对新公共管理的批判

4.1 对新公共管理理论的立论批判 4.1.1 对新公共管理经济学基础的批判 有观点认为经济学作为经济体系和私营部门的理论基础,是有一定成效的,但将其应用到公共部门则是一种低劣的构想。波利特就指出,公共服务比任何一般的消费者模式所允许的内容更特殊,这有两个方面原因:首先,公共服务中的提供者/消费者交易模式显然比其它在市场上与顾客面对面交流的方式更为复杂;其次,公共服务的消费者决不仅仅是“消费者”,他们还是公民,而这对交易而言具有特殊的意义。休斯也指出,消费者的公民地位增加了问题的复杂性。有些公民一方面要求政府提供更多的服务,另一方面又埋怨税收太高,一直以来这都是一个悖论。[4]不恰当的“顾客”隐喻,将政府服务的对象比作顾客,可能无法全面理解公民的角色,使公民与政府之间的关系不健全、角色错乱。 4.1.2 对人性认识的偏颇 公共选择理论把经济学方法运用到政治学中,用方法论上的个人主义,采用理性“经济人”假设来解释整个传统上属于政治学、行政学研究范畴的问题,认为市场中的政府官员在公共领域也同样是“经济人”,行动的目标也是为了追求自身利益最大化,为了实现自身利益,政府官员们会不惜牺牲公共利益。这种推论的结果是市场力量应该最大化,政府的作用应该相应地减少,建议采用以市场为基础的 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 。这种人性假设忽视了文化因素对人性的规制,中国传统文化中就有许多“官德”、“官道”。如流传至今的“当官不为民作主,不如回家卖红薯”的民谚,传递的就是一种为民众服务的为官之道;还有古代许多敢于直言进谏的大臣,为了天下百姓的疾苦,宁可抬着棺材上殿也要向统治者为民众争取利益。这些用经济人假设都是解释不通的。 另外,经济人假设还忽略了促进美德的重要性,从而可能引发公共利益和公共伦理的危机。如果政府官员的经济人人性假设成立,那么他们就会顺理成章的拿着人民赋予的权力为自己谋利益而没有丝毫的羞愧,腐败将无处不在,公共利益和伦理将荡然无存。 4.1.3 对新公共管理的管理主义倾向的批判 新公共管理对私营部门管理方式的借鉴是其遭到批判的又一原因。有观点认为,新公共管理盲目照搬私营管理的理论,是一种“新泰勒主义”。阿利森认为,公共管理和私营管理至少像它们在某些方面彼此相似一样,在另一些方面是彼此不同的……而且其差异性比相似性更重要……。有一种观念认为许多私营管理的方法和技能能够以一种明显提高绩效的方式直接转换到公共管理的任务中去,这种观念是错误的。公共行政的管理主义的一个主要假设在于:公共部门的管理与私营部门的管理虽然存在差异,但存在着一种跨越公私情景的一般管理。而事实上,公共管理与私人管理存在巨大差异。这种差异 表 关于同志近三年现实表现材料材料类招标技术评分表图表与交易pdf视力表打印pdf用图表说话 pdf 现在:宪政与市场、公益与私益、法治与契约自由等多方面。简单而言,公共行政在本质上是以民主宪政为基础的,通过政府整合社会资源,落实民主治理的基本理念,展现公共利益的过程。 4.2 对新公共管理理论实践模式的批判 4.2.1 对重塑政府运动的批判 针对美国的重塑政府运动,美国学者格林和哈伯尔批评说,企业家政府模式引用法国经济学家萨伊对企业家概念的定义并试图将这一定义简单地推广为任何人、任何公务员或公共组织可以仿效的行为准则,这是对美国政府及其治理模式的极大偏离,这些偏离将会引起涉及诸如三权分立体制中的制度关系、法治、制度稳定与整合、分配效应以及富有活力的政治社群的维持等传统的基本政治问题。[5]而美国学者查尔斯.