土地执法监察的研究——以上海市为例

土地执法监察的研究——以上海市为例 上海交通大学 硕士学位论文 土地执法监察研究——以上海市为例 姓名:孙继平 申请学位级别:硕士 专业:公共管理 指导教师:胡润忠 20100530 土地执法监察研究 上海交通大学 MPA 学位论文 土地执法监察研究 ——以上海市为例 摘 要 土地是民生之本、发展之基，是一切生产和一切存在的源泉。土地问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 始终是现代化进程中一个带有全局性、战略性的重大问题。当前，我国 土地执法监察中出现了诸如基层土地所建设、农业结构调整用地、政府用 地行为中存在违法用地行为、土地督察制度建设等一系列突出的问题。土 地利用与管理中有法不依、执法不严的现象仍旧存在，各类土地违法案件 屡禁不止，造成耕地资源和国有土地大量流失。由于缺乏有效的执法手段 和明确的执法权力，土地执法难以到位，严重地削弱了法律应有的权威， 因此，如何解决当前土地执法监察中面临的种种问题，刹住违法用地之风， 实现国家的土地管理职能，保证土地管理法律法规的全面实施，促进土地 合理利用，以最终实现土地管理的总目标，是一个十分重要的课题。 本文主要从土地执法监察中存在的现实困境和成因分析入手，结合国 内外及外省市的先进经验，提出对策，为土地执法监察部门的决策者提供 参考。通过理论研究和实证分析相结合，对土地执法监察的历史沿革、形 成发展、现实状况进行客观分析，对存在的问题进行逐条梳理，结合土地 管理与和谐社会的发展趋势，提出相应的对策建议。 本文第一部分主要介绍了研究的目的和意义、研究综述和研究方法; 第二部分主要对土地执法监察的概念和理论基础进行概述;第三部分主要 I 土地执法监察研究 上海交通大学 MPA 学位论文 结合工作实践介绍了上海市土地执法监察的现状及相关问题分析;第四部 分主要汲取国外及外省市土地执法监察的先进经验;最后对如何优化上海 市土地执法监察，作出一系列的思考和政策建议。 关键词:土地执法监察，违法用地，执法手段 II 土地执法监察研究 上海交通大学 MPA 学位论文 STUDY ON THE LAW-ENFORCEMENT AND SUPERVISION OF LAND — — Taking Shanghai As an Example ABSTRACT Land is the Thing in People, the development of the foundation of all production and the source of all existence. The land issue has always been a process of modernization with the overall, major strategic issues. At present, our law enforcement to monitor the emergence of land such as primary land development, agricultural structure adjustment of land, government land use exists in illegal land use, land law enforcement co-responsibility mechanism, construction of land supervision system, and other outstanding issues. Land use and management of the law and strictly enforced the phenomenon still exists, despite repeated bans all kinds of illegal land use cases, resulting in land resources and huge loss of state-owned land. Lack of effective law enforcement tool and a clear enforcement powers, law enforcement is difficult to place the land, severely weakened the authority of the law should, therefore, how to solve the current land law enforcement to monitor the problems faced, the wind III 土地执法监察研究 上海交通大学 MPA 学位论文 stopped illegal sites, the achievement of national land management functions of land management laws and regulations to ensure the full implementation of, and promote rational use of land in order to eventually achieve the overall objective of land management, is a very important issue. This article from the land of law enforcement to monitor the real difficulties that exist and the causes of starting at home and abroad, and the advanced experience of other provinces and cities, to propose a solution for decision makers in the land of law enforcement and supervision departments for reference. Theoretical and empirical analysis by the combination of law enforcement to monitor the history of the land the history, development, objective analysis of reality, one by one the problems of the sort, combined with land management and harmonious social development trends, the corresponding countermeasures. This first part introduces the purpose and significance of the study, research synthesis and research methods; the second part, the land of law enforcement surveillance overview of basic concepts and theories; The third part introduces the working practice of law enforcement to monitor the status of land in Shanghai and the relevant issues; fourth part, and the other provinces and cities to learn foreign advanced experience of land law enforcement and supervision; Finally, how to optimize law enforcement surveillance of land to make a series of thinking and policy recommendations. IV 土地执法监察研究 上海交通大学 MPA 学位论文 KEY WORDS : Law enforcement to monitor land ， Illegal land use ， Law enforcement methods V 土地执法监察研究 上海交通大学 MPA 学位论文 第一章 绪论 第一节 研究目的和意义 土地是民生之本、发展之基，是一切生产和一切存在的源泉。土地问题始终是现代 化进程中一个带有全局性、战略性的重大问题。当前，土地利用与管理中有法不依、执 法不严的现象仍旧存在，各类土地违法案件屡禁不止，造成耕地资源和国有土地大量流 失。而由于缺乏有效的执法手段和明确的执法权力，土地执法难以到位，严重地削弱了 法律应有的权威，“执法难”成为我国土地管理中一个突出的问题。因此，如何扭转当 前土地执法面临的种种问题，刹住违法用地之风，实现国家的土地管理职能，保证土地 管理法律法规的全面实施，促进土地合理利用，以最终实现土地管理的总目标，是一个 十分重要的课题。本文研究的重点在于通过对上海市土地执法监察的现状和困境分析， 找出原因，研究对策;本文研究的难点在于土地执法监察是一个比较复杂、庞大的问题， 涉及到土地管理部门、地方政府等多个治理参与主体。 笔者主要以上海市为例，对上海市土地执法监察的现状和困境进行分析，以点带面， 结合工作实践中遇到的问题进行思考和研究，并汲取国外与外省市土地管理监督的经 验，分析原因，研究对策，为优化上海市土地执法监察提供一些可行性建议。 一、理论意义 土地执法监察是保证土地管理各项法律法规实施的重要手段，是维护土地权利当事 人合法权益的重要途径，是防止国家土地资产流失的重要方式，是维护土地管理和土地 市场秩序、促进土地资源可持续利用的基本途径。 二、现实意义 国务院第 ,,, 次常务会议要求全国 ,, 亿亩耕地红线至少要保持到 ,,,, 年，并进一 步明确了当前土地执法监察工作的核心是保护耕地。 近年来，随着社会的发展进步，现代信息化手段的应用，以及公民民主法制和参与 意识的增强，原本孤立的土地违纪违法案件，经过新闻媒体的报道，都会被放大，迅速 1 土地执法监察研究 上海交通大学 MPA 学位论文 成为社会普遍关注的热点问题。土地执法监察部门查处土地违法案件，实际上是代表政 府应对一场公共危机和突发事件。如果处置得当，可以帮助政府安稳度过危机，消除负 面影响，增强政府的公信力和提高党的执政能力。如果处置不好，则会加重危机程度和 造成更大负面影响，乃至引发连锁反应，损害政府的公信力和削弱党的执政能力。在新 形势下，土地执法监察在某种程度上具有处置公共危机和突发事件的属性，具有了更强 的政治性、社会性和敏感性，这无形中增加了做好执法监察工作的难度。 