公共危机应急治理中武警水电部队作用研究与建设思考（可编辑）

公共危机应急治理中武警水电部队作用研究与建设思考（可编辑） 公共危机应急治理中武警水电部队作用研究与建设思 考 一????????????????????????????????????????????一【 学位 论文 政研论文下载论文大学下载论文大学下载关于长拳的论文浙大论文封面下载 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 一 作及取得的研究成果。据我所知,除了文中特别加以标注和致谢的地 方外,论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果,也不包含 为获得直昌太堂或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我 一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的 说明 关于失联党员情况说明岗位说明总经理岗位说明书会计岗位说明书行政主管岗位说明书 并表示谢意。 学位论文作者签名手写易易幽岔签字日期:卿口年,月,矿日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解 有关保留、使用学位论文 直基态堂 的规定,有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘,允许论文被查阅和借阅。本人授权直昌盍堂可以将学位论文的全 部或部分内容编入有关数据库进行检索,可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存、汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研究 所将本学位论文收录到《中国学位论文全文数据库》,并通过网络向 社会公众提供信息服务。 保密的学位论文在解密后适用本授权书 导师签名手写:象删 学位论文作者签名手写:序蝴 签字日期: 日 沙。年月 签字日期:‖年,二月万日摘要 摘要 在当前公共危机已呈频发态势下,如何发挥政府应急管理机制作用,完善 应急救援机制,加强应急救援力量,使公共危机损失降低到最低限度,已经摆 上责任政府有所作为的突出位置,也是当前亟待需要研究解决的问题。 本论文介绍和简要分析了危机和危机治理的涵义、危机事件带来的巨大损 害,并通过对国内外公共危机治理和应急救援体系建设的研究回顾,分析探讨 了我国当前公共危机管理的现状、存在的问题,对比国外公共危机管理机制的 先进之处,阐述解决存在问题的对策。并着重结合武警水电部队发展历程,多 年来承担的建设任务和参与应急救援的实践,特别是以今年武警水电二总队参 加的江西抚州唱凯堤封堵成功战例为案例,对水电部队在政府危机治理的应急 救援行动中所发挥的作用、当前管理体制的不足、建立应急救援专业化队伍尚 需要完善的机制和政策等方面进行了分析研究。阐述了武警水电部队在应急救 援具有强大的指挥能力、迅捷的应急机动能力、精湛的专业技术能力和很强的 装备能力。探讨了政府公共危机管理中如何建设好、使用好和管理好武警水电 部队。本文旨在通过提出建立健全政府危机应急治理机制,以及建强武警水电 部队这支应急救援“国家队”、“专业队的观点,对改进当前我国危机治理机 制、决策指挥体系和建强应急救援专业化队伍,对有效提高我国应对危机的能 力将起到一定的推动作用,具有一定的现实和深远意义。 我国危机应急治理体制,以及应急救援力量建设已经不能适应当前的形势, 改革传统的决策指挥机制、引进和吸收国外先进的决策指挥机制、加速与国际 应急救援惯例接轨是十分必要的。武警水电部队的成长历程,特别是在经济建 设主战场上作出的突出贡献和在抗击自然灾害中发挥的国家应急救援的“专 业 队作用日益凸显。武警水电部队作为刚刚纳入国家应急救援力量建设体系中 的一支部队,已经具备了发展、壮大应急救援作战能力的诸多条件,建设应急 救援的“国家队势在必行。 建设 关键词:公共危机治理应急救援力量武警水电部队 , . , . . ....,, ., . . .., .. . : , 目录 目 录 第一章导论. .论文选题的提出 .公共危机治理的研究背景. .公共危机治理的研究方法、思路及意义??.. ..研究方法??. ..研究思路??. ..研究意义??. 第二章公共危机治理概述??.. .公共危机概述.. ..危机的涵义?.. ..公共危机涵义? ..公共危机类型? .公共危机造成的损害?.. ..造成大量人员伤亡、财产损失??. ..减缓经济发展速度??.. ..引起政治动荡? ..引起心理恐慌、改变社会文化??. ..损失数据分析? .公共危机应急治理..公共危机应急治理涵义? ..公共危机应急治理的本质和特征?. ..危机应急救援的紧迫性? 第三章国内外危机应急治理对比研究.欧美等发达国家的应急救援体系建 设??.. ..有专门机构统一指挥与协调??.. ..有专业的救援队伍??. ..有社会组织的积极参与? .当前我国应急救援体系建设的进程. 目录 ..法制建设进程加快??. ..队伍建设进程加快?一.. .国内应急救援中存在的问题??. ..危机预警机制较弱??. ..组织运行机制不顺畅?.. ..领导决策指挥机制有弊端. ..专业救援力量建设不够强. 第四章武警水电部队在应急救援中的实践.. .多次抗震救灾行动回顾.. ..参加年唐山大地震救灾战斗? ..