边疆危机与行政应对_中法战争后清政府的西南治边策略探析

边疆危机与行政应对 ——— 中法战争后清政府的西南治边策略探析 郑维宽 （复旦大学 历史地理研究中心，上海 200433） 摘 要：中法战争后中国西南边疆面临深刻的危机，清政府在加强军事防御的同时，还对边疆地区的行政 区划进行积极调整，在西南沿边地区设置了三个边道。边道道员除了拥有广泛的行政司法权外，清政府还赋予 其兼管海关事务、中外交涉和防卫边疆等权限，提高了边道应对边疆事务的能力和效率，有利于加强对边疆的 治理。广西迁移省会的失败反映了清政府治边行政对策上的局限性，但同时也反映了边疆重臣试图通过改变 行政中心以强化边防的努力，为后世提供了有益的启示。 关键词：清末；西南地区；边疆危机；行政应对 中图分类号：K256 文献标识码：A 文章编号：1005-605X（2008）06-0045-08 Frontiercrisisandadministrativemeasures:astudyonthetacticsofadministeringsouthwesternfrontierregionof QinggovernmentafterSino-FrenchWar ZHENG Wei-kuan （CenterforHistoricalGeography,FudanUniversity,Shanghai200433,China） Abstract:ThefrontierregioninsouthwestChinawasconfrontedwithseriouscrisis,soQinggovernmentreinforcedthemil- itarydefence,adjustedtheadministrativeareasoffrontierregion,andsetupthreeBianDao（边道）.Besidesgivingextensivead- ministrative authority and jurisdiction to the official of Bian Dao, Qing government conferred the official of Bian Dao who was concurrentlyinchargeofcustomsaffairs,sino-foreignnegotiationandfrontieraffairs,whichraisedthecapabilityandefficiencyof the official of Bian Dao who coped with frontier affairs, and was beneficial to administer the frontier region. Guangxi failed in moving the provincial capital from Guilin to Nanning, which reflected the limitations on the administrative countermeasure of Qing government’s administering frontier region, and also reflected the attemptation of frontier minister who tried to reinforce frontierdefencethroughchangingtheadministrativecenter,itprovidedabeneficialenlightenmentforlaterages. Keywords:laterperiodofQingDynasty;southwestChina;frontiercrisis;administrativemeasures 中法战争是中国近代史上的一件大事，新中国成立 以来中国学者对中法战争史的研究曾取得很大的成就。 从已有的研究成果看，一方面多数是对战争本身包括战 役战斗、战争过程、战争人物、谈判交涉等进行研究，对战 争结束后的研究多集中在边界勘定、边防建设上①。在少 数关于边防建设的研究成果中，又多是从军事部署、军事 ①相关著作主要有：邵循正《中法越南关系始末》，台 北文海出版社1983年版；牟安世《中法战争》，上海人民 出版社1955年版；黄振南《中法战争诸役考》，广西师范 大学出版社1998年版；黄振南《中法战争管窥》，中国文 史出版社2005年版；廖宗麟《中法战争史》，天津古籍出 版社2002年版。 论文 政研论文下载论文大学下载论文大学下载关于长拳的论文浙大论文封面下载 主要有：刘启强《岑毓英与中法滇越 界务交涉（1885-1887）》，广西师范大学2005年硕士学位 论文；何丰伦《中法战争后广西边防建设初探》，《中国边 疆史地研究》1997年第2期。 45 设施建设、移民实边等方面加以探讨，而对在边疆危机面 前清政府采取的行政应对策略基本上未涉及，但这一点 对了解中法战争后清政府经营西南边疆的全盘策略至关 重要。另一方面，在中越边境涉及的3个省区中，对广西 边疆的研究相对较为深入，云南和广东方面的研究较为 薄弱，而对毗邻越南的整个中国边疆地区进行研究的成 果则更少见。