财政预算绩效管理研究

财政预算绩效管理研究 ,摘自海南省人民政府网站, 一、问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 的提出 从财政角度看～多年以来～我国财政实力显著增强～政 府收支规模迅速扩大～然而～财政收支矛盾依然突出～政府越位、缺位情况依然存在～主要表现为:一方面政府提供公共服务不足～另一方面政绩工程、形象工程屡禁不绝～财政支出损失浪费严重。其根源是公共决策和财政支出在事前没有明确的、体现公共需求的绩效目标,事中缺乏跟踪监督,事后存在拨款与效果脱节的致命缺陷。在此情况下客观上需要深化预算改革～向管理要效益～在预算管理过程中引入绩效理念～推行绩效管理～通过绩效管理为财政支出决策提供技术支撑。 从政府层面看～西方各国推行预算绩效管理的背景是所谓的“新公共管理”或称“再造政府”运动～预算绩效管理既是各国政府改革的重要组成部分～更是推动政府改革的重要工具。目前～随着全球化、信息化进程的加快～我国社会也发生了根本性的变化～公众的价值观念多元化、需求多样化～民主意识、参与意识增强。而传统公共管理体制僵化、官僚～缺乏科学的决策机制～工作效率低下～并具有使行政机构规模和公共预算总额产生最大化的倾向。因此～迫切需要找准政府改革的突破口～通过预算绩效管理和政府 1 绩效考评～明晰政府目标～强化政府责任～提升管理水平～努力打造高效、责任、廉洁的政府。 二、预算绩效管理理论 预算绩效管理本质上是一项公共管理领域的 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 创新～我们要弄清它～就必须先研究绩效的概念和内涵。 ,一,“绩效”的概念与内涵 绩效一词～源于企业管理～进而融入公共管理～最终成为一个政府与市场通用的概念。从单纯的语义角度看～绩效表示成绩、成效。成绩是指我们工作或学习的主观努力情况,成效是指工作或学习所造成的客观后果及影响。就公共部门而言～“绩效”可以理解为公共支出实现的产出和成果。 强调绩与效～或者产出与成果的区别～正是为了避免工作中的官僚主义和形式主义。成果与产出的不同在于:成果指外部效果～就是老百姓的受益～通过某项服务老百姓得到了哪些好处～而产出则是我们自身做了哪些工作。公共部门常常将工作“成果”与“产出”相混淆～在公共支出中片面强调本部门的工作量～而忽略了工作的最终目的～这是一种很普遍的倾向。因此～通过引入绩效理念将有助于公共部门及其工作人员全面、系统、本质地思考什么是项目,或 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 ,所进行的活动、什么是项目的产出、什么是产出所带来的成效～在此基础上明确工作目标～提高责任意识。 对绩效水平的衡量一般从以下3个角度:,1,该不该办这件事～要达到什么结果,有效性,,即政府花钱是否增进公 2 共福利～否则就是无绩效行为。因此～它不是指向办事～而是指向办了多少实事。,2,花多少钱办这件事,经济性,,即达到预想目标所需付出的成本～它的指向是手段与目标是否相称。,3,与花钱相比是否值得,效率性,,即投入产出比～它指向的是既定投入下目标实现的程度。只有综合考察财政支出的经济型、效率性和有效性～我们才能用最低的成本、最高的效率提供公众需要的服务。 绩效与传统的行政效率概念既有联系又有区别。它们都讲求以最少的行政消耗获得最大的行政效果。但行政效率多是针对具体的行政行为～侧重于行政内部关系～即命令的执行情况。而绩效涉及的主体行为既有具体的行政行为～也有抽象的行政行为～更注重行政与社会、行政与公民的关系～即财政支出的外部效果。