浅谈违法行政的两种主要行为--行政超越职权和滥用职权

2001年9月 第3期(总第42期) t南跌；￡成人缴薯警i毫警袜 JoumaIofAdultEducationofG柚su PoliticalScienceandLawlnstitute Sep．200l No．3(GeneralNo．42) 浅谈违法行政的两种主要行为 ——行政超越职权和滥用职权 孟鸿志 (中国煤炭经济学院法律系，山东烟台264005) 摘要：随着社会经济、文化的发展，行政机关行使行政职权范围愈加广泛，同时，在行 政管理活动中超越职权、滥用职权的现象也日益增多．本文对超越职权和滥用职权的具体行政 行为的界定、表现形式、法律责任进行探析，并对如何防止行政机关超越职权和滥用职权提出 对策． 关键词：违法行政；超越职权；滥用职权 中图分类号：D922．11文献标识码：A 文章编号：l009．7759(2001)03．0037．06 行政职权是国家行政机关实施国家行政管理活动的资格和权能，是一种国家权力，并由 国家强制力保证执行。在法制国家中，每个行政机关的职权均产生于法律的授权。法律明确 授予其权力，行政机关才可以行使，法律没有授予其权力，行政机关不能行使。行政机关在 法律授予其权力范围以外行使权力的行为一律无效。这已成为各国行政法的一项基本原则， 也是我国行政法的一项基本原则。但随着社会的发展，国家行政管理涉及的范围越来越广， 几乎渗透到整个社会政治、经济、文化生活的各个方面，行政机关行使行政职权也呈现出日 益扩张的趋势，在行政管理活动中超越职权、滥用职权的现象也随之增多。因此，本文试图 就超越职权和滥用职权的具体行政行为的界定、表现形式、法律责任进行研究和探讨，并对 如何防止行政机关超越职权和滥用职权提出对策。 一、行政超越职权和滥用职权的界定 (一)要认定行政机关超越职权、滥用职权，必须首先弄清什么是职权，什么是行政职权 所谓职权，是指国家机关及其公职人员依法作出一定行为的资格，是权力的特殊表现形 式，为法律所赋予，具有不可侵犯的性质。机关不同，其职权也不同。行政职权，是国家行 政权的转化形式，是行政机关实施国家行政管理活动的资格及其权能。行政职权只属于行政 机关，个人和社会组织都不具有行政职权。行政职权分为两大类：一类是固有职权，它以行 政机关的依法设立而产生，并随着行政机关的撤销而消失。另一类是授予职权，它来自有权 收稿日期：2001．03．05 作者简介：孟鸿志(1959一)，男，天津人，副教授，从事行政法学研究． 37 万方数据 机关的授权行为，授予职权既可因授权机关的撤回授权而消失，也可因该组织的撤销而消失。 (二)我国与国外界定超越职权、滥用职权的区别及应注意的问题 我国《行政诉讼法》在对超越职权、滥用职权界定时，与国外立法是有区别的：我国《行 政诉讼法》第54条第2项，对超越职权、滥用职权等几种违法行为是分别列出的，有各自不 同的内涵。而在英国，滥用职权包括在超越职权之中：我国《行政诉讼法》第54条第2项中， 将适用法律法规错误，违反法定程序与超越职权、滥用职权分别列出，而在法国，程序上的 滥用职权包括在滥用职权之中。在界定滥用职权和超越职权时，应注意这样一个问题，无权 限与超越权限是否为同一概念。无权限是指行政执法主体根本不具有这种权力而行使了这种 权力，而超越权限是执法主体有一定权力，只是超越于这种权力的范围和幅度。本文作者认 为，二者的关键区别在于是否具备和享有一定的行政职权。如果具有某种行政职权而超越这 种职权应认定为超越权限，如根本就不具有某种行政职权而行使这种职权，就应认定为无权限。 (三)超越职权和滥用职权的概念界定 根据我国宪法和法律的规定，超越职权是指行政机关及其工作人员以及法律法规直接授 权的组织所作出的具体行政行为，超越了法律、法规规定的权限范围。其特点是不论行政机 关及其工作人员或是法律法规直接授权的组织的动机、目的是否正当，只要超出其法定职权， 即构成超越职权。