 , 中国的发展失衡是否与政府责任有关 , 责任程度又有多大 , 是我们需要 研究的问题。由于 PS 3S 是假定政府具有合理偏好和合理效率条件下的公共服务提供量 , 是在仅 考虑客观经济条件情况下政府应当承担的公共服务提供责任 , 所以我们可以在做出一定假设的 前提下 , 运用各国的数据 , 研究在经济发展水平和财政能力等客观因素的影响下 , 政府提供公 共服务的一般规律 , 从而勾勒出一条图 1 中所描述的经济水平、财政能力与公共服务提供之间 的均衡发展路径作为参照系 , 然后再比较中国的现实数据与各国经验值之间的差距 , 从而分析 中国政府主观因素对于公共服务提供所应承担的各种责任。 (一) 数据与经验检验 以下数据来自世界银行统计较为齐全的 53 个国家和地区 2003 年的横截面相关数据 , 其中包 括 9 个低收入国家、14 个下中等收入国家、13 个上中等收入国家 , 以及 17 个高收入国家。在变 量方面 , 我们以政府公共教育和公共医疗支出之和占 GDP 的比重 ( EDU H EA) 表示政府的公 共服务提供水平 , 以人均国民收入 ( GN IP) 表示国家经济发展水平 , 以政府收入占 GDP 的比 重 (REV) 表示政府财政能力。考虑到大多数国家经济发展水平的增长速度要明显快于公共服 务提供水平的增长 , 经济水平与公共服务提供水平不可能呈线性关系 , 因此我们对变量人均国 民收入 ( GN IP) 作对数处理 , 设定回归模型为 : 　　EDU H EA =β0 +β1 L n ( GN IP) +β2 REV +μ 模型中没有引入政府主观方面的偏好θ和政府效率 Z , 是假定影响公共服务提供的主客观因 素之间相互独立 , 即政府支出偏好和政府效率的主观因素与国家经济发展水平和财政能力的客 观因素之间没有相互影响 , 也即此时我们假定各国的偏好θ=θ3 和效率 Z = Z3 , 而其对公共服务 提供量的影响体现在残差项μ中。为避免截面数据的异方差问题 , 我们运用加权最小二乘法 ( WL S) 对 53 个国家和地区的数据进行分析 , 得出的结论是 : ·85· 中国社会科学 　2008 年第 4 期 ① 需要指出 , 政府责任型发展失衡仅仅是由于政府主观因素引致的 , 而不是受客观的、不可抗拒的原因 (财力、灾害等) 引致的 ; 也可以说 , 除政府主观因素以外的因素导致的发展失衡 , 都应纳入发展阶段 型失衡。 © 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 　　　　EDU H EA = - 61021 + 11325 L n ( GN IP) + 01143 REV ( - 81809) 　 (101989) (81922) R2 = 01953 F = 5121347 D. W. = 11677 从结果可以看出 , 模型的回归效果较好 , 各个变量都在较理想的水平上通过了显著性检验 , 且通过 D2W 检验表明模型不存在自相关问题 ; 拟合优度达到了 01953 , 表明在公共服务提供偏 好和政府效率适度的前提下 , 一个国家的经济发展水平和财政收入能力对于公共服务的提供水 平有着较高的影响力 ; 由于经济发展水平和财政能力的回归系数为正 , 表明随着国家经济实力 和财政能力的不断提升 , 公共服务供给水平也会逐步提升。 (二) 发展失衡中政府责任的实证分析 通过上述分析得出的回归方程 , 我们可以代入中国数据相应计算各年度中国政府在客观经 济条件下 , 应当提供的公共服务水平 , 并与中国政府的现实公共服务提供量进行比较 , 得出中 国政府在公共服务提供方面的责任实现程度。 表 1 　1978 —2005 年中国人均国民收入和财政收入状况 年份 1978 1980 1985 1989 1992 1995 1998 人均国民收入 (美元) 47134 57157 106176 188156 287137 617126 831183 财政收入占 GDP 的比重 ( %) 31106 25152 22124 15168 12194 10127 11170 年份 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 人均国民收入 (美元) 966153 1058144 1158194 1307152 1534163 1758158 2014118 财政收入占 GDP 的比重 ( %) 13150 14194 15171 15199 16151 17129 18138 　　　　注 : 人均国民收入按人民币对美元汇率 8 ∶1 换算。 　　　　