当前上海市土地执法监察中面临的困难，具有突出的代表性。所以，探讨土地执法 监察中面临的困难和解决方法，不单具有局部意义，也具有全局意义。 第二节 研究综述 国内外文献对土地执法监察的研究主要集中在违法案件成因、体制弊端等方面，而 对土地违法用地发生，上访及政府的公共政策、行为、责任等一些重要而敏感的问题研 究的还不多、不深。但国内对土地违法的研究已有较好的学科基础、较宽的学科途径、 较浓的研究氛围，研究趋势明显。 土地执法监察制度作为我国行政监察制度的组成部分，应以马克思主义监督理论,,, 为指导，同时注重吸收西方监督理论的进步成分:在以市场配置和放权让利为基本取向 的改革不断深化的形势下，土地行政管理权力滥用的可能性趋于扩大，加强土地执法监 察势在必行;土地执法监察制度设计一方面要注意保障民主和公民的土地权利，以民主 和权利制约权力，另一方面要丰富执法监察方式，扩大行政内部和外部监督;现代社会 的权力制约和制衡具有向横向、纵向和社会的多维度发展的趋势，土地行政 管理制度 档案管理制度下载食品安全管理制度下载三类维修管理制度下载财务管理制度免费下载安全设施管理制度下载 改 革在扩大地方政府权力和利益的同时，必须加强纵向的监督和制约，防止权力滥用特别 是权力失控;,,,土地权利具有公权性质，国家拥有对土地的最终管理权和决定权，土地 的国家监督是保证该权利实现的基本制度安排;权力制约与法治具有内在的统一性，加 强土地监督法治建设，是建立和实施国家土地督察制度的前提和保证。,,, 土地和土地利用的特殊性使得土地监管成为政府监管的主要内容之一:土地的“准 公共物品”属性使其在市场机制下难以得到有效保护或供应;土地利用的外部性问题较 ,,李宗楼(马克思主义民主与监督理论若干问题研究,,,(湖北:华中师范大学出版社，,,,,(,,( , 谢庆奎，佟福玲(政治改革与政府转型,,,(北京:社会科学文献出版社，,,,,(,,,,,,,( ,,石佑启，杨治坤，黄新波(论行政体制改革与行政法治,,,(北京:北京大学出版社，,,,,(,,,,,,,( , ,,2, 土地执法监察研究 上海交通大学 MPA 学位论文 之其他资源的利用和产品生产更加突出;土地经营利用中的信息不对称和不完全问题增 加了国家粮食安全和经济安全的风险等。,,,政府土地监管也不可避免地存在“监管失 灵”的问题，如:由于信息不对称、不完全和制订政策的复杂性等，容易造成土地公共 政策失效;由于地方保护主义、自利动机的影响，地方政府及其官员可能缺少保护耕地、 生态用地等公益性用地的积极性，导致保护不力;政府官员的官僚作风与无处不在的寻 租行为和利益集团影响相勾结，可能导致土地用途随意变更，侵害土地公共利益等。 尤其需要重视的是在我国特有的土地管理“体制性失灵”问题。在我国现行体制 下，无论是国有土地还是农民集体土地，其占有、使用、收益、处分等权利主要归地方 政府，地方政府成为事实上的“土地所有者”。这种身份使其在全国统一市场中更多地 扮演了市场竞争的参与者而非监管者角色，与中央政府的关系也由政策执行者更多地变 为利益博弈者的关系。其结果，市场机制的各种缺陷，如外部性、信息不对称、公共物 品提供不足等等问题，地方政府土地行为几乎都不同程度地存在。,,,针对这种“体制性 失灵”，有必要按照政府监管理论重新审视中央与地方的土地管理关系，加强和改进对 地方政府土地利用和管理行为的监管。 中外府际关系的改革实践及相关理论，对建立符合我国国情的国家土地督察制度具 有重要借鉴作用。,,,随着我国经济市场化和民主政治建设不断加强，地方分权趋势不可 逆转，包括土地管理体制改革在内的任何改革都只能顺势而为。土地作为重要的生产要 素，在地方工业化、城市化进程中仍然发挥着其他要素无法替代的关键作用，这决定了 土地管理地方分权的必要性。同时，作为一个拥有,,亿人口的发展中大国，中央政府必 须保持对全国土地资源利用的有效的宏观调控能力。要克服“一统即死，一放即乱”的 怪圈，构建土地管理中央选择性集权体制看来是很有必要的。具体来说，应当明确哪些 权力必须由中央政府行使，由中央政府一竿子插到底;对需要中央政府决策而由地方政 府执行的权力，可以通过加强监督的方式进行管理。国家土地督察制度的建立无疑体现 了这种现代管理的要求。其实类似制度安排，在任何现代民族国家都是必需的，对于中 国这样的大国治理来说就尤其必要了。 土地利用和管理的各种关系本质上都是利益关系，利益关系理论为深化中央与地方 土地利用和管理关系的分析，健全土地管理特别是土地监督制度提供了重要指导。在承 ,,[美]盖瑞,J,米勒(管理困境:科层的政治经济学,,,(上海:上海三联书店:上海人民出版社，,,,,(,,,,,,,( , 肖兴志，宋晶(政府监管理论与政策,,,(大连:东北财经大学出版社，,,,,(,,,,,( ,,杨宏山(府际关系论,,,(北京:中国社会科学出版社，,,,,(,,,,,,,( , ,,3, 土地执法监察研究 上海交通大学 MPA 学位论文 认和尊重土地利用地方利益的基础上，必须坚持国家利益和人民利益的优先性和主导 性。,,,鉴于地方保护主义在一些地方呈现愈演愈烈之势，甚至可能危及国家粮食安全、 经济安全和社会稳定等全民根本利益，加强土地利用的国家控制是十分必要的。应当以 利益机制的创新为重点，改革改进土地利用和管理。为避免中央与地方土地博弈造成 “囚徒困境”式的利益全面受损情况的出现，向地方设立派驻国家土地督察机构十分必 要，既可以加强监管，预防和制止重大违规违法问题的发生，又可以及时收集信息，为 完善政策提供重要依据。 第三节 研究方法 本文主要从土地执法监察中存在的现实困境和成因分析入手，结合国内外及外省市 的先进经验，提出对策，为土地执法监察部门的决策者提供参考。 通过理论研究和实证分析相结合，对土地执法监察的历史沿革、形成发展、现实状 况进行客观分析，对存在的问题进行逐条梳理，结合土地管理与和谐社会的发展趋势， 提出相应的对策建议。准备运用的方法有: 一、历史借鉴法 探讨土地执法监察工作的形成和发展，回顾我国土地执法监察工作发展的历史。土 地执法监察的每项工作、每个政策、每个决定都具有历史传承和创新性。 二、文献分析法 收集我国改革开放以来的土地执法监察工作研究成果，特别是近几年以来的中央、 上海市人民政府关于土地执法监察工作的重要政策和文献资料，全面地、正确地了解本 选题目前的研究进展。同时应充分尊重他人的学术成果，引文、文献等严格标注。 三、案例分析法 从实际工作实践中选择多个案例及典型情况进行分析，说明其特点及形成过程，剖 析原因。 四、比较分析法 通过对国外及外省市先进土地执法监察经验的比较分析，获得启示，应用到优化上 海市土地执法监察工作中去。 ,,洪远明(经济利益关系通论:社会主义市场经济的利益关系研究,,,(上海:复旦大学出版社，,,,,(,,,,,,,( , 4 土地执法监察研究 上海交通大学 MPA 学位论文 五、调查研究法 深入基层，实地调研上海市土地执法监察现状，有目的、有 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 、有系统地了解一 些实际情况，获取第一手资料，以便分析违法用地成因，探索解决办法。 5 土地执法监察研究 上海交通大学 MPA 学位论文 第二章 土地执法监察的概念与理论基础 第一节 土地执法监察的定义 土地执法监察是对行政相对人土地守法情况的监督和检查，以便对违法行为进行处 理，从而维护土地法律、法规的实施。因而，土地执法，就是土地管理中的行政执法。 我国的行政监察，从监察对象来分，可分为两个层次:一是对国家机关工作人员的 政纪监察;二是对全体公民和法人执行土地政策、法律、法规的监察。土地监察则是对 全体公民和法人遵守《土地管理法》及有关法规的行政监督检察。 第二节 土地执法监察的特点 第一、土地执法监察是国家组织管理土地的重要保障手段。没有土地执法监察的作 用，对土地违法行为不予处理，土地管理法律法规所规定的权利的实施和义务的履行就 没有实际上的保障; 第二、土地执法监察主体的双重性，土地管理部门既是行政监督的主体，又是被监 督的客体(对象)。 第三、土地执法监察对象的广泛性，包括一切涉及土地行政法律关系的行政机关、 团体、单位和个人，在一定条件下，还包括有建设用地审批权的地方各级人民政府及代 表本级政府行使土地管理权的土地管理部门自身。根据行政学的理论，政府的一项重要 职能，是为社会提供公共服务和基础设施，在行使此职能时不可避免地要使用土地。一 级政府既作为土地管理者，又作为土地使用者使用土地，这种双重性使地方政府具有违 反土地管理法律、法规的可能性，而实际上这类违法行为时有发生。作为一种行政执法 活动，其执法监督检查对象的相对人不会是政府或政府部门，如工商、税务、技 术监督、 药品监督等部门，这些部门在执法中，一般不会直接将政府或政府相关部门作为相对人， 如出现涉及到一级政府或者其部门的问题，也只是地方保护主义或者行政干预的问题。 6 土地执法监察研究 上海交通大学 MPA 学位论文 ,,, 土地管理则不同，审批用地手续、发证、收回土地使用权等具体行政行为，尽管需要 国土部门具体操作、实施，但最终是以政府名义做出的。而作为具体行政行为之一的行 政处罚，则依法由国土部门直接做出。因此，作为政府部门之一的国土管理部门，有时 候就不得不处在查处政府或者政府部门这样的尴尬地位。执法部门查处同级政府，在工 商、税务、药监等行政执法部门是不会遇到的。这一特点，也是大多数行政执法部门所 不具备的。 第三节 土地执法监察的性质 土地执法监察具有行政监督中一般监督的功能，土地执法监察可从性质上划分为三 个种类，即:监督执法，主要是自上而下的地政部门系统内部对执行土地政策、法规、 法律的情况实施监督检查，及时发现、揭露、制止并责令纠正执法违法、违规行为。这 是土地监察的主要内容之一;查处违法行为，所谓查处是指受理检举、控告土地违法行 为，经过立案程序调查处理土地违法案件，依法对土地违法者予以行政的或经济的制裁， 这是土地监察的重要职责之一;其他监察活动，除上述两类监察活动以外的其他监察行 为，例如对正在进行的土地违法行为采取制止措施;组织开展土地规划、农用地转用、 土地资产处置、土地使用权交易行为检查等。 第四节 土地执法监察的理论基础 土地执法监察的概念是指土地行政管理机关，以土地管理法律、法规为依据，按照 一定的程序和方式，依法对本行政区域内的一切机关、团体、单位和个人遵守土地管理 法律、法规的情况进行监督检查和对违法者实施行政制裁的行政执法活动。,,, ,,,, 年国家土地管理局颁布的《土地监察暂行规定》第二条指出，“土地监察，是 指土地管理部门依法对单位和个人执行和遵守国家土地法律、法规情况进行监督检查以 及对土地违法者实施法律制裁的活动。”,,, ,,王先文(执法监察教程,,,(北京:中国方正出版社，,,,,(,,,,,( , 王万茂(土地利用规划学,,,(北京:科学出版社，,,,,(,,,,,,,( ,,国家土地管理局令(,,,,)土地监察暂行规定,,,(北京:国家土地管理局，,,,,( , ,,7, 土地执法监察研究 上海交通大学 MPA 学位论文 本文认为土地执法监察应界定为:土地管理部门为了实现其职能，依法按照一定的 程序和方式，对一切机关、团体、单位和个人遵守土地管理法规、法律的情况进行监督 检查，对违法者实施行政制裁的活动。 