古德塞尔针对“企业化政府”模式提出了相反的十条原则,它对企业家政府理论的抨击更为激烈,甚至质问:难道我们需要一种体制而不惜毁坏现存的制度吗?难道我们需要一种参与而不惜削弱政府的责任:难道我们需要一种竞争而不管是否造成了重复和浪费?难道我们要以市场 机制 综治信访维稳工作机制反恐怖工作机制企业员工晋升机制公司员工晋升机制员工晋升机制图 来取代公共利益? 4.2.2 对市场化改革的批判 公共部门市场化主要通过两种途径实现。一是民营化,即将国有企业出售给私营部门;二是签约外包,即将公共事务以签定合同的方式转包出去。 有学者认为,政策变革反映出在发展哲学中的以国家为中心的方法到以市场为中心的方法的彻底的改变,并最终确定了公共部门和私营部门的关系和界限。这里存在一种危险,公共部门有可能成为和洗澡水一起泼掉的婴儿,暴露出政府失灵问题的国家和机构忽视了一个问题,即市场失灵也是不可控制的。由于对市场的过分崇拜而忽略了市场的缺陷,而且市场基本教义也忽略了公共部门竞争与完全市场诱因结构的差异。 也有人认为,私营部门提供服务未必比公共部门更有效率。在市场竞争环境中的私人公司常常比政府的官僚组织更有效率,但是,由此推论出私人组织在没有竞争和没有市场的情况下也有很高效率是不切实际的。还有观点认为,公共服务的市场化取向在带来希望的同时,也造成了错误甚至贪污腐化。例如,多纳休指出,民营化可能造成公共财政混乱,使公共管理更为复杂和困难,背离了公共目的中最重要的方面——对此很难通过合同加以约束——将资金从公共工作人员转入承包商而没有任何赢余上缴国库,允许质量下降成本提高。 另外,以签约外包的方式来处理公共事务也存在合法性问题。公共组织(尤其是政府)之所以能在社会整个生态中获得超强的地位就在于一个国家用法的形式赋予公共组织公共权力作为其获取资源的手段,因而,公共权力是公共组织进行管理的合法手段。新公共管理主张使用合同和指导等弱权力手段来对公共资源进行分配与权利维护,但是合同本身属于私法范畴,不属于公共法范畴。公共管理的法治依据是公法而非私法,那么,用私法工具解决公共问题在国家法的等级体系未调整之时,能否具有合法性仍需论证。 4.3 对新公共管理的价值取向的批判 4.3.1 新公共管理可能会导致更大机会的腐败 有观点认为,传统行政模式的效力之一在于它的伦理制度,依靠这种制度来有效约束贪污腐化行为。而在将注意力转变到结果而不是手段方面时,可能会产生责任和伦理,甚至贪污腐败问题。新公共管理理论去掉了以往在公共服务方面为保证诚实和中立制定的方法如:固定薪金、程序规定、永久任期、对直线管理权力的限制、公共部门和私营部门之间明确分开的界限等,按照仍待检验的传统的价值观,这种变革可能会产生腐败现象。 也有专家认为,有一些具体的伦理问题与签约转包方式有关。由于某些做法可能会产生腐败,例如秘密委员委托个别公务员提出或监督合同,与特定承包商达成默契而不是公开招投标,在选择承包商的过程中进行政治干预,投票者相互串通,接受投票者高于公共服务成本的价格等等。当这些做法可能是违法的时候,运用新公共管理可能会出现更大的不讲道德的机会。 4.3.2 新公共管理的价值取向单一 公共行政与公共管理不同于企业管理,它不仅仅追求经济价值,其价值取向是多元的,公共行政保障着民主社会中基本价值如自由、民主、人权以及社会正义的实现。“公共行政在本质上是以民主宪政为基石、强调追求人民主权、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等多元价值的。但新公共管理却导致了民主与公平等公共管理核心价值的弱化。