城乡公共服务均等化问题研究（毕业论文）

城乡公共服务均等化问题研究（毕业 论文 政研论文下载论文大学下载论文大学下载关于长拳的论文浙大论文封面下载 ） 城乡公共服务均等化问题研究(毕业论文) 山东大学 博士学位论文 城乡公共服务均等化问题研究 姓名:王谦 申请学位级别:博士 专业:财政学 指导教师:李齐云 20080531原创性声明 本人郑重声明:所呈交的学位论文,是本人在导师的指导下,独 立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外,本论文不 包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研 究作出重要贡献的个人和集体,均已在文中以明确方式标明。本声明 的法律 责任 安全质量包保责任状安全管理目标责任状8安全事故责任追究制幼儿园安全责任状占有损害赔偿请求权 由本人承担。 期: 论文作者签名:亚日 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件 和电子版,允许论文被查阅和借阅;本人授权山东大学可以将本学位 论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索,可以采用影印、缩 印或其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。 保密论文在解密后应遵守此规定 论文作者签名:瘟导师签名: 期:趟: :引山东大学博士学位论文 摘要 我国是一个农业大国,%以上的人口在农村,改革开放年来,中国经济 保持了高速增长的势头,取得了举世瞩目的成就,基本实现了由高度集中的计划 经济体制向社会主义市场经济体制的根本性转变。但是,在经济增长的同时,由 于忽视共享社会发展成果的理念,中国农民阶层在社会地位上始终处在不利的位 置,这集中表现为城乡居民享受公共服务的不均等。实现城乡公共服务均等化是 实施国民收入再分配的一种手段和方式,可以显著的解决我国城乡差距过大的问 题,同时改善农民阶层的社会地位。同时,在中国经济高速增长,日益走向市场 化的体制背景下,政府如何发挥其应有的职能,制定有效的公共服务政策,维护 市场经济的正常运行和社会的和谐稳定是非常必要的。目前,中国正致力于构建 公共服务型政府,中央对加强政府公共服务职能相当重视。年,党的十六 届五中全会提出了一个新的改革命题“公共服务均等化’’。城乡公共服务均等化 是公共服务均等化的重要组成部分,系统的研究城乡公共服务均等化问题,既具 有理论意义与实践价值,又富于开拓性和挑战性。本文将城乡公共服务均等化问 题作为研究的内容,这一选题立足于对公共服务均等化理论的完善,立足于对中 国经济和社会现实问题的关注,立足于通过对理论的有效应用为实现城乡公共服 务均等化提出切实可行的相关政策。 本文的理论篇分析从明确“城乡公共服务均等化中“公共服务’’的内涵入 手。目前,对公共服务概念的界定有多种观点,本文通过审视我国政府提出“公 共服务均等化’’的过程和意图,明确这里的“公共服务’’要从狭义的政府职能, 即提供公共产品的角度来理解,但公共服务并非公共产品的同义表达,而应该是 政府为行使其职能提供的包含着价值判断的,为社会公众所共同享有,以满足社 会公共需要、实现社会公平为目标的产品和服务。公共服务除了具有公共产品的 效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性特点之外,还需要强调其 满足社会公共需要和包含价值判断、应为公民普遍公平享有两个特点。然后借助 于公共产品理论分析了公共服务的需求与供给。理论篇的重点是对城乡公共服务 均等化的界定。城乡公共服务均等化是和谐社会建设和统筹城乡发展的重要组成 部分,体现政府基于当前的社会经济发展阶段所做出的执政理念的变革,是指以山东大学博士学位论文 政府为主体,以农村为重点,在城乡间合理配置公共服务资源,向城乡居民提供 与其需求相适应的,不同阶段具有不同 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 的、最终大致均等的公共服务,使城 乡居民在享受公共服务的数量、质量和可及性方面都大体相当。以农民的现实需 求和实现城乡公共服务均等化的阶段性为依据,当前实现城乡公共服务均等化的 内容应该主要包括两个方面,一方面是实现包括基础教育、基础医疗卫生和社会 保障在内的社会性公共服务城乡均等化。另一方面是在努力实现上述公共服务城 乡均等化供给的同时,也必须从农民的现实需求出发,注重提供目前农民急需的、 具有农村特殊性的、促进农业现代化的公共服务,增加诸如农村基础设施、农业 信息、农业科技服务和技术培训等公共服务项目的供给。实现城乡公共服务均等 化,归根到底是在城乡居民间合理配置公共资源,以提高社会总体的福利水平, 涉及公平与效率的权衡问题。本文从理论和现实的角度深入分析了城乡公共服务 均等化与公平效率原则的关系。城乡公共服均等化在一定程度上体现效率原则, 但其阐述城乡居民在享受公共服务上的利益关系,主要体现一种公平正义的发展 理念,体现公共服务分配的公平原则。理论篇的最后对实现城乡公共服务均等化 的机理进行了抽象分析。 在理论分析的基础上,本文转入实证篇,分析当前我国城乡公共服务非均等 的现状。首先分析了我国当前公共服务总量,尤其是农村公共服务总量供给不足 的现状。