有鉴于此，笔者试从行政应对的角度，从边 道的设置和广西迁移省会之争两个主要方面，论述中法 战争后清政府的西南治边策略，从中透视边疆地区行政 区划调整与边疆治理之间的互动关系，为我们了解清末 的治边实践提供一个新的视角。需要指出的是，虽然道在 清代的政区层级中并不是一级正式政区，但在实际上已 经具备准政区的功能，正如周振鹤先生指出：“（清代）在 府州厅之上又有省的派出机构———道，也有一定的辖区 和治所，实际上成为一级准政区。”①林涓曾对清代道的 准政区职能进行过专门的研究，但作者未能关注到光绪 年间中国边疆地区道的增置、调整与当时边疆危机之间 的关系②。因此，本文将清末西南边疆地区道的增置和调 整视为应对边疆危机的一种行政策略具有可行性。 一、中法战争后西南边疆的危机与清政府的反应 光绪九年至光绪十一年爆发的中法战争，虽然中国 在军事上取得了最终的胜利，但是在外交上却不得不与 法国签订《中法越南条约》（即《中法新约》），清政府在条 约中承认了法国对越南北部的占领，其后果是不仅使中 国失去了越南这一藩属国，导致法国的势力直接进抵中 国西南国门，严重威胁着中国西南边疆的安全，而且中国 被迫开埠通商，使得边疆的政务、商务及外交面临着前所 未有的挑战。 面对边疆危机，如何采取有力的军事措施无疑成为 当务之急，为此清政府在军事上进行了两方面的准备：一 方面是对原有的军事部署进行调整，注重指挥前移。在广 西一线，光绪十二年四月二十日两广总督张之洞等奏请 将原有边防军分为东、中、西三路，设卡守隘，同时将广西 提督由腹地的柳州移驻边关重镇龙州，居中调度。据张之 洞等奏：“伏查广西南边，绵亘二千馀里，原设隘所一百零 九处，分卡六十六处，与越南之谅山、高平、宣光等省接 壤，山箐纷歧，路路可通。……以十二营专防镇南关中路， 以四营分防东路，六营分防西路。……以后全桂大势，注 重边防，必宜有大将亲临，控制调度，拟请广西提督由柳 州移驻龙州。”③在云南一线，光绪十一年十一月十五日 云贵总督岑毓英奏请每年秋冬两季将开化镇总兵从开化 府城（今文山州城）移驻前线的马白关、临元镇总兵从临 安府城（今建水县城）移驻前沿的蒙自县城，平时则由两 名游击统兵常驻。据岑毓英奏：“查滇省入越之路，以马白 关为要。法人通商之道，以蒙自县为冲。……伏查开化一 镇距马白不及二百里，临元一镇距蒙自亦仅一百四十里， 拟请每年于秋冬二季，令开化镇出驻马白关，临元镇出驻 蒙自县，督饬操防；春夏两季烟瘴正深，边境无虞，即各回 驻临安、开化府城。而移开化中营游击常驻马白关，添设 后营游击一员常驻开化府。……其蒙自一面，则添设前营 游击一员，常驻蒙自县。”④在广东一线，清廷令冯子材 “督办钦、廉一带防务”⑤。针对与越南毗邻的广东廉州府 境内驻军单薄，两广总督张之洞于光绪十二年四月二十 八日奏请设立北海镇，增强广东边防的军事力量，其奏章 称：“廉州边海交冲，高州镇未能兼领，拟请于廉州专设北 海镇水陆总兵。”⑥另一方面，在沿边关隘大举修建军事 设施，构筑边防炮台，做长期防御的准备。广西提督苏元 春具体实施广西边防炮台的修筑 工程 路基工程安全技术交底工程项目施工成本控制工程量增项单年度零星工程技术标正投影法基本原理 ，从光绪十一年到 光绪二十二年，“共建成大炮台34座，二、三号中炮台48 座，碉台83座，安装着各式洋土火炮119门，修筑军工路 1000多里，形成镇南关、平而关、大连城、小连城4个边 防要塞。与法军在越南沿边所筑的明碉暗堡、兵营据点相 对垒。”⑦通过调整军事部署和构筑军事设施，中越边境 地区的局势得以保持相对的平稳。 但采取军事上的措施只是清政府应对边疆危机的一 个方面，此外，清政府还针对西南边疆被迫开埠通商后在 政务、商务及外交等方面面临的挑战，积极采取应对措 施，从政区的设置和行政中心的调整上探索治边的新策 略，这也成为清末治理边疆地区的一大特色。 二、设置边道：清政府治理西南边疆的主要 行政对策 法国发动侵越战争，其实质是意图通过控制中国的 藩属国越南，进而染指中国的西南边疆，攫取经济等方面 的利益，而其对经济利益的攫取主要是通过迫使清政府 开埠通商来实现的。因此，在中、法两国所订立的《中法越 南条约》中，规定了开埠通商的大致地点，即“通商处所在 ①周振鹤：《中华文化通志·地方行政 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 志》，上海 人民出版社1998年版，第136页。 ②林涓：《清代行政区划变迁研究》，复旦大学2004 年博士学位论文。 ③④朱寿朋编：《光绪朝东华录》第4册，台北文海出 版社2006年版，第2076-2077、2008页。 ⑤《清德宗实录》卷205，光绪十一年三月癸亥，《清实 录》第54册，中华书局1987年版，第914页。 ⑥《清德宗实录》卷227，光绪十二年四月辛卯。 ⑦沈奕巨：《清末广西的边防炮台建设》，《广西地方 志》2006年第1期，第49页。 安徽史学2008年第6期 46 中国边界者，应指定两处，一在保胜以上，一在谅山以北， 法国商人均可在此居住，应得利益、应遵章程均与通商各 口无异。