新公共管理把经济(Economy)、效率(Efficiency)和效能(Effectiveness),即“3E”作为自己价值的基础,要求用最少的钱办最多的事,在公共服务的供给上采用“用者付费制”、“凭单制”,这与私营企业的价值观类似,毫无疑问与公共管理价值观冲突,它忽视了公共管理中人对公平愿望的要求,无力担负起公共行政捍卫民主与公平的政治责任,也无法实现道德水准的责任。“政府企业化运作的改革让我们付出了相当大的道德代价”。[6]“无论在哲学上,还是在实际的事务中,人们都十分关注公正、正义和公平。如果对此二者缺乏某种程度共同认可的制度安排,道德共同体的存在是不可能的。”[7] 4.3.3 公共管理目标——公共利益难以得到保障 公共管理的目标是要实现和捍卫公共利益,在传统公共行政过程中,寄希望“政治中立”、“一心为公”的官僚来实现与捍卫公共利益,并对官僚实行终身的保障和严格规制约束以保证执行公务中的无私。 新公共管理也主张实现和维护公共利益,但主张通过短期或临时的政府雇员或合同的方式来实现。这种主张的理论基础是公共选择理论,其中隐含的是公共利益维护者本身也有利益需求,因此,通过短期或临时的政府雇员或合同的方式对维护者进行限定来防范他的自利性,正如一枚硬币有两面一样,短期或临时雇员可能会因侵蚀公共利益的收益大而比终身有保障的官僚更易侵吞公共利益;而合同本身就已承认双方的利益分享,也就是说公共利益在合同中已让渡一部分给签约方。[8] 由于新公共管理理论存在诸多内在矛盾,如既承认公私部门的异质性却又强调管理的一般性;既赋予公务员公共精神却又以理性自利的“经济人”假设为理论基础;既主张政府掌舵却又极力推崇市场机制;既尊重公民主权却又倡导把公民当作顾客的导向等等,这些矛盾使得新公共管理改革在实践的过程中遇到了自身也无法克服的困难。挪威的汤姆?克瑞廷教授对最早实施新公共管理的国家的改革实践进行跟踪研究,结果显示:从总体上看,历时20多年的改革均未实现其理论所承诺达到的节约管理成本、顾客至上的目标,改革措施也没有解决福利国家现有的问题及提高公共管理效率和民主性的目标。即使在英国、澳大利亚和新西兰,关于改革结果的大量证据依然充满了争议,有说服力的证据依然有限。 西方发达国家的这些改革结果有力地说明,我们需要重新认识新公共管理的意义与作用,尤其是当它已经作为一种国际性潮流运用在不同发展程度的国家时,更是如此。 二、对新公共管理的批评 新公共管理从提出到实践一直面临着众多的批评,这些批评总体上由理论上的批评和实践上的批评构成。理论上主要针对“新公共管理”的理论基础、核心思想与价值提出批判性的分析和见解。实践上主要针对“新公共管理”的实践承诺与具体操作规则的真实效果之间的反差和距离而提出。 (一)对新公共管理的理论基础、核心思想和价值的批判。前面已经论述了新公共管理的理论基础、核心思想与价值。对此的批判主要由三部分组成:一是对新公共管理的人性假设的批判,二是对新公共管理经济理论基础之上的市场价值的批判,三是对新公共管理主张私营企业管理理论适用性的批判。 1、对新公共管理的人性假设的批判。新公共管理借用经济学的观点和方法分析公共组织,分析的起点就是经济人假设,学者的批判主要集中在两个方面,首先,经济人假设的真实性问题。经济人的动机并不代表政府组织中政治官员和官僚的真实动机,人会在群体中受到组织文化的影响和人际关系的影响,组织实质上是一个相互影响的系统和网络。[13] (p321)人性是复杂的,人的理性也是有限的。其次,经济人假设所造成的组织管理的约束和激励问题。经济人假设要求按照“胡萝卜加大棒的约束激励机制”。