中国行政效能监察制度研究_(1)

11 第一章 行政效能监察的基本理论 一、行政效能监察与行政效能监察 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 的概念分析 “效能监察”的概念是在 20世纪 80年代才提出来的，以前从未提出 过效能监察的概念。1987年我国行政监察体制恢复确立以后，监察部领导 同志借鉴东欧社会主义国家监督检查政府工作效率的一些经验，采用毛主 席提出的“效能”二字，提出了“效能监察”这一概念。东欧一些国家把 监察工作的重点放在对政府工作效率的监督检查上，以各项法规、各种计 划、定额和技术 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 来考核评价被检查部门的工作，同时又强调要把“效 率”与“最终的综合效益”统一起来，更全面地反映监察对象的工作情况。 1942年毛泽东在《抗日时期的经济问题和财政问题》中指出“在这次精兵 简政中，必须达到精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的，这 五项对于我们的经济工作和财政工作关系极大。” ① 1989年 12月，时任监察部长的尉健行同志在第二次全国监察工作会 议报告中说：“围绕治理整顿、深化改革加强执法监察。执法监察是行政 监察机关的基本职能和主要手段，既包括效能监察，也包括廉政监察。” 这是尉健行同志第一次谈效能监察，也是效能监察概念的第一次正式提 出。 ② 效能监察从企业开始。化工、石油天然气等行业率先在本系统企业 开展效能监察，取得突出的经济效益。接着，其他系统也相继开展了企业 效能监察。 ③ 根据企业效能监察的实践，出现了一批关于企业效能监察的 研究成果。如《效能监察概论》 ④ 、《铁路企业效能监察指南》 ⑤ 、《吉林企 ① 毛泽东.抗日时期的经济问题和财政问题[A].毛泽东选集第 3卷[C].北京:人民出版社,1991年 2 版. 895. ② 孟贵芳. 执法监察探索与研究 [ M ]. 太原:山西经济出版社. 2005. 87-88. ③ 袁相容：行政效能监察的由来[J]，瞭望，2000,(37). ④ 中国监察部驻化学工业部监察局. 效能监察概论[ M ].北京:化学工业出版社,1992. ⑤ 梁玉华.铁路企业效能监察指南[ M ]. 南宁:广西人民出版社,1997. 12 业效能监察理论与实践》 ① 。从这几部著作的内容和企业效能监察的实践 来看，监察工作主要是行业主管部门的监察机构领导本系统来进行的，政 府的行政监察机构直接介入的比较少。1990年效能监察工作开始涉及政府 的行政效能领城。本文主要研究的就是由行政监察组织进行的针对政府的 行政效能监察。 综合现有的研究来看，对行政效能监察的内涵，有多种不同的理解： 1、效能监察的意义通常有两种：从广义上讲，它是与管理效能的含 义相适应的，是为了保证管理目标的实现而对管理的效力（动力、能力和 威力）、效率和效益所进行的综合的监督检查；从狭义上讲，效能监察仅 指纪检监察机关的效能监察活动，它只是整个党务政务管理效能监察中的 一个组成部分。 ② 2、效能（勤政）监察是指对公务员在执行公务中行政管理和行政效 能的监督检查。同时也是针对公务员在处理行政活动过程中，违反职责、 行政纪律、规章制度、工作程序，从而造成政治或经济上的重大损失，以 及造成行政管理秩序紊乱，败坏国家行政机关声誉等违纪行为的一种调查 处理活动。 ③ 3、行政效能监察是行政监察机关依照法律、法规对监察对象履行行 政职能的效率、效果（效益）、效应情况进行的监督检查。 ④ 4、行政效能监察是监察机关依法对国家行政机关及其公务员和国家 行政机关任命的其他人员依法行政、履行职责及其工作效率和工作效果方 面的监督检查。 ⑤ 5、行政效能监察是指行政监察机关及其受行政监察机关委托的组织 依法对国家行政机关的整体配置效益及其行政行为的效率与质量所进行 ① 许洪林, 高金祥, 陈岐山. 