接着,从多角度依次分析了城乡基础教育、基础医疗卫生和社会保障的 非均等现状。由于城乡居民长期以来存在社会地位上的差异和社会资源分配方面 的不平等,农村公共服务水平远远低于城市。因此,实现城乡公共服务均等化的 重点在于增加农村公共服务的供给,提高农村公共服务水平,需要使公共资源对 处境不利的农村居民进行倾斜配置和优先扶持,为其提供机会和利益补偿。实证 篇还包括调研分析。笔者在山东境内,按经济发展水平的从高到低,选定在潍坊 的寿光市、济宁的曲阜市及菏泽郓城县农村展开调研,就当前农民对农村公共服 务的供给合意度和需求程度进行实证分析,从而进一步明确当前立足农村现实, 从农民需求出发,实现城乡公共服务均等化,增加农村公共服务供给应着力解决 的问题,也为前文理论部分提出的当前实现城乡公共服务均等化的内容提供了一 个现实依据。 导致当前城乡公共服务非均等现状的原因有很多,本文从宏观、中观、微观 山东大学博士学位论文 三个层面对其因素进行了比较全面的分析。“一国两制的城乡二元 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 是导 致 城乡公共服务非均等的宏观因素;财政是公共服务供给的物质基础,是导致城乡 公共服务非均等的中观因素;“自上而下一公共服务供给机制下的政府理性和农 民理性是导致城乡公共服务非均等的微观因素。 在前面理论和实证分析的基础上,本文最终转入政策篇的研究,包括实现城 乡公共服务的政策取向和路径选择。首先,针对前文提出的导致城乡公共服务非 均等现状的因素,相应的提出了实现城乡公共服务均等化的宏观政策、中观政策 和微观政策。宏观政策是指改变城乡二元结构的制度安排,包括从制度上改变工 农“剪刀差,发展农业经济;改革户籍制度,确立平等的城乡居民身份;改变 城乡二元就业制度,实现城乡劳动力就业一体化;建立城乡统筹的公共服务供给 制度。中观政策是实现城乡公共服务均等化的财政政策,包括完善与实现城乡公 共服务均等化目标相适应的分税制财政体制;改善乡镇财政困境,保证农村公共 服务的供给;推进城乡一元税制改革,建立城乡一体化的公共服务成本分摊制度; 形成可持续的农村公共服务财政支持机制。微观政策是指改变“自上而下’’公共 服务供给机制下的农民理性和政府理性对农村公共服务供给的影响,包括建立农 民对农村公共服务的需求偏好表达机制;建立对基层政府提供公共服务的绩效评 价机制;理顺政府部门间的条块管理,落实公共服务供给责任.其次,以基础教 育、基本医疗卫生和社会保障为例,提出了当前实现城乡公共服务均等化的路径 选择。实现城乡基础教育均等化的路径选择主要包括明确政府基础教育事权;加 大财政对基础教育的投入;建立城乡统一的基础教育办学标准,提高从事农村基 础教育的教师水平。实现城乡基础医疗卫生均等化的路径选择包括财政对基础医 疗卫生投入的重点从城市转向农村;加强对农村医疗卫生服务的供给,缩小城乡 居民医疗卫生条件的差距;因地制宜的建立农村合作医疗制度,提高农民的健康 水平。实现城乡社会保障均等化的路径选择包括为实现城乡社会保障均等化提供 财政支持;建立农村居民最低生活保障制度;建立农村社会养老保险制度;将 农 民工纳入城市社会保障体系等。 、 关键词:城乡;公共服务;均等化;公平效率;供给需求 寻渗 山东大学博士学位论文 ,.’? , 曲. , ,. . ’., ,. , , . . ?, . , . ‘ ”. , . , . ’ . . ‘ ”.. ‘ ”. . ’, ’ ‘ “ ” . . ’., ,, ., . ., ,, . .‘ 山东大学博士学位论文 ”.‘ ”,..门 ., , 也 。.,, , , , , , . . , ,., . , . .。., .,。 .. 也 也 . 砬 ... ,, . 山东大学博士学位论文 . . . , ,. .. ., . , ., , . . . , , .....? , , ?, ,. , , ? ’., . . . ., , . , , , . :?; ; ; ; 山东大学博士学位论文 城乡公共服务均等化问题研究 第一章导论 第一节问题的提出 一、研究背景 一现有公共服务的供给无法满足快速增长的公共需求 中国经济体制改革已经走过年的历程,到目前基本实现了由高度集中的 计划经济体制向社会主义市场经济体制的根本性转变。在这年中,我国经济 保持了高速增长的势头,取得了举世瞩目的成绩,年均增速约为%, 年达.万亿,经济总量已居世界第四位,人均超过美元, 人民生活总体上进入小康水平。在这种情况下,私人产品供给日益丰富,私人需 求在市场体系中可以得到极大满足。但与此同时,伴随着经济的快速增长,我国 居民对教育、医疗、社会保障等方面的公共需求也开始全面快速增长,现有的公 共服务难以满足快速变化的需求,这些公共服务是市场经济体系中私有经济主体 不愿生产或无力提供的。根据国际上许多国家发展的经验,一国的人均从 美元向美元的过渡时期,是该国公共需求快速扩张的时期,中国目前 正处于这样一个发展阶段,即正步入公共需求快速增长和深刻变化时期。从改革 开放至今,尽管我国社会面临的主要矛盾,即人民日益增长的物质文化需要与落 后的社会生产之间的矛盾并没有改变,但社会矛盾的表现形式已经发生了深刻的 变化,当前我国社会正面临着日益突出的三大矛盾:一是经济快速增长同发展不 平衡、资源环境约束之间的突出矛盾;二是公共需求的全面快速增长与公共服务 不到位,基本公共产品短缺之间的突出矛盾;三是社会主义市场经济体制逐步建 立完善对政府职能的新要求与政府职能转变缓慢之间的矛盾。