因此可以说～绩效是一个在内涵、测量机制等诸多方面都比行政效率更复杂、更综合的范畴～在整个政府改革进程中～是一个比行政效率更为核心的焦点～其本质上是政府的发展观和政绩观的具体体现。 ,二,绩效评价与绩效管理的关系 根据以上理解～我们可以认为～公共支出绩效评价的内容就是支出所得到的产出和成果～其评价的角度则是支出的经济性、效率性和有效性。 预算绩效管理是指根据绩效理念～由制定明确的公共支出绩效目标～建立 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 的绩效评价指标体系～对绩效目标的实现程度 3 进行评价～并把评价结果与预算编制紧密结合起来等环节组成的不断循环的综合过程。 就公共支出绩效评价、绩效管理与执行文化的关系而言～绩效评价是绩效管理的一个中心环节和管理工具,绩效管理是一种由绩效评价手段支持的对公共资源进行分配和使用的一系列管理过程,执行文化则是通过开展绩效管理而逐步形成的共同价值观～它表现为将决策转变为结果的习惯方式。 因此～开展绩效评价～推行绩效管理的意义在于:绩效评价是一种代替市场信号对政府行为进行价值判断的方法～没有评价,衡量,就没有管理。绩效管理的灵魂则是通过制度逐步形成正确的政绩观～没有绩效管理就不可能形成执行文化～并从根本上提高政府的执行效能。 ,三,预算绩效管理原理 预算绩效管理的根本目的在于绩效的改进～也即提高政府公共服务水平。绩效改进的关键是提高公共部门及其工作人员的能力和素质。而绩效管理过程中所建立起来的一套绩效指标,目标,体系～正是对公务人员的一种职责规定和行为规范。通过绩效评价则可以不断完善这一套绩效指标,目标,体系。 ,四,预算绩效管理的特点 1(以绩效为核心～以“顾客”为对象 这一特点包括:,1,在绩效管理中～无论绩效目标的设定～还是对部门、项目的资金效果的评价都必须回答“在多大程度上增进了公共利益,获得的利益与拨款相比是否值得,”两个问题。 4 ,2,通过评价砍掉那些华而不实、无效率的部门和服务项目～避免政府及其部门“过度作为”或“好心办坏事”产生的浪费～将资金集中于基本服务项目。,3,设定绩效目标应当体现顾客要求～对公共支出评价必须有顾客参与等。 绩效管理引进“顾客”概念的意义:,1,明确了政府服务对象～使为民服务具体化为“为特定的受益人服务”。比如～评价政府的教育绩效应当包括学生和家长的满意程度,,2,它是确立绩效目标的依据。在绩效管理中～效果是从受益人的观点确立的,,3,它是财政资金由供给保障向“有效提供”的理论依据。 2.采用公共委托代理理论～体现购买论思想 在预算绩效管理中～政府拨款的目的是提供公共服务～而不是养机构、养人～实际上没有纯粹的养人经费～养人也是为了干事。在政府与部门的关系上～绩效管理采用公共委托代理理论～将部门、单位视为公共事务受托人～将预算,包括基本支出和项目支出,视为代理成本～将绩效评价视为财政作为政府的委托代理人的监督权利。 3.引进成本概念～对公共服务的效果进行量化管理 量化管理是绩效管理的基本特征。它要求将公共服务具体量化～例如～对教育效果的测定～通过在校生人数,入学率,、教育质量、成本等指标量化。一旦某一项公共服务实现了量化管理～我们就可以通过与过去年度～与其他地区的对比来评价投入产出效果。 4.绩效管理追求“有效供给” 5 这是绩效管理的重要特点。有效供给是指按绩效原则建立的一套支出与绩效相匹配的财政资金供给制度。它要求预算编制“该花的钱坚决满足”～而无绩效的支出一分钱也不给。改变过去纯粹的货币拨款上的“讨价还价”～而把预算资金分配与政府各部门业绩考核结合起来～按绩效进行奖惩～形成良好的激励约束机制～提高预算资金分配的科学性、合理性。 三、预算绩效管理与政府改革的关系 从以上分析可以看出～开展预算绩效管理实质上是科学发展观和执政为民理念的具体化、操作化～是建设高效、廉洁、责任政府的核心内容。 