滥用职权是指行政机关及其工作人员以及法律法规直接授权的组织，所实 施的具体行政行为虽然形式上在法定范围之内，但其内容不符合法律法规设定的目的、精神 和原则，不正当地行使职权，通过表面合法的手段达到实质非法的目的和意图。 二、行政超越职权和滥用职权的表现形式 行政机关的法定职权由部门管辖权、级别管辖权、地域管辖权和法定事务管辖权四个方 面的职权构成。行政机关在行使职权时，超出任何一个方面的职权，均构成超越职权。 部门管辖权是划分各部门行政机关之间实施行政管理职权的分工和权限的。行政机关超 越部门管辖权主要有以下几种表现形式： (一)越权行使其他行政部门的管理职权 行政机关只能行使法律、法规授与本部门行政机关行使的行政管理权，如果行使了法律、 法规授予其他行政部门的管理职权，即属于越权行使其他行政部门管辖权的行为。按照行政 机关越权的原因划分，这类超越职权的行为主要有以下几种：①因利益驱动越权行使其他行 政部门的职权。例如，我国不少地方人民政府对各部门行政机关实施的收费、罚款等实行留 成或者同本部门经济利益挂钩的办法进行管理。一些部门的行政机关受到利益驱动，时常发 生“权力自我扩张”。越权行使其他行政部门的职权。②因误将不属于交叉职权当成交叉职权 造成越权。由于我国一些法律、法规中对某类行政事务的行政管理职权同时授予两个部门的 行政机关行使，一些行政机关因对这方面的职权划分理解错误，越权行使其他部门管辖权作 出具体行政行为。例如，市场上某类商品的价格违法，工商局和物价局按现行工商行政管理 法和物价政策、法规均可查处时，工商行政管理机关和物价检查机关按谁先检查谁处理的原 则，另一方不得中途插手或者重复处理。但是，单纯的涉及价格管理的问题，违反价格管理 的行为，是由物价监督机构进行处理，如果未授权的工商行政管理机关处理了，就是典型的 38 万方数据 误将不属于交叉职权当成交叉职权造成越权的行为。③因未注意特别法或特别条款的规定超 越职权。某些法律、法规采取“一般授权与特别条款专门授权”的形式，将某项行政事务的 行政管理职权授予不同部门的行政机关行使。行政机关只注意到原则授权，未注意到特别授 权，造成越权行使其他行政机关的职权。例如，某市技术监督局查获了某厂的价值100万元 的国家明令淘汰的低压电器产品，根据《产品质量法》第39条的规定，责令该厂停止生产， 没收违法所得和未销售出的产品，同时吊销其营业执照。但同时《产品质量法》第45条规定： “本法规定的吊销营业执照的行政处罚由工商行政管理部门决定，其他行政处罚由管理产品 质量监督工作的部门或工商行政管理部门按照国务院规定的职权范围决定。”市技术监督局对 违法生产国家明令淘汰的低压电气产品的行为有行政处罚权，但根据该条的规定，不具有吊 销营业执照的职权。故该处罚决定中所作的吊销营业执照的决定属于超越职权。④因采取竟 合方式作出处罚决定造成越权。这有两种情况，一种是行政相对人的同一违法行为同时触犯 了两个或者两个以上的法律 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 ，不同的法律、法规又分别将行政处罚权授予两个或者两个 、以上部门的行政机关进行处理。对这种情况能否采取竟合处罚，由于法律规定不明确，实践 中争议是比较大的。本文作者认为不应采取竞合处罚。因为这样做的结果极易造成各部门的 行政机关职权混乱，很不利于行政机关进行正常的行政管理活动。应分别由不同行政机关依 不同法律处理。例如，某公司出售冒用他人商标的假药的行为，分别违反了《商标法》和《药 品管理法》。根据这两个法律的规定，对违反《商标法》的行为，由工商行政管理部门处罚， 对违反《药品管理法》的行为，由卫生管理部门处罚。如工商部门同时适用《商标法》和《药 品管理法》的有关规定作出处罚即属于超越职权的行为。