吉林企业效能监察理论与实践[M]. 长春:吉林人民出版社,1997. ② 智思亮. 党政监督学 [ M ]. 郑州: 河南人民出版社, 1993. 251 ③ 周继中. 中国公务员监察概论 [ M ]. 北京: 中国人事出版社, 1998. 125. ④ 陈歧山. 试论行政效能监察的必要性与可行性[ A ]. 彭吉龙. 效能监察理论研究与实践 [ C ]. 北京:中国检察出版社, 2001. 70. ⑤ 左连璧. 中国监察制度研究 [ M ]. 北京: 人民出版社, 2004. 170. 13 的整体性监察。 ① 这几个定义集中在这样几个问题上：即行政效能监察的主体、客体、 对象、目的、依据、标准等几个问题上。 笔者认为根据语义的分析可以确立一个分析行政效能监察概念的框 架。行政效能监察是一个定中偏正词组。定语是行政效能，中心语为监察。 监察作为一种行为，必然包含主体与客体，而定语行政效能实际上应该理 解成“对行政效能的”。整个词组实际上就是指“对行政效能的监察”。监 察的客体从语义分析上就可以确定，即行政效能监察的客体就是行政效 能。在此基础之上，还可以从对象、目的、依据、标准、方式、方法等几 方面加深对行政效能监察的理解。 1、行政效能监察的主体 “行政效能监察主体,是指享有行政效能监察职权,能以自己的名义 从事行政效能监察活动,并能独立地承担由此产生的法律责任的组织” ② 。 可以把这个定义的主体称为行政效能监察的权力主体，行政效能监察 的权力主体就是指行政监察机关及法律、法规授权的其他组织。而当前， 法律不仅没有授权其他组织承担行政效能监察职能，即使是行政监察机关 的行政效能监察的主体地位也是从《行政监察法》中推导出来，在实践中 发展起来的。而实践已经证明，单就行政监察一个机关承担行政效能监察 的职责可谓力不从心。所以，笔者认为应该从学理上提出行政效能监察的 承担主体和参与主体的概念，以扩大行政效能监察的参与范围。行政效能 监察的承担主体即行政监察机关委托的在特定的行政效能监察职能范围 内承担行政效能监察工作的组织，如政府各部门可以在行政监察机关的授 权下在立项式效能监察过程中承担本单位的效能评估工作。行政效能监察 的参与主体即参与到行政效能监察过程中某个环节的组织与个人，如专 家、群众等。 ① 周继中, 赵国俊, 毛昭晖. 行政效能监察的基本理论问题的思考 [ A ]. 彭吉龙. 效能监察的理 论研究与实践 [ C ]. 北京: 中国检察出版社, 2001. 18. ② 陈绮琦.浅析行政效能监察的概念[J]. 中山大学学报论丛,2003,(6). 14 2、行政效能监察的客体 行政效能监察的客体即行政效能。《河南省行政效能监察暂行办法》和 《深圳市行政效能监察工作暂行规定》都认为行政效能是指行政管理的效 率、效果和效益的综合体现。这里的效率、效果和效益实际上是行政效能的 评价标准，效果和效益之间的界限实际上比较模糊，我更倾向于采用毛昭晖 提出的经济性、效率性和效果性这三个标准，它们的含义更明确一些。 3、行政效能监察的评价标准 关于行政效能监察的评价标准有很多看法。如赵奇、刘珊珊认为 ① ： 第一、行政效能监察重在对行政机关行政效率的监察。第二、行政效能监 察包含对行政机关的行政行为是否能够带来良好社会效益的监察。第三、 行政效能监察包含对行政行为是否符合法治行政原理要求的监察。第四、 行政效能监察包含行政机关是否违反民主集中制原则的监察。 而更多的学者受到了行政绩效理论的影响。认为行政效能监察的评价 标准和行政绩效的评价标准是一致的。胡税根认为，公共部门的绩效评估 蕴涵了多重衡量标准，是个综合性的范畴，包括了多重绩效指标的建立。 一般认为绩效评估内容包括经济测定、效率测定、效益测定三个方面。但 也有不少学者提出了不同意见，认为还应该包括责任、公正、企业家精神、 卓越等内容。由于公共部门的特性以及技术上的困境等因素，目前实践中 的绩效评估主要还是围绕经济测定、效率测定和效益测定三个方面来开展 的。