首先～加强预算绩效管理有利于转变政府职能～提高管理效率。当前～面对全面建设小康社会的新形势新任务～我国现行行政管理体制还存在一些问题～主要表现为:政府部门职能交叉、权责脱节、机构重叠、人员臃肿、效率不高、考核体系不健全,公共资源配臵效率不高,公共产品和服务供给不足等。预算绩效管理强调政府提供公共服务的质量与成本～并注重财政资金的使用效益～其内容和意义实际上已经超过了公共支出管理本身～涵盖了政府整个公共管理范畴。加强预算绩效管理能从根本上解决上述问题～提高政府工作的效率。 其次～加强预算绩效管理有利于增强政府的责任意识～提升公共服务的质量。政府花钱的目的是为了获得社会效果～在以结果为导向的绩效管理中～体现在预算资金分配上就是部门每年的支出要与其取得的产出和成效挂钩～上一年的表现会影响下一年 6 的预算拨款。部门申请资金必须依据其职责～设定具体的绩效目标～准确计算达成目标所需的资金～力求避免浪费。“谁支出谁负责”的基本原则～使预算部门申请财政资金时变得谨慎～从而增强了政府部门的责任意识。同时绩效管理强调把居民看作顾客～要求政府的一切活动都要从满足顾客需求出发～因此～加强预算绩效管理～可以强化政府为公众服务的观念～强化政府对公共资金使用结果的关注～使政府机关人员追求办事效果～激发政府的活力～使政府行政变得更加务实、有效～从而提升公共服务的质量。 第三～加强预算绩效管理有利于增加政府的透明度。预算绩效管理形成的一套量化的绩效目标、指标体系～为社会和公众监督政府行为创造了条件～有利于扩大公众的知情权和参与权～从而促进政府创新管理理念与管理方式～提高决策、管理水平。 四、海南省预算绩效管理实践 经过多方考察和研究论证～我们认为～预算绩效管理工作必须为财政管理大局服务～必须以解决财政管理突出问题为切入点。为此～我们将绩效管理定位于:切实为预算管理做好服务～提高预算部门,单位,预算编制和执行的“规划性”和“可执行性”～强化预算部门规划和绩效观念～为有效提高预算编制的科学性和合理性～加快财政支出进度～推进财政管理科学化精细化进行探索。这一定位要求我们不能将绩效管理等同于财政监督～而是必须建立一套以绩效为核心的财政预算编审和 7 监督体系～将绩效管理融入预算全过程～形成预算绩效管理体系。 ,一,预算绩效管理的路径选择 任何制度创新的改革 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 ～都需要寻求某种具有可操作性的路径选择。经过认真思考～我们将改革的路径设定为:把绩效理念融入预算管理的全过程～建立事前有绩效目标～事中有绩效监控～事后有绩效评价的首尾衔接的预算绩效管理体系～通过这套体系持续、循环地运作～逐步形成一套量化、科学的绩效目标、指标体系～并推动公共部门绩效管理～强化部门责任～提高部门管理、决策水平～在此基础上再造预算管理流程～改革财政运行机制～逐步建立绩效预算体系～最终～通过绩效预算改革实现提高财政资金使用效益～建设廉洁、高效政府的目标。 (二)海南省预算绩效管理框架 思路形成后～我们从制度入手～研究制定了《海南省预算绩效管理暂行办法》、《财政支出项目绩效目标管理操作指南》、《财政支出项目绩效评价操作指南》和《预算绩效管理财政内部协调暂行办法》。形成了较为完整的工作制度框架～推动绩效管理成为了预算管理不可或缺的重要组成部分～为绩效管理工作全面开展奠定了坚实的制度基础。 1.建立事前目标申报审核和立项评审机制 目标是一切管理的源头～事前设立并审核绩效目标是对工作职责和任务的一个“自省”过程～是部门,单位,明确支出责任 8 的过程～是全面、系统和本质思考自身工作成果的过程。缺少了这一过程～就谈不上预算编制的合理性～预算执行的进度就不会从根本上得到提高～事后的绩效评价也就没有了依据。