三大矛盾阻碍了 经济社会的协调发展,制约着社会福利水平的提高。据年《小康》杂志与 新浪网在全国公民中进行的“您最关心的焦点问题”调查显示,排在前十位的问题 多数是公共服务领域的问题。其中,公共服务投入失衡、城乡差距显著、各种不 陈昌盛,蔡跃洲,中国政府公共服务:体制变迁与地区综合评估,第页.山东大学博士学位论文 公平现象比较突出等问题排位靠前。 二城乡公共服务不均等进一步导致城乡差距扩大 随着社会主义市场经济体制的初步确立,市场机制自身的盲目性逐渐暴露, 市场机制在增进效率的同时也产生新的问题,尤其是社会成员享有社会发展成果 的差距程度。当前我国已经成为世界上收入分配差距比较严重的国家之一,表现 为逐渐扩大的城乡差距、地区差距、行业差距和个人收入差距。广大社会成员对 缓解收入差距、实旋再分配的公共需求比以往任何时期都强烈。在这些差距中, 城乡差距尤为突出,是矛盾的主要方面。对收入差距分解的结果显示,地区间的 收入差距本身就与中国巨大的城乡收入差距有关,,; ,。泰勒指数的分解表明,城乡收入差距已经成为整个社会收入差距 的主要贡献者“ ,。年世界银行研究报告《中国推 动公平的经济增长》也指出,导致中国收入差距的各种因素中,城乡差距是第一 因素,它是城市与农村不同制度安排的制度成本。按照货币收入比较,城乡收入 差距比中国更大的国家只有南非和津巴布韦两个国家 ,。 年,全国农村居民人均纯收入是元,城镇居民的人均可支配收入是 元,绝对差距是元,相对差距是:.。城乡差距不仅表现在经济 发展水平和居民收入方面,更反映在城乡居民享受基本公共服务方面的差距。农 村居民在义务教育、公共卫生、公共文化、公共安全和社会保障等方面与城市居 民存在很大的差距。有资料统计,年,我国名义城乡收入之比是.:, 若把义务教育、基本医疗等因素考虑在内,城乡实际收入之比为.:,公共服 务在城乡实际收入差距中的影响高达%.%迟福林,。城乡公共服 务供给的严重失衡,使农村居民、尤其是农村贫困群体难以获得基本的公共服务, 并由此导致他们最基本的生存权和发展权得不到保障,限制了农村人口素质的全 面提高。因此,缩小城乡差距不仅是缩小城乡经济总量和收入水平的差距,重要 的是逐步缩小城乡居民在基本公共服务方面的过大差距。公共服务是收入分配中 最基本的公平对象,只有实现基本公共服务的最大公平,保证个人“基本能力” 的平等,才能使人们真正享受追求自我价值实现的自由。 三政府提出实现城乡公共服务均等化的目标 政府已意识到强化公共服务职能、统筹城乡发展的重要性,提出要实现基本 山东大学博士学位论文 公共服务均等化的目标。最近几年,中央对加强政府公共服务职能相当重视。早 在年党的十五大报告中,谈到政府职能转变的时候,开始把“服务”作为改革 的目标。年月日,国务院秘书长罗千在九届全国人大一次会议上作了鬈关 于国务院机构改革 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 的说明》的报告,提出“把政府职能切实转变到宏观调控、 社会管理和公共服务方面来”,首次明确地把完善公共服务作为政府职能转 变的 目标,可以看作对政府公共服务职能最初的提法。年,党的十六届三中全会 通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》对政府职能 转变提出了更为明确的目标,“切实把政府经济管理职能转到为市场主体服务和 创造良好的发展环境上来”,此后开始对公共服务型政府的讨论。年,党的 十六届五中全会提出了一个新的改革命题“公共服务均等化”。年,党的十六 届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》进 一步提出,完善公共财政制度,逐步实现基本公共服务均等化。公共服务是实现 社会基本平等和稳定的基础,其发挥着重要的社会矛盾“缓冲器”作用。年, 党的十七大再次提出,围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设,完善公 共财政体系。可以说,公共服务体制改革是我国经济体制改革和政府行政体制改 革后的又一重大改革任务,是上述两大改革不断深化的综合要求,是“十一五” 时期改革的攻坚战。公共服务体制改革的根本目标是提高公共服务水平,尤其是 通过公共服务体制改革,实现公共服务能够公平有效地向社会提供。 另外,年以来,根据科学发展观的要求,我国开始由过去长期实行的向 城市、非农产业倾斜战略向城乡、工农协调发展的战略转型,政府出台了一系列 有利于统筹城乡发展的新理论和新政策。所谓统筹城乡发展,就是要把农业和农 村经济放到整个国民经济发展全局中统筹部署,把农村社会事业放到全面建设小 康社会进程中统筹安排,充分发挥城市对农村的带动作用,使城乡居民共享改革 发展的成果。党的十六大提出,解决“三农”问题必须统筹城乡经济社会发展。党 的十六届三中全会首次正式提出“五个统筹”,即统筹城乡发展、统筹区域发展、 统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放,其中“统 筹城乡发展”位居“五统筹”之首。党的十六届四中全会,胡锦涛总书记提出了“两 个趋向”的重要论断,指出“在工业化初期,农业支持工业,是一个普遍的趋向: 在工业化达到相当程度后,工业反哺农业,城市支持农村,也是一个趋向”。同 山东大学博士学位论文时指出我国己进入“以工补农、以城带乡”的阶段。