土地执法监察同时具备土地执法、土地监督和行政监察的性质，三位一体，带有高 度的复合性。例如林增杰、沈守愚认为:土地执法监察机构是设置在土地管理机关内部 与其他土地管理部门既平行又独立的特定机构。其职能是通过处理外部的不按国家法 律、政策、法令使用土地的行为和内部土地管理工作人员的不良行政行为，来维护国家 法律、政策的严肃性和调整、改善土地管理机关的行政运行状况。并认为:“监察权可 以统一在行政机关内”。,,, 有的学者则更为明确地指出，土地执法监察是国家行政监察的组成部分，它是由国 家土地管理机关依照法律规定，对土地事宜进行监督检查的活动。国家为了正确地行使 土地监察权，在国土资源部和地方人民政府土地管理局内设置监察机构依法对土地进行 监察。开展土地监察活动，是社会主义法制建设的重要内容之一，具有十分重要的意义 。 当然，学者们在肯定土地监察兼具上述三重属性的同时，也对土地监察的这种职能 混同模式的可操作性表示了一定的疑虑，提出:“土地行政监察有的是对其自身行为的 监察，即是对土地管理工作人员和其他有关领导的不良行政行为的监察，所以如果是在 被监察者领导下进行监督检查，就很难发挥监察机构的监督效能。特别是目前不少重大 案件涉及面很广，有的牵涉到地方各级领导干部，关于这方面的监察职能如果没有一定 的监察程序，以法律形式加以规定，只要求监察人员秉公办理是不够的，需要我们从理 论上、实践上很好地加以研究，使它进一步完善。至于它对外的专业性行政监察，其性 质与工商、物价、食品卫生、税务管理等监督检查相同”。 本文根据《土地管理法》中对土地执法监察职权的界定，取综合说，即认为土地执 法监察同时具备土地执法、土地监督和行政监察的性质，三位一体。 ,,林增杰，沈守愚(土地法学,,,(北京:中国人民出版社，,,,,(,,,,,,,( , 8 土地执法监察研究 上海交通大学 MPA 学位论文 第三章 上海市土地执法监察的问题分析 第一节 改革开放以来土地执法监察的发展 土地执法监察随着我国土地管理制度的改革而产生，随着土地管理科学的发展而发 展，土地执法监察的产生和发展是历史的必然。大致分为三个阶段: 第一阶段是从,,,,年到,,,,年，是土地执法监察机构建立阶段。,,,,年,月,,日，中 《 华人民共和国土地管理法》颁布，其中单列一章法律责任，明确赋予了土地管理部门行 政处罚权和处理权，虽然在《土地管理法》中没有提到土地监察的概念，但纵观全法， 可以看到，土地监察的任务、内容、职权、要求都已包含在其中。,,,,年,月，国务院 又发布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，为土地监察工 作的开展提供了最实际、最具体、最有力的法律依据。,月,日，负责统一管理全国土地、 城乡地政的国家土地管理局宣布正式办公，并在内部专门设立了土地监督检查机构，这 是国家给予的土地监察的组织保证和建立各级土地监察机构的组织依据。 第二阶段是从,,,,年到,,,,年，是土地执法监察制度初步发展阶段。,,,,年,月,, 日国家土地管理局颁布了《土地监察暂行规定》，改变了土地监察工作“无法可依，无 章可循”的局面。以修改后的刑法增设土地犯罪为标志，土地违法的法律责任制度趋于 完善，为我们进一步加强土地管理和耕地保护，加大土地执法力度，强化执法手段，提 供了强有力的法律武器。 第三阶段是从,,,,年至今，是土地执法监察的迅速发展阶段。,,,,年国务院进行机 构改革，成立了国土资源部，对土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源实施集中统 一管理，土地管理体制进入了一个新阶段。在国土资源部内部设立执法监察局，主要职 能包括:组织对执行和遵守国家土地资源、矿产资源、海洋资源法律、法规情况进行监 督，拟订土地执法监督和土地违法案件查处的规定，组织开展对土地规划、农地转用、 土地征用、土地资产处置、土地使用权交易行为的监督检查，依法组织查处重大土地违 9 土地执法监察研究 上海交通大学 MPA 学位论文 法案件，土地监察工作逐步规范化。,,, 综上所述，土地执法监察制度是由国家主导的自上而下的强制性制度变迁，在制度 的变迁过程中，中央政府的需求起着主导作用，社会经济可持续发展的要求是制度变迁 的内生变量。我国土地执法监察体制改革创新是滞后于经济发展需要的，土地执法监察 制度的建立一定程度上能够促进土地合理利用、保护耕地，但是如果不进行持续的创新， 经济发展与法律需求的矛盾仍然会很尖锐。总的来说，目前我国的土地监察工作取得了 前所未有的发展，但在我国工业化、城镇化进程中，土地管理体制和干部考核机制等问 题没有得到彻底解决，土地监察权仍然没能得到正确有效的行使。 第二节 基层土地所建设的问题分析 自 ,,,, 年本市推行基层土地所垂直管理改革以来，对加强土地管理，增强土地所 工作的自主性和独立性产生了很大效果;对严格土地执法，制止和消除违法用地起到了 很大作用。但由于配套制度建设没有跟上，加上传统思维的惯性影响，基层土地所建设 仍然存在这样那样的问题，基层土地管理体制尚未完全理顺。作为一名土地执法监察工 作人员，根据工作安排，笔者对松江区内部分土地所进行了实地调研，以期在此基础上 分析当前基层土地所在执法监察中面临的普遍问题，并提出相关措施建议。 一、松江区部分土地所的调研情况 (一)人员情况 松江区各镇土地所在编人数为,,,人，其中大多数土地所都有即将退休人员和借调 至其它单位的人员，虽然,,,,年松江区规土局通过事业单位招考新招入,名大学生，且 都已进入基层土地所工作，但各镇土地所实际工作人数仍仅为,,,人。为配合开展土地 动态巡查工作，现各镇土地所均由,,,人兼职负责区域内土地动态巡查，其中有些土地 所由于人员紧张，该项工作由副所长兼任。巡查人员平均年龄超过,,岁。 (二)装备情况 松江区各镇土地所均配有,,,辆工作用车，但没有为动态巡查配备专用车辆，巡查 人员常常只能在工作用车“空闲”时借用。虽然各镇土地所配有照相机，部分土地所还 配有摄像机等摄影器材，但也不是专物专用，实际巡查中使用装备情况基本为零。另外， ,,王延杰(高悬执法利剑 守护耕地红线—改革开放以来土地执法监察工作综述 , ,,,,,,,(,,,,:,,,,,(,,,,,,,,,,(;,,(,,,(;,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,;,,,,,,,,,(,,,,，,,,,,,,,,,( 10 土地执法监察研究 上海交通大学 MPA 学位论文 ,,,、,,,定位系统等较先进的巡视工具均未配备。 (三)工作情况 松江区各镇土地所均已建立三级网络动态巡查机制，巡查人员对本镇土地的巡查能 保证每周不低于两次，每次巡查时都有相应表格登记记录，由于巡查人员对当地情况非 常熟悉，沟通方便，故基本能做到对区域内全覆盖的动态巡查。一旦发现变化图斑巡查 人员均可以通过电脑上报巡查信息，但实际工作中，由于巡查人员年纪偏大，都不会使 用电脑，故判图、定位、上报信息的工作基本都由副所长兼任，只有个别土地所由新招 入的大学生兼任，但由于是新人，专业不对口，对地籍情况不了解，所以不能做到及时 准确上报巡查信息。 (四)管理情况 松江区各镇土地所均实行垂直管理，是松江区规土局的正科级派出机构，各镇土地 所所长由区规土局直接任命，但任命时区规土局会征求并听取各镇政府领导的意见。各 镇土地所的经费由区财政差额拨款，各项办公支出都要得到区政府批准，无收费性项目， 因此经费紧缺成为各镇土地所所长最头疼的难题，少数土地所不得不依赖镇政府的补助 来维持日常开支的不足。 (五)考核情况 松江区规土局与各镇土地所所长均签订了目标管理责任书，对本镇违法用地发现要 及时上报，如漏报,次扣,,,,元，,次扣,,,,元，,次则所长免职。但区规土局对土地所 巡查人员还未制订具体的考核方法和指标，也未制订相关监督检查制度。 (六)组织建设情况 松江区各镇土地所基本都已建立党支部，但个别土地所组织关系仍然挂靠镇政府， 还有个别土地所党支部刚刚建立，组织生活未能真正开展。 二、基层土地所面临的普遍问题 根据调研中的所见所闻，并结合工作实践，笔者认为，当前基层土地所在三级执法 监察体系实施过程中普遍存在下述问题，应当引起高度关注，否则不仅影响土地所规范 化、制度化建设，而且直接影响基层土地执法效果，既定管理目标也将难以实现。 (一)人员配备不合理，执法能力薄弱 ,、人员编制紧张:调研中笔者了解到，基层土地所常常面临编制短缺的问题，这 就导致一个工作人员要管几个村、上万人和上万亩耕地，工作任务较紧时人手不足的矛 11 土地执法监察研究 上海交通大学 MPA 学位论文 盾比较突出。所以巡查人员都是兼职，甚至有的土地所是副所长兼职，这样不仅不能保 证工作时间和质量，而且工作压力过大，巡查工作不到位。 ,、年龄结构老化:巡查人员普遍缺乏电脑知识，实际工作中仍然普遍使用手工操 作，基本不会利用电脑办公，故很难在第一时间把违法用地的详细资料信息如实提供给 上级土地执法部门，这样就不可避免地延误最佳处置时间，势必增加行政执法的成本。 另外，虽然老同志“地头”很熟，但是业务知识依然只停留在固有的熟悉的知识上，缺 少利用现代技术手段的知识创新。 ,、后备力量不足:少数基层土地所虽然新招入了大学生，但因为专业不对口又缺 乏工作经验，对基层土地情况不熟悉，所以大多从事办公室内务工作，现阶段还不太可 能从事动态巡查和上报信息工作。 (二)执法装备很缺乏，快速反应困难 根据土地执法监察工作的职责和特点，对基层土地所执法一线人员应配全交通、通 讯、录像、摄影、办公等必备巡视工具，以保证对违法行为及时发现、及时处理。而现 在土地所巡查时甚至连专用执法交通车辆都无法保证，何 谈土地违法行为的及时制止和 查处,势必将给土地违法案件的查处带来更大麻烦，甚至造成土地执法“死角”。 (三)垂直管理不彻底，资金投入偏紧 当前的国土资源管理体制并未完全理顺，上级财政资金投入尚显不足，事实上呈现 出“垂而不直”的状态，土地所在经费、人员任免等各方面仍然受到镇政府的牵制和干 扰，这种半垂直状态对基层土地所的影响是全方位的，基层土地所工作人员不仅肩负基 层国土资源管理职责，又得注意日常管理工作不得“干扰”地方经济社会发展部署，通 常只是在这两个选择中进行平衡，基层土地所干部职工的工作热情和办事效果自然大受 影响。 基层土地所在面对镇政府主导的违法土地现象时，往往会束手无策;对相关用地部 门和单位反复解释有关政策或法律，常常效果不佳。如果仅上报区规土局，由区规土局 出面协调，鉴于当前未彻底垂直的管理体制，区规土局也通常只是在更上一级国土资源 管理部门的土地管理目标和地方政府经济社会发展目标之间取得平衡。所以仍需及时上 报市区两级执法部门才能制止。正是因为基层土地所对于土地违法缺乏强制执行力，才 使得相关违法用地行为时有发生，并在个别区域呈不可遏制态势。 (四)职责任务不明确，执法地位尴尬 12 土地执法监察研究 上海交通大学 MPA 学位论文 基层土地所作为三级网络监察体系的前沿阵地，在土地执法工作中的作用没有真正 发挥。土地所对当地土地情况熟悉，与当地群众沟通便捷的优势没有得到真正利用。在 工作实践中，我们发现各镇土地所对每块违法用地情况基本都能了如指掌，但是受到地 方保护主义的影响，当地人情世故的干扰，镇政府发展经济的迫切需要，少数土地所仍 然“不敢”如实汇报违法用地情况。 另外，由于上级部门对巡查人员的考核监督体系未建立，导致奖惩不明，不仅不利 于调动巡查人员的工作积极性，还可能影响工作的廉洁性和公正性。要使基层土地所摆 脱尴尬处境，必须明确土地所动态巡查的职责，建立健全对其考核的各项监督制度。 (五)党团作用未发挥，自建意识不强 加强基层党组织建设，是抓基层建设的首要任务。经调查了解，由于土地所垂直管 理的时间不长，上级部门往往业务指导较多，疏忽组织工作指导，使基层党支部的组织 建设受到一定影响，战斗力还不强。特别是有些基层土地所由于组织关系仍然挂靠镇政 府，势必影响土地执法工作的独立性和自主性。 第三节 农业结构调整用地的问题分析 农业结构调整，在发展地方农业经济、促进农民增收以及农村建设中起到了重要作 用。十七届三中全会以来，农业结构调整步伐加快，呈现出产业化、规模化、现代化的 趋势，及占用耕地面广量大的特点。由于农业结构调整用地管理政策规范滞后，合法用 地与违法用地界定难，监管被动，加强管理，规范农业结构调整用地已成为当务之急。 一、农业结构调整用地涵盖面广、数量大、规模化趋势越来越明显 目前，各个地方将农业用途，未办理农用地转用手续的建设行为，都列为农业结构 调整。一是涵盖面广。从督察实践来看，督察区域地方国土资源行政主管部门普遍将固 化或非固化的农村道路、畜禽养殖、水产养殖、设施农业及生产辅助设施、工厂化作物 栽培、农产品初加工、农产品存贮销售等用地都列入农业结构调整用地。二是数量大。 根据,,,,年度卫片执法检查督察结果，上海奉贤区等,个市县农业结构调整宗地数占卫 片执法检查总宗数的,,,，农业结构调整占用耕地占卫片执法检查涉及耕地总面积的 ,,,。三是规模有越来越大的趋势。农业结构调整方式逐渐由农民个人或家庭自主开发 转向以承包、租赁和合作联营方式开展的乡、镇范围内的全面开发。如上海金山区廊下 13 土地执法监察研究 上海交通大学 MPA 学位论文 现代农业园实行镇、园一体的体制，从家庭作坊式的农业结构调整发展为集种源农业 镇 示范区、农产品加工区、农业观光休闲区、金廊公路蔬菜产业带、金石公路蟠桃产业带、 万亩设施水稻 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 化生产基地为一体的全镇范围的农业结构调整和规模经营。 二、农业结构调整用地管理政策严重不适应农业经济快速发展的现实 当前，由于用地管理没有跟上农业产业化、规模化、现代化快速发展的步伐，出现 了一系列问题。 (一)占用耕地不能如实统计考核。一是农业结构调整用地不备案。督察发现，很 多畜禽养殖、休闲农业、观光农业、农业配套设施等农业结构调整项目只取得了农业、 旅游部门的项目审批，未经国土资源行政主管部门备案，故无法掌握农业结构调整占用 耕地量。二是备案的农业结构调整用地不统计。上海未将农业结构调整占用耕地量进行 统计，仍按原地类计算。三是统计的农业结构调整占用耕地不考核。上海将农业结构调 整占用的耕地予以统计，但不作为减少耕地量予以考核，农业结构调整减少的耕地量只 在上海市域范围内掌握。 (二)规范性政策滞后，不符合农业生产现状，不适应农村发展的需求。,,,,年, 月，《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》 (国土资发,,,,,,,,号)规定:“除了设施农业附属的管理和生活用房等永久性建筑物 的用地，须依法办理农用地转用审批手续，按照建设用地管理外，凡未使用建筑材料硬 化地面、或虽使用建筑材料但未破坏土地并易于复垦的畜禽舍、温室大棚和附属绿化隔 离等用地，以及农村道路、农田水利用地，均可作为设施农用地办理用地手续”。,,,从 督察实践来看，大部分农村道路是固化的水泥路面，规模化的畜禽养殖地面也已经固化， 作为设施用地的为农业生产服务的生产管理用房、农资仓库、农机库房、晒场等也多为 固化地面，这是农业生产机械化和建设环境整洁的新农村发展的客观要求。简单地以地 面硬化程度对农村土地用途进行管制在实践中失去效用，同时，由于缺乏对农村道路、 畜禽舍、为农服务的配套设施的规模、比例、审批备案程序做出明确的规定，导致了农 业结构调整用地管理依据不足，出现了此类用地管理真空的现象。 (三)审批、监管不规范给部分非农业结构调整项目违法用地可乘之机。督察中发 现，部分单位和个人借农业结构调整之名圈占土地进行其他非农业经营性开发建设。如 上海高矗实业有限公司,,,,年,月经农业主管部门批准农业结构调整用地，实际建设为 ,,国土资源部(国土资发,,,,,,,, 号关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见,,,(北京: , 国土资源部，,,,,( 14 土地执法监察研究 上海交通大学 MPA 学位论文 ”。这类项目的审批程序是在农业、旅游管理部门， 以餐饮服务为主的“国际信鸽会所 以休闲农业、观光农业、农业配套设施的名义审批农业结构调整项目，并给予配套资金， 项目往往未经地方国土资源行政管理部门备案即落地，落地后无监管主体，没有强制执 行的措施和部门之间的衔接制度，导致批后用途监管缺失，造成了用地审批和监管的漏 洞，使农村违法用地有可乘之机。 (四)现代农业的发展不断扩张农业结构调整概念的外延，农业结构调整用地管理 逐渐演变为农村土地用途管理的重要课题，面临新的挑战。笔者在上海浦东新区调研中 发现，在工业武装农业，实现产销一体化的现代农业发展目标背景下，现代农业园凸显 出了三大产业交融，用地需求复杂，土地用途多样化的局面。一些项目对农用地提出了 新的要求，如种源农业项目需要建设高档种苗生产车间(组培实验室)和驯苗玻璃温室， 用人工气候培育具有自主知识产权的种苗，用地形式与工业无异;现代农业区域特色产 业、各类合作社，包括适宜区域经济发展的产业，如食用菌、蔬菜、葡萄等，需要建设 一定量的仓库用房和销售中转站。为了加快发展现代农业，地方国土资源行政主管部门 将这类项目用地划入农业结构调整用地，以简化审批手续，加快审批速度，降低审批成 本。 三、农业结构调整用地管理滞后带来的问题突出 (一)影响对土地利用和管理形势的判断。一是耕地隐性减少。农业结构调整用地 不备案、不统计、不考核直接影响农业结构调整占用耕地数据的统计，造成实际耕地量 减少，影响对耕地保有量和耕地目标责任考核的基本判断。二是建设用地规模隐性扩大。 根据现行政策，农业结构调整中在农用地上硬化地面或修建永久性建筑物的，应作为建 设用地进行审批。从实际用地情况看，绝大部分农村道路、畜禽舍、晒场、设施农业等 都硬化了地面或修建了永久性建筑物，但依然作为农业结构调整项目予以处理。在现行 政策下，无法掌握这类扩大了的建设用地规模。 (二)冲击土地管理秩序。一是规避审批，有引发新一轮“圈地热”的趋势。工厂 化农业、休闲农业和观光农业等用地，大多数采用的是向农村集体经济组织租赁的办法， 以加快投入，降低成本:一是价格低，一般每亩,,,元—,,,元;二是获得土地快，与村 集体经济组织签订租地协议后就可使用;三是到期处理方便，租地费用一般是一年一付， 一旦项目停止经营，只需停止租地即可。实践中，为加快现代农业的发展，促进农民增 收和农村经济的增长，地方国土资源部门将这类用地纳入农业结构调整项目用地。按照 15 土地执法监察研究 上海交通大学 MPA 学位论文 ”， 现行政策，这种做法规避了国土资源部门的审批和监管，又刺激了用地单位的“胃口 采用低廉的价格大量租地，不断扩大规模，有引发新一轮“圈地热”的趋势。二是规避 了有关税费政策。这类工厂化的农业用地项目规避了农转用审批手续，即规避了交纳新 增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、耕地占用税、新菜地开发建设基金、征地管理费 以及土地权属用途变更登记费等税费以及土地出让金，造成了国家利益的损失。 (三)地方国土部门监管难，工作被动。按现行政策，很多农业结构调整用地已造 成耕作层破坏、场地固化，但难以按照一般的建设用地管理，一是土地仍然是农民集体 承包权，是农民收入的主要来源，不宜征收;二是仍然是农业用途，不宜转用;三是这 些农业结构调整多数是地方政府鼓励的，有的还有政府的扶持，有些就建在基本农田上， 办不了建设用地手续，按违法用地又难以处理，基层国土资源行政管理部门被夹在中间， 只好采取回避的态度，造成国土管理工作的被动。,,, 第四节 政府用地行为中存在违法用地行为的问题分析 根据国土资源部的数据显示，涉及地方政府和政府为违法主体案件的土地面积， 占到了被查处违法用地面积的,,,。当前发生的土地违法案件中，凡是性质严重的土地 违法行为，几乎都涉及地方政府或相关领导。因此，探讨违法用地过程中的政府行为， 对从源头和根本上治理违法用地行为具有重要的意义。 一、违法用地过程中的政府行为概述 违法用地过程中的政府行为(在此称作政府违法用地行为)，其含义是指政府这个特 殊主体，在审批、使用、监督执行等各个环节，违反法律的相关规定，进行了土地违法 行为并依法应当承担的法律责任。这里所指的政府，包括地方各级人民政府及其各部门。 政府违法用地行为与一般的公民、法人或其他组织土地违法行为相比较具有行政行 为方面的特征，其主要形式:一是政府违法用地行为的行政性。大量地、频繁地运用行 政手段。实践中，地方政府极易凭借其权威性，通过发布文件、纪要、领导讲话等形式， 出台与土地管理法律法规相违背的政策性文件，诸如下放土地审批权、非法低价出让国 有土地使用权等，具有浓重的行政性。二是政府违法用地行为的强制性。地方政府作为 当地的最高行政机关，为了一时的政绩或地方局部经济的发展，很容易强令企业或下级 ,,王静修，李雪梅，忻梅(市场经济条件下我国农村土地经营制度的探讨,,,(资源与产业，,,,,，,(,):,,,,,( , 16 土地执法监察研究 上海交通大学 MPA 学位论文 政府违反土地管理法律法规，诸如修建道路、兴建农贸市场、兴办观光休闲产业等，具 有典型的强制性。三是政府违法用地行为的随意性。有的地方政府违法用地行为并无章 法，而是根据自己的主观意愿行事，对自己经济发展有利就干，不利的就坚决不干，诸 如为了招商引资，任意减免土地税费，个别甚至干脆免费供地，根本不受什么法规拘束， 具有较大的随意性。四是政府违法用地行为的公开性。地方政府及其职能部门应该说对 土地管理法律法规与政策是了解的，而且比一般的群众要深刻得多。但是，地方政府这 个特殊的主体，为了发展经济，有的就是置土地管理法律法规及其有关政策于不顾，以 致公然非法转让倒卖土地，非法大量占用耕地，往往伴有集体开会研究、召开动员大会、 发布招商广告等行为，具有广泛的公开性。