这忽略了官员的伦理和自律在约束官员行为方面的重要性,“欺诈、腐败、内线交易等似乎已成为地方性的流行病。”[3] (p296)同时经济人假设使政治家和官僚在公众面前变成了不受尊重的人,官员的士气受到影响,“士气不振的工作者显而易见不能有成效的工作。”[3](p297) 2、对新公共管理经济理论基础之上的市场价值的批判。对市场价值的重新发现和利用是公共选择的核心。但对市场的推崇和过渡的宣扬,使得新公共管理的陷入了一条腿走路的误区。波利特(Politt.Christopher)据此认为新公共管理是新右派考虑国家问题的“令人欢迎的面孔”[14](p.vi) 学者们对新公共管理除了指责其意识形态的倾向外。还从理论上分析了市场崇拜的弊端。 首先,市场本身是不完善的,新公共管理从市场出发指出了政府的缺陷,但是,市场发挥作用需要一系列的假设条件和政治环境、法律环境以及文化环境,假设条件的缺失直接造成了“市场失灵”。同时如果市场发挥作用的环境不健全的话市场就很难发挥作用,世界银行和国际货币基金组织对非洲的援助,强调良好的治理和“善治”,发展中国家在运用新公共管理的时候出现的诸如腐败、政治化、合同实际上难以执行等一系列问题就与新公共管理的适用环境相关。片面的市场崇拜是新公共管理的难以应对的挑战和批评。 其次,市场的基本价值是效率,但是效率并不是公共部门和社会的唯一的价值追求,用单纯的效率价值忽略甚至替代其他的价值(诸如作为公平的正义、民主、公民权利、公众参与等),有悖于公民对政府的要求的。以至于有学者认为新公共管理把英国拖入了“相互倾轧的50年代”[15](p100) 复次,市场的适用性问题。市场机制是以平面化的方式组织私营企业,并且需要政府的政策提供市场的游戏规则,“将市场机制运用到行政组织和管理当中不能不顾及公共部门提供公共产品的性质和机制。”[7](pp15-21)否则很容易造成失败。 最后,市场崇拜忽视了政府、社团、第三部门等其他社会组织在公共服务上的特殊作用。交易费用经济学的代表威廉姆森(Williamson.O)认为,哪怕是最简单的交易活动都少不了被称作“治理结构”(Governance Structure),可以通过比较合约分析方法考察不同的治理机制之间的替代关系。90年兴起的治理理论认为社会的网络化、多样化和复杂化导致了市场和等级官僚制这两种协调方式都失败了,需要多种社会组织通过网络化的组织,通过谈判和协调进行公共服务的提供。 3、对新公共管理主张私营企业管理理论适用性的批判。对私营企业管理理论基础的批判与人们对市场的批判类似,主要针对私营企业管理的局限性、价值取向的单一性和对于公共部门的适用性等方面。私营企业与公共部门之间的区别是进行批评的基础。公共部门和私营部门在时间观点、绩效衡量、人事限制等方面存在差异,[16](pp339-346)私营企业的管理模式移植到政府当中去会遇到许多麻烦,甚至造成混乱和冲突。 (二)对新公共管理的操作规则与手段的批判。 首先是对市场化方案的批判性审视,公共部门市场化的途径主要有二,一是民营化(privatization),二是签约外包(contracting out)[3]( p292)。民营化和签约外包可能使成本提高,私人组织在没有竞争和没有市场的情况很难有很高的效率。民营化和签约外包使合同的执行和责任的追究变得复杂和难以实现,需要许多技术和政治问题解决,同时还容易造成公共工程中的合谋和贪污腐化。 其次,私营企业的技术运用于公共部门存在许多自相矛盾和弱点。新公共管理“接受一种超 组织的视角,没有注意到不存在控制的情况下如何让协调共同的目标”。新公共管理“沉迷在目标管理当中,忽视了信任的重要性”。