参加年“?汶川大地震救灾战斗? ..参加年“?刀青海玉树地震救灾战斗. .多次抗洪抢险战斗回顾.. ..参加年黄河洪灾抢险战斗?. ..参加年抗洪抢险战斗??.. ..参加年广西卡马水库抢险战斗 ..参加年江西抗洪抢险战斗?. .抗击其他灾害及应急救援战斗回顾. ..参加年西藏易贡河抢险战斗.. ..参加年四川宣汉天然气溢流抢险??. ..参加年抗击雨雪冰冻灾害战斗 ..参加年涉奥电力目标应急安保勤务战斗. ..参加年重庆武隆堰塞湖抢险战斗??.. ..参加年舟曲抗击特大泥石流灾害抢险战斗 .经典战例:唱凯大堤决口封堵抢险战斗..任务背景..任务简介..决口封堵 抢险战法及措施. ..安全保证措施.. ..质量保证措施.. ..战斗结论目录 第五章武警水电部队应急救援中的困境及政府对策? .武警水电部队在应急救援中的优势所在..具有强大的指挥能力?.. ..具有迅捷的应急机动能力. ..具有精湛的专业技术能力. ..具有很强的装备能力?.. .武警水电部队应急救援中的体制困境??.. ..部队几经改变的管理体制及经济建设中的光辉业绩..与现行体制不相适 应的问题??.. .武警水电部队纳入应急救援力量体系后的政府政策?.. ..改革现行的经费保障体制,经费保障“皇粮”化??.. ..改变现有的任务来源方式,工程保障“指令”化??.. ..调整现有的部队兵力部署,基本部署“合理”化??.. ..改组现有的分队工种设置,队伍建设“专业’’化??.. 第六章武警水电部队应急救援能力建设的思考??. .武警水电部队在应急救援中担负的任务及兵力部署?.. ..担负的任务定位 ..兵力编成及任务区分?.. .武警水电部队在应急救援中的行动原则及机动方式?.. ..行动原则..机动方式.武警水电部队在应急救援中的组织指挥..兵力调 动。?.. ..指挥关系及机构 ..情况处置.武警水电部队在应急救援中的各类保障..军事保障..政治工 作..后勤保障.加强武警水电部队应急救援力量建设的主要措旌??. ..加强队伍建设.. 目录 ..加强装备建设.. ..加大培训力度.. ..加强人才建设.. ..加强内外协调.. 结论??. .本文主要结论? .有待进一步研究的问题?. 致谢??. 参考文献?. 第一章导论 第一章导论 .论文选题的提出 我国地大物博,幅员辽阔,地处东亚季风区的特殊地理位置,季风异常, 来时就会涝,退时就成旱,旱涝已成常事;地势从海拔多米到海平面有着 三大台阶的跨越,沟壑纵横,山势陡峭,地质灾害易发;地处欧亚、太平洋和 印度洋三大地质板块交汇地带,地震多发。 在当前自然灾害已呈频发态势下,如何发挥政府应急管理机制的作用,完 善应急救援机制,建强应急救援力量,使自然灾害损失降低到最低限度,已经 摆上责任政府有所作为的突出位置,也是当前亟待需要研究解决的问题。 本文通过探讨我国当前公共危机管理的现状、存在的问题,对比国外公共 危机管理机制的先进之处,阐述解决存在问题的对策。并着重结合武警水电部 队多年来参与应急救援的实践,对其发挥的作用、当前管理体制的不足、建立 应急救援专业化队伍尚需要完善的机制和政策等方面,探讨了政府公共危机管 理中如何建设好、使用好和管理好武警水电部队这支“国家队”、“专业队一的 一系列问题。 通过此文中一些浅见卓识的提出,以期达到改进当前公共危机管理机制、 建强指挥决策体系和专业化应急救援队伍之目的。 鉴于以上考虑,本论文将对当前国内外公共危机治理模式进行对比分析研 究,回顾和总结我国公共危机治理体制和武警水电部队在参与应急救援中的成 长发展历程,对武警水电部队纳入应急救援力量体系后需要进一步调整改革的 政策进行了前瞻性思考,对建设好武警水电部队这支应急救援“专业队、“国 家队提出了对策建议。 .公共危机治理的研究背景 近年来,不同类型的公共危机事件频繁发生,已成为影响社会稳定和经济第一章导论 发展的重要因素,公共危机管理的相关问题引起了国内外众多专家学者的广泛 关注,涉及公共危机管理领域的各种著书立说、观点文章发表很多,公共危机 管理的法制日益健全。特别是近年来,国内学者借鉴欧美及俄、日、韩等国家 的先进经验,结合国内发生的多起公共危机事件,就公共危机管理问题提出了 很多新观点。 但就国内而言,在危机治理的监测预警、组织运行、决策指挥、应急救援 等机制方面尚存在诸多问题。年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲 要》提出,“建立健全各种预警机制和应急机制,提高政府应对突发事件和风险 的能力,妥善处理各种突发公共事件,维持正常的社会秩序,保护国家、集体 和个人利益不受侵犯?。在当前自然灾害已呈频发态势下,发挥政府应急管理 机制的作用,使自然灾害损失降低到最低限度,已摆上责任政府的重要职能。“政 府应急管理体制的基本要求是整合化。’’政府作为公共利益的当然代表具有 天 生的维护公众利益的职责,要整合各种社会资源达成“一个具有约束力的 协议 离婚协议模板下载合伙人协议 下载渠道分销协议免费下载敬业协议下载授课协议下载 , 以达到危机治理的合作模式。同时,由于危机的突发性、不可预测性和损害的 广泛性,使得在危机管理中必须有一个权力核心进行快速有效的决策和救治, 政府成为当然角色。这就需要明确管理责任,按照职责对等原则,通过组织整 合、资源整合、信息整合和行动整合,形成政府应急管理的统一责任固。 欧美等发达国家的应急救援体系建设。“?弦事件发生后,出于反恐斗 争的需要,美国进一步完善了应急救援体制,加强了防范和协调能力,提高了 快速反应能力。