党的十六届五中全会进一步提 出了建设社会主义新农村的重大历史任务。所谓社会主义新农村是指在社会主义 条件或社会主义制度下,反映一定时期农村社会以经济发展为基础,以社会全面 进步为标志的社会状态,它的基本目标是“生产发展、生活宽裕、乡村文明、村 容整洁、管理民主”,其内涵不仅包括基本生活设施、还包括了教育、卫生、社 会保障等社会事业建设。党的十六届六中全会提出扎实推进社会主义新农村建 设,促进城乡协调发展。党的十七大报告再次强调,统筹城乡发展,推进社会主 义新农村建设。解决好农业、农村、农民问题,事关全面建设小康社会大局,必 须始终作为全党工作的重中之重。这些说明,目前我国政策的大环境正在悄然发 生着变化,中央政府正在努力消除妨碍城乡协调发展的体制性障碍,建设社会主 义新农村的重大战略机遇期已经到来。新农村建设与城乡公共服务均等化密切相 关。前国家发改委主任马凯在《如何理解十一五时期若干重大战略任务》讲话中 指出“长期以来,政府为城市居民提供的公共服务较多,而农村居民享受到的公 共服务较少,在义务教育、公共卫生、公共文化、公共安全和社会保障等方面与 城市居民存在差距。建设社会主义新农村,就是要逐步解决农村公共服务严重滞 后的问题,扩大公共财政覆盖农村的范围,强化政府对农村的公共服务,逐步使 农村居民与城市居民一样,公平的享有均等化的公共服务。年中央“一号文 件”十分重视加强农村社会管理和公共服务,文件提出“随着国家财力物力的增 强,要逐步加大支农力度”,“要加快发展农村教育、卫生、文化等社会事业,促 进农村经济社会全面发展,维护农村社会稳定。”可见,加强农村公共服务,实 现城乡公共服务均等化,已成为转型时期政府解决“三农”问题最重要的课题之 一。年,全国人大常委会废止了在中国实行了近半个世纪的《农业税条例》, 这意味着在我国延续多年的“皇粮国税”被全部取消。从公共财政的角度来 看,取消农业税就意味着减轻亿中国农民对公共服务成本的分担。从另外一个 角度,取消农业税也可以看作是政府实现城乡公共服务均等化就此拉开了序 幕。 二、研究意义 城乡公共服务均等化是公共服务均等化最重要的内容。实现公共服务的均等 化,最好是从城乡公共服务均等化入手。一方面,公共服务的城乡差距比地区差 距更加突出。与城市相比,农村公共服务供给严重短缺。另一方面,党的十六大 山东大学博士学位论文 提出了全面建设小康社会的目标,明确提出重点和难点在农村。党的十七大再次 强调,解决好农业、农村、农民问题,事关全面建设小康社会大局。真正缩小城 乡差距并不容易,这点从我们近几年的改革实践中已经看出。要缩小城乡差距, 很大程度上要靠提供公共服务。公共服务是社会公众利益的载体,为社会福利的 增长与改善提供了一个最基本的平台。当前,系统而深入地研究城乡公共服务均 等化问题,具有重要的理论价值和实践意义。 从理论上来看: 、有利于人们深刻理解城乡公共服务均等化的内涵,在思想上和观念上引 起人们对城乡公共服务均等化问题的重视,推动城乡公共服务均等化理论研 究的 深入。实现城乡公共服务均等化,是国家的一种政策倾向。实现城乡公共服务均 等化,是一个动态的过程,需经过较长的时间,在逐步缩小城乡公共服务差距的 基础上来实现。党的十六届五中全会“公共服务均等化”概念的提出引起了人们 对研究城乡公共服务均等化问题的重视。但是目前,我国对于城乡公共服务均等 化问题的研究处于起步阶段,理论界未对城乡公共服务均等化给出一个统一的准 确的定义,并缺乏就此问题所做的深入的理论分析。 、有利于明确我国实现城乡公共服务均等化的目标和内容。实现城乡公共 服务均等化是缩小城乡差距,解决三农问题的重要思路,但在相当长的时间内, 难以彻底实现。因此,必须认识到实现城乡公共服务均等化的长期性,实现公共 服务均等化的最终目标是通过不同阶段目标的实现而最终实现的。本论文将述及 城乡公共服务均等化的阶段性内容和目标,为分步实现城乡公共服务均等化提供 依据。 、有利于为实现城乡公共服务均等化提供政策上的思路和建议。城乡公共 服务均等化是研究领域中的一个比较新的问题,已有的研究在如何实现城乡公共 服务均等化上尚缺乏系统而明晰的政策思路和建议,存在就此问题做进一步研究 的空间。 从实践来看: 、城乡公共服务均等化这一命题,有利于促进我国市场经济的发展。一方 面,提供公共服务是政府的主要职能之一,当前,我国居民对公共服务需求强烈, 政府只有提供系统、公平和可持续的公共服务,才能适应迅速增长的社会公共需山东大学博士学位论文 求,为市场经济的发展创造良好的环境。另一方面,实现城乡公共服务均等化, 意味着通过公共资源配置为城乡经济主体提供基本均等的公共服务,弥补市场失 灵,从而有助于提高资源配置效率,这与市场经济的本质要求是相适应的。并且, 实现城乡公共服务均等化,改变城乡居民来自于公共服务的不公平待遇,有利于 形成社会公平公正的价值观,增强城乡居民按规则参与市场竞争的积极性和主动 性,增强社会主义现代化建设的凝聚力,从而增强市场经济发展的动力。 、城乡公共服务均等化这一命题,有利于贯彻和落实科学发展观,促进城 乡统筹发展。作为农村入口占绝大多数的发展中国家,适应社会矛盾变化,为农 民提供基本而有保障的公共服务,实现城乡公共服务均等化是贯彻科学发展观的 体现,也是统筹城乡发展的客观要求。统筹城乡发展,就是要把农业和农村经济 放到整个国民经济发展全局中统筹步署,把农村社会事业放到全面建设小康社会 进程中统筹安排,充分发挥城市对农村的带动作用,使城乡居民共享改革发展的 成果。