新公共管理“把注意力集中在结果上,但是不适合跨组织的网络”。新公共管理的核心,“竞争和调控之间存在矛盾。”[17](p100)新公共管理使得政治对行政的控制加强导致行政的公正性和公共性很难保障。 最后,新公共管理的技术和手段在实践中的效果“尚未得到验证”[3](p304)在实际当中新公共管理的方案推行和执行并不像政治家所说的那样一帆风顺,遇到了众多难题,对于难题的解决和实践效果的检验还需要一个过程。“重塑政府”去向何方?还是一个值得继续探讨的问题。[18](pp37-39) 二、对新公共管理的反思 作为对传统公共行政的反思和改革,新公共管理无疑具有一定的创新性。它开拓了公共行政学的理论新视野,也体现了公共部门管理研究的新成就。然而,由于取自不同学科的观点,却没有经过系统的梳理,导致了新公共管理在理论上的内在矛盾与缺陷。 1. 以理性自利的经济人假设为理论基础与赋予公务员公共精神的矛盾 新公共管理基于一个基本的假设,即人的理性假设,认为人总是趋利避害,以谋求自身利益的最大化为目的的,利他只是达到自利的途径和手段。人性自利假设是新公共管理理论体系的逻辑起点,是其摒弃官僚制,主张以市场取代官僚组织的理论基础。然而,这种人性假设忽视了互惠、互信、体谅、容忍和同胞爱等文化因素对人性的影响,否定了公共伦理存在的可能性,不仅是悲观主义的,也是不符合公共行政的现实的。 2. 承认公私部门的异质性与强调管理的一般性的矛盾 一方面,新公共管理者清醒地认识到:政府行政部门与私人企业是根本不同的两种组织机构,前者是需要为公民谋求公共利益的公共机构,后者是为顾客提供商品和劳务、谋求利润最大化的市场竞争者。比如欧文.休斯就从强制决策、政治责任、政治权力、评估目标 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 的模糊性和控制与协调的困难等方面探讨了公私部门的差异。但是另一方面,新公共管理者又说管理是一种纯手段的活动,公共部门与私营部门之间在管理上并无本质差别,具有“共通性”。私营部门的管理理念和技术可以引入到公共部门的管理活动中。这就为政府通过合同出租制把其从事的服务推向市场,采用全面的目标管理和质量管理对其雇员进行绩效评估、物质奖励等企业管理的方式运用到政府之中找到了合理的论据。但是公共行政往往是在不同于企业所面临的复杂的政治环境中进行管理,其运作所需要的知识技能、经验、工作特质与私营部门有很大的差异,那么新公共管理强调的部门的异质性如何与管理的一般性来协调呢?在实践中已经发现,私营企业的管理模式移植到政府当中存在着许多弱点和矛盾,已经造成难以解决的混乱与冲突。 3. 主张政府掌舵与极力推崇市场机制的作用的矛盾 新公共管理对政府职能进行反思,提出建立一个掌舵而非划桨的政府,将权力下放,减轻政府负担,以期更好地发挥中央的指导职能。但是另一方面,新公共管理者又极力推崇市场机制,认为市场具有极大优势,主张市场作用最大化、政府角色最小化,即使在政府领域也要建立内部市场,引入竞争机制。这种对市场的过分崇拜显然忽视市场自身存在的缺陷,忽视了政府干预的重大价值。也许新公共管理改革的初衷是将政府与市场的作用互相弥补,使两者相得益彰。只要仔细深究一下,就会发现这个自相矛盾的设计:权力下放和公共产品市场化本身就意味着增大基层管理者和资本的影响,必定会削弱国家对公共事务的经济的调节能力,最终形成的不是善于掌舵的政府而是企业家式的政府。莫尔尖锐地指出:“以市场机制解决公共问题基本上违背政府存在的目的”。处理政府与市场的关系一直是个难题,新公共管理也不可避免地陷入选择的困境。根源还是在于它无法解决其理论上的矛盾。