所谓经济测定涉及的是输入资源的成本、效率测定关注的是输入与产 出的比率关系，它是对组织过程的评价，而效益测定涉及的是组织目标的 实现。这三方面不同的测评内容反映了公共部门绩效评估的不同功能。早 期的绩效评估注重经济效益和节约成本，随着现代公共服务型政府的出 现，公共部门服务质量、目标实现、沟通等都成为公共部门绩效评估的重 要内容。 ② 卓越对绩效要素的认识发展过程作了概括，即 3E ③ 要素结构、3E+ ① 参见：赵奇,刘珊珊.行政效能监察的理论思考[J].法学杂志,1999,(06). ② 参见：胡税根. 公共部门绩效管理——迎接效能革命的挑战[ M ]. 杭州:浙江大学出版社， 2005.256-257. ③ 3E即经济（Economy）、效率（Efficiency）与效果（Effectiveness）。 15 质量要素结构、3E+公平、责任、回应等要素结构。 ① 还有一种 5E 模型， 即包括经济、效率、效果、环境(Environment)和公平(Equity) ② 。毛昭晖 综合 3E要素及其他要素，将行政效能监察的评价标准概括为三个方面 ③ ： （1）经济性。是指对一个行政组织的正常运行，一项行政管理职能 的履行，一个公共管理项目的实现和一项公共管理活动的完成，在保证其 基本质量的前提下，将公共资源消耗量降到最低水平。经济性是指行政成 本从投入向基本目标实现的转换率，是否以最低的行政成本取得一定质量 的资源，即花钱最少。如维持一个行政机关的基本运转，所要花费的行政 成本，即公共财政的支出；维持税务机关税收征管职能的正常履行所花费 的行政成本；某一公共公有设施的完成所花费的公共财政支出；某一地方 政府完成一项政府采购活动所投入的行政成本。可见，经济性是揭示损失 浪费为重点。节约就是效益，节约的对立面是损失浪费，损失浪费是影响 效益的主要问题，甚至有些损失浪费现象比违法违纪的结果对效益的影响 还严重。行政效能监察的问题层面很多，但最突出的问题是损失浪费，然 后逐步扩展到更深的层面。 （2）效率性。是指公共产品、公共服务或其他公益产出与其投入公 共资源的比例关系。如果我们把投入视为“成本”，产出视为“效益”，那 么“效率性”就可以看作成本既定条件下的效益最大化，或者效益既定条 件下的成本最小化。比例关系包括两层含义：一是形式含义，即速率指标。 在行政成本投入恒定的前提下，行政机关的特定功能的实现、公共设施的 完工、公共管理项目的结项或者公共管理活动的完成，所花费的时间长短 的指标。它表示为行政投入向功能发挥的转换速率。二是实质含义，即恒 定公共资源的配置效能。在投入恒定的前提下，通过对公共资源自身的有 效配置与使用获得最大的利用效果。如在行政成本恒定的条件下，通过对 ① 参见：卓越. 政府绩效管理概论 [ M ]. 北京: 清华大学出版社，2007.2-5. ② 徐珂. 政府执行力[ M ]. 北京:新华出版社，2007.128. ③ 参见：毛昭晖. 试论行政效能监察的若干问题 [ EB/OL ]. http://www.bjsupervision.gov.cn/webhome/article.asp?article_id=3120&column_id=116&col umn_layer=020003060027050116&column_name=宣教之窗→理论探讨→综合, 2001-11-12. 16 行政机关的组织机构整合（配置），使行政机关发挥最大的功能；通过对 行政流程的再造，提高行政机关的办事效率。当然，速率指标与配置效能 二者之间有时不能截然分开，速率指标是配置效能的直观表现，它可以客 观反映公共资源配置的有效性和适当性，而配置效能是速率指标之本，它 是在不考虑行政目标和外部效果的前提下的最优化。对效率性的效能监察 包括人、财、物和信息资源等是否得到有效应用，政府服务是否及时提供， 政府项目目标的实现是否符合成本－收益原则，等等。 （3）效果性。是指理想化政策目标的效果与实际取得的目标成果之 间的关系。