五是政府违法用地行为执行难。由于此类违 地行为大都属于政府行为，因此，即使在违法用地过程中被执法部门及时发现，也不能 得到有效的制止，完全建成后，查处拆除时，又要依赖于地方政府，其难度可想而知。 二、政府违法用地行为的成因与根源 政府违法用地行为的原因是深层次、多方面的。大规模地招商引资，通过多出政绩 达到仕途升迁，以及通过主导违法用地达到权力寻租，这几乎成了众所皆知的主要原因。 追根寻源，有以下几点: 一是地方政府过多地直接插手、参与经济领域。政府对于经济领域的管理，主要应 该是宏观调控、规范引导、提供公共服务、监督检查及相关行政管理。对于企业投资建 设，除国家项目外，主要应由企业自己考虑，政府不应直接参与和干预。而一些地方政 府却直接插手、参与经济领域，热衷于招商引资。上级政府对下级政府政绩考核的标准， 有相当一部分是经济指标。为了完成经济指标，地方政府想方设法加大招商引资力度， 甚至层层下达招商引资指标。招商引资之后，紧跟着就是想方设法为其提供土地。由此 造成涉及地方政府的违法用地大量发生，进而引发腐败问题的发生。 二是对地方相关领导缺乏有效的问责制。当前土地违法量大面广，除农民宅基用地 违法属个人行为外，几乎都与当地领导存在关联，或口头同意或支持默许，或暗中运作 或私下指示。由于手法隐蔽，违法批地者往往不认账。用地者因为得到当地政府的关照， 也不漏半点口风，使违法批地的证据难以查实。现行的处分规定，要求必须以查清批地 者的违法事实并取得证据作为前提，而没有领导对本地所发生违法用地必须承担责任的 问责制，得不到应有的惩处。 三是法律对规划调整存在漏洞。按照现行土地管理法律、法规，省级政府享有土地 17 土地执法监察研究 上海交通大学 MPA 学位论文 利用总体规划的审批权，地级市政府经省级政府授权享有乡镇土地利用总体规划的审批 权。,,,而对于规划调整(是否可以调整及由哪级政府审批)却没有做出相应规定。按照一 般理解，有权批准规划自然也有权调整规划。而问题恰恰出在这个地方。当前，调整土 地利用总体规划相当混乱，问题十分突出，已成为各地规避法律的普遍手段，也是造成 基本农田数量减少、质量大幅度下降的重要原因。过去，基本农田大都成块，质量良好。 近年来为了迎合开发商的用地需求，动辄调整规划，质量好的基本农田被调整成建设用 地，取而代之的是一些质量不高的土地。这些规划调整，从表面上看，大都“合法合规” 且数量没有减少，很难挑出毛病，但质量却大大下降，反映出法律在规划调整方面的重 大漏洞。,,, 四是执法效率低，土地执法障碍重重。由于法制不健全，干部群众的法律观念不强， 再加上执法环境等诸方面的原因，当前我国土地违法呈多发趋势，这是现实国情。加大 打击力度，提高惩治违法的效率是这一特定时期的必然选择。但按照现行规定，国土资 源部门要经过下达责令停止违法行为通知书、立案、调查取证、下达处罚决定(之前还 有告知、听证)等—系列复杂程序。当事人不服，还有行政复议、行政诉讼等程序，到 最后只能申请法院强制执行。而到了这个时候，违法占地已经由小变大甚至建成投产， 实际已难以拆除。 五是一些地方国土资源部门不真心作为。近年来有一种新的倾向，一些地方国土资 源部门尤其是基层土地部门出于保护地方利益的动机，对发现的土地违法故意不去及时 制止，也不及时进行处罚，等到违法行为已经建成投产，才作出行政处罚决定，再申请 法院执行。实际上，在当地一些领导的暗中作用下，法院根本就没有打算执行，国土资 源部门也心知肚明。此种情况，上级国土资源部门奈何不了，当地国土资源部门也不承 担责任，最终使违法占地得以持续，违法者和地方政府共享建成投产后的丰厚利润，被 毁坏的耕地却无法恢复。 第五节 土地督察制度建设的问题分析 土地督察制度于 ,,,, 年 , 月得到国务院的批示后正式建立，我国在每一级土地管 理部门中都设立了土地监察机构，即中央和地方人民政府土地管理部门内部按照职责划 ,,王卫国，王广华(中国土地权利的法制建设,,,(北京:中国政法大学出版社，,,,,(,,,,,,,( , ,美,博登海默(法律哲学与法律方法,,,(北京:中国政法大学出版社，,,,,(,,,( ,, , 18 土地执法监察研究 上海交通大学 MPA 学位论文 分设置的专门负责土地监察工作的职能机构，主要针对本行政区域内的土地法律、法规 执行情况进行监督检查，并对土地违法者实施法律制裁的行政执法活动。在国土资源部 内设执法监察局，地方县级以上人民政府土地管理部门也相应设置土地监察机构，成立 了专门的执法队伍——执法监察大队。执法监察机构在业务上虽受到上级土地管理部门 的指导，但是行政权力上却受制于同级政府。即使发现了当地政府有违法、违规行为， 监察执法的力度恐怕也很难发挥到最大效应。土地督察制度对土地督察局的设置从根本 上使行政监督职能脱离了地方政府的行政权力管制范围，能更加有效地对地方政府的土 地管理行为实施监督和检查。 一、我国土地督察制度的特点 (一)直接授权，层层代表，落实了层级负责制 国务院直接授权于国土资源部、由土地总督察代表国务院负责督察体系构建和行使 监督检察权，而派驻地方的土地督察局代表总督察负责在督察范围内落实对地方政府的 土地利用和管理情况进行监督和检查，见图 ,,,。 国务院 授权 授权 国土资源部(总督察) 代表 土地督察局(督察员) 图,,, 土地督查制度体系的层级关系图 (二)各地派驻，垂直监督，实现信息的及时反馈 国土资源部向地方派驻 , 个土地督察局，分别是:北京局、沈阳局、上海局、南京 局、济南局、广州局、武汉局、成都局和西安局。实现了对地方政府土地利用行为的垂 直监督。作为“钦差大臣”的土地督察局通过调查，核实、发现地方政府存在违规、违 法的举动便可以直接向国土资源部汇报情况，这样既简化了信息递送上级机关审核的程 序，也缩短了违法案件立案的时间。 (三)责权分明，原则清晰，实施有效地监督检查 土地督察局主要职责包括四个方面:一是保护耕地;二是审核农用地转用和土地征 19 土地执法监察研究 上海交通大学 MPA 学位论文 用的合法性与真实性;三是监督运用土地政策参与宏观调控情况;四是开展调查并提出 建议。而其主要权力归纳为:调查权、审核权、纠正权及建议权。督察机构职权设置遵 循的原则:中央与地方管理事权的划分不改变;土地利用与管理行为的全方位监督检查; 监督与调查研究并重。,,,明确了权责和原则，土地督察工作才能进入规范化和制度化的 轨道。 (四)统一分编，财政拨款，加强了督察队伍建设 建立土地督察制度得到了国家领导人的高度重视，国务院办公厅在《关于国家土地 督察机构行政编制》的批复中已经明确提出，划拨一定数量的国家土地督察行政编制， 其中进一步规定一些领导职位数与行政公务人员的需求数。同时，其在下达的通知中提 出了国家土地督察局所需经费列入中央财政预算，给予了督察队伍建设的强大物质保 障。 二、我国土地督察制度在实施中面临的问题 (一)未能推出相关配套法律法规 土地督察局授予的第一项职责就是调查权，即对于督察范围内的地方政府的土地违 法行为进行调查取样。是否能获得可靠关键的信息成为重中之重。因为地方政府受到土 地督察局直接监督检查，当然地方政府会向同级土地管理部门发号施令，要求他们准备 上级所需要的调查材料。准备完毕，自己再亲自审核一遍，看看里面有没有涉及土地违 法标准的事项，例如:建设单位报批材料不全、农用地转用的条件不符合土地利用总体 规划的规划用途、转用数量过多等。发现异常，立即下令相关部门删除或修改。显然， 等到这些调查资料到了土地督察专员手中的时候已经失去了真实性，再谈及对地方政府 的违法取证就毫无意义可言了。因此，土地督察局获得第一手的资料必须得到相关法律 法规的大力支持。 (二)尚未建立科学合理的审核体系 国务院规定了土地督察局对省级以下政府的土地利用和管理中的合法性和真实性 进行核查，监督检查土地管理审批事项和土地管理法定职责履行情况。其实质是在地方 政府对农用地转用和土地征收的审批权上加了“一道闸门”，让土地督察局对这两个事 项严格把关。而土地督察局作为刚上任的“新官员”，对于两个事项的审批程序、具体 指标涉及的内容、审核后对材料上报的流程，如:如何上报、报什么材料、报多少等都 ,,国务院(国办发,,,,,,,, 号关于建立国家土地督察制度有关问题的通知,,,(北京:国务院办公厅，,,,,( , 20 土地执法监察研究 上海交通大学 MPA 学位论文 不是太清楚。,,,一旦缺少了合理科学的审核体系，土地督察工作对地方政府的违法行为 就失去了衡量的尺度和判定的依据了。 (三)缺少灵活恰当的纠正方法 土地督察局的最终目的并不是刻意去发现地方政府的违法行为，然后将其绳之以 法。其真正的良苦用心在于控制地方政府的土地管理行为，指出其问题所在，随即提出 整改意见，并要求其实行整改措施。这就是土地督察的纠正权。纠正权实行的恰当与否 直接影响到中央政府与地方政府的关系。其一，提出的某一个问题，是否属于违规违法 的范畴;其二，依据问题为基础而提出的整改方案能否让地方政府接受。如果问题得到 了反驳(取证于《土地管理法》或其他相关的土地法规、条例)，即整改方案得不到认 可，那么就会出现上令得不到下级执行的尴尬局面。 (四)缺乏提供有效信息的途径 土地督察局发现问题，找到解决问题的方法，提出了整改方案，地方政府也按照指 令执行了，结果如何，土地督察局必须对其进行反馈，再对地方政府改进土地管理工作 提出建议。这时提供信息的途径尤为关键。一般而言，对地方政府的土地整改执行过程 是由地方土地管理部门整理、撰写和上交给土地督察局。如果对于土地整改执行的结果 并没有达到整改的标准，而土地管理部门因受制于同级地方政府，隐瞒实情，则反馈信 息就会失真。再者，如果地方公民发现地方政府在整改期间所实施的工程项目不符合国 家土地法律法规和地方土地管理例行条例，即使他们逐级申诉，也会最终在地方政府那 一级戛然而止。 ,,甘藏春(在实践中不断推进国家土地督察制度的实施和完善—在国家土地督察机构负责人培训研讨班上的讲话 , ,,,(国土资源导论，,,,,(,):,,,,,( 21 土地执法监察研究 上海交通大学 MPA 学位论文 第四章 国外及外省市土地执法监察的经验及启示 第一节 国外土地管理和行政监督的经验及启示 我国目前土地管理机构隶属于同级政府领导，大量的土地违法主体是土地管理部门 的顶头上司— — 地方政府。因此，根据有关法律精神，我国土地管理部门的监督机构负 有一项特别的职责，就是在监督土地行政管理相对方的同时对有关国家工作人员的违法 行为也予以监督。我国土地监察机构的此项特殊职责是国外绝大多数国家的土地监督机 构中所没有的。这是国情的需要，也是法律的认可。尽管国外大部分国家在土地管理机 构中没有专设土地监察机构或类似具有我国土地监察职能的机构，但土地行政管理作为 政府的一种行政行为，他们对土地管理的先进做法及对政府及其行政人员的监督依然对 我国的土地管理、土地监察制度的完善提供了可供借鉴之处。 一、增强公众的土地保护、依法用地意识 作为行政相对人的组织和个人，能否提高其保护土地和依法用地的意识对我国的土 地监察将产生重要的影响:较强的土地保护意识将减少国家在土地监督方面的成本和精 力。