中国应在此设关收税，法国亦得在此设立领事 官”①。在开埠通商地点的选择上，清廷经过慎重考虑，最 后确定为广西的龙州和云南的蒙自。光绪十三年五月三 日，清廷总理衙门在致法国公使的照会中明确指出：“中 国所允法国于龙州、蒙自两处设立之领事官及蛮耗设立 之领事官属下一员，系属陆路通商处所，不可仿照上海等 处通商口岸设立租界。”②龙州和蒙自水路交通便利，分 别是广西和云南边疆的门户，地理位置非常重要。为了适 应边疆局势的新变化，除了在军事上的防御准备外，如何 从行政体制上加以应对，成为两广和云南地区疆臣需要 考虑的重要问题。正是在这一时代背景下，边道首先在广 西和云南设立，广东随后跟进，从而完成了清末中国西南 边疆政区设置上的大调整。 （一）西南边道的设置过程 1.广西边道的设置演变 中法战争之前，广西与越南毗邻的地区归左江道管 辖，当时左江道共管辖南宁、太平、镇安、泗城4个府，涵 盖了广西的南部、西南部和西部，地域十分辽阔，而且主 要为非汉民族聚居区。正是考虑到左江道的重要地理位 置，乾隆二十一年二月，吏部议准两广总督杨应琚所奏： “广西左江道有控压边关、拊辑土瑶之责，应加兵备道衔， 节制南、太、泗、镇四府都司以下武职，换给关防。”③从此 左江道不仅有管理地方之责，而且有节制所辖区域都司 以下武职之权，在行政权之外又增加了其一定的军事指 挥权，对于控压边关地区具有积极作用，应该说这一措施 在承平时期是比较有效的。但是到了中法战争结束后，面 临日益严重的边疆危机，原有的行政体系已经很难适应 变化了的新形势，如何从行政体系上有效应对边疆事务， 显得尤其急迫。为此，清政府明令两广总督张之洞、护理 广西巡抚李秉衡筹议对策。在行政区划上，鉴于原先的左 江道管辖范围太广、所辖各府对沿边州县控制不便的情 况，张之洞、李秉衡通过会商，向清政府提出了调整边疆 政区设置，增置边道，以统一边疆地区的行政管理、增强 应对能力的建议，并为清政府所采纳。综观光绪时广西边 道的设置演变，大致包括两个阶段：第一个阶段是先于光 绪十二年设立归顺直隶州，然后于光绪十三年在太平府、 归顺直隶州的基础上设立太平归顺道，道治设在龙州。第 二个阶段是光绪十八年将太平府属上思州升格为上思直 隶厅，太平归顺道因之改名为太平思顺道。 （1）设置太平归顺道 设置太平归顺道的构想始于中法战争结束后不久， 面对广西边防的严峻形势，清政府下令张之洞、李秉衡筹 议广西边防事宜，为此张之洞从军事、政治等方面进行了 全盘筹议。据唐景崧在光绪十一年十月一日的日记中所 载，张之洞曾为此事与他电商，其称：“香帅（即张之洞）电 寄筹边设奏大略，属焉参酌。略曰：一、建阃。西提（即广西 提督）移驻龙州，新设龙州关道亦驻龙，辖太平府。增柳州 镇备腹地，酌拨数营隶之。……请缨客曰：广西提督向驻 柳州府，今移驻龙州，柳府设镇；龙州设太平归顺道，兼理 商务；边勇隶于提督，皆本南皮此议，而奏请垂为定制者 也。”④在筹商成熟的情况下，光绪十二年二月，张之洞、 李秉衡向清政府奏陈广西边防事宜，除了分营扼扎边隘、 广西提督由柳州移驻龙州、另设总兵驻柳州外，一个非常 重要的措施就是设置太平归顺兵备道。据李秉衡光绪十 二年二月二十五日《奏筹议广西边隘、移添提督镇道并请 拨的饷折》称：“龙州开关通商，重兵所萃，宜有文职大员 同任边事，拟请设太平归顺兵备道一员，总辖全边，驻扎 龙州厅。以左江道所属太平府全境暨东边南宁府属之上 思州、西边镇安府属之小镇安通判、归顺州隶之，沿边统 属一道，以期联络一气。上思州即拨归太平府属，小镇安、 归顺距太平较远，应升归顺州为直隶州，小镇安改为镇边 县，加通判衔，属于归顺州。”该道兼辖太平1府、归顺1 直隶州，“所有汉土厅州县土司管理、整饬边防、监督关 税，以及经理一切中外交涉事宜”，皆责成其统摄⑤。 光绪十二年八月，清廷同意了张之洞、李秉衡的请 求，批准设置太平归顺道。据八月十六日兵部奏：“会议两 广总督等奏：广西边陲分营扼扎，请拨的饷，酌移提督驻 所，另设柳州总兵官，并拟添边关道员。允之。”⑥但太平 归顺道正式设立之前还有一系列政区调整的工作。首先 是归顺直隶州的设立。归顺州原为沿边土州，清初隶于思 恩府，雍正七年改流官，属镇安府，“光绪十二年，改升直 隶州，隶太归兵备道。领县一（镇边县）、土州一（下雷土 州）。”⑦其次是将原南宁府属的上思州划归太平府，再将 太平府改隶太平归顺道。据光绪《广西通志辑要》卷 12 《南宁府》载：“光绪十三年，奏准（上思州）改属太平府。” 随后将太平府由左江道属“改隶太平归顺道”⑧。因此，太 ①②中国史学会主编：《中法战争》（七），上海人民出 版社1957年版，第423、434页。 ③《清高宗实录》卷506，乾隆二十一年二月庚戌。 ④唐景崧：《请缨日记》卷10，台北文海出版社1973 年版，第740-743页。 ⑤李秉衡：《李忠节公（鉴堂）奏议》，台北文海出版社 1973年版，第215-216页。 ⑥《清德宗实录》卷231，光绪十二年八月丙子。 ⑦光绪《广西通志辑要》卷17《归顺直隶州》，台北成 文出版社1967年版，第419页。 ⑧光绪《广西通志辑要》卷13《太平府》，第332页。 ·边疆危机与行政应对· 47 平归顺道的正式设立应在光绪十三年。 （2）设立上思直隶厅，改置太平思顺道 上思州与越南毗邻，长期以来隶属于南宁府，归左江 道管辖。中法战争后，出于加强边防的需要，张之洞、李秉 衡奏请将上思州划归太平府，由太平归顺道管辖，以统一 广西沿边的行政管理。但是四年后就出现了反对的声音， 据光绪十七年七月三日上谕：“有人奏州城改隶郡属民情 不顺一折，据称广西上思州改隶太平府，有不便于官者 一，不便于民者六，胪陈该处地方情形，请饬改隶等语。著 李瀚章、马丕瑶按照所奏各节，体察情形，妥议具奏。”① 两广总督李瀚章、广西巡抚马丕瑶接旨后立即部署广西 司、道官员进行调查，李瀚章、马丕瑶二人也进行了协商， 对上思州的隶属问题取得了一致意见，据马丕瑶《致李筱 泉（即李瀚章）制军》中说：“上思改隶之由，原由广西边界 与越南接壤千七百余里，皆太平、归顺两府州所辖，上思 一州独隶南宁，诸形窒碍，是以改隶太平，归边道统辖，以 期呼应较灵，此当日体察边情，统筹善后，揆之于理与势， 皆有确乎不可易者。”② 上思州的隶属问题，既要考虑到便于官民，又要考虑 到边防的需要，而注重边防无疑是最为重要的考量。在李 瀚章、马丕瑶看来，既然上思州隶属于南宁府不可，改隶 于太平府又会对官民产生不便，不如将上思州升格为直 隶厅，直接隶属于太平归顺道，这样既有利于加强边防， 又能解决隶属于太平府所产生的官民不便的问题。为此， 光绪十七年十二月十七日李瀚章、马丕瑶上奏：“臣等伏 查上思州改隶太平府，系光绪十二年间前督臣张之洞会 同前护抚臣李秉衡筹办沿边善后案内，以龙州重兵所萃， 设道员统辖全边，西以小镇安通判、归顺州，东以太平府 全境并割上思州隶之，以期固圉绥边。现有陈奏上思改隶 太郡，不便于官者一，不便于民者六，寄谕垂询。臣等复加 体察，所奏尚非无因，若非斟酌变通，无以顺舆情而弥衅 隙。惟上思州必归太平归顺道统辖，系为边防紧要、呼应 较灵起见，又未便概行更张。……惟有仰恳天恩，将上思 州升为直隶厅，不隶太郡，仍归太平归顺道统辖。该处至 龙州道署，水路可通，皆为坦途，所有审办命盗等案，即解 赴该道审转，而原奏不便于官之弊可免矣。”③清政府在 对李瀚章、马丕瑶的建议进行讨论后，批准了这一 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 ， 并于光绪十八年（1892）正式设立上思直隶厅。据光绪十 八年七月三十日广西巡抚张联桂奏陈：“上思州升为直隶 厅同知，请饬部换铸关防。”④随着上思州升为直隶厅，直 接受太平归顺道管辖，太平归顺兵备道的名称也就相应 改称太平思顺兵备道，光绪十八年十二月十八日，根据广 西巡抚张联桂的请求，清政府“改铸广西太平思顺兵备道 等关防、印信”⑤。太平思顺道的设置，对协调广西沿边各 统县政区之间的关系、统一广西边疆的行政管理体制、提 高应对边疆地区各种事务的效率，无疑具有相当大的积 极作用。 2.云南边道的设置过程 （1）中法战争前云南各道的管辖范围 据《嘉庆重修一统志》卷475《云南统部》载，嘉庆时 云南作为准行政区划的道共有四个，即粮驿道（驻云南 府，辖云南、武定2府州）、迤东道（驻寻甸州，辖澂江、广 南、曲靖、开化、东川、昭通、广西7府州）、迤西道（驻大理 府，辖大理、楚雄、顺宁、丽江、永昌、景东、蒙化、永北8府 厅）、迤南道（驻普洱府，辖临安、普洱、元江、镇沅 4 府 州）。在上述4道中，与越南接壤的道府为迤东道的广南 府、开化府和迤南道的临安府。中法战争前，由于越南是 中国的藩属国，云南与越南交界的边疆地区长期以来较 为安宁，因此在行政管理上，统治重心偏重于腹地。但各 道道治距离边界地区较远，迤东道治远在腹地的寻甸州 城，迤南道治位于普洱府城，与中越边境距离遥远，这一 设置在承平时期尚可维持对各地的管理，若边疆地区多 事，则控制不便的弊端就暴露无遗。中法战争导致中国西 南边疆出现一大变局，一方面边疆面临外来军事威胁，另 一方面开埠通商使得国门洞开，促使清政府在作出军事 应对措施的同时，还必须对原有的行政 管理体系 怎么建立质量管理体系环保管理体系it运维服务管理体系质量体系程序文件项目安全生产管理体系 进行调 整，以应对边疆局势的新变化。云南地处红河上游，水路 交通便捷，法国政府急于在蒙自开埠通商，设立领事，为 此清政府下令云贵总督岑毓英、云南巡抚张凯嵩商议应 对事宜，其中一个重要的决定就是在云南毗邻越南的边 疆地区增置一个新道，即临安开广道。 （2）临安开广道的设立 清政府不仅下令云南督、抚大员商议开埠后的应对 策略，而且直接作出了让云南仿照广西的做法增设边道 的指示，据光绪十三年五月十日的上谕：“岑毓英前奏布 置边防折内，有蒙自为通商要津之语，现准蒙自设立领 事，开办通商，正相吻合。……粤省以龙州开关，请设太平 归顺道一员驻扎该处。云南事同一律，著该督抚趁此尚未 开办之时悉心布置，奏明办理。”⑥很快，岑毓英等在光绪 十三年六月十三日《请添设巡道驻扎蒙自兼管关税片》中 提出了具体的实施办法，其称：“云南临安府属蒙自县系 迤南道所辖，与迤东道所辖之开化、广南二府均南与越南 ①《清德宗实录》卷299，光绪十七年七月乙丑。 ②马吉森、马吉樟编：《马中丞（丕瑶）遗集》，台北文 海出版社1973年版，第831页。 ③朱寿朋编：《光绪朝东华录》第5册，第3037页。 ④《清德宗实录》卷314，光绪十八年七月乙卯。 ⑤《清德宗实录》卷319，光绪十八年十二月壬申。 ⑥《清德宗实录》卷243，光绪十三年五月丙寅。 安徽史学2008年第6期 48 连界。现在蒙自既准法人设立领事，开办通商，滇省亦应 于该县设立关道驻扎，弹压稽查。惟查迤东道向驻寻甸 州，迤南道向驻普洱府，该二道所辖府厅州县汉夷杂处， 均属地方紧要，未便移驻。臣等再四筹商，拟请添设巡道 一员，将与越南连界之临安、开化、广南三府归其管辖，驻 扎蒙自县，兼管关税事务，谓之临安开广道，以资控驭，而 专责成。”①清廷批准了岑毓英等的建议，据岑毓英于光 绪十三年（1887）十一月十日奏称：“准吏部咨议复云南省 增设关道一折，拟请准设巡道一员，分迤东道属之开化、 广南二府并迤南道属之临安府，该三府原隶地方官属统 归该道管辖，定为分巡临安开广道，兼管关务，驻扎临安 府属之蒙自县。……光绪十三年七月二十一日奉上谕，新 设云南临安开广道员缺，著汤寿铭补授。”②可见，从光绪 十三年六月十三日岑毓英等上奏请求设立临安开广道， 到七月二十一日上谕批准，前后只花了一个多月时间，这 在当时已是很快的办事速度。 3.广东边道的设置过程 广东与越南毗邻地区的行政体系在清前期经历了一 次大的调整，最初在此设置有高雷廉道，乾隆三年鉴于该 道管辖地域太大，“改高雷廉道为高廉道，各兼兵备道职 衔”③，管辖高州府和廉州府，道治设于高州府城。改置后 的高廉道管辖的范围比高雷廉道明显缩小，但由于高廉 道地处沿边、沿海的重要位置，管辖的海岸线长，而且道 治距离广东与越南的交界处非常远，在承平时期尚无大 碍，而到了光绪年间边疆危机出现时就显得很不适应了。 面临新的边疆形势，在两广督臣的推动下，清政府对广东 沿边的政区也进行了调整。但相对于广西、云南边疆政区 的快速调整而言，广东边疆政区的调整进程则稍慢一些。 综观之，光绪时广东边道的设置过程包括两个阶段： 第一个阶段是光绪十四年提升原有沿边政区的行政 层级，将钦州升格为钦州直隶州，同时将原防城巡检司升 格为防城县，隶属于钦州直隶州。据胡钧《张文襄公（之 洞）年谱》载，光绪十四年六月，“奏陈钦州新界设官分汛 事宜。升钦州为直隶州，改防城司为防城县。”④事实上， 在光绪十三年五月广东与越南边界的勘界工作完竣以 后，清政府就要求两广总督张之洞筹划钦州新界的善后 事宜，张之洞在深入考察边界情形后，于光绪十四年六月 四日上奏请求对广东边疆的政区进行调整：一是将钦州 升格为直隶州，下辖新设的防城县。张之洞的理由是钦州 原来的面积仅“广方六百里有奇”，但勘界后“则南自江 平、长山至白龙尾，拓地百余里，北自嘉隆江至峒中墟，拓 地二百余里”，鉴于地势增广、边民新附、中外时有交涉事 件，认为“抚绥防范非一州牧所能独任”。二是将高廉道改 为高廉钦道，并将道治从高州府城移驻廉州府城，以便控 驭边疆。在张之洞看来，高州府既非冲要，亦非极边，而且 高州距离廉州、钦州六七百里，“缓急难资筹办”，但“廉钦 边海交冲，今昔情形迥异，海防、边备最为吃重”⑤。清廷 讨论的结果是批准了张之洞的第一项请求，而对将高廉 道改为高廉钦道并移驻道治的建议却未采纳，其进一步 的调整直到光绪三十一年才完成。 第二个阶段是在廉州府和钦州直隶州的基础上设置 新的边道，即廉钦道。光绪三十一年四月五日署两广总督 岑春煊奏：“请裁撤广东督粮道，添设廉钦兵备道，驻扎钦 州，管辖廉州一府、钦州一州。”⑥清政府很快批准，据光 绪三十一年四月政务处奏：“本年四月初五日，准军机处 钞交署两广总督岑春煊奏请添设巡道并将粮道等缺分别 裁改一折。……今该署督等拟请裁撤广东督粮道，添设钦 廉兵备道，驻扎钦州，管辖廉州一府、钦州一州。……均为 因时因地裨益治理起见，应请照准。其所请廉钦道廉俸， 即以裁缺粮道改支。”⑦清政府批准设立廉钦道后，岑春 煊便开始进行相应的政区调整与改置，以及设官分职工 作，并于光绪三十一年十一月上奏：“筹议广东添设廉钦 道，裁改粮、巡各道及升改州县各缺事宜，缮单呈进。”⑧ 广东廉钦道的设立，使广东为应对与越南毗邻地区的各 种事务有了更为便捷的行政反应体制，是广东方面仿照 广西、云南的做法治理边疆地区的一大行政举措。 （二）西南边道的职能 中法战争后在西南边疆地区新设置的边道，除了具 有腹地道的职能外，还被赋予兼管海关事务、中外交涉和 防卫边疆等权限，使边道拥有了较大的独立处置权。具体 表现如下： 一是加强对边疆地区行政、司法事务的统一管理。虽 然管理辖区内的行政、司法事务是清代道员的基本职能， 但是边道的设置有更深层次的考虑，一方面将属于不同 道管辖的沿边府州纳入同一个边道的管辖，以加强对边 疆行政、司法事务的统一管理，如临安开广道的设立；另 一方面对毗邻边境但管辖范围太大的道进行重新划分， 提升沿边政区的行政层级，以增强应对边疆事务的能力， ①岑春蓂刻：《岑襄勤公（毓英）遗集》卷28，台北文海 出版社1983年版，第2975页。 ②朱寿朋编：《光绪朝东华录》第4册，第2353页。 ③《清高宗实录》卷80，乾隆三年十一月己酉。 ④胡钧撰：《张文襄公（之洞）年谱》，台北文海出版社 1973年版，第99页。 ⑤王树楠编：《张文襄公（之洞）全集（奏议）》，台北文 海出版社1973年版，第1850页。 ⑥《清德宗实录》卷544，光绪三十一年四月丁未。 ⑦朱寿朋编：《光绪朝东华录》第9册，第5329页。 ⑧《清德宗实录》卷551，光绪三十一年十一月己卯。 ·边疆危机与行政应对· 49 如太平思顺道和廉钦道的设立。就边道管理边疆地区的 常规行政、司法事务而言，从光绪十三年十一月十日岑毓 英所上奏折的内容中可以清晰地反映出来，其称：“兹添 设临安开广道一缺，驻扎蒙自县地方，将迤南之临安、迤 东之开化、广南三府划归管辖，兼管关务。查该三府界连 越南，素著繁难，现复准在蒙自县通商，一切胥资控驭，拟 请定为冲、繁、疲、难四项相兼，请旨简放要缺。所有该三 府仓库、钱粮交代、词讼、缉捕等事，均责成该道察核；命 盗杂犯及秋审勘转者，亦由该道核办。其余一切统属体 制，处处均照定例办理。”①可见除了兼管关务、交涉中外 的特殊职能，临安开广道的常规职能仍是管理地方仓库、 钱粮、词讼、缉捕、案件勘转等事务，只是相对于腹地各道 而言，边道控驭地方的难度更大一些。最重要的是，它打 破了滇越边境由迤东道和迤南道分管的格局，实现了就 近统一管理。 二是兼管通商事务及对外交涉。这是边道特有的职 能，也是清末设置边道的最直接动因。以广西的太平归顺 道为例，据光绪十三年五月十日上谕：“张之洞、李秉衡前 奏龙州开关通商，添设道员各节，业据吏部于上年会议准 行。新设之太平归顺道，办理中外交涉事件，关系紧要，应 作为何项缺分，并著查照该部所议，体察情形，即行具 奏。”②可见，太平归顺道设立的最直接动因是广西边关 重镇龙州开埠通商，需要有一定官阶的地方大员管理通 商事务和办理对外交涉，加之加强边疆行政和边防也需 要有较高官阶大员的统一节制，促成了边道的设立。 三是巡边勘界。作为统一管理边疆地区事务的地方 大员，边道的职能还包括定期巡视边界、会同对方进行勘 界立碑等界务工作。一般来说，在已经设立边道的地方， 其道员往往直接担任立界委员，督率所辖沿边府、州、县 官进行勘界立碑工作。在桂越边境的勘界过程中，太平归 顺道的道员就全程参与。据光绪十六年十一月八日广西 巡抚马丕瑶《查阅边防炮台折》奏称：“至界务，广东办理 将竣，已饬署太平归顺道向万鑅随带员弁驰赴界所，督同 沿边州县地方官妥为会办。”③可见，广西的边道是在广 西巡抚的直接领导下，督同下属沿边州县地方官办理界 务的。太平归顺道先后有两位道员参与了勘界，即向万鑅 和蔡希邠，有记载：“（光绪十七年）三月十三日，中国立界 委员、太平归顺道向万鑅与法国立界委员、法驻华公使馆 参赞法兰亭签订广西东路立界图约。十八年五月十三日， 中国立界委员、太平归顺道蔡希邠与法国立界委员西威 仪在龙州签订广西西路勘界图。”④ 随着中越勘界完成和边防对汛制度的建立，清政府 又在西南边疆地区设置对汛督办，管理对汛事务，对汛督 办主要由边道兼任。在云南方向，从一开始就由边道兼任 对汛正督办，另设两位副督办，俱听正督办节制。据光绪 《续云南通志稿》卷 74《武备志·边防》载：“光绪二十三 年，与法人设立对汛，以临安开广道为正督办，设副督办 二员，一驻河口，……一驻麻栗坡。”而在广西方向，最初 由广西提督兼任，后改由专人充任，直到光绪末年才归边 道统一管理。光绪二十二年八月，“设广西全边对汛督办 署于龙州，由广西提督、边防督办苏元春兼对汛督办。”⑤ 直到光绪三十一年，署两广总督岑春煊奏请仿照云南的 办法，将广西边防对汛事务划归边道管理，以专一事权， 其称：“广西边防，请裁去督办名目，照云南边防办法，一 切责成边道，辖于巡抚，庶可专一事权。”⑥清政府采纳了 岑春煊的建议，并在同年九月十八日指示：“电悉广西边 防事务现归太平思顺道办理，著责成广西巡抚每隔一年 巡边一次，考察交涉事宜及民间疾苦，随时整顿，以固边 疆。”⑦这样，广西也实现了由边道管理对汛事务。 四是统率辖区内防营，承担防卫边疆的责任。清代中 后期有一定辖区的道员常兼兵备道衔，因此对地方的防 营具有节制权。对于清末的边道而言，除了节制辖区内的 防营以绥靖地方的治安外，随着边防军体制的废弛，还逐 渐承担起对边疆的防卫，这在广西太平归顺道上体现得 非常明显。中法战争后，除了桂越边境地区面临法国的军 事威胁，广西境内的治安状况也发生了新的变化。针对这 一形势，广西巡抚马丕瑶奏请朝廷将广西省内的防区按 道进行划分，成立了右江（道）营务处、左江（道）营务处、 全边（太平归顺道）营务处和盐法道营务处。其中全边营 务处负责统率沿边一带的防营，同时边境一带还驻扎有 广西提督苏元春统率的边防军。据光绪十五年十月二十 二日广西巡抚马丕瑶在《整顿水陆防营并厘务折》中说： “太归道（即太平归顺道）所辖为太平府、归顺州及沿边一 带，均有防营，且经理商务，防缉游勇，尤关紧要。又有边 防二十营，本归提臣苏元春督办，亦应兼派地方官与各防 营联络一气，始无隔阂之虞。”⑧可见在中法战争后一段 时间内，广西边境地区的防务是以提督统率的边防军为 主、以边道所辖防营为辅的防御格局。由于隶属不同，因 此在采取军事行动时如何协同就显得非常重要。 到了光绪末年，随着边防军体制的废弛，清政府决定 对中越边境地区的军事指挥体制进行调整，将防卫边疆 ①朱寿朋编：《光绪朝东华录》第4册，第2354页。 ②《清德宗实录》卷243，光绪十三年五月丙寅。 ③⑧马吉森、马吉樟编：《马中丞（丕瑶）遗集》，第182、 100-101页。 ④⑤唐志敬编：《清代广西历史纪事》，广西人民出版 社1999年版，第602、624页。 ⑥《清德宗实录》卷547，光绪三十一年七月丙子。 ⑦《清德宗实录》卷549，光绪三十一年九月戊子。 安徽史学2008年第6期 50 的职能改由边道统一行使。在广西，将广西提督后撤，主 要负责清剿地方，而边疆地区的防卫则交由边道全权负 责。据光绪三十二年八月岑春煊、林绍年在《边营改归提 督窒碍甚多请照旧办理折》中奏称：“特熟察广西边防目 前情势，兵事、吏事断断不能相离。……必赖营、县合为一 气，军事、吏事责诸一人，乃不虞其扞格。若一分任，窒碍 必多。……现在提臣因连年防剿左江一带之匪，业已移驻 南宁，所部各营分防南宁、思恩、太平等属。边道所部分防 沿边，一切布置大致已定，拟请毋庸更动，以后边防事宜 悉照现办章程，责成边道兼管，遇事禀承臣等办理。”①可 见，清末边道的职能呈现出了军政合一的趋势。 三、从广西迁移省会失败看清政府西南治边 行政策略上的局限性 中法战争后西南边疆面临法国的直接威胁，除了做 好军事上的防范准备，如何在行政上有效应对，成为地方 行政长官需要考虑的问题。边道的设置是其中最为重要 的一个措施，此外，在更高层次的行政应对中，通过调整 边疆省份的行政中心来强化边防也引起了一些有识之士 的重视。就西南边疆而言，广西省会偏处东北一隅尤为引 人注目，尽管两广疆臣改置广西省会的建议是明智而可 行的，但由于朝廷中保守官僚的反对，从而引发了清末广 西迁移省会之争。最早改置广西省会的建议始于中法战 争中，当时清政府中有人建议将广西省会从桂林迁至南 宁，只是由于战事很快结束、议和成功，这件事就被搁置 了起来，为此岑春煊、林绍年在光绪三十二年六月的《移 置省会折》中称：“当法越用兵之际，三任巡抚均驻南宁， 又以提督办理边防，由柳州移驻镇南关。方事之殷，曾有 改设省会之议，和局旋定，因循至今。”②虽然这次迁移省 会的议论只是昙花一现，但是广西省会太偏导致控制不 便的问题已为此后广西的疆臣所充分认识，比如光绪十 五年十月二十二日广西巡抚马丕瑶在《整顿水陆防营并 厘务折》中曾说：“窃维各直省建设会垣，多在适中处所， 易资控制。惟广西省会驻桂林府，偏在东北一隅。平、梧、 浔、郁屏蔽东南，庆远、柳州扼塞西北，南、太、泗、镇、思各 府及百色、归顺等厅州界连滇、黔，边极越南，迤逦纵横盖 四千馀里。水陆险阻，动行累旬，文报滞迟，不皆通电。桂 垣地居上游，如屋建瓴，特西南幅员广袤，每切鞭长莫及 之虞。”③在这道奏折中，马丕瑶对由于广西省会桂林偏 在东北一隅，与省内各地的交通多有不便，导致文报迟滞 的情况，发出了“每切鞭长莫及之虞”的感慨。然而马丕瑶 还没有从根本上考虑并提出迁移省会的问题，仅仅是根 据省会太偏、控制不便的情况提出军事指挥上的分区部 署。直到光绪末年，迁移广西省会的问题才被两广疆臣正 式提出来。 （一）迁移广西省会：清末两广疆臣统筹两广边防的 设想 光绪末年，署两广总督岑春煊、广西巡抚林绍年针对 广西省会偏处桂林、控制不便的情况，正式向清廷提出对 广西的省会进行调整，建议将广西省会从桂林迁往南宁。 他们认为南宁作为广西的省会具有三大优势，一是在全 省处于适中的地理位置，二是交通比桂林便利，三是有利 于巩固边防。为此，岑春煊、林绍年于光绪三十二年六月 在《移置省会折》中称：“各省首郡，虽不必适居正中，然四 方相维，不甚悬绝。……惟广西桂林省城僻在东北一隅， 去所辖州县有远至二千五六百里者，平时已觉控制不便， 有事更觉呼应不灵。查南宁府治在浔梧之西，柳庆之南， 太平、泗城、镇安之东，东西适中，襟带江流，百货交通，五 方杂处，实为向来军府所驻之地。……臣等再四筹商，自 应移巡抚驻扎南宁，即建为省会，上接云南，下连广东，前 俯越防，后蔽全省，屹然重镇，控制最宜，比之桂林地既居 中，又称繁庶，于吏事、民情亦极便适。”④与此同时，岑春 煊、林绍年还上了一道密折，即《密陈南服筹边大计折》， 在这道奏折中，岑春煊、林绍年不仅再次陈述了在南宁建 置省城的重要性，而且进一步从巩固两广边防的角度阐 述了应将广东的廉钦道划归广西管辖，以统一管理边防 事务的必要性。其奏折的主要内容为： 若以南宁为省会，则当聚全省之力以治边，改革绸 缪，其势必有顺而较易者。且南宁据左江、龙州二水交汇 之区，于此建置省城，西资滇黔之货，东通粤省之饶，远可 控御泗、色、镇安，以厚归顺之背，近可兼顾廉、钦、上思， 以护龙州之腋。……省城移置南宁，边局固可一振矣。然 不割广东之廉、钦以并于广西，则边防之势犹有未全也。 ……廉、钦既介乎海防、广州湾之间，且为达南宁之捷径， 南宁为龙州之后路，廉、钦又为南宁之外翼，一旦有事，敌 人既以固保其河内，不能不先争龙州、南关，即不能不先 争廉、钦，以胁龙州后路之南宁。且彼得廉、钦，即可联属 广州湾暨越南陆路之交通。若我失之，在东省尚属西南一 隅之震惊，而在桂边则有倾覆本根不能立足之势。是故统 南方全边形势而论，必保龙州、南关，乃可以掣敌人根据 之河内；必保后路之南宁，乃可以保龙州、南关；必保外翼 之廉、钦，乃可以保南宁。