效果既可以是经济指标，也可以是非经济指标，更多地体现为 复合型指标，既有经济指标，又有社会指标；既有短期指标，也包括长期 指标；既有定量指标，也包括定性指标，它们共同构成一个效能集合，全 面反映某一行政机关、某一公共公有设施、某一公共管理项目、某一公共 管理活动的整体效益。它主要包括以下含义：一是效果性反映的是以正义 性价值为内核，公共利益目标为导向的活动或行为。二是效果性是建立在 合法性和合理性基础之上。但这一合法性与合理性并非是教条的、形而上 学的，它更多地体现为实质正义。三是在考察效果性时，应当重点关注政 策目标是否得以实现，所发生的结果是否全部可以归属于所使用的政策。 四是在评价效果性时，需要评价活动的成果或影响，尤其是负面的影响， 并且应当客观分析造成这种结果的原因。 根据行政效能监察的评价标准，一个具体的行政效能监察项目应当从 经济性、效率性和效果性的多维视角进行监察，如果监察机关孤立地考评 经济性、效率性和效果性，或者只孤立地考评效果性，而不考虑经济性、 效率性，那么行政效能监察的效果也是难以令人满意的。所以，行政效能 监察中评价标准的三个构成要素的关系是辩证的，可以有所侧重，但不应 机械地割裂。 单纯从理论上分析经济性、效率性和效果性过于抽象，通过具体的案 例可以更具体的理解三者关系。 澳大利亚的悉尼歌剧院是世界闻名的建筑，给悉尼市，也给澳大利亚 17 带来很多荣誉与关注。作为一个建筑物，她的“效果性”可以说达到了出 乎意料的最佳效果。但是，从经济性角度分析，它的建筑费用超出了是当 初预算的几十倍，以致达到了悉尼市财政无法承受的程度。正是由于这个 建筑的“不经济、不节约”给当地财政造成的巨大压力，招致了人们对设 计师的报怨，甚至责难。在后来的几十年中，随着悉尼歌剧院所产生的世 界轰动效应，几任悉尼市市长曾多次邀请设计师来澳大利亚亲眼看一看自 己设计的建筑，但他每次都拒绝重返年轻时代的伤心之地。如果把这三个 标准结合起来看，对这个项目进行监察的结论应该是：在非常不经济、不 节约的条件下，实现了长久的最佳的“效果性”。任何一个人都不会反对 选样一个结论：这个最佳“效果性”，远远比那个既经济、但只能带来一 般剧院建筑效果的“效果性”强许多倍。因此，对经济性不好但效果性好 的效能监察评价应综合考虑、辩证分析，以避免评价标准的片面性。 ① 这里所说的标准是宏观的效能评价标准，同微观的具体的指标是不同 的。指标更注重操作的层面，而标准则是确定具体评价项目的指标体系所 应遵循的原则。 4、行政效能监察的对象 政府行政效能监察所指的效能是什么对象的效能？这从不同的角度 可以有不同的分类。 行政效能并不仅指行政组织的整体效能。“效能监察同样可以仅针对 具体的岗位,也可以针对一个方面的行政工作或一个机关的总体行政效能 状况,还可以将具体岗位、具体行政工作的效能监察与总体效能状况的检 查有机结合。” ② “政府绩效不仅包括经济、社会、政治三个具体维度，还分为微观、 宏观两个层面。宏观层面的政府绩效以特定的政府为关注对象，涉及整个 政府活动的成绩和效果，具体体现为政治的民主与稳定，经济的健康稳定 ① 参见：齐国生. 论经济性、效率性、效果性在绩效审计评价中的辩证关系 [ J ]. 中国审计, 2002, (10). ② 陈绮琦.浅析行政效能监察的概念[J]. 中山大学学报论丛,2003,(6). 18 发展，人们生活水平和生活质量的持续提高，社会公正与公平等，国家安 全和社会秩序的改善。可见，政府在宏观层面的绩效取决于政府管理活动 的各个主要方面，包括政府素质、政府能力、政府职能、政府行为方式、 政府决策的质量等。政府在微观层面的绩效由个人绩效和组织绩效构成。 个人绩效包括个人的工作表现、工作成绩、工作态度，以及他的专业知识 和程度。组织绩效是以特定的政府机构或公共部门为关注对象，体现为这 些单位的工作成就或效果，具体以效率、效益、服务质量等来衡量。目前， 由于具体主体指标的可度量性，最为有效和具有可操作性的还是政府微观 层面的绩效评估，各国所开展的也都是这方面的评估。