清末宪政改革_以清末地方自治为视角

目 次 � 一 、 清朝封建专制 中皇权一统天 下的弱化与 分解衍生 了清末地 � 方 自治的发展 , 使中国近代宪政得 以萌芽 � 二 、 清末地方 自治运动对中国近代宪政的促进作用 中国传统的封建君主专制统治 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 , 经过两千余年的传承与发展 , 到了清末时期 , 由于内外政治 、 经济和军事的窘迫 , 面临着深刻的民族危机 。 此时 , 完备而历史悠远的 皇权大一统制度 � 已无法以 自身的力量拯救中国于危难之中 , 社会政治权力结构的重 组 , 已经无法阻挡 。 清廷不得不通过宪政改革以图自保 , 而清末的地方自治运动则是清 末宪政改革中一个不可或缺的组成部分 。 一 、 清朝封建专制中皇权一统天下的弱化与分解衍生了 清末地方自治的发展 , 使中国近代宪政得以萌芽 近代意义上宪政与权力的分立与制衡有着不可分割的联系 , � � � � 年法国 《人权和 公民权宣言》 明确指出 � � ‘凡权利无保障和分权无确立的社会 , 就没有宪法 。 ” 分权制衡 理论是 西方关于国家权力组织原则的学说 � 它源于西方文化传统对人性的否定性评价 , 由古希腊文明开始 � 至近世洛克等人加以发扬 , 北美思想家和政治家将其付诸实践 , 最 终形成了西方近代意义上的分权制衡理论 , 形成了近代宪政 。 近代宪政专题研究 , , � 中国清朝末年 , 随着商品经济萌芽的发展 、 清朝内部矛盾的日益尖锐以及外国力量 的人侵 , 导致了皇权的弱化与分离 , 出现了权力互相制衡的局面 , 最终产生了一场地方 自治运动 , 客观上推动了清末宪政的发展 。 地方自治是现代民主政治的重要内容和方面 , 它是指一个国家在一定的行政区域 内 , 由当地居民选举自治人员 , 组成 自治政府 , 制定法规 , 按照一定的程序 , 管理本地 的内部事务 , 其主要特征是由本地居民办地方之事 。 地方自治制度对于培养人民的公民 意识 , 锻炼人民的政治参与能力 , 奠定宪政民主制度的基础性结构 , 具有重要的意义 。 清朝末年兴起的地方自治运动 , 是近代中国宪政改革的一个重要内容和有益尝试 。 其在当时形成一股风潮 , 范围遍于全国 。 正是地方自治运动的兴起 , 使得本来已经事实 存在的皇权的分裂和弱化 , 取得了一个合法的认证 , 从而为以后宪政的发展奠定了社会 基础 。 在此基础上 , 各个地方自治组织制定了具有地方宪法性质的地方自治章程 , 也为 中国宪政的发展作出了制度上的铺垫 。 �一 � 清末地方自治运动兴起的原因 清末地方自治运动的兴起 , 有着多方面的原因 , 是当时各种社会力量合力作用的 结果 。 � � 清朝末年皇权的弱化为清末地方 自治运动的兴起提供 了可能 中国的封建专制 , 在封建社会的初期秦汉时代即已形成 , 那时已经确立了全国性的 封建专制主义君主制度 , 经过此后两千多年的发展和完善 , 到了明清时期 , 到达极盛 , 形成以小农自然经济为基础 、 以专制皇权为核心 、 宰辅制与部院制相结合的高度中央集 权的政治体系 。 清代尤为典型 。 然而 , 除去社会的发展削弱了封建专制存在的经济基础以外 , 以满洲贵族为主体的 清朝政权 自建立之初 , 政治体系内部的各种关系就极度紧张 , 也极度脆弱 , 当这种体制 越来越多地受到来自于外部和内部的挑战时 , 它 自身的结构与功能必然发生不可逆转的 变化 , 使皇权的专制变得软弱 。 而鸦片战争的失败 、 太平天国的兴起 、 义和团运动的发 展 , 正提供了这样一个契机 。 皇权的弱化首先出现在军权上 。 在军权方面 , 由于太平天国农民起义席卷长江 、 黄 河流域 , 而作为常备武装的八旗 、 绿营却一击而溃 。 清廷只得听任曾国藩等地方督抚各 自招募勇营 , 湘军 、 淮军等地方性武装乘势而起 。 