统筹城乡发展是科学发展观的重要内容,也是新农村建设的指导思想。目 前,我国已进入统筹城乡发展的新阶段,从现实来看,农村正面临着全面快速增 长的公共需求与公共服务供给匮乏的突出矛盾,城乡公共服务的严重失衡,已成 为阻碍城乡统筹发展的突出问题。因此,在新农村建设中,积极推进城乡公共服 务均等化,不仅符合统筹城乡发展的要求,也是统筹城乡发展的重点所在。 、城乡公共服务均等化这一命题,有利于促进和谐社会建设。实现城乡公 共服务均等化是和谐社会建设的一个缩影,体现和谐社会进程中的工农关系、城 乡关系。建设社会主义和谐社会要求协调社会利益关系,实现社会公平与正义。 在加快经济发展的同时,通过体制和政策上的收入分配调整,让人们切实体会到 社会发展成果分配的公平性是和谐社会建设的重要任务。实现城乡公共服务均等 化,是一种对社会整体利益结构的合理调节和对社会利益的公平分配,符合社会 公平正义原则,可以起到调节城乡居民的收入分配,提高城乡居民的生活质量, 形成城乡大体均衡的利益格局的作用,因此符合和谐社会建设的目标和核心价值 取向。 、城乡公共服务均等化这一命题,有利于促进解决“三农”问题,推动社会 主义新农村建设。目前,实现公共服务均等化是有政策偏向性的,重点在农村。 因此,实现城乡公共服务均等化是社会主义新农村建设的重要任务。社会主义新 山东大学博士学位论文 农村建设不是片面强调经济增长,更体现在针对日益扩大的城乡差距,着力 建立 城乡统一的公共服务体制,加强教育、医疗、社会保障等公共服务方面的建设。 要以人为本,优先解决广大农民生存、发展所面临的基本问题,给农民同城市居 民同等的生存权、发展权。 本文将城乡公共服务均等化问题作为研究的内容,这一选题立足于对中国经 济社会现实问题的关注,立足于对公共服务均等化理论的完善,立足于通过对理 论的有效应用为实现城乡公共服务均等化提出切实可行的相关政策。 第二节文献述评 一、国外研究动态 在国外,直接以城乡公共服务均等化作为研究内容的文献并不多见。有关此’ 问题的研究主要存在于两方面的文献,一是研究公共产品或公共服务的文献,二 是研究城乡发展的文献。 亚当?斯密在论述君主或国家的义务时提出公平的提供公共服务是国家的义 务与职责。阿特金森和斯蒂格利茨认为,以公共产品理论为基础的公共财政已经 成为对公平正义原则的一个重要的检验场所。萨缪尔森在公共支出的纯理论》 一文中给的纯公共产品的定义,体现了公共服务均等化的思想。纯公共产品 必须 是由集团中的所有成员均等消费的商品。如果集体中的任何一个成员可以得到一 个单位,那么根据定义,该集团中其他成员也必须可以得到一个单位。 最早提出公共服务概念的学者是世纪后半叶的德国社会政策学派和 世纪初期的法国公法学者。世纪后半叶,德国社会政策学派的代表人物瓦格 纳初步提出了公共服务的概念。他指出:“如果我们考虑财政经济中 国家以及其它消费所需的支出经济的话,那就必须筹划国家需要中所支付的工资 乃至薪俸,或直接使用于公共服务的,或为获得其他财货而必须予以筹措的财货 或货币的部分。在整个国家的需要中,这一部分叫做财政需要。’’从公法的角度, 年莱昂?狄骥将公共服务定义为“任何因其与社会团结的实现与促进不可分 割、而必须由政府来加以规范和控制的活动就是一项公共服务,只要它具有除 非通过政府干预,否则便不能得到保障的特征。” 见莱昂?狄骥, ‘公法的变迁:法律与国家,辽宁出版社。年版。第页 山东大学博士学位论文 后来,随着公共经济学者于年前后明确提出“公共产品”概念,公共服 务的研究成为了整个经济学和财政学的主流和基础。凯恩斯认为资本主义社会经 济危机的根源是有效需求不足,而有效需求不足是市场的力量无法解决的,必须 依靠政府干预这只“看得见的手”,也就是通过政府的财政政策、货币政策、就业 政策等宏观政策调节来保持社会的稳定发展,这些宏观政策加上亚当?斯密的公 共工程概念就构成了广义的政府公共服务职能。以后萨缪尔森把广义的公共服务 的职能归结为三个方面:政府的稳定职能,主要是保持宏观经济运行的稳定;政 府的效率职能,主要是提供各种狭义的公共产品和劳务,满足人们生产和生活的 共同需要,增进资源配置和使用的宏观经济效率;政府的平等职能,主要是解决 “一个富人的猫喝到的牛奶,也许正是一个穷人的孩子维持健康所必须的”这类现 象,这其中蕴含着公共服务均等化是政府行使其职能的目标之一。 还有一部分学者从福利经济学的角度研究公共服务问题,从分析公共服务的特点上,间接表露了公共服务均等化的思想。汉斯.范登.德尔 ,本.范.韦尔瑟芬 指出将社会服务分为福 利服务、公共服务和具有社会导向的公民个人服务或称社会化的私人服务三部 分。其中,福利服务的内涵一般是指以服务形态提供的社会福利。由于社会福利 有“制度说”和“补救说”两类划分,按照“制度说”,社会福利服务可定义为以服务 形态提供给“所有个人的共同福利”,按照“补救说”,可定义为以服务形态提供给 社会弱势群体的服务。社会福利服务的内容和范围常常由各国在不同时期的社会 福利政策而定。社会公共服务一般是指依托社会公共设施或公共部门、公共资源 的服务。例如图书馆、博物馆、公立学校、公立医院、公园以及警察、交通、邮 电、通讯等服务。尽管公共服务的对象最终也将指向公民个人,但是与福利服务 的最大不同,公共服务的生产者不可能排除不付费就可以享用服务的用户,公共 服务的消费者不可能排除其他人和自己一起消费。也就是说,公共服务是有着共 同需求的消费者群体而且难以将这种服务分割到每个消费者的具有共用性质的 服务产品。