其特征主要有三个方面:有专门机构统一指挥与协调、有专业 的救援队伍、有社会组织的积极参与。 当前我国应急救援体系建设的进程,已呈现出应急管理体系建立、法制建 设进程加快、队伍建设进程加快的特点。如:我国应急管理的“一案三制’’建 设中,法制是基础和归宿。应急管理法制的确立,表明我国应急管理框架的形 成。年月,在全国人大会议上,国务院郑重宣布:“全国应急管理体系基 本建立。’’?再如:年汶川大地震后,国务院仅用天时间就出台了《汶川 地震灾后恢复重建条例》。体现了运用法治力量加强应急管理和应急管理法制化 ?国务院关于印发伞面推进依法行政实施纲要的通知.人民报,??. 窜张成福.公共突发公共事件管理:全血.整合的模式与中固的战略选择.中国行政管理,. 高小平.综合化:政府应急管理体制改革的方向.行政论坛,.新华文摘,. 囝温家宝.在第十一届全国人大一次会议上所做的政府作报告】.人民日报,. 第一章导论 的魄力和能力。唧 我国应急救援体系尚存在的突出问题。预防和应急准备、监测与预警、应 急处置和救援机制不够完善,导致某些突发事件未得到有效预防,引起的社会 危害未能及时得到控制;社会广泛参与应对工作的机制还不够健全;公众的自 救与互救能力不够强、危机意识有待提高。特别是应急救援专业力量的建设, 还不能满足各种专业救援的需要。 加强应急救援力量建设势在必行。随着社会的不断发展进步,特别是随着 各类自然灾害的不断增多,公共危机频频发生,紧急情况随时出现,政府组织 动员全社会救援力量开展的及时营救人员、疏散撤离现场、减缓事故后果和控 制灾情而必须采取的一系列抢险救援行动也随之增多,应急救援力量在国家经 济社会发展中所发挥的作用也越来越明显,应急救援力量建设也在世界各国引 起广泛重视,特别是我国在各类自然灾害呈高发态势的情况下,加快应急救援 队伍建设,势在必行。再者,目前建立应急救援“专业队”、“国家队”方面的 研究也相对较弱,这方面正是此文所要表达的主旨要义,也是本文研究的基础。 .公共危机治理的研究方法、思路及意义 ..研究方法 .文献研究法 通过大量阅读公共危机管理领域的著作、论文及相关法规等研究成果,对 国内外公共危机管理的现状、存在的问题有一个更加全面的了解,从而提出切 实有效的解决途径。 .调查研究法 通过搜集国内外公共危机管理的现实状况或历史状况,搜集武警水电部队 在历次危机治理中参加应急救援行动的材料,在深入调查研究基础上,进行分 析、综合、比较、归纳,从而归纳总结有规律性的东西,找准我国当前公共危 机治理中存在的症结,为建立健全公共危机治理的应急救援力量提供充分的理 论和事实依据。 国吴兢,刘小鹏.我国应急法制灾后加快。补漏”.人民日报,?. 第一章导论 .信息研究法 通过收集整理危机治理特别是应急救援方面的信息资源,获得对危机治理 及应急救援的一系列认知,揭示危机治理及应急救援力量建设的特征规律,运 用所认知的规律说明应对危机治理及应急救援力量建设的对策。 .描述性研究法 将危机治理中的现象、规律和理论,给予叙述并加以解释,提出问题,揭 示弊端,描述现象,介绍经验。 .系统科学和经验总结法 通过对大量危机治理实践活动和部队参与应急救援行动的一系列感性材料 加以归纳分析,上升到理性认识,并提出系统化、理论化的危机治理经验。 ..研究思路 本论文通过调查研究、信息研究和描述性研究的方法,客观地分析我国当 前危机治理的现状,提出解决我国当前危机治理体制中存在的问题及对策。特 别是运用系统科学和经验总结的方法,总结武警水电部队多次参加抢险、救灾、 维稳处突等非战争行动的实践,加之以部队雄厚的技术、人才、装备实力,阐 述建设应急救援“国家队、“专业队的必要性和可行性。并对参加应急救援 行动的把握的各项原则、组织指挥程序、需要重点解决的一系列问题,进行了 说明。 ..研究意义 本文旨在通过提出建立健全政府危机应急治理,以及建强武警水电部队这 支应急救援“国家队”、“专业队”的观点,对改进当前我国危机治理机制、决 策指挥体系和建强应急救援专业化队伍,对有效提高我国应对危机的能力将起 到一定的推动作用,具有一定的现实和深远意义。 第二章公共危机治理概述 第二章公共危机治理概述 .公共危机概述 ..危机的涵义 国内对“突发性危机、“突发事件’’、“紧急事件、“灾难”等都统称为“危 机”。目前,关于危机的涵义可以分为两类。第一类是从危机的本源含 义出发。“危机来源于希腊语的分离一词,普遍用于医学领域,原 意为决定病人是走向死亡还是逐渐恢复的关键时刻,以形容一种至关重要的、 需要立刻做出相应决断的状态,这里包含着两层含义,~是危险,即存在严重 的风险,有可能导致分歧、摩擦、对抗、损失、系统失衡等结果;二是机遇, 即虽然存在极为危险的状态,但这个状态也是转折点,只要处理好这种危险状 态,就可化险为夷,走向恢复和稳定。第二类是从系统控制理论的角度研究危 机的产生和状态。根据控制论观点,危机是指导致社会偏离正常轨道的失控状 态;根据系统论的观点,危机是指社会系统的无序度上升到一定水平,严重影 响了社会秩序的高度无序状态。控制论表明了危机发生的原因,系统论表明了 危机发生后的社会秩序状态,即危机的后果。换言之,危机是对正常社会秩序 的一种破坏,使社会秩序处于失控的状态,而对危机的处理应对,也应围绕恢 复社会正常秩序的基本目标进行。系统控制论的基础是系统的综合平衡,可通 过监督、内部因素相互作用等途径有效应对各种危机,达到系统平衡。 学术界对危机的定义不尽相同,目前仍没有统一的界定。