由于湘军等地方性武装改世兵制为募 兵制 , 由主帅挑选将领 , 并由统领 、 营官 、 哨官 、 士卒逐级递选 , 形成了一个环环相 扣 , 只对统帅一人效忠的私人军队体系 。 另外 , 就地筹晌使兵权和响权都掌握在带兵统 帅手中 , 晌源的转变引起军权的转移 , 原来军响由国库发放 , 军队归国家所有 , 现在由 带兵将领发放 , 军队就归带兵统帅所有 。 这样 , 湘军以及淮军 、 新军都变成独立于兵部 �� �法, 文化研究 的地方武装 , 中央军权开始旁落 。 光绪年间担任兵部尚书的徐寿衡即说 � “我兵部惟知 绿营兵数 , 若其勇营练军 , 各督抚自为之 , 吾兵部安得之 。 ” 康有为对此颇为感叹 � “夫 以兵部尚书而无由知全国兵数 , 况于调遣训练乎 � ”� 这种中央军权的严重丧失 , 必然 意味着地方军事势力的极度膨胀 。 与此同时 , 晌源的转变又引发了征税权的下放 。 在财政方面 , 由于资本主义列强的 掠夺和战争的消耗 , 以及 自然灾害和农民起义的影响 , 各项开支不断增加 , 使清政府财 政上处于窘境 。 ���� 年就地筹晌的厘金制度揭示了中央财权下移的趋势 。 因为厘金从 产生之 日起 , 便独立于国家的财政系统之外 , 而由统兵大臣和各地督抚自行掌握 , 最后 出现了 “厘金并不完全掌握在中央政府手里 , 地方当局扣留了厘金收人的大部分 , 上交 北京的也许只占 �� � ” � 的情况 。 厘金制度的实行 , 使地方财政独立的趋势 日趋明显 , 而作为中央财政主管的户部则无法了解各省财政的实际情况 , 被迫改变原来的解款协款 制度 , 实行定额摊派 。 这样 , 地方上就可合法地保留剩余资金自行支配 , 中央的财权进 一步下移 。 与此同时 , 原本由户 、 吏两部掌管 , 地方无权过问的捐纳权于 �� ��年开始 下放 , 地方开始办捐 , 一时 “设局遍各行省 , 侵蚀勒派 , 私行减折 , 诸弊并作”� , 地 方上凭空增加了一项财权 。 此外 , 自 ���� 年苏松太道吴健彰举借外债的先例一开 , 地 方当局便以地区采矿权 、 筑路权为抵押举借外债 , 并进而形成自借 、 自用 、 自还的地方 财政系统 。 随着中央财权的不断下移 , 地方的收支范围逐渐扩大 , 地方财政与税收系统 日趋完备 。 �� ��年 , 湖北巡抚胡林翼在鄂省创办厘金局 , 却并不任用地方官员经理厘 金局 , 而自行指派人员负责经营 , 更使财权直接控制在督抚手中。 ��� � 年 , 武汉设立 “总粮台” , “无论何项进款 , 皆归粮台弹收 , 无论何项开支 , 多伤粮台批发 。 ”� 接着各 省又先后设立自己的金融机构 , 逐渐形成财政 、 税收 、 金融各 自分立 、 统属于督抚的较 为完备的地方财政系统 。 在财权不断旁落于地方大员之后 , 随之而来的是在人事权方面中央任免系统逐渐瓦 解 , 用人大权也渐渐被地方督抚所掌控 。 清朝文武官职各有定额 , 地方官的任命也有严 格规定 。 三品以上官员 , 默险之权属于皇帝 � 四品以下官员 , 分别由皇帝 、 吏部 �负责 文职官员 � 或兵部 �负责武职官员 � 、 地方督抚掌管 , 界限分明 , 彼此不得牵混 。 但由 于农民起义的猛烈冲击 , 原先在中央集权严密控制下的地方系统出现了严重的断层 , 用 兵省份官吏多推诱不就 , 职位空缺 , 最后咸丰帝不得不明降谕旨 � “遇有克复地方 , 即 � 康有为 � 《康南海文集》 �第 � 册 � 。 � 〔美〕吉尔伯特 · 罗兹曼 � 《中国的现代化 》、 国家社会科学基金 “比较现代化 ,, 课题组译 , �� 页 � 南京 , 江苏人 民出版社 , � � 。 � 《清史稿》, 卷 �一二 , 《选举七》。 � 曾国荃 � 《曾忠鹿公奏议》, 卷一 。 近代宪政专题研究 � � � 由军营派员暂为管理 。 ”� 这样由武官出任地方文职官吏的先例一开 , 朝廷的任命权便 无形中缩小 , 而由地方官吏掌握的地方军队的用人权却在逐渐膨胀 。 经过多年战争 , 督 抚们为奖励军功 , 不仅大量提拔与举荐心腹亲信出任地方官 , 甚至 “请调官员 , 习为固 然” � 。 而由于清廷本身的军力虚弱 , 不得不倚重地方武装镇压农民起义 , 所以几乎有 保必准 , 很少驳议 , 更谈不上遵照原来的分配定额 。 这样 , 原来严密的中央任免系统逐 渐瓦解 , 地方督抚实际上获得了任免地方官吏的用人大权 。 正是这种皇权在军事 、 财政 、 人事等方面一系列的变化 , 使得清朝的封建专制统治 不再是铁板一块 , 为清末地方自治提供了萌芽的土壤 , 也造就了 日后民国初年的军阀混 战的雏形 。 � � 随着商品经济的发展 , 社会出现了能够对政府施加影响力的新的社会力童 商品经济的比重在晚清社会不断增长 , 逐渐改变了中国几千年来自给自足的自然经 济形态 , 出现了近代城市化的发展 , 这带来了清末民初中国社会结构的深刻变化 。 进人 �� 世纪初叶 , 清末社会出现了向近代化工业社会转型的趋向 , 社会商品经济不断增长 , 自给自足的自然经济开始瓦解 , 传统社会原有的士 、 农 、 工 、 商等各社会阶层受到商品 经济浪潮的冲击开始分化 。 这其中尤为突出的是士绅阶层的分化 。 有清一代 , 封建政府的权力一般只能达到州 、 县一级 , 县以下的广大基层社会 , 则 为士绅所控制 , 即所谓的由士绅出面组织的村民自治 。 但是到了甲午战争以后 、 �� 世 纪初期 , 特别是科举制度被废除以后 , 传统的士绅阶层急剧分化 。 许多开明绅士开始流 向传统的农业社会所未有的职业 , 如公司 、 企业 、 商务 、 报馆 、 学会 、 自治乃至新军军 部等 , 这些近代商业社会所出现的职业往往都成为他们新的用武之地 , 以至社会中出现 了一个新的社会力量— “绅商” , 并在社会事务中发挥愈益重要的作用 。 士绅阶层的分化 , 加深了与封建政府之间的裂痕 , 而为了保护自身权益 , 绅商们有动力也有能力组 织起来 , 开展各种活动使自己的权益最大化 。 绅商对于利益的追逐使他们有可能同封建 政权发生冲突 。 清末抵制外货运动 、 拒债保路运动 , 基本上是由新式士绅所推动即为例 证 。 至于地方自治的推行 , 地方新型士绅更是扮演了主角 。 随着地方自治的深人 , 绅商 的社会影响力大大加强 , 掌握了一些地方权力 , 逐渐成为对中央和地方政府进行制衡的 强有力的力量 。 比如 , “清末上海的地方 自治机构 , 已经演变成实际的地方权力机关 , 绅商对自治机构的人事又拥有极大的自主权 , 可以说上海绅商已经成为上海整治社会的 重心”� 。 但是 , 不得不指出的是 , 虽然清末士绅基层分化 , 形成了一支推动社会改革 , � 《演文宗实录》, 卷一九四 。 � 《光绪朝东华录》, 八年二月 。 � 李达嘉 � 《上海商人的政治愈识和政治参与 ��� � �一�� � �� 》, 载 《 “中央研究院” 近代史研究所集刊》 �第 二十二期 上册 三年级上册必备古诗语文八年级上册教案下载人教社三年级上册数学 pdf四年级上册口算下载三年级数学教材上册pdf � , 台北 , �� �� 。 �� �法, 文化研究 并且有别于传统士大夫阶层的重要力量 , 但是在本质上 , 此时的绅商结构复杂 , 还不能 被认为是新兴资产阶级 , 而这也决定了清末宪政改革的局限性 。 � � 地方 自治思潮在中国的 出现莫定 了清末地方 自治运动的思想基础 近代地方自治思想最先是由西方传教士和一批最早接触西学的知识分子引进中国 的 。 �� � � 年 , 美国传教士高理文在中国出版 《美理哥国志略》, 介绍美国地方各自成立 议会 、 由本地人民选举地方官之事 。 甲午战争之前 , 一批正在由地主阶级知识分子向资 产阶级转化的早期维新思想家 , 曾由经世之学出发 , 批判中国的官僚制度 , 并受西方民 主政制的影响 , 初步提出改革中国地方制度的设想 , 主张设立地方议会 , “由百姓公举 乡官”勺 。 