资料来源 : 根据国家统计局《中国统计年鉴 (2006)》 (北京 : 中国统计出版社 , 2006 年) 相关数据整理。 从表 1 可以看出 , 自改革开放以来 , 中国的人均国民收入呈现持续高速增长的趋势 , 表明 中国的经济实力不断得到提升 ; 财政收入占 GDP 的比重却呈现先下降后上升的趋势 , 其分水岭 为 1994 年的分税制改革 , 随后政府的收入能力得到了逐步提高 , 表明政府提供公共产品和服务 的能力得到了加强。将这些中国数据代入方程 , 可以得出中国政府在各年度经济发展水平和财 政能力的约束条件下 , 应该提供公共服务量的理论值。 相应的计算结果由表 2 给出 , 其中政府责任实现程度为公共服务提供的现实值与理论值之 比。可以发现 , 由于政府主观层面的原因 , 造成了中国政府的公共服务提供量与理论上适度偏 好下的提供量存在着较大的差距。1978 年这种差距为 01441 个百分点 , 而到 2006 年这种差距被 拉大到了 31182 个百分点 ; 政府责任实现的程度也由 1978 年的 8715 % , 下降到了 2006 年的 5214 % , 这意味着相应的政府失责的程度在不断提高。 从中国政府公共服务提供责任的实现程度趋势看 , 中国在 20 世纪 80 年代公共服务的现实提 供量要高于理论上的应当提供量 , 政府责任实现程度在 100 %以上 (见图 3) , 表明政府在当时的 经济发展水平和财政收入能力的约束下 , 提供了更多的公共服务 , 因此这一时期的公共服务提 供方面不存在政府责任问题。其中的可能原因 , 一是政府为了搞活经济推行了放权让利的改革 政策 , 财政能力出现持续大幅下降 , 从而降低了提供公共服务的能力 , 这种趋势直到 1994 年的 分税制改革才得到扭转 ; 二是原有计划经济体制下社会保障体系功能尚得以延续 , 提供了当时 所需的公共服务。值得注意的是 , 这一时期政府公共服务提供责任的实现程度仍然出现了逐年 下降的趋势 , 进入 20 世纪 90 年代 , 政府开始出现了失责的现象 , 并且失责程度逐步扩大。因 此 , 对于这一时期以公共服务供给不足为特征的发展失衡 , 政府失责是我们可以从数据中直观 发现的原因。 ·95· 发展失衡、公共服务与政府责任 © 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 表 2 　中国政府公共服务提供的理论值和现实值以及政府责任实现程度 年份 理论值 ( %) 现实值 ( %) 差值 ( %) 政府责任实现程度 政府失责程度 1978 31532 31091 01441 01875 01125 1980 21999 31438 - 01439 11147 - 01147 1985 31348 31513 - 01165 11049 - 01049 1989 31163 31256 - 01093 11029 - 01029 1992 31330 21945 01385 01884 01116 1995 31961 21413 11548 01609 01391 1998 41561 21553 21008 01560 01440 2000 51017 21759 21258 01550 01450 2001 51343 31065 21278 01574 01426 2002 51574 31307 21267 01593 01407 2003 51774 31317 21457 01575 01425 2004 61060 31217 21843 01531 01469 2005 61352 31334 31018 01525 01475 2006 61688 31506 31182 01524 01476 　　　　资料来源 : 公共服务提供的现实值来自于国家统计局《中国统计年鉴 (2006、2007)》 (北京 : 中国统计出版社 , 2006、2007 年) 中的文教、科学、卫生支出项。 图 3 　改革开放以来中国政府责任实现程度趋势图 五、中国发展失衡中政府责任的根源及责任程度的修正 20 世纪 90 年代以来 , 中国政府对于公共服务提供的现实数量 , 远远低于依据各国客观经济 数据所测算出的经验值。这种不断扩大的差值表明政府的主观因素限制了公共服务的提供水平 , 政府责任在不断加大。