美国著名学者罗 森塔尔认为“危机’’是指对一个社会系统的基本价值和行为准则 构架产生严重威胁,并在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键 决策的事件。美国学者劳伦斯?巴顿则认为那些能够预防的“危机”并不是危 机,只有那些无法预知的、被忽视的、具有颠覆力的意外事故,才能称得上是 ?: , .,.,:. . .: 第二章公共危机治理概述 真正的危机?。国内学者薛澜等人认为“危机通常是在决策者的核心价值观念受 到严重威胁或挑战,有关信息很不充分,事态发展具有高度不确定性和需要迅 捷决策等不利情景的汇聚”圆。还有一些学者从危机的破坏性角度定义危机,认 为危机是指社会遭遇严重天灾、疫情,或出现大规模混乱、暴动、武装冲突、 战争等,社会秩序遭受严重破坏,人民生命财产和国家安全遭受直接威胁的非 正常状态。也有一部分学者将危机归纳为“在某种状况下,由于缺乏正确预测 或者有效预防而发生的意外事件’’?,突出危机的特点。 根据以上定义,我们对待危机应该持有两面性,一方面要明确危机的严重 危害性,树立紧迫的危机意识;另一方面要正确对待危机,不能以逃避的态度 对待危机,而应将应对处理危机作为组织的必要责任,以便妥善处理危机,促 进组织的持续稳定发展。 ..公共危机涵义 对公共危机的定义,学术界各执己见,最为贴切的应当是“公共危机特指 一个行政区域内出现迫在眉睫的特别紧急情况而亟需公共行政管理者作出重要 决断,调动本行政区域内的一切力量作出共同努力并付出很大成本方能摆脱的 困境,通常是一种对全体公民和社会生活构成严重威胁的危险局势,也称为公 共紧急状态 。国内普遍认为,所谓公共危机就是指在某 种情况下,由于缺乏准确预测或者有效预防而发生的某一突发性事件,对社会 公共秩序形成巨大冲击,对社会造成极大破坏,对不特定人群的生命、财产等 构成巨大威胁,危及公共安全,并要求政府组织社会共同采取紧急措施加以应 对的危险状态或危险事件。 ..公共危机类型 公共危机成因纷繁复杂,相应的对公共危机进行分类也就变得复杂。按照 不同的 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 可以将公共危机分成不同的类型。 美劳伦斯?巴顿,符海霞译:‘组织危机管理》,清华大学版社年版,第页. 薛洲、张强、钟开斌等著:‘危机管理:转型期中国面临的挑战》,清华人学版社年版,第页. 臼马建珍:《浅析政府的危机管理》,《长江论坛》,年第期. ?李泽洲:《构建危机时期的政府治理机制》,‘中国行政管理》,年第期. 囝莫:《公共危机管理的行政法治现实课题》,‘法学家》,年第期. 第二章公共危机治理概述 .根据公共危机发生的动因不同,可以将公共危机分为自然性公共危机和人 为性公共危机。前者如:台风、水灾、地震、瘟疫等。后者如:生产事故、战 争危机等。 .根据公共危机发生的领域不同,可以将公共危机分为公共政治危机、公共 经济危机、公共卫生危机等。政治危机如:政府倒台、政治动乱等;经济危机 如:货币贬值、通货膨胀、股市崩塌等;卫生危机如:“”、禽流感等。 .根据公共危机影响的范围,可以将公共危机分为全国性公共危机和地方性 公共危机。如:“’’危机就是一次全国性的公共危机,对它的处理超出了 地方政府的能力范围,需要中央政府及时采取措施加以应对。 .根据公共危机对社会带来的后果程度,可以将公共危机分为一般、 较大、重大、特别重大的危机事件。 公共危机分类有许多其他不同的分类标准,不同标准的分类对我们正确认 识公共危机并采取有针对性的措施都是大有裨益的。通过公共危机发生的关 键 因素分析,对公共危机进行一定的分类,有助于我们更好地把握公共危机的 性 质,解决公共危机带来的一系列问题。根据公共危机定义及形成的主要原因, 公共危机类型可以分成以下几类见表.?。 表.公共危机的类型 类型 危机事件例示 水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生 自然灾害 物灾害、森林草原火灾等 工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施 事故灾难 和设备事故,环境污染事件、生态破坏事件 传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、 公共卫生危机 动物疫情、其他严重危害影响公众健康和生命安全的事件 恐怖袭击、民族宗教危机、涉外突发公共危机、规模较大的 社会安全危机 群体性事件等 经济危机 金融危机、贸易危机、资源危机、市场交易危机等 文化与信息危机 信息泄漏危机、文化认同危机、价值观危机等 国胡税根、余潇枫,何文炯、米红等著;‘公共危机管理通论》,浙江大学出 版社年月版,第页. 第二章公共危机治理概述 .公共危机造成的损害? ..造成大量人员伤亡、财产损失 .自然性危机事件对人员和财产的伤害 自然性突发危机事件是对所有造成人类生命财产损失或资源破坏的自然现 象的总称,发生在生态系统的自然过程之中,可以导致社会经济失衡,使社会 财产遭受损失,导致社会资源出现严重的供需不平衡。 如:年月日,唐山大地震造成人死亡,人重伤。 年月日夜间,一次强台风袭击了广东汕头地区,造成特大风暴潮灾害. 据史料记载和我国著名气象专家竺可桢先生考证,灾害中万余人丧生,更多 的人流离失所,无家可归,是世纪我国死亡人数最多的一次风暴潮灾害。 .社会性突发危机事件对人员和财产的伤害 数据显示:年,美国火灾死亡人数为人,平均每分钟死亡 人;火灾受伤人,平均每分钟有人受伤;火灾造成的损失.