甲午战争之后 , 民族危机 日益加深 , 群体意义的民族觉醒也由此开端 。 此时 , 为了 挽救中华民族于亡国亡种的命运 , 以康有为 、 梁启超为代 表 关于同志近三年现实表现材料材料类招标技术评分表图表与交易pdf视力表打印pdf用图表说话 pdf 的资产阶级维新志士步上政 治舞台 。 他们鉴于堂堂中华帝国败于 日本的惨痛教训 , 认为单以洋务自强运动绝不足以 挽救民族的危亡 , 中国弱败的原因不仅在于器之不利 , 更在于专制政治的腐败 , 于是公 开倡言民权 , 呼吁变法 , 发动了旨在变革君主专制政治的戊戌维新运动 。 他们在提出建 立君主立宪政体 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 的同时 , 更把革新图治的希望寄托于地方政治改革 。 梁启超在戊戌 变法之前 , 呼吁 “以提倡实学 , 唤起士论 , 完成地方 自治为主义 ”� 。 �� � � 年列强掀起 瓜分中国的狂潮 , “湖南志士人人作亡后之图 , 思保湖南之独立 ” 。 梁启超认为 , “独立 之举 , 非可空言 , 必其人民习于政术 , 能有 自治之实际然后可 。 ” 进而提出湖南自保 自 立以后应当首在伸民权 , 重乡权 , 培养人民的政治能力 。 � �� � �年 , 梁启超又提出 “民 权之有无 , 不徒在议院参政 , 而尤在地方 自治” , 认为地方 自治是 “立宪 国家之基 础 ’, �。 戊戌时期 , 参与湖南新政的其他维新思想家如谭用同等 , 均多有地方 自治的 言论 。 除此之外 , 各地方倡导和实施新政的力量 , 也多有地方自治的思想 、 言论和实践 。 例如 , 湖南新政的主持人之一 、 署湖南按察使黄遵宪 , 也是地方自治的积极倡导者 。 �� � � 年 � 月 , 黄遵宪往南学会演说 , 批评中国的官僚政治 , 倡言 “民治” , 要求士绅 “ 自治其身 , 自治其乡 ” , “由一乡推之一县一府一省 , 以迄全国 , 可 以成共和之那治 , 臻大同之盛轨 ”� 。 在地方 自治思潮传播的影响下 , 统治阶级部分开明人士也认识到实行宪政和地方自 � 冯桂芬 � 《校那庐抗议 ��� � 梁启超 � 《戊戌政变记》 卷八 , 载 《饮冰室合集》 “文集 ” 之一 。 � 参见梁启超 � 《论湖南应办之事》, 载 《饮冰室合集》 “文集” 之三 。 � 梁启超 � ��饮冰室合集》 “文集” 之三 。 � 《清史稿》 “列传 , , , �� �页 。 近代宪政专题研究 ��� 治的必要性 。 出使各国考察政治大臣载泽等认为 , 中国如仿照西方实行地方自治制度 , 使 “庶官任其责 , 议会董其成 , 有休戚相关之情 , 无捍格不人之苦 , 是以事无不举 , 民 安其业 , , � 。 由此可见 , 地方自治思想已经逐渐渗透到清廷的政治生活之中 , 因此 , 在此思想指 导下的开展的地方自治运动则是一种必然的选择 。 �二 � 清末地方自治运动的实践 清朝末年的地方自治活动 , 约可分为两个阶段 � �� � � 年以前 , 为部分地区在政治 变革潮流和地方自治思潮影响下 , 由绅商自发倡办或由官府督导试办的阶段 � �� � � 年 以后 , 是在清政府的统筹规划之下 , 作为预备立宪的基础工作 , 全面推行的阶段 。 前一阶段的地方自治 , 以新式绅商为主体 。 其中 , 以中国最早的具有近代意义的地 方自治组织— “南学会” 与 “保卫局 ” 最具代表性 。 南学会创立于 �� � � 年 �月 , 多以本地绅士和 “好义爱国” 之士为会友 , 具有爱国御侮的性质 。 学会成立 以后 , 由黄遵 宪 、 谭嗣同 、 梁启超 、 皮锡瑞等轮流演说中外大势 、 政治原理 、 行政学等 , 欲以 “激发 保教爱国之热心 , 养成地方自治之气力 ’, � 。 