另外一种因采取竟合方式作出处罚 决定造成越权的情况是，一违法行为同时违反两种或者两种以上法律、法规的规定，而法律、 法规均将行政处罚权授予同一部门的行政机关行使，被授权部门的行政机关可以采取竞合方 式作出行政处罚决定，不属于超越职权的性质。 (二)超越行使司法权 行政机关行使了法律授予人民法院的审判权、人民检察院的检察权和公安机关的刑事侦 查权，都是超越职权的行为。在现实生活中常见的越权行使司法权的行为包括，越权行使了 只能由人民法院行使的裁判权，行政主体作出的具体行政行为否定了人民法院作出的已经发 生法律效力的判决、裁定，越权行使了只能由人民法院行使的强制执行权等等。 级别管辖权，是指上下级行政机关之间对某项行政管理事务在管理职责上的分工和权限 的划分。它是解决整个行政机关系统内部哪些行政管理事务应由哪一级行政机关处理的问题。 超越级别管辖权的表现形式，主要有以下几种： 1．下级行政机关行使上级行政机关的职权。实践中，主要包括两种情况： 一是下级行政机关行使了法律、法规授权上级行政机关行使的职权。例如，《土地管理法》 规定，全民所有制单位之间的土地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。如果某 乡政府作出了处理，即属于超越级别管辖权的行为。二是下级行政机关否定上级行政机关的 决定。上级行政机关对具体事务作出的决定，下级行政机关无权否定。假使上级行政机关的 决定错误，下级行政机关可通过法定程序予以纠正，但不能自行否定上级行政机关的决定。 2．法律、法规授予某部门的某级行政机关行使的某项行政管理职权，没有特别条款授予 其内部机构或者派出机构行使的，其内部机构或者派出机构若以自己的名义行使该项行政管 39 万方数据 理职权，属于超越级别管辖职权的行为。 地域管辖权，是同一部门、同一级别行政机关之间的行政管理权限的分工。地域管辖就 是确定行政机关依职权实施行政管理职权的地域范围。超越地域管辖权的表现形式有： 1．将行为危害地误当作行为发生地，造成超越地域管辖权。根据我国现行法律、法规的 规定，在一般情况下，对行为或者事项的处理，由被处理行为或者事项发生地的行政机关管 辖。例如：甲地是行为发生地，乙地是行为危害地，如果乙地对行为作出处理决定，即属超 越地域管辖权的行为。 2．两地行政机关都具有管辖权，后发现的行政机关再作处理的，属于违法行政。从我国 现行法律、法规的规定来看，绝大部分法律、法规规定对一个行为或者事项只能由一个地方 行政机关进行处理，但也有个别法规中规定，两个地方的行政机关均有权处理时，应谁先发 现由谁进行处理，后发现的行政机关不能再处理。如果行政机关违背这一原则所作出的具体 行政行为，属于超越地域管辖权性质。 法定事务职权，是指法律、法规授予行政机关处理某类行政管理事务可以采取的具体措 施以及采取措施的范围和幅度。超越法定事务职权的表现形式主要有： 1．超出了法定可以采取措施的种类。法律、法规规定，行政机关处理某类行政事务，只 能采取某种或者某几种措施，行政机关实施了法律、法规中没有规定可以采取的措施，即属 于这类超越法定事务职权的行为。 2．超出了法定可以采取某项措施的对象。法律、法规规定对某类人或者某类物品可以实 施某项措施，行政机关在行政管理活动中，可以对这类人实施该项措施：法律、法规没有规 定对某类人或者物品可以实施某项措施的，行政机关实施了该项措施，即属于这类违法行政 行为。 3．超越法定幅度。行政机关只能在法律、法规及规章规定的幅度内征收财物，给予行政 补偿，对违法行为进行处罚。超过或者低于法定幅度所作出的有关征收、赔偿、处罚的决定， 均属于超越法定幅度的违法行政行为。 在行政法中，滥用职权，是指行政机关作出的具体行政行为虽然在其自由裁量权限范围 内，但违背或者偏离了法律、法规的目的、原则，不合理地行使自由裁量权。滥用职权的表 现形式主要有四种： 动机不良，这是实践中最常见的一种滥用职权的行为。