如美国在土地管理部门内并没有设立专门的土地执法监督机构。其中很大部分原因 在于:在美国上至总统，下到贫民百姓都有保护土地资源的自觉意识。保护土地资源， 成了全社会的自觉行动，成了全社会的公德意识，成了人们生活中不可或缺的一部分。 ,,, 英国从政府、公众到房地产开发商，都有很强的可持续发展和土地资源可持续利用的 意识。,,,因此，我国土地监察机构在执行土地监察过程中应根据实际加大土地法律、法 规的宣传，以提高公民保护土地、管理土地和依法用地的意识。 二、加强立法、司法机关对政府及行政人员的监督 尽管国外大部分国家都没有在土地管理机构中专门设立监督机构，但立法、司法对 政府及行政人员的监督相当完善，监督力度都很大，主要体现在监督范围和监督手段上。 如美国国会对行政机关的活动进行全面的控制，包括事前的控制，执行中的监督和事后 ,,秦明周，,,;,,,, ,(,,;,,,,(美国的土地利用与管制,,,(北京:科学出版社，,,,,(,,,,,( , 沈汉(英国土地制度史,,,(上海:学林出版社，,,,,(,,,,,,,( ,, , 22 土地执法监察研究 上海交通大学 MPA 学位论文 的检查。美国国会及英国议会都可以对违法失职的政府官员行使弹劾权;法国有专门审 理对政府行政行为有疑义的行政法院;德国内政部设行政管理司，专门负责公务员的监 督管理工作。因此，美国国会、英国议会、法国的调解专员以及德国的行政内部监督和 新闻媒体都在监督政府及行政人员方面发挥着重要作用。,,, 在我国现实国情下，虽然不能完全照搬国外的做法以加强对政府及行政人员的监 督，但他们对政府及行政人员监督的理念值得我们借鉴。鉴于我国目前土地监察查处难、 执法难等现象，我们可以考虑在立法上给予土地监察机构更多的执行权而不仅仅限于建 议权，如引进公安机制、制定严厉的处罚条款等。同时，建立纪检、监察机关、司法机 关相互协调配合的执法监察机制。 三、保持监督机构的相对独立性 不同的国家有不同的土地管理模式，但无论哪种模式，都遵循“所有权人管理所有 物”的原则。各国都表现出明显集中统一的色彩。由权力主体集权管制，下级机构往往 是上级的分支或派出机构。而我国目前由于各级土地监督机构的人财物隶属于作为同级 政府职能部门的土地管理部门。各级机构进入地方政府的行政序列或保持地方事业编 制，上下监督机构之间没有行政关系，造成本应集中的权力在中央和地方之间分散了。 在分灶吃饭的财政体制下，地方成为相对独立的利益主体，在地方利益的驱动下，使得 国家土地所有权的监督管理权被地方利益主体所削弱。久治不愈的土地违法事件证实了 这一点。因此，基于土地监察的执法难现象及其深层次原因，从国外的土地管理中我们 可以得到下列几点启示: (一)借鉴国外特别是俄罗斯的土地管理经验，我们可以考虑建立土地管理体系的 垂直领导。下级国土部门的领导由上级国土部门报当地政府同意后直接任命，工作经费 也由上一级直接拨付。这很大程度上能够确保各级土地管理机构执法的权威性和独立 性。,,, (二)从更高层次上考虑，我们可以借鉴美、英、法、德等国对土地管理行政人员 或政府的监督经验，将土地执法监察机构单设出来，既独立于土地管理部门，同时也与 政府部门形成相对平行的机构。这些都无疑可以提高土地监察的执法效率。 四、积极发挥土地利用规划的控制作用 制定土地利用规划是国外一些国家土地管理的重要组成部分，它能促进土地有效利 ,,侯志山(外国行政监督制度与著名反腐机构,,,(北京:北京大学出版社，,,,,(,,,,,,( , 梁光明(俄罗斯土地资源管理,,,(北京:中国大地出版社，,,,,(,,,,,,,( ,, , 23 土地执法监察研究 上海交通大学 MPA 学位论文 用，也是政府对土地价格进行调节的一个重要手段，国外在这方面的做法已相当成熟。 如英国的规划体系有法规系统和执法系统构成，特别是在规划实施系统中引入规划监察 机制:规划实施权可下移至市、区，但相应地必须建立上一级或上两级的规划监察机制。 上一级规划监察机构可实施规划监督检查或应诉讼审判规划方案，解决现行规划体制权 责不清的问题;德国有关对建设用地和农业用地的规划也相当严格;另外，英国的环境 大臣有权管制土地的过度开发;而俄罗斯主要通过地区自治机关、其他社会团体(协会) 和公民对向公民和法人提供国有或市政府所有土地的国家权力执行机关和地方自治机 关是否遵守制度，以及是否遵守对土地利用和保护的要求进行监督。,,,因此，正如要积 极调动公众保护土地、管理土地的自觉意识，以有助于土地监察部门更顺利、有效地发 挥其执法监督作用，我国也要积极发挥其他一些土地管理部门特别是规划部门的积极作 用。 五、改革土地监察体制 根据俄罗斯2006年新修订的《国家土地督察条例》，在土地管理部门专门设立俄联 邦土地督察局，专门负责对土地的利用与保护进行督察。具体来说，俄罗斯土地督察管 理机构分为三级:联邦(中央)、主体(省)和地区(这一级包括城市)。除了中央设 有土地督察局外，联邦各主体均设有土地督察局，而地区和城市这一级，并不是都设有 土地督察局。没有单独设立土地督察局的地区，并不意味着就不开展土地督察工作，就 没有土地督察员，只是这一职能一般被挂靠在其他部门，并由专门人员具体负责实施。 国家土地督察局有权向俄联邦执行权力机关及其地方机构寻问并无偿取得为实行国家 土地督察所必需的有关土地现状、利用和保护的信息和资料。有权访问有关单位，调查 处于他人所有、占有、使用和租用状况下的土地，以及被军事、国防及其他特殊用途占 用的土地。有权请求内务部协助防止或杜绝阻止国家督察人员执行公务的活动，以及追 查违反土地法的有关人员。,,, ”为主的领 我国土地违法行为久治不愈的根本原因在于土地管理体制不顺，“块块 导体制难以制约地方保护主义和地方政府的违法行为。这是我国土地执法监察中最棘手 的问题。因此，能够像俄罗斯那样实现垂直管理的情况下，将执法监察体系单独出来， 改变目前这种属地化管理模式，实现我国土地资源执法监察体制的垂直管理改革并以此 ,,梁光明(俄罗斯土地资源管理,,,(北京:中国大地出版社，,,,,(,,,,,,,( , 梁光明(俄罗斯《国家土地督察条例》,,,,,,,(,,,,:,,,,,(,,(,,,,,;(,,,(;,,,;,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,(,,,， ,, , ,,,,,,,,,,( 24 土地执法监察研究 上海交通大学 MPA 学位论文 推动我国土地资源管理体制的改革，其重要意义是不言而喻的。但是，我们也应意识到 切实加强我国土地执法监察的职能是一项复杂而艰巨的工程。与国外相比，我国土地执 法监察机构和职能上的集中化、监察对象的多元性，决定了我国土地执法监察任务之艰 巨、职责之重大。在目前这种法制体系不尽健全，社会方方面面的关系还未理顺的情况 下，要想保证执法监察职能到位，难度很大。因此，只有在法律上、体制上、制度上有 所创新、有所突破，切实保证我国土地执法监察职能的到位，才能实现我国土地最严格 的管理目标。 六、发挥行政监察专员的作用 ,,,, 年 , 月 ,, 日，国务院办公厅发出《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度 有关问题的通知》(国办发,,,,,,,, 号)，要求建立国家土地督察制度，国土资源部向地 方派驻国家土地督察局和国家土地督察专员。国家土地督察专员的作用如何发挥应该借 鉴国外已经成熟的经验。 从议会行政监察专员制度的创设、发展历程中，我们可以看到，这一制度是国家立 法机关对政府实施监督的一种重要方式，也是立法机关利用一些非正式程序和法外的救 济来补充正式法律手段不够灵活的制度创造。并且，议会行政监察专员制度由监察中央 政府机关推广到地方政府的监督，由监察政府行为延伸到社会生活的许多方面，由一国 逐渐扩展到许多国家，也证明了议会行政监察专员制度是一个有生命力的监察制度。,,, 七、合理设置行政监察机构 国外和发达地区的特设机构和核心制度的典型代表为香港的廉政公署制度、以瑞典 为代表的监察官员制度、新加坡的贪污调查局制度、以韩国为代表的审计监察院制度、 芬兰的检察长制度、前民主德国的工农监督委员会制度。 我国大陆行政监察专门机构设置及其核心制度安排与之相比较，一是在内部审计方 面，中外部门内审制度在领导体制、人员地位、监督职责和审计标准上存在比较明显的 差别。二是在政府内部监察方面，与发达国家相比，我国大陆行政监察制度存在诸多问 题: (,)行政监察机构地位低，权威性不足，缺乏相对独立的地位和独立行使职权的方 式。(,)行政监察范围过于宽泛，任务繁重，精力分散，工作难以深入开展。(,)行政监 察缺乏透明度和公开性。(,)行政监察与党纪检查和其他检查监督职责界限并不明确， 各监督机制之间在监督范围、权限、程序、处罚等方面界定不十分清晰，往往造成监督 ,,陈宏彩(行政监察专员制度比较研究,,,(上海:学林出版社，,,,,(,,,,,,,( , 25 土地执法监察研究 上海交通大学 MPA 学位论文 效应中的重叠或空白;也往往容易把各种监督高度浓缩为执政党的监督，执政党不仅行 使党纪监督的职责，而且行使政纪监督的职责，甚至法律监督的职责。(,)外国极其注 重监察人员个人的道德品行、社会声望，对此都有相当高的要求。专业素质也有要求， 瑞典的监察人员一般都是律师或法官出身;英国的监察人员要求有很丰富的行政工作经 验，监察人员一般都来自法律界和政府机构，品行、业务知识要求都很高。,,,由此可见， 我国的行政监察人员素质还急需进一步提高。 第二节 外省市土地执法监察的经验及启示 一、江苏省大丰市的“三全”土地执法机制,,, (一)全员执法 江苏省大丰市推行的“全员执法”是指所有国土资源系统工作人员，无论何时、何 地，只要发现土地违法违规行为，都要管，不能视而不见、袖手旁观。 全员执法，最担心的就是全不执法。为确保全员执法制度落实到位，大丰市国土资 源局制定出台了《全员执法问责制度》。其中明确规定问责对象包括全系统所有在编在 岗的工作人员，并详细列出了应当问责的九种情况，如获悉违法用地信息不报告，发现 违法行为不制止，以致形成违法用地事实的;明知申请事项存在违法违规行为，不移交 执法监察机构处理，仍为其办理审批、登记手续的等。此外还明确了责任区分，并根据 情节轻重、危害大小等分别追究有关工作人员的责任，如问题严重的，责令辞职、免职、 降级使用;问题较轻的，取消当年评优评先资格、通报批评等。 全员执法，并不是说所有工作人员都要去现场制止违法行为，而是要求他们养成执 法意识，随时发现、报告违法线索，尽可能地制止违法行为，同时要认真做好本职工作， 避免因自身问题引发违法行为。 为增强全系统工作人员的执法意识，提高执法水平，大丰市国土资源管理局每年都 举办 , 期以上专题培训班，组织大家学习《土地管理法》、《基本农田保护条例》、《国 务院关于深化改革严格土地管理的决定》、《 江苏省土地管理条例》以及《行政许可法》、 ,,刘明波(国外行政监察理论与实践,,,(济南:山东人民出版社，,,,,(,,,,,,,( , 李东凯，杨应奇(发现得了制止得了——大丰市首创“全员执法全面覆盖全程监管”土地执法机制的调查,,,(中 ,, , 国国土资源报，,,,,,,,,,,(,)( 26 土地执法监察研究 上海交通大学 MPA 学位论文 《公务员法》等法律法规和政策文件。