亿 美元。北京统计局统计数据显示,截止年月底,使北京共减少海外 旅游者万人次,减少国内游客万人次,共损失旅游收入“亿元。 ..减缓经济发展速度 .突发性危机事件对股市有影响 美国经济学家罗伯特?巴罗根据美国资料进行回归分析得出,年一 年间,除去年一年受战争影响,美国前一年的股票收益率能解释这一 年增长的%。由此,完全能够以股票的损失率来解释的下降。 .突发性危机事件对经济的负面影响 亚洲金融危机是年最突出的突发事件,不仅导致了亚洲经济衰退、 社会动荡和政治危机,也导致了拉美地区经济增长放慢,而且影响了增势强 劲 的美国和西欧经济。 美国的“?”事件直接经济损失达多亿美元,由此造成的间接 损失难以估计。“?事件的发生把亚洲经济复苏的日程表往后拖延了两个 。张印扇主编:‘城市突发事件应对与防范控制,中国科技文化出版社年,第 页. 第二章公共危机治理概述 多季度。 ..引起政治动荡 亚洲金融危机和政治动荡,年的亚洲金融危机导致了东南亚一些国家 的社会危机和政治危机,如:大规模的社会动荡、社会失控、社会抗议。印尼 苏哈托政权的垮台就是一个例证。 年月,正当世人欢呼新南非诞生之时,非洲中部卢旺达和布隆迪两 国总统因座机被击落而罹难。卢旺达随之而爆发了半个世纪以来非洲大陆最 残 酷的仇杀,这个只有万人的小国在短短几周内尸横遍野。 ..引起心理恐慌、改变社会文化 .突发性事件对心理的影响形式 事后震惊,事件虽然过去每当重新提起,人们仍感害怕,心有余悸。 重现,突发事件的强烈刺激,当时情景印象深刻,容易激发回忆。 责难,事件发生后易产生自责或对他人的责怪。 内疚,主要是幸存者内疚和对他人受到伤害的内疚。 改变信念,经历突发事件后,人们可能改变自己的世界观、人生观和价 值观,如:由自信变得不自信就是例证。 突发事件造成的心理影响还会导致其他如逃避、盲从行为、负面惊慌等 异常反应。 .突发性事件对社会心理的影响 安全信任感下降。 留言蔓延。 ..损失数据分析 根据全球灾害统计提供的数据,年,世界各种灾害危机所造成 的直接经济损失高达亿美元,并且使.万人死亡。在一些发展中国家, 因各种灾难和危机死亡的人数占死亡人口的%。特别突出的是在过去年中, 世界上几乎一半以上的灾难和危机都发生在亚洲,亚洲受灾难影响人口占世 界 的%,死亡人数占%,经济损失占%。随着国民经济的发展、生产规模 第二章公共危机治理概述 的扩大和社会财富的增长,灾害造成的损失正逐年上升。据有关数据显示, 我 国每年因突发事件造成的经济损失高达亿元人民币,相当于损失我国 的%左右。从近十年来的数据显示,仅自然灾害每年给中国造成的经济损失都 在亿元以上,常年受灾人口达亿多人次,中国已成为世界上灾害频发、 受灾面广、灾害损失严重的国家之一。 案例:年初春的南方雨雪冰冻灾害 年伊始,突如其来的南方低温雨雪冰冻灾害造成全国个省、市、自 治区发生了程度不同的灾害,雪灾造成南方大面积电力中断,交通瘫痪,能源 供应不足,大量人员滞留在车站、机场或被困在路上??在受灾省份里,湖南、 湖北、贵州、广西、江西、安徽这六个省区灾情最为严重?。据民政部统计, 截 至年月日,因灾死亡人,失踪人,紧急转移安置万人; 农作物受灾面积.亿亩;倒塌房屋.万间;因灾直接经济损失.亿元。 案例:年南方洪涝灾害 据年南方洪涝灾害资料证实,截至月日时,福建、江西、湖 南、广西、重庆等省自治区、直辖市暴雨洪涝灾害已造成.万人受 灾,紧急转移安置人口.万,人遇难,人失踪;农作物受灾面积. 千公顷;倒塌房屋.万间,损坏房屋.万间;因灾直接经济损失.亿 元。以上这些损失还是在三峡水库控制出库流量,拦蓄一部分长江上游来水, 减轻下游防洪压力情势下的灾害程度。 广东告急、江西告急、广西告急,面对这一系列的灾难,年特大洪水 中九江城防堤决口,那场惊心动魄的一幕在人们的记忆中并未模糊,一场更 为 严重、更加罕见的暴雨洪灾,又骇然出现在年夏天。仅就江西省年 洪灾来说,年月上旬,江西省发生历史罕见的早汛。入汛以来,全省平 均降雨量毫米,比多年平均值多%。江西省防总数据显示,截止月 日.,江西省已出现次强降雨过程,江西省平均降雨量达毫米,比 年同期还多%,列有记录以来第一位,导致局部地区发生严重的洪涝灾害。 据统计,今年以来,全省共有个县市、区多个乡镇万余人受灾, 农作物受灾面积千公顷,倒塌房屋.万间,直接经济损失亿元,其中 水利设施直接损失.亿元。月日时分左右,江西省抚州市抚河唱 。高安宁,陈见,李艳兰,等。年广西罕见凝冻灾害评估及思考.灾害学,,:. 第二章公共危机治理概述 凯堤发生决口,从决堤时的米陆续扩大到日时分的米。威胁着 下游备区湖南、罗湖、唱凯、罗针和云山等个乡镇.万人口、京福高速 公路、国道以及万亩粮田的安全,令国人揪心、令世人瞩目。 另受年第号台风“凡亚比”影响,月日晚上起,广东自东向 西普降暴雨到大暴雨,局部特大暴雨。茂名、阳江等市因暴雨引发山洪、泥 石 流等严重灾害,造成重大人员伤亡和财产损失。截至日时,此次特大暴 雨带来的洪涝灾害、泥石流地质灾害和其他次生灾害已造成茂名、阳江等市 个县市、区个乡镇.万人受灾,死亡人,失踪人。紧急 转移安置.万人,倒塌房屋.万间。受灾农作物面积.千公顷。全 省条公路因强降雨中断,其中省道条,县乡村道条。 .公共危机应急治理 ..公共危机应急治理涵义 .公共危机应急治理定义 “公共危机治理”是近年来国内公共管理学界提出的一个新理念?。所谓公 共危机应急治理,是指通过建立健全各种管理机制以及采取各项技术来应对 各 类危机,使公共危机造成的危害降低到最小程度。 ..公共危机应急治理的本质和特征 公共危机应急治理,本质上是一种应急,其关键点在于需要一整套治理机 制来确保危机的应急不是盲目的,而是有系统、有组织、有目的的。 公共危机往往具有突发性、紧急性、危害性、不可预见性的特征。发生公 共危机时,如果没有一套系统可行的公共危机应急治理体系,就可能会发生 应 急不当,甚至造成更为严重的后果。反之,系统有序的公共危机应急治理体系 不仅能在最短时间内排除危机,同时也有助于建立政府的公信力,促进社会 和 谐、稳定与发展。 喇霞,向良云.公共危机治理:?种不同的概念框架.新视野,,..第二章公共危机治理概述 ..危机应急救援的紧迫性 进入世纪以来,公共危机不断以其强大的破坏力撞击着人们脆弱的神经, 人们猛然意识到世界正处于一个前所未有的危机频发时期。一例例沉重的灾难, 无一不表明在经济全球化、社会复杂化和自然环境不断恶化的时代背景下,公 共危机已由非常态化的偶发转变为常态化的频发,成为社会管理中不可回避的 重大问题,这给政府和社会提出了严重的挑战,公共危机治理和应急救援力量 建设也就提上了现代服务政府公共管理的议事日程。紧急情况发生时,政府需 要组织动员全社会救援力量开展的及时营救人员、疏散撤离现场、减缓事故后 果和控制灾情而必须采取的一系列抢险救援行动也随之增多,应急救援力量在 国家经济社会发展中所发挥的作用也越来越明显,应急救援力量建设也在世界 各国引起广泛重视。 第三章国内外危机应急治理对比研究 第三章国内外危机应急治理对比研究 .欧美等发达国家的应急救援体系建设 目前,欧洲各国和美国、加拿大等发达国家已基本完善了应急救援力量体 系。“?一事件发生后,出于反恐斗争的需要,美国进一步完善了应急救援 体制,加强了防范和协调能力,提高了快速反应能力。西方发达国家的应急救 援体系有三个方面的鲜明特征?: ..有专门机构统一指挥与协调 美国救援管理体系分为联邦与州级。联邦政府制定国家减灾计划、联邦政 府灾害响应计划和联邦政府灾害援助计划,国会于年专定了一部关于 授权和规定联邦政府提供灾害救援的《斯塔福救灾与应急救援法案》。美国 应急 救援管理的最高行政机构是美国联邦紧急事务管理局,成立于年, 由国家消防管理局、联邦洪水保险管理局、民防管理局、联邦灾害救济管理 局 和联邦防备局等机构组成,主要负责联邦政府对大型灾害的预防、监测、响 应、 救援和恢复工作。紧急事务管理局在全国常设个区域办公室和个地区办公 室,每个区域办公室针对几个州,直接帮助各州开展救灾计划和减灾工作。紧 急事务管理局组织建立和管理支城市搜索与救援队,分布在美国个州和 华盛顿特区,其中有支国际救援队。“?”事件后,美国政府建立了国土 安全部,将海岸警卫队、海关、移民局、交通安全管理局及联邦紧急事务管理 局等个联邦机构纳入这个内阁部中,以保证对紧急情况迅速有效地做出反应。 ..有专业的救援队伍 如美国联邦、州、郡、市都有自己的专业应急救援队伍,他们是紧急事务 ?夏保成编著:‘美国公共安全管理导论》,当代中囝出版社年月版,第页. 第三章国内外危机应急治理对比研究 处理中心实施灾害救援的主要力量。联邦应急救援队伍被分成十二个功能组, 分别是:运输组、联络组、公共设施和公共工程组、消防组、信息计划组、民 众管理组等等。各郡、州、市救援队也有自己的功能组,参加功能组的人员必 须经过严格培训,持证上岗。专业人员培训通常达几百个小时,还要参加各种 演习,提高实战能力。加拿大也组建了专门应急救援队伍,他们属于国家公务 员编制。救援人员专业划分很细,涉及消防救援、水冰上救援、建筑物倒 塌救援、狭窄空间救援、高空救援及生化救援等。 ..有社会组织的积极参与 有社会组织的积极参与。在突发事件救援过程中,大众力量起着重要作用。 美国民众对防灾减灾热情很高,通过社区救灾反应队、美国红十字会、教会组 织、工商协会应急救援组织、城镇防震行动议会等基层组织、非政府组织、志 愿者组织参与救援工作。加拿大危机管理的一个重要特点也是动员和吸收非政 府组织参与应急管理。如:加拿大灾害损失减轻协会是一个非盈利社会组织, 宗旨是开展各类预防灾害发生、减轻灾害损失的学术研究和工程建设,并向广 大公众和单位提供咨询和教育服务,使大家懂得灾害发生后的自救互救是法律 赋予每个公民的职责。 .当前我国应急救援体系建设的进程 有关资料显示,近年来,我国每年因危害公共安全的地质、自然灾害等 突发事件造成的经济损失平均达亿人民币。全面提高公共安全水平,已成 为保障社会稳定和国家安全、建设小康社会所亟待解决的重大战略问题。 ..法制建设进程加快 我国党和政府高度重视应急救援力量建设,《中华人民共和国突发事件应对 法》已于年月日开始施行。据统计,目前,已经制定涉及应对突发 事件的法律件、行政法规件、部门规章件、有关文件件。年 底印度洋大海啸发生后,国务院专门召开会议,审议并原则通过了《国家突发 公共事件总体应急预案》,会议提出“加快应急队伍和应急信息平台建设,尽快 第三章国内外危机应急治理对比研究 形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急救援机制。 ..队伍建设进程加快 如何充分利用现有的救援资源,建立一支具有快速反应能力的专业化应急 救援队伍,已成为全社会普遍关心的热点问题。年月,中央军委确定 支部队为抗洪抢险专业应急部队,主要由解放军工兵和舟桥专业部队构成,承 担着全国七大流域、九条江河和两大湖泊发生洪水时的抗洪抢险任务。“? 