廉、钦与桂边，危急时既如唇齿 之相依，则平时自宜合一以便布置。……故粤西必得廉、 钦，然后形势全而脉络贯⑤。 从今天广西的版图看，无疑就是岑春煊、林绍年当年 建议的翻版，不仅广西的省会已经设于南宁，而且广东的 ①②④⑤林葆恒编：《闽县林侍郎（绍年）奏稿》卷5《抚 桂奏稿》，第654-655、592-593、591-594、600-602页。 ③马吉森、马吉樟编：《马中丞（丕瑶）遗集》，第97页。 ·边疆危机与行政应对· 51 廉、钦地区也已划归广西，其结果是在边防上实现了统一 指挥，广西也有了自己独立的出海口。事实证明，广西省 会设于南宁是一个正确的战略决策。但在光绪末年，广西 迁移省会的提议却因遇到了强大的阻力而被搁置。 （二）广西迁移省会失败反映出清政府治边行政策略 上的局限性 清廷接到岑春煊、林绍年关于广西迁移省会的奏折 后，立即交由政务处进行讨论，为此引发了一场论争。首 先是光绪三十二年五月二十七日御史石长信上奏反对广 西迁移省会，认为“广西迁省，劳民费财”①。随后一批广 西京官联名请都察院代奏反对，声称“广西迁省，贻害全 局”②。六月十日署工部左侍郎唐景崇又上奏力陈反对意 见：“广西省会，弃桂林，就南宁，未可轻举，以摇人心而贻 后患。”③面对强大的反对声浪，政务处左右为难，经过反 复权衡，提出了一个折衷的办法：一方面否定了迁移省会 的提议，另一方面又建议在南宁添设督、抚行署，作为督、 抚应对边疆事务的临时指挥机关。政务处王大臣等奏： “详查署两广总督岑春煊等所奏移设广西省会，自系为慎 重边防起见，而以全省大局计之，实有顾此失彼之虞。既 据各臣工纷纷陈请阻止，应请毋庸置议。惟该省密迩越 境，拟如唐景崇等所奏，将广西提督（由龙州）移驻南宁， 原驻（南宁）之左江道即改为关道。并如石长信等所奏，于 南宁添设督、抚行署，以备该省疆臣随时巡阅，相机布 置。”④清廷采纳了该项建议，并下旨令岑春煊、林绍年遵 照执行。面对这一结果，岑春煊、林绍年只得接受，并于光 绪三十二年八月在《边营改归提督窒碍甚多请照旧办理 折》中奏称：“窃臣等请将广西省会移设南宁，并请将广东 钦、廉两属改隶广西各折，均奉饬下政务处议奏。兹准政 务处咨，以改设省会事体重大，毋庸置议具奏，奉旨依议， 钦此等因，咨行前来，臣等自应钦遵办理。”⑤于是，这场 由清末两广疆臣发起的迁移省会之议最后以失败告终。 清末广西迁移省会之争，在一定程度上反映了朝廷 保守官僚与地方革新官僚在治理边疆的行政策略上所存 在的分歧，地方革新官僚主张顺应形势的变化，对不合时 宜的行政中心进行适当调整，而朝廷保守官僚则以所谓 的根本不可动摇、劳民伤财等理由加以反对。就朝廷保守 官僚而言，一方面背上了历史惯性的包袱，认为行政中心 沿袭旧制就可以了，另一方面也有出于私心的考虑，比如 桂林籍京官反对最为卖力，因为他们不愿意看到家乡政 治优势地位的丧失。最终清政府选择了一个妥协的方案， 表面上也安抚了地方革新官僚一方，实际上却是抱残守 缺，没有下决心对不合时宜的行政中心进行调整，这表明 了清政府在西南治边的行政策略上存在的局限性。 四、结 语 中法战争后，清政府在治边上的一大特色就是适应 边疆形势发生的新变化，对边疆地区的行政区划进行积 极的调整，在西南沿边地区设置了3个边道，即广西太平 归顺道（后改太平思顺道）、云南临安开广道、广东廉钦 道。边道与腹地道在职能和权限上有很大不同，清政府除 了授予边道广泛的行政、司法权外，还赋予其兼管海关事 务、中外交涉和防卫边疆等权限，使边道拥有了较大的独 立处置权。边道的设置，对于统一边疆地区的行政管理， 提高清廷应对边疆事务的能力和效率，加强对边疆地区 的控制和治理，具有深远意义，对于其他边疆地区的治理 也有着较大的参考价值。同时我们也要看到，晚清政府在 西南治边的行政应对策略上还存在着局限性，广西迁移 省会的失败就是一个典型的例证。但是广西迁移省会之 争也有其特有的历史价值，它至少反映了清末边疆重臣 试图通过改变行政中心强化边防的努力，是一次有益的 探索，为后来广西行政中心的调整提供了有益的启示。此 后的实践证明，广西省会从桂林迁移至南宁是一个正确 的战略决策，无论是从巩固边防，还是从广西自身的发展 看，都有着很大的积极意义。特别是广东的廉、钦地区划 归广西，不仅使广西有了便捷的出海口，而且从边防的角 度看实现了水陆边防的对接，打破了两广边防的割裂状 态，从行政手段上提高了应对边疆事务的能力。由此可 见，在面临边疆危机时，在寻求如何有效治理边疆的策略 上，采取适当的行政应对措施是非常重要的。 （本文为教育部人文社会科学重点研究基地 基金资助项目“前现代中国的治边实践与边陲社 会历史变迁”阶段性成果之一，项目批准号： 07JJD770095。） 作者简介：郑维宽（1971- ），男，四川广安 人，复旦大学历史地理研究中心博士生，广西民 族大学民族学与社会学学院副教授。 责任编辑：方 英 ①《清德宗实录》卷560，光绪三十二年五月癸亥。 ②《清德宗实录》卷561，光绪三十二年六月甲戌。 ③《清德宗实录》卷561，光绪三十二年六月乙亥。 ④《清德宗实录》卷562，光绪三十二年七月丁未。 ⑤林葆恒编：《闽县林侍郎（绍年）奏稿》卷5《抚桂奏 稿》，第653页。 安徽史学2008年第6期 52