为此～我们从源头入手～抓住预算编制过程中的绩效目标管理工作这一关键环节～研究制定出了一套预算绩效目标管理文档体系,管理工具,。这一体系包括《项目逻辑模型表》、《项目绩效目标表》和《立项评级表》。预算单位在年初编制项目预算时～必须按照这一体系填写相关项目资料。 ,1,项目逻辑模型表 在项目申报书中增加一张“项目逻辑模型表”～将项目关键内容具体划分为投入、活动、产出、成效等4个部分～其背后的逻辑是:对一个项目投入一定的资源～以便其开展必要的活动,至少有一些活动会获得一些产出～比如产品和服务,通过使用这些产出应该会带来某种变化。 表面上看～这只是一个小小的变化～实则是革命性的一步～它有效地帮助人们理解从投入到结果之间的因果关系～是预算单位树立绩效理念的关键环节。 ,2,项目绩效目标表 绩效目标是用指标表示的项目的计划绩效水平。由于“成效”往往不能直接考核～它必须转化为一组关键指标～这些关键指标是衡量绩效目标实现程度的考核工具。项目绩效目标表是项目立项和开展绩效目标管理的核心～其本质上是预算单位对财政支出立下的“责任状”或“任务书”。 9 ,3,项目立项评级标准框架 项目立项评级标准框架是全面、系统论证项目必要性、可行性、经济性、有效性的工具。其主要内容是从项目定位、项目计划、项目管理、项目结果四个方面设计了11个关键评级问题及26个子问题,评级标准,。预算单位通过对这些问题简明扼要的回答和说明～可以较为全面地反映项目绩效信息～财政部门通过对这些回答和说明进行客观公正的审查～可以更为系统地了解项目的整体情况～特别是绩效情况～进而作出正确的分配建议～限制项目申报的随意性。 通过以上体系～一是从源头提高了预算单位对项目的规划性～为有效避免“拍脑袋”编预算奠定了良好的基础。二是提高了预算项目的可执行性～也为提高财政支出进度奠定了基础。三是提高了财政部门审核预算的科学性。这一体系事实上将纷繁复杂的各类预算项目界定了统一的审核标准～为预算单位与财政部门就项目预算的“谈判”搭建了规范的沟通“桥梁”。四是提高了绩效评价工作的约束性。通过事前事后目标与结果的对比～通过年复一年循环往复的评价结果反馈～绩效评价工作不再是“事后诸葛亮”～提高了评价结果与资金分配挂钩的可能性。 2010年下半年～我们积极将绩效目标管理融入省本级2011年预算编制流程～根据上述制度体系～要求部门单位申报的2011年预算项目中有920多个发展建设类项目按要求开展了绩效目标管理～共设定了4000多个绩效指标～预算单位对项目绩效目标管 10 理的相关内容基本了解～对“用钱先提绩效”这一模式的认可度普遍提高～达到了预期效果。 2.建立事中绩效报告和跟踪监督机制 开展事中绩效监督是预算绩效管理不可或缺的一个重要环节～通过事中绩效监督可以对财政支出行为过程尤其是预期结果进行客观、公正的制约和反馈～从而不断完善项目管理～进一步落实支出责任～加快预算执行进度～更好地实现绩效目标。 为此～我们在实施绩效目标管理和立项评审的基础上～围绕绩效监督关键点～设计了《项目支出绩效监督分析表》～确定了16个绩效监督要点～要求预算单位在每个季度结束后～由项目管理人员围绕“是否存在绩效问题”展开自查～逐项分析填列《项目支出绩效监督分析表》～提出并落实整改措施。财政部门对未按时报送《项目支出绩效监督分析表》或者存在绩效问题的项目～组织进行重点检查。 3.建立事后评价工作机制 即建立部门,单位,自评、财政部门重点评价～中介机构评价等多层次评价组织体系～并逐步把评价范围扩大到所有公共支出项目。设计了一套规范的绩效评价操作方法和程序～让财政部门、预算单位和相关中介机构懂得如何评价～如何操作～逐步将公共支出绩效评价内化为各部门的日常工作方式～这是公共支出管理由粗放型管理向科学化、精细化管理转换的重要一环。