汶川大地震发生后,我国政府紧急行动,调配各种资源,动员多方力量,全力 开展抗震救灾,政府快速反应实施救援的能力以及高度开放的姿态得到了国际 社会的广泛赞誉。 .国内应急救援中存在的问题 年非典之后,我国加速了突发公共事件应急机制建设,各种应急预案 相继出台。年月日,《中华人民共和国突发事件应对法》也正式实施, 公共危机管理体系正在逐渐健全和完善。其实,当前我国危机应急管理体制并 不乐观,仅从近几年武警水电部队参与的几次抗击自然灾害应急救援行动中, 至少在危机预警机制、危机管理的组织运行和决策指挥机制,以及专业应急救 援力量建设等方面还存在诸多弊端。加强应急救援力量体系建设,对推动国家 经济社会发展具有极其重要的作用。特别是我国在各类自然灾害呈高发态势的 情况下,加快应急救援队伍和应急信息平台建设,尽快形成统一指挥、功能齐 全、反应灵敏、运转高效的应急救援体系,势在必行。 ..危机预警机制较弱 从危机管理的角度及以往重大突发性危机事件的案例看,危机从潜在到发 生、产生巨大危害性后果有其固有的演变过程,如果在危机潜伏期尽快识别危 机,对于其后防范危机、控制危机有决定性意义?。当前,就我国公共危机管理 预警机制来看,对一些明显可能成为重大突发事件的问题缺少事先详细的预警 ?丁学良:‘应对突发事态的机制:前提与信心》.世纪经济报道,第期. 第三章国内外危机应急治理对比研究 分析,结果导致政府处理重大突发事件往往是撞击式的被动反应模式。舟曲特 大泥石流灾害发生后,一位网友发问:“舟曲之殇能否避免如果灾难发生前, 就启动预警机制,如果暴雨如注时,就有忠于职守的警惕眼睛盯着山崖沟谷, 舟曲这样的灾难是完全可以减低损害程度的。许多防灾减灾专家担心的一些地 方“重救灾轻防灾,认为应急“做好了有成绩’’,但在防灾方面却抱有侥幸心 理,不肯投入等等,已在很多地方成为普遍。而事实上,防灾减灾工作做的好, 将意味着增产,减少自然灾害的损失量,增加了国内生产总值。今年地质灾害 频繁发生,但年以来投入亿元在三峡库区建立检测网络,迄今已连续 年实现地质灾害零伤亡。这一例证充分说明,必须要舍得投入,花现在的钱, 买未来的安全。因此,加强事先系统预警预控职能迫在眉睫。 我国造成损失最大的各种自然灾害中,其中两类最为突出:一类与天气异 常变化有关;另一类为地震及其来源导致的其它灾害。事先足够时间做出较为 准确可靠的天灾预测,在此基础上做出有效防灾减灾所必要的充分准备,毫无 疑问是防灾减灾最有效的措施。我国制定的中长期科技发展规划中“重点领域 及优先主题”的第项“重大自然灾害监测与防御’’,指出“重点研究开发地 震、台风、暴雨、洪水、地质灾害等监测、预警和应急处置关键技术,森林火 灾、溃坝、决堤险情等重大灾害的监测预警技术以及重大自然灾害综合风险分 析评估技术。只提“监测和防御”,而不提“预测”?。甚至在权威的现代气 象学教科书上,把中国古代几千年来“观星测雨”等传统优秀文化遗产,认为 是“人类文化早期的迷信活动,属无稽之谈”圆。 ..组织运行机制不顺畅 .当前我国逐步完善的应急管理机制 目前,我国应急管理体制应对的危机范围逐渐扩大,其覆盖面从以自然灾 害为主逐渐扩大到覆盖自然灾害、重大疫情、生产事故和社会危机四个方面。 应对危机的方式从被动的“撞击??反应”式危机处置逐渐演变为从前期预防 到后期评估的危机全过程管理。危机管理体制从传统的灾害、事故应急管理向 公共卫生事件和公共事件层面扩展,从专门部门应对单一灾害过渡到综合协调 。国务院:‘国家中长期科学和技术发展规划纲要年,新华社北京年月日电. 《气象概论》,气象出版社,年,. 第三章国内外危机应急治理对比研究 的危机管理,从议事协调机构和联席会议制度的协调过渡到政府专门办事机构 的协调。一个依托于政府办公厅室的应急办发挥枢纽作用,协调若干个议 事协调机构和联席会议制度的危机管理的新体制初步确立?。 就我国公共危机治理体制来看,重大突发事件由国务院主管部门为主负责 预防和处置工作,其他相关部门参与配合。国务院各应急部门为了应对职责范 围内的重大突发事件,分别建立各自的应急指挥体系、应急救援体系和专业应 急队伍,并形成了危机事件的预警机制、部际协调机制、应急救援机制等危机 管理机制。各类重大突发事件的对口主管部门情况如表.所示: 表.重大突发事件与国务院对口主管部门情况 名称 种类 主管部门 水旱灾害 水利部国家防汛抗旱总指挥部 气象灾害 国家气象局/有关政府部门 自然灾害 地震灾害 国家地震局国务院抗震救灾指挥部 地质灾害 国土资源部/建设部/农业部 草原森林灾害 国家林业局 交通运输事故 交通部/民航总局/铁道部/公安部 生产事故 行业主管部/企业部 事故灾害 公共设施事故 建设部/信息产业部/邮电部 核与辐射事故 国防科工委 生态环境污染 国家环保局 传染病疫情 卫生部 公共卫生事件 中毒事件 卫生部 动物疫情 农业部 治安事件 公安部 恐怖事件 公安部 社会安全事件 中国人民银行 经济安全事件 群体性事件 国家信访局/公安部/行业主管部门 涉外事件 外交部 。国务院发展研究中心课题组:‘我国应急管理行政体制存在的问题和完善思路,,‘中国发展观察》年 第期. 第三章国内外危机应急治理对比研究 特别是城市人口、资产密集,突发公共事件诱因多、类型复杂,一旦发生 灾害等突发公共事件公众利益所受到损失也比较大,社会对政府公共管理和公 共服务职能的要求相对更加迫切。这里以上海市灾害事故紧急处置总体预案中 各类灾害事故应急处置分预案分工为例,反映该市应急动员、协调、保障新型 的应急管理机制”?。 表.