具有社会导向的公民个人服务,是指为满足公民个人带有普遍性需求 的、且可能以社会化方式提供的服务内容,例如心理治疗、职业咨询、家务服务、 身心保健等等。这部分服务内容可以由市场提供,在发达国家常常形成为服务产 业中的不同门类。雅诺什.科尔奈 、翁笙和 山东大学博士学位论文 提出政府有责任帮助‘‘那些受苦的人,困境中的人和处于劣势地位的人”以及“让 每一个公民享有获得基本教育和医疗保障的权利”,特别是保证那些社会中“应当 帮助的穷人”得到最基本的生存和发展权利,从而建立一个“美好的社会”。 世纪年代前后,公共行政学的研究受到了公共经济学研究的重大影响, 经济学分析方法成为公共行政学研究的重要方法,公共服务成为当代公共管理研 究的主要内容,研究公共服务的方式、质量与绩效成为新公共管理的重要内容。 世纪年代中期,美国印第安那大学成立了政治理论与政策分析研究所,专 门从事地方公共经济的研究工作,他们创造了一整套公共经济和公共服务的概念 和理论系统。该研究群体的主要人物??埃利诺?奥斯特罗姆教授提出 公共服务是指以服务形式而存在的公益物品。公共服务具有以下性质,一是公共 服务的不排他性与共用性,二是公共服务的不可分性,三是公共服务的不可衡量 性。由于公共服务具有以上特性,所以其生产绩效难以用市场价格指标衡量,所 以要求排他和自愿交易的市场制度不能提供这类物品和服务。他将公共服务提供 与生产的领域概括为一个产业.这个产业体制内由“大量的自主政府单位”、“许 多私人企业和志愿协会”作为“公共服务经济的有机组成部分’,起作用,“每个公民 参与多个消费单位,这些单位通过交叠的政府层次围绕各不相同的利益社群来得 以组织,并且其公益物品或者服务由一系列不同的公共和私人生产单位来供给。” 和提出,“公共服务的提供过程存在着潜在的严重市场失 灵,这说明了政府干预的合理性,政府干预的方式包括生产、资助和监管”。政 府提供公共服务不仅要考虑效率问题,而且要考虑社会公平问题。 美国教授汤玛斯伯尼斯顿研究了中国农村的行政管理和公共服务财 政问题,指出从历史上看,从第一个五年计划开始,中国政府利用农业来支持国 家的工业化,此后,在农村和城市实施不同的教育、医疗和最低生活保障政 策, 政府主要将公共服务投向了农村,另外地方政府存在资金缺口以及中央政府对农 村保障新注入资金使用不当,所有这些是产生城乡差距和城乡公共服务不均等的 原因。 还有一些国外学者研究中国的城市农村之间收入分配差距问题,间接的研究 了城乡公共服务不均等的原因。和认为城市倾向政策下存在对 农村劳动力向城市的流动所产生的限制,这导致了中国的贫困问题主要体现为农山东大学博士学位论文 村贫困。户籍制度赋予了城市居民在住房、医疗、养老及教育等方面的利益,这 些因素都造成了城乡收入的差距,即使取消了户籍制度对劳动力流动的限制,这 些倾向性政策也会使流动到城市后的农村居民面临更高的生活成本,所以劳动力 的流动依然难以缓解城乡收入差距。的研究认为,城市倾向的经济 政策有一系列对城乡收入差距的间接影响。城市倾向政策对于农业生产也产生了 负面影响,同时,也造成了农产品和农业生产要素市场的扭曲。城市倾向政策由 于部门倾斜的收入转移以及在健康、住房和教育方面的支出不均等,不仅扭 曲了 这些部门中的工人的激励,而且也将影响到他们子女的人力资本投资并进一步扩 大城乡收入差距,这些都将对于中国未来的经济增长不利。 总之,由于国外城乡差距相对我国来说要小,经济发达国家农业人口比重比 我国小得多,农业在国民经济中的地位也没有我国这么重要。因此国外大量的公 共产品的研究文献中极少见到专门研究城乡公共服务均衡供给的文献。或者可以 说,国外并没有“城乡公共服务均等化”的概念。即使少数研究文献提及“农村公 共产品”,也只是将其作为公共产品分布的地域概念讨论而已。 二、国内研究动态 通过梳理文献,国内与本文选题相关的研究主要存在于以下几个领域: 一公共服务的概念 国内学者在公共服务的概念上并没有形成统一的认识,占主流的观点认为公 共服务就是公共产品的代名词。如张馨认为公共服务即公共产品。公共 服务一词,也有采用“公共产品”、“公共财富”、“公共财产”等提法,从财政的角 度看,一般采用公共服务的提法。公共服务指的是具有共同消费性质的产品和服 务,具有两个基本特点,一是“非排他性”,二是“非竞争性”。 冯云廷 提出,公共服务是一个很宽泛的概念,广义上的公共服务是指公共领域所提供的 直接的和间接的服务的总称,具体包括科学研究、基础设施、公共交通系统、环 境保护、城市规划、社会福利、警察服务、公共教育、消防救灾、信息服务等, 既有物质形态的公共服务,也有非物质形态的公共服务。魏加宁认为公 共服务是大众化的服务,不是只为特定少数人提供的服务;公共服务是基本服务, 是满足人们日常生活基本需要的服务:公共服务是内容广泛的服务,既要提供物 质产品,又要提供非物质产品;公共服务还是以中低价位服务,以保证人们能够 山东大学博士学位论文 持续的消费。通常所说的公共服务一般包括:基础性公共服务公用事业、基础 设施等、经济性公共服务制度供给、宏观调控、信息发布、规范监管等、 社会性公共服务社会保障、教育、科技、文化、卫生、体育、环保等、公共 安全性服务国防、警察、消防等。丁元竹认为公共服务即公共物品 和公共服务,包括公共基础设施建设、创造就业岗位、完善社会保障体系和社会 福利体系,促进教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业发展,还包括宏观 调 控、市场监管、发布公共信息等。