同时，邀请法院、检察院和市政府法制办的专家 作专题辅导，并组织统一考试。 (二)全面覆盖 过去，执法监察部门工作任务主要对违法用地者实施监管，而实际上，不少违法行 为与系统内部工作不规范有很大关系。大丰市局明确要求，执法监察机构既对外监督， 又对内监管，建立起“寓执法监察于所有行政许可”的监管机制。 具体说来，就是将行政许可的各项职能和服务的每项内容都纳入执法监察范围，包 括农用地转用、用地预审、土地资产处置、建设项目竣工验收、招拍挂出让、土地开发 整理复垦、土地储备乃至行政诉讼和行政复议、信访等。 为保证对内监管落到实处，大丰市局建立实施了执法监察专项考核制度。规定市局 每个科室、每个乡镇国土资源所和分局，都要接受市局执法监察机构的工作考核，分值 占年度百分制考核中的 ,,,。此外，大丰市局执法监察机构还根据《年度综合工作考核 实施细则》中列出的专门分值，对全系统工作人员的执法监察责任履行情况打分考核， 考核结果作为年度工作考核和绩效考评的一项重要内容。 (三)全程监管 大丰市局还注重对各项业务办理流程和土地批后使用情况进行跟踪管理，建立了严 格的执法预审制度和农用地转用、土地征收审批制度和建设用地批后监管制度，形成 “批前早介入、批中严把关、批后重监管”的全程监管机制。 全程监管，重点放在建设项目用地上。审批前，执法监察机构首先要介入项目的洽 谈论证和预审。审批过程中要对项目是否符合土地利用规划、是否有用地指标，以及用 地选址、程序审批、 合同 劳动合同范本免费下载装修合同范本免费下载租赁合同免费下载房屋买卖合同下载劳务合同范本下载 审核等进行把关。审批后，还要随机开展现场检查、项目竣工 验收。为此，大丰市局建立了悬挂《建设用地批准书》制度、施工动态巡查制度、竣工 验收制度等一系列批后监管制度。 “三全”执法机制将关口前移，寓土地执法于人人、处处、时时，既监管用地者， 又监管国土资源管理部门自身，调动了一切能调动的力量，确保了及时发现和制止土地 违法违规行为。大丰市连续三年土地违法行为的发现率和制止率都是,,,,。 二、安徽省巢湖市五部门联合出台土地执法监督检查办法 27 土地执法监察研究 上海交通大学 MPA 学位论文 安徽省巢湖市人民检察院、监察局、公安局、国土资源局和人事局联合出台了《巢 湖市土地执法监督检查办法》(以下简称《办法》)，进一步加强部门联动，严厉惩处 违反土地管理规定的行为。,,, 《办法》规定，土地执法监督检查重点监督检查各县(区)耕地保护责任目标落实 情况、土地利用总体规划和年度计划执行情况、土地违法违规案件查处情况，党员、领 导干部在土地管理各环节是否存在徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守等职务犯罪行为，各 县(区)国土资源部门、基层国土资源所履行职责情况。 《办法》规定，建立联席会议制度。全市各级检察、监察、公安、人事、国土资源 等部门建立联席会议制度，定期召开联席会议。各联席单位在预防和查处土地违法违规 工作中加强协作配合，互相支持，建立有效的沟通、协调机制。 《办法》明确了监督检查的主要方法。主要采取执法检查、预约谈话、责令整改、 查处案件四种方法进行监督检查。每年定期、不定期开展执法检查，遇到突发重大事件 可随时进行。根据联席会议及其他渠道掌握的线索，对涉嫌土地违法违规(情节较轻) 的地区，约谈所在地的党政负责人，向被约谈人明确提出应严格执行相关土地管理法律 法规和政策的要求，以及违反土地管理法律法规可能带来的严重后果。对存在土地违法 违规行为的地区，国土资源部门下达《整改建议书》，载明整改单位名称、主要违法违 规事实、整改要求和整改期限，在整改验收通过前暂停该地区的用地报批。对典型或重 大土地违法违规案件，各有关部门联合查处、提前介入，提高惩治土地违法违规行为的 力度和效率。 《办法》规定，对监督检查的结果按照四种方式进行处理:向监察机关移送、向检 察机关移送、向公安机关移送、发挥媒体等公开监督作用。即:国土资源部门在处理土 地违法违规案件中，发现涉嫌违反党纪政纪的，向监察部门移送;发现涉嫌徇私舞弊、 玩忽职守、滥用职权等职务犯罪的，向检察机关移送;发现涉嫌非法转让、倒卖土地， 非法占用农用地等触犯刑律的，向公安机关移送;适时选择典型或重大的土地违法违规 案件及其查处结果，向人大代表、政协委员等社会各界和新闻媒体通报，主动接受监督， 营造依法管地用地的良好氛围。 三、海南省提醒预警制度 海南省国土环境资源厅出台了《海南省土地违法违规问责提醒预警制度》。该厅将 ,,国家土地督察南京局(安徽巢湖五部门联合出台土地执法监督检查办法 , ,,,,,,,(,,,,:,,,,,(,,,(,,,(;,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,(,,,，,,,,,,,,,,( 28 土地执法监察研究 上海交通大学 MPA 学位论文 通过举报线索调查、执法监督检查、土地专项检查等渠道，一旦发现市县出现土地违法 违规行为，及时向有关市县政府和土地管理部门发出提醒预警，防范和遏制土地违法违 规行为的发生。 土地违法违规问责提醒预警对象是海南各市、县、自治县人民政府及其国土环境资 源局。当市县出现下列土地违法违规情形之一的，省国土环境资源厅将向有关市、县政 府或市县土地主管部门提出提醒或预警。 一是辖区内违法违规占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例达到 ,, 的实施提醒，违法违规占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例达到 ,,,的 实施预警;二是辖区内土地违法违规行为明显上升或反弹的实施提醒或预警;三是上级 转办、媒体曝光和群众举报的土地违法违规案件较多或发生对社会造成较大或重大影响 案件，经过调查初步确认的实施提醒或预警。 另外，海南省国土环境资源厅将根据土地违法违规情形的不同，采取以下三种方式 提醒或预警:一是通报，每季度对全省土地违法违规情况进行书面通报。对达到提醒或 预警条件的市县点名提醒或预警。二是函告，对达到提醒或预警条件的直接函告市县政 府，实施提醒或预警。三是约谈，对达到提醒或预警条件的市县实施约谈。约谈市县国 土环境资源局，由海南省国土环境资源厅负责实施。约谈市县政府，由省国土环境资源 厅向省政府提出约谈建议，由省政府约谈，或由省国土环境资源厅联合省监察厅、省人 力资源和社会保障厅共同约谈。,,, ,,王吉拉(海南省实施土地违规违法问责提醒预警制度,,,,,,,(,,,,:,,,,,,,(,,,,,,(;,,,,,,(,,,,,,,,,,,， , ,,,,,,,,,,( 29 土地执法监察研究 上海交通大学 MPA 学位论文 第五章 优化土地执法监察的思考与对策 第一节 加强基层土地所建设 基层土地所是土地管理的前沿阵地，前沿阵地被突破，,,亿亩耕地就会危在旦夕， 只有采取面向基层土地所的强有力工作措施，才能从根本上守住耕地红线。针对当前基 层土地所规范化建设中存在的一些问题，笔者认为应该引起高度重视并切实加以解决， 以更好发挥其在基层土地执法中的前哨作用。 一、强化基层队伍建设，提高管理土地的能力 人是执法监察关键环节中的关键，他们不仅是执法员，还是信息搜集员、问题分析 员。为此，必须注重执法队伍的选配工作，形成优秀人才向一线流动的机制。 针对土地所编制短缺，巡查工作无法专人负责的情况，建议一方面要适当增加编制， 应配备,名专职巡查人员，另一方面也可以考虑调动广大群众的积极性。例如，组建协 管队伍，各地基层土地所可以酌情从辖区内聘请一些县(市)、乡(镇)人大代表或德 高望重的人担任国土资源管理义务监督员，签合同、发聘书、给报酬、定奖惩，拓宽国 土资源管理的信息渠道，协助解决所发现的问题。 针对人员结构不合理的情况，建议不仅要进一步增加学习培训力度，还要尽快向基 层土地所输送新鲜“血液”，让有土地专业知识的年轻人才进入基层土地所，以老带新， 互相学习，让年轻人尽快摸清基层土地现状，锻炼成长为中坚力量，使基层土地所真正 成为上级规土部门管理土地的专业化、正规化的“前线部队”。 二、配备执法监察工具，更新管理土地的手段 遵循“预防为主、预防和查处相结合”的方针，实行上下联动， 建立快速反应机制， 就必须向基层土地所巡查人员配齐配全车辆、数码相机、摄相机、,,,等执法监察工具， 对本辖区的土地违法行为做到迅速出击，及时发现，依法解决，把违法用地行为控制在 萌芽状态。 必须在基层土地所加快推进科学化管理土地信息技术的应用，完善土地信息化平 30 土地执法监察研究 上海交通大学 MPA 学位论文 台，实时更新土地资源各类数据库，以土地资源信息网络为依托，以标准、制度和安全 为保障，形成互联互通、贯穿上下的政务管理、决策和为社会服务的信息体系，让基层 土地所能更便捷地上报土地巡查情况，只有这样才能确保每一寸土地依法、正确、合理 的利用。 三、明确基层执法职责，创新管理土地的制度 实际工作中，笔者认为土地违法行为发现得越迟，查处难度就越大，执法过程中引 发的不和谐因素也越多。因此，早发现、早制止、早查处，是提高土地执法效率，最大 限度减少不和谐因素的有效途径。这不仅可以减少因执法给当事人、社会和国家带来的 损失，还可以提高执法的威慑力，让违法者不敢存有丝毫侥幸。我们必须通过持续的土 地执法动态巡查，逐级检查等方法，努力做到及时发现及时制止，把违法用地消除在萌 芽状态。 应进一步明确基层土地所的土地执法工作职责，充分发挥基层土地所巡查的积极性 和便利性。如针对近年来部分群众利用五一、国庆、春节等长假抢搭抢建等情况，给土 地执法工作带来困难的实际，可以建立节假日动态巡查预警制度，实行基层所与执法总 队轮流巡查，做到全方位、全领域检查监督，有效地制止违法用地抢建现象的发生。 另外，可以在乡村基层建立土地协管员、土地执法监管信息员，强化基层一线的土 地监管作用。只要违法现象一有苗头出现，村级协管员就能事前做足群众工作，宣传有 关政策，讲明利害关系，动员当事人自行停止违法行为，同时执法监察人员能在第一时 间内赶到现场，尽量减少损失。 四、加强执法监督检查，严格管理土地的考核 要对基层土地所执法监察实行问责制度。必须明确规定问责对象和问责情况，如获 悉违法用地信息不报告，发现违法行为不制止，以致形成违法用地事实的;明知申请事 项存在违法违规行为，不移交执法监察机构处理的等。还应明确责任区分，可根据情节 轻重、危害大小等分别追究有关工作人员的责任，如问题严重的，责令辞职、免职、降 级;问题较轻的，取消当年评优评先资格、通报批评等。 亟须建立相应的执法监察绩效考核制度，每年上级部门都要对照《工作目标考核实 施意见》和《执法监察专项考核细则》对基层土地所的工作进行考核。