中国财政透明度的度量及改进对策 杜 方 郎 冰摘要：按照国际财政透明度标准，中国财政仍处于透明度很低的状态，究其原因是财政信息的需求意愿和供给意愿与能力的不足。为增强中国财政透明度，提出了相关政策建议，强调要重点从供给意愿与供给能力两个方面加以提高。关键词：财政；财政透明度；政府预算：F253.7：A：1000-2731(2009)03-0156-03一、中国财政透明度的度量(一)财政透明度的要素1明确公共部门的角色和责任政府与其他公共部门之间清晰的作用和责任划分是财政透明度的主要内容，也是财政政策
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和实施的责任基础。国际货币基金组织《修订的财政透明度手册》(以下简称《手册》)对公共部门和政府职责范围进行界定，进而明确财政管理框架，强调政府对公共资金支出，都应该受到预算法律和行政管理的约束。2确保对信息的公共可得性向公众公开财政信息是财政透明度的一个根本特点。《手册》提出，政府应当向公众提供全面的财政信息，所提供的财政信息至少应当包括预算信息、资产及负债信息以及各级政府的合并财务状况等。3公开预算的准备、执行和报告《手册》对预算信息方面的要求是对第二点基本要求的补充，这是由于预算是各国政府财政政策的主要工具，预算信息也就成为财政透明度的重要内容。《手册》要求政府适当的公开其预算编制和执行过程，说明财政政策的目标、宏观经济的框架、预算政策和主要财政风险等。4确保诚实性政府报告的财政数据符合能证明其质量的基本标准，并且具备向立法机构和公众确保数据真实性的机制。《手册》指出，保证财政数据的真实性应当通过达到高质量的数据标准和进行公开、独立的监督两个方面来实施。(二)中国财政透明度的度量无论是同发达国家还是发展中国家相比，中国当前财政透明度处于一个非常落后的阶段。根据普华永道在2001年1月发布的关于“不透明指数”调查报告中，选择了腐败、法律、财经政策、会计准则与实务、政府管制这五个方面对“不透明指数”进行评分和排序，中国在所调查的35个国家和地区中被列为透明度最低的国家。根据IMF专门为发展中国家和转轨国家制定的最低标准及其实施要求做参照系，我国的财政透明度度量见表1。二、中国财政不透明的原因
分析
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导致我国财政不透明的原因是多方面的，主要有以下几方面：首先，政府对财政透明度的供给意愿不足。公共选择理论认为，政府不愿意公开财政信息的主要诱因是为了满足政府官员以及相关特定利益集团的隐秘目的和诉求。其次，推行财政透明度的成本与效益计量问题。虽然增进财政透明度的收益远高于成本这个事实，已经被诸如新加坡等国家证实，但同多数改革一样，作为一个涉及面非常广泛的复杂改革，精确的计算其成本与效益是非常困难的。再次，财政透明度的实现不可避免的同技术相关。财政透明度不仅仅是一个向公众披露信息的问题，其涉及到财政的预算
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、现代信息与通讯技术等等。最后，财政透明度也同国家的历史文化相关。财政透明度在民主社会中可以看作是更为广泛的公众知情权和信息公开披露制度的一部分。知情权是前美联社社长肯特·库柏(KentCooper)在1945年1月的一次讲演中首次提到的。由于历史文化不同，各个国家对于财政透明度的认识和要求及公众的参与程度都有所区别。如阿尔蒙德(Almond)的研究发现，英国存在着赞成公民参与的强烈偏好；而德国的调查数据显示，在公民中存在着相当程度的政治超然。三、提高财政透明度的对策提高财政透明度可以从需求、供给两个方面寻求对策。从需求角度而言，主要是提高社会公众民主意识，提高居民的文化素养，增强人们对财政信息的需求意愿和理解能力，最重要的还是从供给角度寻求提高财政透明度的对策，主要有如下建议：(一)提高政府财政透明度的供给意愿对于占据着信息优势的政府而言，指望其自愿提高其信息的供给，增强其透明度是很难做到的，国外信息透明度较高的国家，都是通过法律制度来强制政府增加供给信息，提高透明度。因此，我国应该借鉴国外的
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，完善相关的法律。首先是提高政府信息公开条例的法律层次。目前已颁布的政府信息公开条例，属于政府行政系统颁布的条例，具有法规的性质，但法律层次较低，对政府行为的约束力不强，而且其中关于政府财务信息的供给内容、供给方式和披露机制规定不够全面。因此，为了增强财政信息透明度的法律依据，应当将政府信息公开条例提升到法律层次，明确规定政府应当公开的财政信息内容和披露方式，并设定违法处罚机制。其次是抓紧修订预算法，完善预算法中对预算的程序、信息披露等的要求，通过预算法规定中期预算的编制原则、方法和技术等。第三是加快建立我国的政府会计准则。我国一直以来是制度
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，而国外的成熟经验都是准则规范。因此，我国应该以准则规范代替制度规范，完善我国政府会计及报告制度，与国际接轨。(二)提高政府财政透明度的供给能力财政信息的生产是一个系统工程，制度和技术条件的缺陷，都会影响政府的财政信息产出能力，需要从以下几个方面提高我国政府财政信息提供的能力：一是加强预算准备过程，实施中期预算。预算准备是一个完整的预算周期的第一阶段，从宏观经济预测和财政预测开始，经由预算编制，最后到向立法机关呈报预算时止。这是一个典型的、旨在决定年度收入、支出、举债、赤字或盈余的总量与公共资源战略性配置格局的过程。中期预算通常并不对政府的政策意图和行动进行详细的定性描述，但它至少表明了未来若干年度中政府的财政趋势或者政府打算前进的方向，从而增进了预算透明度，并有助于公众和其他利害关系者对政府财政承诺的可信度做出判断。二是建立并完善我国政府财务报告制度。我国还没有严格意义的政府财务报告制度，需要通过一系列的改革来构建和完善政府财务报告。这些改革包括：从预算会计扩展为政府会计；进行预算分类改革；明确政府财务报告目标、主体、构成；完善政府财务报告的鉴证制度等。三是注重财政信息的可理解性。在我国现阶段，作为财政信息主要使用者的各级政府管理部门、立法机关和审计部门以及公众对财政信息的需求重点和理解能力是有区别的，在生产和披露财政信息时，要区分层次，简繁适度，避免信息生产成本过高。四是以现代化信息系统促进信息的披露与共享。我国的信息主管部门自1999年在全国启动了“政府上网工程”，我国中央和地方政府注册的网站已达2300多个，其中中央国家机关和国务院有关部门建立的网站有52个。当前，应该继续推广建立高度现代化的政府信息系统。责任编辑陈萍 -全文完-
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