另据学会章程规定 , 学会宗旨 “专以开浚 知识 , 恢张能力 , 拓充公益为主义 ” , “欲将一切规制及兴利除弊诸事讲求” , 于地方重 大兴革 , 时加讨论 , 试提方案 , 以供有司采纳 。 半年之后 , 会员中成绩优良者留为 “省 会之会员 ” , 次等者散归各州县 , “为一州一县之分会员 ” 。 由此可见 , 南学会并非为一 般讲学论道的学术团体 , 而是培养绅民议政和参与地方事务能力的讲学与议事功能兼具 的维新团体。 在南学会的倡导和影响下 , 湖南各州县相继成立了十数个学会 , 均具学术 与政治双重意义 , 对推动湖南新政 、 训练绅民参政议政 , 发挥了积极的作用 。 保卫局也成立于 �� � � 年 �月 , 系由湖南官绅仿照西方各国替察制度及天津 、 上海 租界巡捕成例而设 。 设立警察制度原本属于政府的职权范围 , 湖南保卫局的职能 , 也未 超出近代巡警制度的范畴 。 但是 , 保卫局的设立 , 与一般巡警制度不同。 保卫局章程申 明 , “此局名为保卫局 , 实为官 、 绅 、 商合办之局 ” , 带有 “绅议官办” 的色彩 。 这种官 民合办 、 参以绅权的做法 , 显然具有地方自治的精神 。 后来黄遵宪给梁启超信中也说 � “警察一局 , 为万政万事根本 。 诚使官民合力 , 听民之筹费 , 许民之襄办 , 则地方 自治 之规模 , 隐寓于其中 , 而民智从此而开 , 民权亦从此而伸 。 ”� 同一时期 , 比较著名的地方 自治组织还有 �� �� 年 � 月创办的东三省保卫公所 、 《清末筹备立宪档案》 �上册 � , ��� 页 , 北京 , 中华书局 , �� �� 。 粱启超 � 《戊戌政变记》卷八 , 载 《饮冰室合集》 “专集” 之一 。 《黄遵宪致梁启超书》 �� � , 载 《中国哲学》, 第 � 辑 , ��� 页 。 ��� �� �法, 文化研究 ��� � 年在上海成立的上海城厢内外总工程局 、 � � � � 年 � 月在天津设立的天津 自治局等。 在这种情况下 , 清朝政府决定加强对地方 自治的控制 , 在制度上和程序上对地方 自 治加以规范 , 使之朝着有利于统治阶级的方向发展 。 � � � � 年 , 宪政编查馆拟定预备立 宪 《逐年筹备事宜清单》, 对地方 自治的实施步骤作了统筹规划 , 使推行地方 自治成为 清廷预备立宪方案的重要组成部分 。 清政府对于地方自治的政策取向 , 较为集中地体现 在各级地方自治章程之中 。 � � � � 年 � 月 , 清政府正式颁布由民政部拟定 、 宪政编查馆 核议的 《城镇乡地方自治章程》� , �� � 年 �月 , 又相继颁布 《京师地方 自治章程》� 和 《府厅州县地方 自治章程》� , 地方自治制度初具规模 � 各级地方 自治章程颁布后 , 地方自治制度开始划一 , 各省开始奉章筹办 , 地方自治活动由此进人第二阶段 。 此时的 地方自治 , 主要包括以下内容 � � � 设立地方自治筹办处 , 从事调查 、 选举事宜 � �� � 开办自治研究所 , 培养 、 训练自治人才 � � �� 建立地方自治公所 , 选举各级议事会 、 董 事会等自治团体和自治职员 。 此时期较为著名的有 �� � � 年 � 月在上海设立的上海城 自治公所 、 �� �� 年在苏州成 立的市民公社 、 �� � � 年在广东成立的粤商自治会等 。 二 、 清末地方自治运动对中国近代宪政的促进作用 清末地方 自治运动的发展 , 奠定了中国近代宪政萌芽的基础 , 并直接影响了中国近 代宪政的内容和特点 。 �� 清末地方 自治运动使中国的权力结构进一步分化 , 加强了中国宪政的发展基拙 虽然清政府迫于各种需要 , 在 “ 以自治辅助官治” 的前提下支持推行地方自治运 动 , 当时地方自治运动的发展却进一步加深了清朝权力结构的分化 。 