公共服务包括经济性公共服务和社会性公共服 务,经济性公共服务是政府为促进经济发展而直接进行各种经济投资的服务,如 投资经营国有企业与公共事业、投资公共基础设施建设、对企业经营活动进行补 贴等;社会性公共服务是指政府通过转移支付和财政支持对教育、社会保障、公 共医疗卫生、科技补贴、环境保护等社会发展项目提供的公共服务。仇章建、李 伟提出广义的社会公共服务体系共涵盖了以下三个类别:基本社会公共 服务、准基本社会公共服务和经营性社会公共服务,后两者统称为非基本社会公 共服务。基本社会公共服务是指政府按照法律法规,为保障社会全体成员基本社 会权利、基础性福利水平,必须向全体居民均等地提供的社会公共服务,包括义 务教育、公共卫生、基本公共福利和社会救助、公共安全保障等服务;准基本公 共服务是指为保障社会整体福利水平所必需的、同时又可以引入市场机制提供或 运营的,但没有营利空间和营利空间较小,尚需政府采取多种措施给以支持的社 会公共服务,包括高等教育、职业教育、基本医疗服务、群众文化、全民健身等 服务;经营性社会公共服务是指完全可以通过市场配置资源,满足居民多样化需 求的社会公共服务。张春霖认为公共服务是一个被广泛使用但定义并不 十分严格的概念,在很多情况下,它主要指的是教育、医疗卫生、供电、供水、 煤气供应等以社会公众为对象的服务。江明融认为公共服务均等化所指 的公共服务与公共产品是一致的概念。 另一种观点认为,公共服务是公共产品的一部分,是以非物质形态存在的公 共产品。徐小青指出公共服务是一种具有非竞争性和非排他性的社会服 务,公共服务具有公共产品的性质,是不具备产品的物质形态,而是以一定的信 息、技术或劳务等服务的形式表现出来的一种公共产品。张安从经济学 的角度系统地分析了公共服务的内涵,提出公共服务这一概念最初来源于经济学山东大学博士学位论文 对公共物品特征的分析,即公共服务是公共物品的一部分,是以服务形式存在的 公共物品。 除此以外,也有部分学者并不从公共服务与公共产品的比较,而是从其他角 度来定义公共服务。如陈庆云认为公共服务是那些不以营利为目的,旨 在有效地增进公平,推进合理分配,协调公共利益的调控活动。李朝祥 从服务对象来界定公共服务,认为公共服务是指为社会公众提供的基本的、非盈 利性的服务。娄成武、尹涛指出,最新的经济学研究从是否需要政府干 预的角度这一更为宽泛的角度来定义公共服务。公共服务是一个国家在特定的历 史发展时期,按照本国自身的政治决策程序,基于各种原因效率、公平、历史 传统、公众意愿、国家长远利益等而决定由政府利用公共资源和财政资金为整 个社会和特定社会群体提供的所有服务。还有一部分学者从政府公共管理的角度 来定义“公共服务”。如吴春梅、陈文科指出,城乡发展战略转型和新农 村建设时期,“公共服务”一词被赋予了诸多新内涵,其核心是国家权力、社会权 力与公民权力之间的关系,体现了政府本位向社会本位、官本位向民本位、物本 位向人本位的转变趋势和政府公共服务权力来源于社会、受制于社会、服务于社 会的新型政治理念。 农村公共服务的概念 关于农村公共服务的概念学术界目前讨论得不多,大多是对农村公共产品概 念及范围的界定。如张军等认为,公共产品是相对于农民或家庭自己消 费的“私人产品”而言,可以由当地农村社区集体参与共享的产品。农村公共服务 是农村公共产品的一部分,既有公共产品的共性,又有自身的独特性。熊巍 将公共服务界定为在农村地域范畴内私人不愿提供的、具有非排他性、非竞争性 的社会产品,这些社会产品会使农村受益,但其中有些社会产品的受益范围又不 仅仅局限于农村地区。徐小青把农村公共服务界定为:农村地区为满足 农业、科技发展或农民生活、生产共同所需要而提供的具有一定的排他性和非竞 争性的社会服务,是不具备物质形态,而是以信息、技术或劳动等服务形式表现 出来的一种农村公共产品。盛荣认为公共产品和服务简单的说就是不能 由私人通过市场机制有效地供给的产品和服务。农村公共产品的范围主要包括: .接近纯粹公共产品的准公共产品:农村义务教育、农村公共卫生、农村社会保 山东大学博士学位论文 障、小流域防洪防涝设施建设、农业科技成果的推广、农田防护林、病虫害防治 等;.准公共产品:农村高中教育和职业教育、农村水利灌溉系统、农田改造、 农村医疗、农村道路建设、乡村电网建设、农村文化场馆建设等;.接近私人 产 品的准公共产品:农村电信服务、农村成人教育、自来水、农业机械设备投入等。 董斌提出农村公共服务是指在农村地域范围内具有非竞争性、非排他性 的社会产品。相对于农民的私人产品而言,这些社会产品用于满足农村公共需要, 会使农村受益,但其中的受益范围又不局限于农村地区,具有层次性。吴红梅 将农村公共服务界定为:与农村社会稳定发展目标的实现与促进不可分 割、而必须由政府来加以规范和控制的,主要由政府或非政府公共组织提供的不 具备产品物质形态,以资金、信息和技术等服务形式表现的社会化服务。具备两 个特征:一是能促进社会的稳定与可持续健康发展,实现效率与公平的兼顾;二 是非盈利性,但具有价格排他性。在此基础上将农村公共服务的内容锁定在农业 科技推广服务、农村基础教育服务和农村医疗卫生服务、农村社会养老保障等领 域。 三公共服务均等化的内涵 党的十六届五中全会上,根据我国政府公共服务地区间、城乡间供给不均等 的现状提出了一个新的改革命题“公共服务均等化”。随之公共服务均等化 问题逐 渐进入国内学者的研究视野。尽管该词在此之前也曾在我国理论界和实践部门使 用过,但大部分是将其作为完善财政转移支付制度的最终政策目标进行大体的论 述。