由此得出的结论似乎应该是 : 当前中国出现的发展失衡主要是政府失责 所累积下来的 , 只要政府承担更多的社会发展责任 , 问题就会迎刃而解。正是这种推论引致了 近期人们在公共服务问题上对政府责任问题的诸多关注和批评。我们认为 , 这种认识过于片面 , 至少忽视了中国问题的复杂性。就本文已经展开的研究而言 , 我们必须认清这样一个事实 , 前 述的分析判断只是基于各国政府主观因素同质的一般性的研究 , 并未涉及各国的基本国情和特 殊性。中国特殊的经济转轨背景决定了研究发展失衡中的政府责任问题 , 必须加入中国转轨过 程及其客观体制条件等约束因素 , 判定哪些责任是真正应该归咎于政府的 , 哪些只是通过政府 承担的方式表现出来。本节尝试对前面的一般性分析进行修正。 经济转轨是我国经济社会运行的重要约束条件 , 其不仅在经济发展领域影响国家的经济发 ·06· 中国社会科学 　2008 年第 4 期 © 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 展水平和发展速度 , 也在体制重构方面影响着体制的效率和政府的行为。从这一角度来看 , 影 响公共服务提供的客观经济因素和主观政府因素都是经济转轨背景的函数。因此相对于经济转 轨背景而言 , 前面我们对发展失衡类型的一般性界定 , 还只能算是一种浅层次的判断。如果将 经济转轨作为一个大的特殊阶段和过程来考察 , 无论是经济发展水平和财政能力等客观因素 , 还是政府偏好和效率等主观因素都会受到转轨阶段的影响和制约 , 所以这一过程中产生的发展 失衡必然是一个以转轨背景为约束变量的发展阶段型失衡和政府责任型失衡的混合形态。尽管 其直观的表现形式是政府主观方面的失责所致 , 但对社会发展和政府责任产生阶段性制约的经 济转轨过程始终是一个根本性的决定因素 , 因此中国特殊的转轨背景可能强化、放大或转嫁了 发展失衡中的政府责任。而对这些背后的过程和因素加以分析和考察 , 是我们准确判断政府责 任程度的关键。 经济转轨的体制背景对于影响政府提供公共服务水平的四个因素都有着直接或间接的影响。 以发展经济为切入点的中国改革进程 , 对国家经济发展水平和财政能力的影响是巨大的。前面 的分析表明 , 改革开放以来中国的经济发展水平和国家财力都得到了奇迹般的提升 , ① 改革进程 对于从客观方面提升政府提供公共服务的能力有着正面推动作用。但中国的转轨体制背景对于 政府偏好和政府效率的影响 , 则是我们做出政府责任导致发展失衡的直观判断时 , 所忽略的一 个逻辑关系。因此 , 以中国特殊的转轨进程对政府偏好改善和效率提高方面的约束为切入点 , 是对发展失衡中政府责任大小的直观判断进行修正的关键。 (一) 政府责任的修正一 : 转轨进程对政府偏好的影响 中国的转轨进程无论在公共服务的水平 , 还是公共服务与公共投资的相对结构上都对政府 偏好产生了深远的影响 , 进而影响了政府对于公共服务的提供水平。 由经济转轨进程所决定的政府以经济发展为中心的战略目标、财政体制的不完善 , 以及公 共服务提供机制的变革 , 都制约着政府对公共服务的供给水平的改善。改革开放之初 , 推动经 济增长是政府自身职能的第一要务。所有的政策选择都“以经济建设为中心”, 其他方面则被置 于相对次要的位置。在非均衡发展战略的推动下 , 政府职能和边界问题逐步向经济领域倾斜 , 市场化的浪潮也逐步席卷公共服务领域 , 政府对公共服务的投入偏好明显不足。这一问题集中 地体现在 20 世纪 90 年代开始推行的教育产业化和医疗体制改革 , 在政府与市场的边界判断上 , 将公共服务更多地划给了市场机制作用的领域 , 政府职能在公共服务提供方面出现了缺位。这 也是导致政府公共服务提供责任的实现程度呈下降趋势并逐渐累积的根本原因。 转轨体制下 , 政府财政能力在高速增长的同时 , 其支出安排却受到了体制方面的很大制约 , 导致中央财政提升公共服务水平的能力相对有限。改革开放初期 , 中央政府为了鼓励地方发展 经济 , 通过放权让利使得地方政府获得了很大的经济权利 , 但同时也造成了中央财力占财政收 入比重的迅速下降 , 1993 年中央财政收入占全国财政收入的比重仅为 22 % , 中央政府无力提升 全国性和区域间的公共服务水平。1994 年的分税制改革加强了中央的财政权利 , 中央财政收入 所占比重大幅增加 , 基本保持在 50 %以上 , 但由于分税制改革的不完善和不彻底 , 名义上中央 政府的财政大幅提升 , 但实际上必须拿出相当部分的财力对地方进行返还 , 中央财政在增量中 可自主支配的份额不多。