因为～评价的过程就是学习和提高的过程～而评价结果则提供了三个层次的信息～即:是否在做正确的事,是否在正确地做事, 11 是否有更好的方法来实施项目。政府公共部门可以据此完善工作规划、改进项目管理～决策机构据此可以优化资源配臵。 今年～我们对82个2010年项目组织预算单位开展了“事后”绩效自评～选择4个重点项目进行财政重点评价。同时～进一步要求各预算单位做好相关准备～对照事前提出的绩效目标～对2011年执行结束的项目进行绩效评价。希望通过这一过程～实现我省第一次真正意义上的事前、事中、事后评价的衔接～达到首尾闭合。 五、预算绩效管理实践经验总结 经过一年多的努力～我省初步构建完成了预算绩效管理框架～在此过程中～总结出以下几点经验: ,一,必须注重预算绩效管理的“四性” 即预算绩效管理应当定位于切实提高预算编制和执行的“规划性”和“可执行性”～强化预算部门规划和绩效观念～为有效提高预算编制的科学性和合理性～加快财政支出进度～推进财政管理科学化精细化进行探索。 同时～加强绩效管理工作的“可操作性”和“约束性”～切实将绩效管理内化为各部门的日常工作方式推进。其中～可操作性是指通过深入研究～多方鉴借～制定操作性和科学性较强的操作规范～让财政部门、预算部门和相关中介机构懂得如何设立和审核绩效目标～如何开展绩效评价。约束性是指通过制度建设推进绩效管理。主要包括～在申请项目时要进行绩效目标审核～审核不通过则预算编制不予考虑,在预算执行后要提交绩效报告～ 12 否则视为无绩效项目并有相应的惩罚措施,在预算监督时要对照绩效报告进行抽查～对重点项目进行财政部门评价～虚报、假报绩效报告的有财政处罚措施～绩效较低的有约束手段。 ,二,必须形成管理闭环 这是由管理的特点决定的。所谓管理就是由:计划、辅导、评价、奖惩等环节组成的循环～是一个循环往复的过程～预算绩效管理也必须构建贯穿始终的流程、形成一套以绩效为核心首尾衔接的财政预算编制、执行、评价、监督体系。全过程管理模式有利于克服传统预算模式的拨款与效果脱节的致命缺陷。 ,三,必须将目标管理和绩效评价贯穿预算管理各个环节 即事前将绩效目标纳入立项评审的重要内容～事中围绕绩效目标跟踪检查是否存在绩效问题～事后对目标实现程度进行综合评价。目标是评价的对象和依据～评价是完善目标的手段和工具。科学的目标、指标体系不可能独立于评价先行建立起来～而正是通过开展各环节的“广泛性”评价逐步完善的。 ,四,必须对绩效评价结果应用方向做出一定调整 我们认为评价结果应用体系实际上就是绩效预算体系～而实现绩效预算是一个长期的过程～需要财政运行机制和政府管理体制改革的配套。鉴于预算绩效管理处于起步阶段～我们将目前评价结果应用的重点方向确定为:一是推进政府部门绩效管理,二是完善绩效目标、指标体系。 六、推进预算绩效管理工作存在的难点问题 13 总体上看～我省预算绩效管理取得了一定成效～但是改革才刚刚起步～仍然面临不少困难。 一是绩效评价只能针对单个项目或某一部门～不能反映项目之间、部门之间的相互关系。因此～从更高层面上～对整个财政资金在不同领域进行分配的情况～或者说～对整个财政盘子、财政支出结构的合理性无法进行评价。 二是由于缺乏审核标准～对目标本身的科学性、合理性等问题缺乏必要的分析～因此很难判定部门的绩效目标是否符合社会经济发展的要求。 三是目前开展的绩效评价对财政支出的长期影响关注不够～评价结果只能停留在学习层次对改进项目管理提出建议～还不能从战略层次对项目选择、项目设计的合理性、正当性进行分析评价。 四是财政支出绩效评价与政府绩效考评的互动联系还没有建立起来。两者之间互为因果的拉动作用还未充分体现。 五是预算绩效管理信息化建设需要加快步伐。