地方各级代议机构 的设立 , 改变了千年以来由士大夫阶层占有政治资源的格局 , 使商人阶层首次拥有了政 治话语权 , 尽管这种政治上的能力仅限于地方政权之中 , 尽管此时的绅商阶层还不能被 称做资产阶级 , 但是 , 这毕竟逐渐改变了传统的地主阶级一统天下的格局 , 使地方政权 的性质发生 了转变—地方政权不仅仅是皇权专制统治的延伸 , 而在某种程度上成为为特定商业利益集团和地方集团服务的工具 , 从而不可避免的削弱了中国自上而下的专制 一体统治 。 由于各级议事会 、 董事会的成员均由地方选民选举产生 , 使许多拥有经济实 力和一定社会影响的工商界代表人物得以进人各级 自治机关 , 掌握部分地方行政领导 � 该章程载 《政治官报 》, 光绪三十四年十二月二十八日 , 第 ��� 号 。 � 该章程载 《政治官报 》, 宣统元年 十二月三十 日 , 第 ��� 号。 � 该章程载 《政治官报》, 宜统二年正月初八 日 , 第 ��� 号 。 近代宪政专题研究 �, , 权 。 而且 , 清政府倡导和推行地方自治后 , 将大批的地方公共事务管理权甚至税收 、 司 法 、 警务 、 市政管理 、 交涉涉外事件等权力下放民间 , 反映了专制权力的松动 。 由此 , 地方自治的发展必然对专制权力的扩张产生有力的制约 。 地方自治体现为地方分中央之 权 , 中央放弃部分权力而由地方独立行使 。 清末新式绅商通过地方自治掌握了一些权 力 , 社会影响力大大增强 , 成为对政府权威的强有力的制衡力量 , 这样 , 地方社会就加 强了对政府决策和行为的监督与制约 , 以至于随着清政府的倾覆和民国的建立 , 地方自 治机构因其具有新的合法性基础而被纳人新的政治体系 , 填补了地方公共权力的真空 , 而地方士绅乘机攫取了相当的权力 , 成为民国年间地方的一支重要政治力量 。 这就为中 国近代宪政的进一步发展奠定了社会基础 。 � � 清末地方 自治运动起到了民主启蒙的作用 清末地方自治运动的发展 , 首先在民众观念上有利于公民意识和国家观念的产生 。 由于地方自治以当地居民参与 、 举办公益事务为特征 , 这种活动必然有助于公民意识和 团体观念的萌生 。 而且各地地方自治的举办本来就有抵御列强侵略 、 维护国家主权的动 机 , 因此随着外力的侵逼 、 自治的兴起和绅民的觉悟 , 国人的民族意识大大增强 , “俨 然人人有公德心 , 人人有独立性 , 国民资格骤然进步 。 ” � 清末的地方自治运动与中国 民族国家的构建过程相伴随 , 这绝不是偶然的 。 同时 , 清末地方自治运动的发展拓宽了 政治参与的渠道和广度 。 民主化体现为政治参与的扩大和政治体系对参与势力的有效吸 纳 。 马克思也认为 , 民主的发达程度 , 社会对国家的制约程度 , 均可从社会参与选举的 广度和深度得到反映 。 他说 � “选举构成了真正市民社会的最重要的政治利益 。 由于有 了无限制的选举权和被选举权 , 市民社会第一次真正上升到脱离自我的抽象 , 上升到作 为自己的真正的 、 普遍的 、 本质的存在的政治存在 。 ’, � 中国传统社会为君权社会 , 绝 大多数的社会民众长期被排斥于政治国家之外 , 政治观念淡薄 , 而随着清末地方自治的 推行 , 地方的政治生活发生了衍变 , 民众在公民意识的推动下 , 利用地方自治提供的各 种渠道—尤其是通过选举—进人了国家的政治生活 。 而这 , 正是清末自治运动民主启蒙之所在 。 �� 清末地方 自治运动的发展 , 使具有分权性质的语议局 、 资政院得 以设立 随着清末地方自治运动的发展 , 清政府 “宣布仿行宪政 ” 和在对中央官制进行改 革 , 所进行的改革之一是在各省建立洛议局 , 以立地方议会之基础 , 同时设立资政院 。 但是在具体的改革过程中 , 却不得不考虑到地方自治的发展情况 , 将地方自治的权力要 � 转引自李达嘉 � 《上海商人的政治意识和政治参与 � �� �� 一 �� ��� 》, 载 《 “中央研究院 ” 近代史研究所集 刊》 �第二十二期上册 � , 台北 , �� � �。 � 《马克思恩格斯全集》, 第 �卷 , ��� 页 , 北京 , 人民出版社 , �� � 。 �� �法, 文化研究 求进行落实 。 洛议局的筹设始于 �� � � 年 。 � � � 年 � 月 , 清廷批准并颁布了宪政编查馆草拟的 《请议局章程》及 《溶议局议员选举章程》。 此后 , 各省加紧了溶议局的筹建 。 溶议局虽 然仅存在于很短暂的时间 , 但其体现的民主性和对行政官僚的制约监督 , 使其具有了很 大的价值 。 谙议局的民主性体现在其议员由具特定资格者以复选举法选举产生 。 而且 , 其运行情况基本上符合立宪国家地方议会的规定 , 体现出一定的民主性 。 同时 , 在谙议 局与地方督抚的关系上 , 也基本上体现了一定的制衡关系 。 一方面任抚虽然有权监份溶 议局 , 但仅限于谐议局选举中的舞弊及不合格事情 , 监督其不遵守定章的行为 � 督抚虽 然可令请议局停议或奏请解散之 , 但仅限于议事逾越权限 、 违背法律等事情 。 否则 , 督 抚就是侵犯溶议局的权限 。 另一方面 , 对于有争议的案件 , 谙议局和督抚均无决定权 , 而是要呈请资政院决定 。 实际上 , 资政院作为国家议院的预备机构 , 往往站在谙议局的 立场上 , 因而有利于预防督抚滥用权力 。 ��� � 年 � 月 , 清廷下谕设立资政院 , “以立议会之基础 ” 。 ���� 年 � 月 �� 日 , 清廷 制定并颁布了 《资政院院章》。 规定 � 资政院 “以取决公论 , 预立上下议院基础 ” 为宗 旨。 根据清政府的设计 , 资政院是作为从预备立宪到正式实施君主立宪制这一阶段的过 渡性机构 。 这一机构的设立 , 既为应付当时社会各界 日趋高涨的宪政要求 , 同时也希望 通过资政院的实际运作 , 探寻如何确立权力分立体制下议会与行政机构 、 司法机构 、 民 众的相互关系 , 进而为正式实施君主立宪制完善一幅既能保持君主的神圣地位和最高权 力 , 又能为各种社会力量所接受的政治蓝图 。 从 《资政院院章》及 《选举章程》表明 , 资政院与立宪国家的议院在产生方式 、 立法权限等方面还有很多区别 。 《资政院院章》 在规定资政院职掌 、 议员的择选以及资政院与行政机构关系时 , 已充分考虑到防止其对 皇权及行政权的侵削 , 但资政院在性质上毕竟是作为传统政治体制的异己力量而出现 的 。 因此 , 资政院自其开院议事始 , 即同时产生与传统政治力量的矛盾和对抗 。 首先在 其组成上 , 资政院由两类议院组成 � 一类是钦选议员共 ��� 人 � 另一类是由各省谙议局 议员互选后经该省督抚复加选定的互选议员 �� 。人 。 这从组织上保证了权力的制衡 。 同 时 , 在议事程序上 , 一方面 , 资政院议事 , 受到来自皇帝及军机大臣 、 行政大臣 , 乃至 各省督抚的多方掣肘 � 另一方面 , 资政院本身也利用有限的职权 , 以直接或间接的方 式 , 向传统政治力量提出挑战 。 总之 , 谐议局和资政院存续的时间虽然不长 , 但议员们在 “扩大立宪之功用 , 树议 会之楷模 ” 方面应该说表现非凡 , 在清王朝搭起的这方合法舞台上 , 充分行使了自己的 “神圣 职责 岗位职责下载项目部各岗位职责下载项目部各岗位职责下载建筑公司岗位职责下载社工督导职责.docx ” , 推动了中国近代民主宪政运动的发展 。 作为清末立宪的重要组成部分 , 资 政院和溶议局的设立是晚清政府推行君主立宪政体下三权分立模式的产物 , 是向现代议 会制过渡的形式 , 特别是资政院和洛议局利用拥有一定程度的讨论 、 制定 、 修改法律法 近代宪政专题研究 ��� 规的权力以及监督行政 、 财政的权力 , 不断向清王朝争民主宪政 , 争自由平等 , 使其政 治权力在法律许可的范围内不断得到扩展和强化 , 议会色彩日渐由淡趋浓 。 