是指行政机关明知自己的行为违 背或者偏离法律、法规的目的或原则，基于执法者个人利益或团体利益，假公济私，以权谋 私，作出不合理的具体行政行为。具体的表现有：偏袒或者优厚亲属；偏袒、优待本部门的 单位或者与其有一定利益关系的单位；凭个人好恶偏向优待一些人，压制报复另一些人等。 未考虑应当考虑的因素。是指行政主体在作出具体行政行为时，没有考虑应当考虑的因 素，任意作出不合理的具体行政行为。这里所讲的应当考虑的因素，包括法定因素和常理因 素。例如，根据《治安管理处罚条例》第16条的规定：“违反治安管理有下列情形之一的， 可以从轻或者免予处罚：(一)情节特别轻微的；(二)主动承认错误及时改正的：(三)由于 他人胁迫或者诱骗的。”公安机关在给予这类情形的违法行为人处罚时，未考虑这些因素，就 属于未考虑应当考虑的因素。 考虑了不应考虑的因素。是指行政主体在作出具体行政行为时，把法律、法规规定了不 40 万方数据 应当考虑的因素作为处理问题的依据，作出不合理的具体行政行为。 反复无常。是指行政机关在实施具体行政行为时，无任何确定的标准，而是根据自己的 情绪，今天这样，明天那样，出尔反尔，任意所为，使行政相对人无所适从。 三、行政超越职权和滥用职权的行政法责任 所谓行政法律责任是指行政法律关系的主体由于违反行政法律义务构成行政违法而应依 法承担的否定性法律后果。超越职权和滥用职权是一种违法行政行为，它直接违反了行政职 权设立和行使的法律要求，必然要依法按其危害性和情节承担相应的行政法律责任，接受法 律的处理。纵观世界各国的法律，对超越职权和滥用职权都按违法无效这一基本原则处理， 具体做法是：撤销该行政行为，造成损害的予以行政赔偿，并对责任人员视情节追究经济的、 行政的乃至刑事的法律责任。 我国行政法对超越职权和滥用职权进行处理的基本精神是违法无效予以撤销，造成损害 予以赔偿，这与世界各国是基本相同的。我国宪法第4l条规定，我国公民对于任何国家机关 和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，有关 机关必须查清事实，负责处理，造成损失的，应依法予以赔偿。宪法中的“违法失职行为” 是广义的，包括了超越职权和滥用职权，因而这一条也是处理超越职权和滥用职权的宪法原 则。以此宪法原则为依据，我国《民法通则》、《行政诉讼法》及《国家赔偿法》作出了细致 可行的规定，综合起来主要有三种处理方式。 (一)组织法上的处理 这主要是依照行政组织方面的法律规定。行政机关内部上级对下级超越职权和滥用职权 的处理基本方式是撤销或改变。例如宪法第89条规定的国务院行使的职权中，就有撤销或改 变各部、委员会发布的不适当的命令、指示和规章等规定。 (二)行政复议中的处理 行政复议是指公民、法人和其他组织认为行政机关的具体行政行为侵害其合法权益，依 法向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关提出申请，由受理申请的行政机关对原 具体行政行为进行审查，并作出裁决的活动。对于超越职权和滥用职权的，根据《行政复议 条例》的规定，复议机关可以作出撤销的复议决定。撤销决定有三种方式：一是对整个行为 违法或者虽是部分违法但不能分离，采取全部撤销原具体行政行为的方式；二是对部分合法 且可以分离的，采取部分撤销原具体行政行为的方式；三是当被撤销的具体行政行为仍需重 新处理时，适用撤销并责令被申请的行政机关重新作出具体行政行为的方式。根据《行政复 议条例》的规定，超越职权和滥用职权造成损害的经申请人申请可责令被申请人赔偿。 (三)行政诉讼申的处理 我国《行政诉讼法》第54条规定了对超越职权和滥用职权的行政诉讼处理，即人民法院 经过审理发现具体行政行为有超越职权和滥用职权情形的，“判决撤销或部分撤销，并可判决 被告重新作出具体行政行为”。 