否则会影响绩效管理的进一步推广和绩效目标、指标体系的建立和完善。 六是绩效信息如何满足外部需求有待进一步研究。例如:以什么样的方式方法将部门或项目绩效目标提交人大审议,如何推进预算公开～提高公众参与度～形成“共同治理”的机制等。 七、加强预算绩效管理的建议 政府的发展观和政绩观决定了财政支出结构～影响了财政收支矛盾～而要形成正确的发展观和政绩观就必须将政府及其部门 14 的权力转化为责任～实现这一转化就是要把政府部门的职能细化和量化为绩效目标。这是因为～预算绩效管理过程中所建立起来的一套绩效目标、指标体系～正是对政府部门及其工作人员的一种职责规定和行为规范。因此～预算绩效管理本质上是科学发展观和执政为民理念的具体化、操作化～是一个还权于民的过程～基于以上认识～提出如下建议: ,一,将预算绩效管理与政府绩效考评结合起来 前者主要是项目层面的管理～后者是部门层面的管理～二者是一种互相促动的关系～并且有一致的目标～即构建一套符合公共需求的绩效目标体系～提高政府的公共服务水平。为此～这项改革应当自上而下的推开～首先是调整三定方案～重新定位各级政府职责～清理交叉重复～并把权力性表述转化为责任性表述,其次～根据职责～逐级设定量化的战略目标,第三～根据战略目标～清理、归并现有项目。通过以上三步～建立一种基于部门职责的、规范的三级预算编制结构体系。 ,二,大力推进预算公开 推行公共支出绩效管理必须保障社会公众对政府预算的编制、执行拥有知情权、参与权、表达权和监督权～这是实现公共支出合理性的前提～没有公众的参与～我们的一切努力都将失去意义。因此～应当按照有关要求～主动公开反映政府活动、体现政府职能的预算及其绩效结果～接受社会公众监督～通过外部力量促使政府部门增强责任意识～努力提高公共产品和公共服务的质量。 15 ,三,实施绩效问责 绩效问责是提高政府绩效的动力机制～如果没有相应的责任追究奖惩机制～公共部门及其工作人员也就没有约束预算提高成效的动力。目前～应以重点支出或重点项目为抓手～建立政府领衔、社会广泛参与的绩效问责机制。每年在单位自评完成后召开年度重点项目绩效问责会～被问责单位就项目绩效情况作出公开陈述～其后专家组或公众代表进行有针对性的提问～部门负责人再做答辩～最后由专家组对问责结果作出评定。评定结论不仅作为下年度支出预算安排的依据～而且作为政府绩效考评的重要内容。 ,四,加强预算绩效管理的法制化 绩效管理本身就包含着依法行政、依法理财的理念～需要建立一系列具有权威性的法律法规～来确保改革的实施。特别是要在新修订的《预算法》中明确要求:政府提供公共产品或公共服务必须事先征集公众意见～财政支出必须设定可考核的绩效目标～所有涉及财政支出的政策出台必须进行绩效论证等。 ,五,提高对改革重要性和紧迫性的认识 财政内部应当明确将预算绩效管理作为深化财政改革～完善公共财政框架、推进财政科学化精细化管理的切入点。在政府层面～成立由主管领导牵头的改革领导小组～全面、系统规划预算绩效管理改革的方向、路径和框架。当务之急是推动建设 “政府绩效目标体系”～即自上而下层层设立可考核的绩效目标～这是政府改革的突破口。 16 ,六,完善改革的技术支撑 根据绩效管理的制度框架～我们设想该系统由两个部分构成～一是与预算编制系统融合的绩效目标管理系统。主要思路是:在预算编制系统中融入绩效目标管理相关内容～建立一个可以进行流程审核～实时跟踪、动态管理的项目库或预算编制系统。二是在GFMIS中开发绩效评价管理信息系统。主要思路是:在GFMIS系统中建设绩效评价指标库、专家库、绩效评价操作平台、绩效结果反馈等相关模块～并与资产管理信息、预算单位财务核算、财政决算、预算编制等系统互联互通～信息共享～建立一个覆盖全省各市县、省本级各部门～集中进行绩效评价及其信息管理的网络平台。 17