这标志着中 国传统的立法 、 司法 、 行政一体化的专制集权制度开始崩解 , 权力分立的政治体制模式 开始显现出清晰的轮廓。 而这一切的基础 , 正是在封建皇权出现分化的基础上才能真正 实现的 。 � � 清末地方 自治运动在宪政方面的直接作用在于通过清末预备立宪活动 , 促进 了 中国政治体制的近代化和分权制度合法化 宪法是宪政的首要标志 , 清末宪政运动中 , 宪法的制定过程反映了清廷权力的衰亡 和民众力量的上升 。 虽然整个清末并未颁布和实行一部宪法 , 但是 《钦定宪法大纲》和 《十九信条》这两部具有宪法效力的宪法性文件却对清末的政治关系和政治发展发生 了 重要的影响 , 其直接结果便是使中国政治体制的近代化和分权制度合法化 。 而此过程 , 归根结底是由于传统权力分散后 , 为了达到一种制约平衡而采取的一种制度选择 。 现代政治发展理论认为 , 传统政体一般表现为君主专制政治形态 , 现代政体一般表 现为民主立宪政治形态 。 清末宪政革新 , 已经体现了这种由传统形态向现代形态转变的 过程 。 《钦定宪法大纲》虽然具有浓厚的君主专权的倾向 , 但至少在形式上标志着中国 开始由以伦理为核心的社会向以法治为核心的社会转型 。 《钦定宪法大纲》序言 , 即揭 示了宪法至上的原则 � “夫宪法者 , 国家之根本法也 , 为君民所共守 , 自天子以至于庶 人 , 皆当率循 , 不容逾越 。 ’, � 这里明确规定了君主也要遵守宪法 。 奕助即说 � “宪法一 立 , 全国之人 , 皆受治于法 , 无有差别 。 ’, � 至于一般法律 , 一旦颁布 , 也非君 主所能 随便废止的 。 宪法大纲第十一条规定 � “已定之法律 , 非交议院协赞奏经钦定时 , 不以 命令更改废止 。” � 同时 , 《钦定宪法大纲》确立了有限政府和权力分立原则 。 大纲序言对国家政体和 君主权力做了这样的概括 � “君主立宪政体 , 君上有统治国家大权 , 凡立法 , 行政 , 司 法皆归总揽 , 而以议院协赞立法 , 以政府辅弼行政 , 以法院遵律司法 。 ’, � 这就确定了 国家政体采取三权分立的形式 , 君主在行使权力时必须受议院 、 政府和法院的制约 。 事 实上 , 《宪法大纲》对皇权的行使还是作了一些限制 , 尤其是在司法权的行使方面 。 皇 帝总揽司法权 , 主要体现为法律颁布权和审判官委任权 , 皇帝不得以诏令更改法律及干 涉司法审判 。 如大纲第三条规定 , “凡法律虽经议院决议 , 而未奉诏命批准颁布者 , 不 � 《清末筹备立宪档案史料》 �上册 � , �� 页 , 北京 , 中华书局 , �� �� � 《清末筹备立宪档案史料》 �上册 � , ��� 页 , 北京 , 中华书局 , �� �� � 《清末筹备立宪档案史料》 �上册 � , �� 页 , 北京 , 中华书局 , �� �� � 《清末筹备立宪档案史料》 �上册� , �� 页 , 北京 , 中华书局 , �� �� ��� �法, 文化研究 能见诸实行 。 ’, � 此规定虽然重于皇帝批准 , 但是法律须经议院决议后 , 才能由皇帝批 准颁布 , 这是君主立宪制国家的通例。 此程序表明 , 议院仍是立法的主体。 而在君主与 法院的关系上 , 《宪法大纲》第十条规定君主 “委任审判衙门 , 遵钦定法律行之 , 不以 诏令随时更改 ”� 。 这保障了司法权的独立 。 总之 , 清末的地方自治运动 , 是清末宪政改革的重要组成部分和实践活动 。 无论是 从观念 、 行为还是政治结构方面 , 清末地方自治运动对于中国政治的现代化而言均是一 种初步和有益的尝试 , 其影响一直波及民国年间 , 也为当今的村民自治和地方政治改革 积累了可资借鉴的经验教训 。 �作者单位 � 中国人民大学法学院� � 《清末筹备立宪档案史料》 �上册� , �� 页 � 北京 , 中华书局 , �� � �� � 《清末筹备立宪档案史料》 �上册� , �� 页 , 北京 , 中华书局 , �� �� �