② 经济转轨进程决定了公共服务的提供机制也经历了一次较为彻底的变革 , 这种变革过程的 ·16· 发展失衡、公共服务与政府责任 ① ② 国家财政能力的提升 , 尤其体现在 1994 年的分税制改革以后。 参见国家统计局 :《中国统计年鉴 (2007)》财政栏目中的相关统计 , 第 279 —300 页。 © 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 渐进性、非 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 性和探索性也对政府的公共服务提供偏好造成了影响。改革开放至今 , 中国经 历了一个由计划经济体制下的社会安全保障体制 , 向市场经济条件下公共财政框架内的社会安 全保障体制过渡的过程 , 目前这一变革进程仍未结束。改革开放初期 , 中国在原有计划经济体 制下遗留的个人与政府或国有企业之间的保障契约关系形成了当时的社会安全网 , 很大程度上 满足了公众对于公共服务的需求 , 因此尽管当时公共服务的供给并不充裕 , 但供需矛盾也不突 出。相比之下 , 由于改革在偏好选择上更倾向于经济和效率层面 , 对传统的“大锅饭”性质的 公共服务投入偏好不强 , 对市场条件下的公共服务缺乏认识和动力 , 从而相对忽视或不够重视 公共服务的保障和投入 , 而更多地将政府资源投入了经济建设领域。 旧的社会安全保障体制的存在 , 一定程度上对政府在改革初期的公共服务提供偏好造成了 负面影响 , 掩盖了新时期公共财政框架下公共服务提供不足的问题 , 使公共服务提供成了一项 被遗忘的改革成本。而政府的责任则在于没有前瞻性地构建和安排好新体制下的公共服务安全 网络。随着体制改革的深入 , 一方面市场经济迅速壮大 , 另一方面政府逐步去除了计划经济体 制下与个人和企业的传统契约关系 , 原有提供公共服务保障职能的社会安全网逐步瓦解 , 矛盾 开始迅速累积和激化。加之政府面对矛盾更多地寻求和选择了公共服务的市场化提供方式 , 最 终导致了公共服务供需矛盾的日益加剧。 政府的财政支出结构是政府偏好的主要表现形式 , 尤其体现在公共服务与公共投资的比例 关系方面。经济转轨的条件约束也在相当程度上使得支出结构被锁定和固化 , 造成政府无力更 多关注公共服务领域。与经济发展战略相适应的政府自身绩效评价标准长期以来侧重于直接的 经济效益 , 忽视了社会效益和社会问题 , 也是造成各级政府对于公共服务提供偏好不足的主要 原因。各级政府将精力更多投入到了经济建设领域 , 从而忽视了自身的公共服务职能。尤其是 改革开放以来的放权让利政策以及 1994 年的分税制改革 , 在给予地方更多自主权灵活发展经济 的同时 , 也加剧了地方政府支出偏好的偏差程度 , 政府进行公共投资的意愿大大加强 , 并在一 定程度上出现了体制性的“投资饥渴”现象 , 造成了公共服务和公共投资比例的失调。这种财 政支出结构失衡的现象是当时“以经济建设为中心”发展战略的一种政策配套。 1998 年至 2004 年实施的积极财政政策 , 本意是按照凯恩斯政策原理试图以大面积、大幅度 增加收入来提高居民消费能力 , 改变消费预期 ; 以连续、大量的政府投资来维持较高的投资水 平 , 吸引民间投资。但经济运行却由于公共服务的缺失和水平不足而导致体制性消费约束 , ① 无 法摆脱消费难以启动、内需难以扩大的制约 , 政府投资带来的收入效应没有明显改变消费预期 和消费倾向 , 而是更多地转化为储蓄的增加 , 成为下一次扩大投资的压力 , 使经济运行中的储 蓄 —投资机制进一步失衡。最终结果导致政府投资无法疏导市场机制的传导障碍 , 形成了“政 府投资→经济增长→政府投资 →经济增长”的直接外部推动式的经济运行特征。因此 , 在政府 财政支出结构上出现了“公共服务提供不足 →体制性消费不足 →政府投资固化 →公共服务提供 不足”的恶性循环 , 致使政府支出偏好也被相对锁定在高投资、低服务的结构上。 (二) 政府责任的修正二 : 转轨进程对政府效率的影响 在转轨体制背景下 , 政府的效率在诸多方面受到了体制性的制约。这种体制性的制约主要 体现在转轨对政府行政管理效率和公共服务资金的管理效率 , 以及市场经济条件下对政府政策 的驾驭能力三个方面的影响。 政府的行政管理效率反映在政府于自身财力条件下 , 由其自身机构正常运转产生的行政费 ·26· 中国社会科学 　2008 年第 4 期 ① 由于教育、医疗、养老等公共服务缺失或不足 , 导致居民预期性储蓄增加 , 消费减少。 © 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 用占财政总支出的比重上 , 比重越高说明政府的行政管理效率越低下。自改革开放以来 , 在教 育、医疗和社会保障的投入比重逐年下降的同时 , 中国政府自身的行政管理费用却在飞速增长。 文教、科学、卫生以及社会保障等公共服务性支出仅由 1978 年的 131157 亿 , 增长为 2006 年的 11787176 亿 , 增长了 89 倍 ; 而维持政府自身运作的行政管理费 , 却由 1978 年的 491 09 亿 , 猛 增至 2006 年的 5639105 亿 , 增长了近 114 倍。① 政府用于自身运转费用的增长幅度远大于用于 公共服务支出的增长幅度 , 反映了政府行政管理效率的持续下降。这一现象的根本原因可以归 结为中国没有一套市场经济条件下的公共财政体制 , 造成政府财政收支关系的脱节 , 公共服务 需求与公共服务供给乃至公共税收之间缺乏内在的关联机制。这也就导致了政府支出的随意性 和缺乏约束。征税的目的是为了更好地提供公共服务 , 但满足公共服务需求的原则却没有得到 明确。在这种制度条件下 , 行政费用高速增长的现象也就不难理解了。这也在一定程度上解释 了在经济高速发展和政府财力不断加强的情况下 , 为什么政府对于提供公共服务等公共产品的 总量和增量水平却不尽如人意。 转轨体制条件下 , 政府对于公共资金管理效率的低下及财政资金管理体制的不完善 , 也是 影响政府公共服务提供效率的一个主要方面。如中国政府在义务教育的经费承担上 , 过去要求 县乡等基层政府承担 , 而基层政府的财政困难又限制了其对公共教育的投入 , 反过来又要求中 央政府进行大规模转移支付 , 造成对基层义务教育缺乏稳定保障 , 也降低了政府提供公共教育 服务的效率。这套管理制度的缺失与不完善 , 主要从两个层面导致了公共服务提供的不足。一 方面由于没有有效的公共服务提供保障机制 , 政府的公共服务投入缺乏约束和监督 , 造成了公 共服务提供的主观性。另一方面政府缺乏一套切实可行的公共服务投入机制 , 造成政府提供公 共服务的决策和执行随意性强、成本高。这些原因客观上限制了政府提供公共服务的能力。 中国多年来实行计划经济体制 , 政府缺乏按照市场机制要求提供公共服务的政策经验和政 策意识 , 这也形成对政府效率提升的一个重要约束。市场经济条件下政策的驾驭能力不足是政 府在一定时期内所要面对的一项难题。这意味着 , 政府提供公共服务需要花费更多的实践成本。 中国在构建新型公共服务安全网过程中 , 就多次遇到了政策能力难以有效预见和处理公共服务 领域问题的情况。这种政策手段不足主要体现在两个方面 , 一个是政策无意识问题 , 另一个是 政策手段失效问题。政策无意识 , 主要是指政府没能有效预知由于公共服务不足而导致的突发 性公共服务危机 , 如 SA RS 危机的出现 ; 政策手段失效 , 主要是指政府在预知了公共服务的领 域问题后 , 却难以有效运用政策手段来处理公共服务的供给问题 , 如前期医疗改革的失败 , 以 及房地产市场调控的窘境等。 通过对发展失衡中政府责任程度的修正 , 我们可以发现政府的诸多行为都受到了客观体制 背景的约束和限制 , 其中政府在许多方面缺乏针对体制的前瞻性构建 , 就是发展失衡中应由政 府承担的重要责任。当然 , 尽管我们从多方面论证了体制性制约是导致政府行为出现偏差或偏 差扩大的内在原因 , 但目的并非为政府在公共服务提供领域所应承担的责任进行辩解 , 而是为 了对导致发生政府责任的深层原因进行剖析 , 从根本上探讨解决发展失衡中政府责任问题的 出路。 六、政策涵义与研究方向 中国的发展失衡问题在当前受到普遍关注 , 一方面是由于随着经济社会的发展 , 人们对于 ·36· 发展失衡、公共服务与政府责任 ① 根据国家统计局 :《中国统计年鉴 (2007)》表 8 —4 (第 280 —281 页) 的相关数据计算。 © 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 公共服务的需求不断增加 ; 另一方面是由于近年来政府在公共服务领域失责程度不断加剧。因 此 , 是供求双方的因素共同导致了中国经济发展失衡问题的集中爆发。但在这一过程中 , 经济 转轨的体制背景是一个具有重要影响的约束条件。 发展阶段型失