上海市突发公共事件应急主管机构分工表 序号 灾害事件 灾害类别 负责部门 异常天气迷雾、大雨雪等 公安局 洪水、台风等 防汛办 自然灾害 地震 地震局 雷电灾害事故 气象局 事故灾难 道路交通事故,火灾 公安局 城市轨道交通事故地铁、轻轨, 交通局 内河水上交通事故 本地铁路分局 铁道交通事故 非地方政府机关 海港水上交通事故 海事局 航空器事故 机场管理主体 市政局天然气、 燃气事故 煤气公司 水务局 供水管线事故 自来水公司 供电公司 供电事故 电力公司 地面、海底通信线路和设施事故 通信管理局 建设工程事故 建委城建局、建设局 上海市人民政府办公厅,关于印发‘上海市灾害事故紧急处置总体顶案》的 通知,沪府办发 号,年月日. 第三章国内外危机应急治理对比研究 化学事故、核事故、放射性污染事故 民防办 环境污染事故 环保局 油气田事故 石油天然气公司 公共卫生 卫生防疫事故,食物中毒事故 卫生局 事件 公共安全 公共场所密集人群拥挤事故 公安局 事件 .政府应急管理机制中存在的问题 在实际运行中,政府应急管理行政体制依旧存在一些问题。 就全国防汛抗旱总指挥部国家防总和国务院办公厅应急办国务院应 急办来说,国家防总作为议事协调机构同办事机构国务院应急办职责重叠, 关系不顺。在危机处置过程中,国务院应急办“协助国务院领导处置特别重 大 突发公共事件,协调指导特别重大和重大突发公共事件的预防预警、应急演 练、 应急处置、调查评估、信息发布、应急保障和国际救援等工作。?一可见国 务院 应急办的职责是明确界定的,即:“履行值守应急、信息汇总和综合协调职责, 发挥运转枢纽作用。一其处置权利有限定,须协助国务院领导处置。而国家 防 总的主要任务有“统一领导、指挥和协调全国防汛抗旱工作。一危急关头履行着 临场指挥处置的职责。国家防总总指挥是国务院副总理,防总办公室的个议 事协调处实际上也履行着“协助国务院领导处置特别重大的防汛抗旱灾情”的 职责。在常态工作中,国务院应急办的职责包括“负责协调和督促检查各省区、 市人民政府、国务院各部门应急管理工作’’。防总的任务也包括“对各地防汛 抗旱工作进行指导、检查和督促。随着应急办在应急管理中发挥的作用日益显 著,这种职责上的冲突可能会日渐显露。再者,国家防总不是常设机构,只是 在旱灾、洪灾、台风等危机发生的时候才被启动,危机发生的这个期间,各部 门高度重视,积极配合国家防总的工作,国家防总作为议事协调机构协调能力 很强。但在常态协调上,国家防总的权威性明显不足,相关研究表明,在没有 严重灾情的平常年份,国家防总一年也就是开一两次会议,日常业务由设在水 。国务院.国家突发公共事件总体应急预案.新乍网,:... 国家应急管理工作组织体系.国务院应急办职责中国政府网应急管理专栏,.... 第三章国内外危机应急治理对比研究 利部的办公室负责,根本无法有效组织各部门开展自然灾害危机前的预防、演 练、储备等工作。 目前,在突发事件应对工作中还存在以职能部门为中心的部门主义倾向, 组织体制领域过于分散,制度化水平低,既缺乏专门的决策机构和完善的指挥 体系,又缺乏专业人员和应急运作机制,对于危机处理方式基本是成立一个指 挥部或领导小组,具有浓厚的临时色彩,因此在进行跨部门协调工作时工作量 非常大,决策效果不明显。 ..领导决策指挥机制有弊端 公共危机所具有的危害性、突发性、不确定性和紧迫性等特征,给各级决 策者造成了很大的心理压力,即决策压力。由于公共危机不仅在物质方面造成 巨大的损失,更重要的是在社会公众的心理层面产生了普遍的恐慌和不安全感, 严重影响社会公共生活。因此,应对公共危机的能力已成为衡量政府管理水平 的一项重要指标。 案例:年大兴安岭森林大火救援行动 全程参加年大兴安岭特大森林火灾灭火指挥部,现任武警警种指挥学 院防火教研室主任朴金波教授,在讲授防火灭火组织指挥课程时一针见血的指 出,大兴安岭特大森林火灾的原因就是领导决策指挥机制的弊病所致。 年月日,黑龙江省大兴安岭的个林区发生特大火灾,天旱烧 过万公顷土地,焚毁万立方米存材,烧毁各种设备台,粮食 万斤,桥涵座,铁路专用线.公里,通讯线路公里,输变电线路. 公里,受灾群众万多人,死亡人,受伤人。月日点分,武 警森林部队空运一个大队到被火三面包围的盘古林业公司,教导员张国华 就被叫去开会,点分,几位县领导仍在为“从哪里打,怎么打,打不灭怎 么办而争论不休,张国华教导员怒离会场,率兵冲向火场,结果大火离一处 弹药库只有几十米远了。 案例:年汶川大地震唐家山堰塞湖处置救援 年月下旬至月上旬,武警水电部队临危受命处置被称为悬在绵阳 百姓头上的“一盆水”的唐家山堰塞湖险情,经过现场水利部专家与武警水电 部队前指人员紧急研究磋商,确定了开挖明渠、降低水位、减少蓄水量的除险 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 。月日,武警水电部队指战员正式打响决战唐家山堰塞湖战斗,一周第三章国内外危机应急治理对比研究 内在唐家山堰塞湖堰塞体坝顶开挖出一条长米、宽米左右,深米的 “形导流槽。从月日时分第一股水流缓缓漫进泄流槽到日时 分泄流槽流量已达立方米/秒,超出入湖流量数倍?。当时有其他部队和 领导建议使用火箭筒炮击拦路石、漂浮障碍物的办法,引起了水利工程爆破专 家、武警水电指挥部副总工程师吴国如的质疑,这位参加过多座大型水利枢 纽岩石爆破施工的教授级高级工程师对如此违背自然规律、违反操作规程的指 挥,当时就指出“余震随时发生的情况下炮击地质构造不稳固的堰塞体,险情 必定增大,是盲目蛮干,不讲科学。”事实后来证明,采