如对政府经济职能 的部门或具体经济政策的评估、政府公务员的业绩评估等。” ① 所以，行政效能监察的对象既可以是组织、也可以是个人，既可以是 整个政府，也可以是某个特定的政府机构，既可以是行政组织的整体工作， 也可以是行政组织的某个方面的工作。例如，2005到 2006年，北京市房 山区监察局对群众投诉存在效率低下、服务态度生硬等问题的 19 名工作 人员，分别进行了批评教育、警示谈话、会上作检查等处理，对群众投诉 执法程序不规范的 6个单位，责令制定整改措施。 ② 建设部、监察部 2006 年开展的城乡规划效能监察 ③ ，这些案例说明行政效能监察的对象或者说 范围是很广泛的。 5、行政效能监察的依据 行政效能监察要依法进行。这里的法是广义的法，包括宪法、法律、 行政法规和地方性法规、行政规章和地方性规章、规范性文件。这也是我 国各类行政行为的普遍准则。效能监察也不例外。 6、行政效能监察的方式 效能监察从本质上讲,具有管理与监督两个不可分割的属性。一方面, ① 杨红明. 政府绩效评估的现状及在我国的发展 [ EB/OL ]. http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/apcity/unpan007254.pdf , 2004-10-13. ② 杨玉香.房山：狠抓关键环节开展行政效能监察[N].中国纪检监察报,2007-01-11:(3). ③ 建设部、监察部城乡规划效能监察领导小组办公室 2006年度工作 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 要点[J].中国建设信 息,2006,(4). 19 行政监察作为政府运行机制中的监督要素,必须通过建立和督导建立保障 行政行为勤政高效的制度体系,实施对行政行为的控制,防止行政机关管 理社会事务中权力的滥用和越权。另一方面,行政监察又必须渗透到行政 管理体系的控制与协调活动之中,协调各行政机关、行政部门的相互关系, 以实现行政管理机制的高效运转。效能监察的管理监督性具体体现为,以 行政组织的科学化、行政行为的合法合理和公共产品的效益最优化为目的 实施的过程管理与过程监督,它既不是单纯的监督性,也不是单纯的管理 性,而是管理与监督的有机结合。可以说,从发挥行政监察的管理监督属性 的角度而言,实施对行政效能的监察必然是行政监察机关的出发点和落脚 点。 ① 7、行政效能监察的方法 方法同方式相比较，更重视监察的微观性、操作性。 行政效能监察的方法有以下几个方面 ② ： 一是全面监察和重点监察相结合,以全面监察为主。 全面监察是行政效能监察的主要形式,是对监察对象行政管理行为的 全方位、全过程的监察。具体操作可注意三点:一是范围的全面性。对所 监察的部门或者系统,普遍地进行同一内容的效能情况检查。二是对象的 全面性。包括决策人员、执行人员、领导干部、一般行政管理干部。三是 过程的全面性。对决策、计划实施和行政管理过程的全面监察。 重点监察是对全面监察的深化。既突出对象的重点性,对行政管理效 能有突出影响和起决定作用的部门及人员进行重点监察,如行政机关的行 政决策部门、经济计划部门、物资管理部门、重要项目审批部门、财政税 务部门、公安司法部门等等；又体现了内容的重点性,针对某一行政机关 不同时期的不同情况,选择带有倾向性的问题,作为效能监察的重点内容。 同时强化了过程的重点性,对决定行政效能或对行政管理效能有重大影响 的关键环节和关键阶段实施毫不懈怠的全程监察。 ① 陈绮琦.浅析行政效能监察的概念[J]. 中山大学学报论丛,2003,(6). ② 参见：刘鹏旋,刘峰青.行政效能监察的作用及方法[N].中国纪检监察报 2003-7-11(3). 20 二是专项监察和综合监察相结合,以专项监察为主。 综合监察是行政效能监察的重要形式,而专项监察则是综合监察的补 充、深化和完善。实践告诉我们,专项监察是针对监察对象某一具体行政 管理行为而进行的效能监察,如对专项基金使用、经济合同签约和执行、 专项计划实施等。