公共服务均等化的命题提出后,有代表性的研究主要有,李华提出 公共品供给均等化是一个与“公平”紧密相连的概念。不同的社会伦理观念决定了 不同的判断标准:一是平均理念。二是效用均等边际效用均等.公共品均等化 是公平的重要内容。于吉、方栓喜指出公共服务均等化是公共财政的基 本目标之一,是指政府为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最 终大致均等的公共物品和公共服务。唐钧指出公共服务均等化是在基本 的公共服务领域应该尽可能的使全国人民不分城乡享有同样的权利;或者说, 政府应该尽可能的满足全国人民在公共服务领域的基本需求。又进一步指出,公 共服务均等化是要将差距控制在可以接受的范围之内,在社会领域中保障老百姓 的基本权利。江明融将公共服务均等化界定为,政府及其公共财政要为 山东大学博士学位论文 不同利益集团、不同经济成分或不同社会阶层提供一视同仁的公共产品和服 务, 具体包括公共服务供给收益分享、成本分担、财力均衡等方面的内容。 四城乡公共服务不均等的原因 对这方面的研究主要集中在分析农村公共产品供给不足的原因或分析农村 公共产品供给存在的问题,这是当前研究的主流。 一部分研究集中于对制度因素的分析。郭熙保将农村公共产品的供 给不足归因于家庭承包制的内在弊端,他认为家庭承包制缺乏对公共产品的投资 激励。张军、蒋维认为,家庭承包制的引入逐步动摇和瓦解了原来集体化 的生产经营制度在集中提供地方公共产品方面的制度安排。家庭责任制取代集体 化制度的变迁虽然为促进农业生产的高速增长提供了很强的激励机制,但却没有 为农业基础设施、基本建设和农村公益事业的“生产”提供同样有效的制度安排。 林万龙认为,并不是家庭承包制的实施带来了农村公共产品供给方面的 问题,而是由于家庭承包制的事实,原有的公共产品供给制度不再适用了,而现 有的农村公共产品供给制度也没有完全适应新的制度环境,因此,必须对农村社 区公共产品供给制度进行创新。蔡畴指出把城乡人口和劳动力分隔开的制 度安排最重要的是户籍制度。由于能够有效地把农村人口控制在城市体制之 外, 城市福利体制就可以相应地建立起来了。除了诸如住房、医疗、教育、托幼、养 老等一系列排他性福利之外,以保障城市劳动力全面就业为目标的排他性劳动就 业制度是这种福利体制的核心。他进一步从制度经济学的角度指出,城乡之间游 说机制和谈判地位的不平衡导致传统的城乡利益格局迄今为止未能根本打破。主 要表现为城乡之间在资源配置机会上的不平等,进而导致巨大的收入和福利差 距。王蓉指出我国存在着城乡二元制的社会经济结构,城乡人口在经济 收入、社会地位方面差异显著,体制的原因导致城乡人口在享有的公共服务方面 存在巨大差异。叶子荣、刘鸿渊认为,长期以来,在我国“二元经济结 构”下,农村与城市之间实行两套不同的公共产品供给体制,造成农村公共产品 历史性欠账较多,供给严重不足。农村税费改革在一定程度上恶化了基层政府的 财政状况,势必会进一步影响农村公共产品供给的数量和结构优化。 一部分研究分析农村公共服务供给主体错位。张曙光认为,我国农 村问题的根源在于混淆了公共产品和私人产品的性质,把本应由国家承担的 部分山东大学博士学位论文 ??鼍詈鼍詈皇 詈皇鼍詈曼詈皇兰曼鼍曼暑皇鼍暑詈詈皇詈皇曼曼?? 公共产品,如农村的基础教育、基础的医疗卫生、计划生育、民兵训练等,交给 农民自己负责。这不仅加重了农民的负担,而且搞乱了公共决策和行政管理。唐 荣认为农村公共品供给不足的原因在于供给主体和供给责任划分不明确, 农村社会化服务体系走向衰落乃至解体。 一部分研究指出政府财力是导致农村公共服务供给不足的主要原因。张军、 何寒熙认为农村公共品供给短缺更关键的是,没有能够建立应有的长效 筹资机制,既没有一个长期的农村公共产品建设和筹资规划,更没有供给的法律 保障。黄佩华认为,把基本社会保障和基层教育等事权交给基层政府负 责,这是世界各国都没有的事情,而集中化的财政体制又使得我国各个基层政府 普遍财政困难,负债严重,严重的依赖于中央政府的转移支付和各种预算外收费, 根本没有能力保障农村公共产品的有效供给。王国华、李克强认为限制农 民增收的根本原因还在于改革开放以来对农村公共产品的供给滞后,政府将有限 的财力绝大部分投向了城市,出现了严重的公共产品供给的城市化倾向,弱 化了 农村公共产品的供给,影响农村私人产品的供给,是农民增收缓慢、城乡差距拉 大、二元结构更趋突出的根本原因。李华提出在分税制财政体制和城乡 二元财政制度下,不同地区之间由于经济发展水平和财力的差异,政府提供公共 品的能力包括数量和质量两个方面也各不相同,其中城乡差异尤为突出.这种 差异一方面源自于城乡居民不同的公共品需求偏好,另一方面是由于分税制财政 体制下政府的财力水平和私人供给公共品的能力不同。吕炜研究了财政 保障机制对新农村建设的作用,提出当财政体制与发展战略的不匹配时,发展战 略的实现就失去了物质基础和体制保障。年财政体制安排在促进财力增长、 改善财政结构以及支持积极财政政策的贡献的同时,非均等化发展的矛盾也在不 断积累。分税制直接目的是振兴财政,寻求财权在“两个比重”上的迅速增长,以 增强国家财政和中央财政的调控能力,省以下财政体制的完善、农业发展和农村 公共服务的保障等并不是改革的内容。财权上划事权下移的结果导致乡镇政府很 难保障提供农民所需的公共服务。 此外对这一问题的分析还可见于以下学者的观点,魏健认为各种不