在现实中，由于立法的缺陷，超越职权和滥用职权的赔偿问题是纳入行政侵权赔偿范围 的，应按行政侵权赔偿责任处理。根据我国《国家赔偿法》的规定，超越职权和滥用职权造 41 万方数据 成损害，承担行政赔偿责任的处理原则、程序和方式是：①《国家赔偿法》明确规定，以违 法原则为归责原则。当两个以上的行政机关共同侵权致损时，承担连带责任后，依其违法行 为在侵权中的作用大小来分担；②赔偿请求人为受害人及其权利继承者，赔偿义务机关是为 超越职权和滥用职权造成损害的行政机关；③赔偿责任承担的具体方式有：返还财产，恢复 原状，扣押、冻结、支付赔偿金等；④赔偿程序上实行行政处理先于诉讼处理原则；⑤实行 追偿 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 ，即赔偿义务机关赔偿后，应责令有过错的工作人员承担部分或全部的赔偿责任。 ● 四、行政超越职权和滥用职权的对策 近年来，随着科学技术的发展，生产力水平的提高，行政职权也随之扩张。但由于行政 法律、法规的不完善，执法者的素质和能力不高，再加上行政机关在行政执法中又具有很大 的自由裁量权，自然不可避免地产生超越职权和滥用职权的情况，严重破坏了行政管理活动 的正常进行，阻碍社会的发展。因此，必须采取有力措施，防止行政机关超越职权和滥用职权。 (一)控制行政权力膨胀 一方面精简机构，不要随意设置行政机构，更不要重复设置行政机构该撤销的撤销，该 合并的合并，提高行政机构的效率，减少行政职权的交叉重叠现象；另一方面，严格行政权 的设定。明确只有国家权力机关以规范性文件形式才能赋予行政机关以行政权这一基本原则， 尽量避免行政机关未经授权或在超越授权范围自行设定行政权的现象的发生。 (二)完善行政法律、法规 我国目前尚未形成一部完整的《行政法典》，不但在实体上不完善，而且在诸如行政许可、 公开、执行等行政程序的规定上也很不完善。同时，由于已有的行政法律、法规的修改和完 善工作的滞后，行政机关的行政行为不能正确规范，从而直接导致了越权和滥用职权的出现。 所以，应尽快制定一部完整的、便于操作的《行政法典》。另外，对已有的行政法规加以完善， 尽快形成有中国特色的行政法体系。 (三)提高执法者的素质 作为行政执法主体的行政机关工作人员，必须具有较高的素质，但从目前的状况来看， 还远远达不到现代化行政管理活动的要求。要改变这种状况，必须彻底改变多年来的用人制 度，大力推行公务员制，采取公开竞争、择优录用的方式，将行政机关的人事管理纳入法制 轨道。同时，对于现有的行政机关工作人员，应严格纪律，明确责任，建立起有效的考核制 度、奖惩制度，从而提高整个行政机关工作人员的行政执法水平。 (四)加强行政法制监督 一方面要强化国家权力机关的监督职能，充分发挥人民法院的审判监督职能，另一方面， 要发挥舆论的监督力量，倡导全社会的公民监督，形成一个以法制监督为主、社会监督为辅 的强大监督体系，使行政机关的行政活动在有效的监督下进行。 42 万方数据 浅谈违法行政的两种主要行为--行政超越职权和滥用职权 作者： 孟鸿志 作者单位： 中国煤炭经济学院,法律系,山东,烟台,264005 刊名： 甘肃政法成人教育学院学报 英文刊名： JOURNAL OF ADULT EDUCATION OF GANSU POLITICAL SCIENCE AND LAW INSTITUTE 年，卷(期)： 2001(3) 被引用次数： 2次 引证文献(2条) 1.杨俊.陈峰 论行政自由裁量权的司法审查[期刊论文]-鄂州大学学报 2009(4) 2.杨俊.陈峰 行政自由裁量权的司法审查——从保障行政相对人合法权益的视角观之[期刊论文]-西部法学评论 2009(3) 本文链接：http://d.g.wanfangdata.com.cn/Periodical_gszfcrjyxyxb200103008.aspx