考核内容应涉及 执法监察工作制度落实情况，违法案件查处情况，土地管理和利用监督检查情况等。同 时还应制定《行政执法责任制和评议考核制办法》，对执法监察人员的“德、勤、能、 31 土地执法监察研究 上海交通大学 MPA 学位论文 绩、廉”进行考核。 五、深化管理体制改革，完善管理土地的模式 从某种程度上来说，当前基层土地所建设和管理上存在的许多问题都与体制不顺有 很大关系。为了进一步搞好国土资源管理和发挥国土部门的调控作用，应该实现真正彻 底的垂直管理，基层土地所才可能真正发挥国土资源管理的前哨作用。 搞好基层国土资源管理不仅要寄望于从上而下理顺体制，还需要在基层党组织建设 上下功夫。各土地所均应成立党支部，由所长担任党支部书记，开展组织生活，提高队 伍的思想觉悟，这样不仅能在组织建设中摆脱镇政府的某些干扰，而且能切实发挥基层 党支部的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，推进基层队伍建设的全面发展。 基层实践永远是创造的源泉。“开弓没有回头箭。”三级执法监察网络建设是一场 志在必得的耕地保卫战。,,,,年的垂直管理改革已经有了良好的开局，我们应该进一步 明确土地所的土地执法工作职责，扎实推进基层土地所标准化、规范化、制度化建设， 健全和完善处置违法用地的运行机制，充分发挥基层土地所的工作效能，提高基层执法 反应能力。 第二节 规范农业结构调整用地管理 农业的产业化、规模化、现代化是大势所需，农业结构调整用地规模必将越来越大， 必须对农业结构调整用地问题引起足够重视，实事求是地看待农业结构调整用地问题， 加强研究，尽快出台符合实际、切实可行的管理政策，引导农业结构调整科学、规范用 地，适应农业和农村经济的发展要求。 一、规范管理 放宽农业结构调整用地界限，引入现代农业概念，不以是否“硬化”作为是否办理 农用地转用的标准。规范农业结构调整用地管理，本农村集体经济组织、农民与其他企 业或个人，在农业结构调整用地政策上，一视同仁，采取相同的扶持政策。,,, 二、完善政策 建议国土资源部应协调农业等部门按照“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管 理”的方针，研究出台关于农业结构调整项目用地管理的政策、标准、规范。一是出台 ,,孙颔，石玉林(中国农业土地利用,,,(南京:江苏科学技术出版社，,,,,(,,,,,,,( , 32 土地执法监察研究 上海交通大学 MPA 学位论文 农业结构调整建设规范，明确建筑占地标准。二是比照临时建设用地，对直接用于或服 务于农业生产的必须的配套设施用地给予简易的备案手续，规定不得改变集体土地承包 经营权性质，不得改变农业用途，同时辅以签订复耕协议，收缴复耕保证金等经济调节 手段。三是统计上可采用单独记账方式，不作为减少耕地量处理。四是制定农业结构调 整项目禁止目录，防止以农业结构调整为名的非农建设违法用地的蔓延。 三、探索试点 建议国土资源部针对现代农业发展速度快、成本要求低的需求，探索简易、有效的 土地管理模式，并按照“全面探索、局部试点、封闭运行、结果可控”的原则，选择若 干有代表性的地区进行试点。 四、加强监管 加强农业结构调整用地以及农民建房、农村公益事业等用地管理，城市、农村土地 管理并重，对以农业结构调整为名，实施违法占地行为的，要依法严肃处理。 第三节 杜绝政府违法用地行为 针对地方政府违法用地行为难以根治的现状，笔者有如下几点对策: 首先，对于地方政府的政绩考察不能仅仅根据数字“论成败”，必须推行综合性的 指标评价体系，这一工程目前已经启动。 二是在有关法律法规中增加针对地方党政领导的土地违法问责制。当一个地方行政 辖区内发生大比例土地违法或者重大土地违法案件时，要追究主要党政领导人的责任， 剔除其中的权力寻租空间。监察部和国土资源部联合下发了《关于进一步开展查处土地 违法违规案件专项行动的通知》，就将问责制引入了专项行动。 三是探索一条有效的途径，通过全国人大常委会或者最高人民法院，切实解决执法 和司法脱节及法院不作为问题。 四是科学设置行政执法程序，有条件的赋予国土资源部门对违法占地的“先行拆除 权”。 五是建立和完善负有直接巡查责任的国土资源管理部门负责人及执法人员的监管、 约束机制。对于不积极作为致使土地违法行为不断扩大，造成难以拆除等严重后果的， 要予以处理。 33 土地执法监察研究 上海交通大学 MPA 学位论文 最后，从司法上来监督地方政府的土地违法行为。这主要在于违法占用土地往往都 有相对的受害人，如失地的农民，这时就需要法律来保障他们有权利维护自身的合法权 益，从而制约地方政府的土地违法行为。这方面，最重要的是要让受到损害的农民有权 利向法院提起诉讼。而法院必须摆脱地方的影响，要真正站在依法办事的立场，而不是 听命于地方政府。 第四节 推进土地督察制度建设进程 一、健全相关配套法律法规 土地督察局要想完成对地方政府的监督任务，发现问题的所在，直接取证才是硬道 理。国土资源部可以出台相关配套的具体督察条例，如: 土地督察专员调查实施办法》， 《 明确规定:“土地督察局在对地方政府进行监督检查时，地方土地管理部门应该积极配 合和协作，如实地提供真实可靠的有关审批事项的所有统计数据和书面报告等资料。同 时，地方政府无权干涉。”,,,这样，土地督察局可以避开地方政府的行政干预，直接从地 方土地管理部门获得第一手真实可靠的信息，为后续的督察工作迈出坚实的一步打下基 础。此外，还可以颁布《土地违法违规责令限期整改办法》等，为有效行使纠正权提供 法律保障。 二、加强与地方土地管理部门的协同合作 虽然说地方政府掌握着审批的最终权力，但是对于农用地转用和征地过程具体操作 事项的编写工作都是由地方土地管理部门(市、县、乡镇级)完成的，如:农用地转用 方案的编制。可见，对于审批程序、审批事项与审批指标涉及的内容，地方土地管理部 门是具有绝对发言权的。而省(区、市)级土地管理部门主要负责对省级以下土地管理 情况进行整理、汇总、撰写和汇报工作。可见，向其咨询上报流程问题是必要可行的。 因此，土地督察局可以召开以“构建合理科学督察审核体系”为主题的座谈会，邀请督 察范围内各级土地管理部门主要负责人参与，并组成督察审核委员会，由他们定期对地 方政府的农用地转用和征地行为进行严格审核，并就审核中遇到的问题进行交流探讨。 对于上报流程的设计，利用头脑风暴法，提出方案，筛选再择优。例如:从审核发现的 问题中挑选 ,,, 个典型即可。 ,,胡平仁，鞠成伟(论土地督察制度与土地管理模式改革,,,(行政法学研究，,,,,(,):,,,,,( , 34 土地执法监察研究 上海交通大学 MPA 学位论文 三、加强与地方政府的有效沟通 地方政府是土地督察局的监督检查对象。土地督察工作的开展，尤其是在切实做到 不干预、不取代地方政府正常行使土地管理职权的基础上，抓准问题，提出合理的土地 整改意见显得尤为关键。对土地违法问题的界定，土地督察局通过有效的发现机制和合 理的审核机制就能做到;如何提出使地方政府接受的整改意见似乎有些困难，例如:某 地方政府重新建盖自己的办公大楼，由于市区面积少，就在市郊通过审批，征用了一定 面积的农用地。而实际竣工的大楼面积早已经超出了征用的土地面积。如果土地督察局 发现问题，立即提出意见，要求地方政府以拆毁重建的形式缩小面积，地方政府肯定是 不执行的。此时，很有必要与地方政府进行有效沟通，商量让地方政府去其他的地方复 垦，复垦费用并不完全从地方政府的年度财政预算中支付，而是以 ,:, 的比例由中央 政府和地方政府共同承担。 四、加大土地督察员队伍的建设力度 土地督察局是一个派驻地方执行监督检查职能的全新机构，督察员的出巡代表着中 央政府的形象，其行政执法监督的力度关系到我国最严格土地管理制度的建设。因此， 加强对土地督察员队伍建设是首当其冲的。一方面，对督察员进行思想政治教育，提高 政治素养，廉洁奉公，坚决杜绝以权谋私的行为发生。例如:组织学习督察制度细则， 真正领悟督察的涵义和意义;邀请研究土地资源的专家以专题的形式讲述我国土地管理 及利用的现状和耕地流失的危害，强化督察专员的责任意识。另一方面，提高督察员的 业务能力，即掌握有关土地的法律知识和先进监测技术，如:《土地管理法》、《土地管 理法实施条例》、《基本农田保护条例》和“,,”技术等。 五、拓宽公开参与的信息渠道 随着一些配套的法律法规的出台，地方土地管理部门就能不受制于地方政府行政权 力，积极配合土地督察专员获取最快、最真的信息;除此以外，还不妨考虑建立一个公 民参与的监督体系，主要号召社会上的一些律师组织、评估机构、会计公司和公证机关 等组成一个独立而且专业的机构——土地监督联盟，利用先进网络技术，搭建信息平台， 设立问题论坛，让有问题的公民在网上发帖咨询。一旦问题确认属于违法违规范畴，土 地监督联盟立即向土地督察局反映情况。 35 土地执法监察研究 上海交通大学 MPA 学位论文 国土资源 指 业务指导 导 派 行政指导 驻 省(自治区、直辖市)国土资源 省(自治区、直辖市)政 业务指导 业务指导 行政 指导 市(县)国土资源 市(县)政 业务指导 业务指导 上 行政 报 指导 反 乡(镇)国土 乡(镇)政府 馈 监督检查 协同合作 沟通交流 土地督察 图,,, 土地督察制度设计与实施流程图 图 ,,, 是土地督察制度设计与实施的整个流程图。在我国现行的土地垂直管理模式 中，土地督察局特有的“垂直监督”职能，与土地管理部门的协同合作机制，双管齐下， 不但对地方政府自主权的行使起到了一定的制约作用，而且从根本上落实了中央对省级 以下人民政府行使监督权力的长效机制，完善了我国土地监管制度，保护了耕地，控制 了地方政府违法行为的扩张势态，为建立世界上最严格的土地管理制度奠定了坚实的基 础。 36 土地执法监察研究 上海交通大学 MPA 学位论文 参考文献 ,,,陈宏彩(行政监察专员制度比较研究,,,(上海:学林出版社，,,,,(,,,,,,,( ,,,甘藏春(在实践中不断推进国家土地督察制度的实施和完善—在国家土地督察机构 负责人培训研讨班上的讲话,,,(国土资源导论，,,,,(,):,,,,,( ,,,国家土地督察南京局(安徽巢湖五部门联合出台土地执法监督检查办法 ,,,,,,,(,,,,:,,,,,(,,,(,,,(;,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,(,,,， ,,,,,,,,,,( 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习时间里，我不但从你们的身上学到了知识，也在上海交通大学留下了一段美好的回忆。 感谢上海市规划和国土资源管理局的各位领导，是你们给予我继续学习的机会，使 我在学识上更进一步。 最后我要感谢我的父母和妻子，是你们在我攻读硕士学位期间，担负起繁重的日常 家务，使我可以有充分的时间完成这篇论文。 39 土地执法监察研究 上海交通大学 MPA 学位论文 攻读学位期间发表的学术论文目录 ,,,孙继平( 浅析政府形象与危机的关系,,,(常熟理工学院学报，,,,,，增刊:,,,,,,, 40