专项监察重点突出,针对性强,适于解决倾向性问题,便 于深入,易见成效,解决问题比较深透。而综合监察却是对监察对象的行政 管理行为的综合考察。这种监察形式涉及的内容广泛,能够全面反映监察 对象的情况,适于对一个部门或单位行政管理效能的总体监察。综合监察 又是由一个个专项监察构成的。效能监察一般都从专项监察开始,逐步过 渡到综合监察,最终将二者有机地结合起来。 三是事前、事中和事后监察相结合，“通过参与决策环节实行事前监 察，注重过程参与加强事中监察，通过事故分析等进行事后监察” ① ，以 事前和事中监察为主。 事前监察注重防范性。对监察对象决策行为和实施决策前进行充分的 调查研究和可行性监督,侧重分析决策的合法性,把住政策法规关,看其是 否与法律法规和政策规定以及政府的有关部署、要求相悖；侧重分析决策 的可行性,把住决策论证关,看决策的目标是否符合客观实际,是否兼顾了 当前与长远、局部与全局利益,是否科学、先进；侧重分析决策的可靠性, 把住决策措施关,看其实施中的利弊等因素是否客观、全面、准确。 事中监察突出规范性。对监察对象决策或计划执行中的履行职责情况 进行监察,是事前监察的继续或补充。在事中监察的实践中,可运用现场监 督和跟踪监督两种主要形式。通过现场监督,严格控制监察对象的行政管 理行为,保证其正确履行职责。同时,增加了公务活动的透明度,有效地防 止违法违纪行为的发生。通过跟踪监督,对监察对象履行职责情况进行全 程监督,及时发现和总结好的经验,促进行政管理的良好运行;对监察对象 的不良行为,及时予以制约和纠正,防止扩散和减少损失,使行政管理沿着 正确的轨道运行。 ① 王岳森.强化行政效能监察势在必行[J].中国监察,2004,(15). 21 事后监察体现示范性。对行政管理行为结果以及任务的合法性、完整 性和有效性进行监察,既树好的典型,激励监察对象见贤思齐,又树差的样 板,鞭策监察对象迎头赶上。同时,对监察对象完成 工作计划 幼儿园家访工作计划关于小学学校工作计划班级工作计划中职财务部门工作计划下载关于学校后勤工作计划 或工作目标情 况进行监察,重点考察行政管理效果的好坏、效能的高低；对行政管理活 动中的突出问题进行监察,对已经发生的不良行政行为作出纠正和处理, 并对纠正程度进行科学、公正的评价。 综上所述，可以给行政效能监察下个定义：行政效能监察是指行政监 察机关及法律法规授权的组织依法对行政组织的整体效能及行政组织和 工作人员履行职责的经济性、效率性和效果性所进行的监督。 本论文的研究对象是行政效能监察制度，那么有必要对行政效能监察 制度进行探讨。制度的含义非常广泛，包括机构、功能、规则、文化等很 多方面。本文从规则、结构功能、机制三个方面研究行政效能监察的制度。 这种划分是为了研究的方便，并未充分考虑逻辑的严谨性即制度概念的周 延性和各个视角内涵的互斥性与并列性，各个视角之间有纵向的前后相继 性与横向的交叉之处。 规则侧重显规则，即以法的形式明示的规则，包括法律、行政法规和 地方性法规、行政规章和地方性规章、地方政府的规范性文件。 行政效能监察制度的结构功能指行政效能监察的组织构成与行政效 能监察组织的职能。 机制即行政效能监察各项功能的操作机制。如投诉机制、立项式效能 监察机制、体系式效能监察机制、奖惩机制、制度改进机制等。 本文主要是从探讨完善这三个方面的制度来构建中国的行政效能监 察制度的。 二、行政效能监察的定位 行政效能监察在整个行政监察体系、绩效管理、效能建设中到底处于 22 什么位置？这可以通过以下几组概念的分析来说明。 （一）行政效能监察与公共组织绩效评估 绩效评估是整个绩效管理体系的关键环节，“绩效评估起着元工具的 作用”。 ① 因为绩效管理的其他环节若要顺利进行，必须了解目前组织的绩 效水平是什么，而了解目前组织绩效的手段就是评估。行政效能监察在进 行立项式效能监察的过程中也会成为效能评估的主体，对公共组织进行绩 效评估。 周志忍把我国公共组织绩效评估的实践划分成三种主要类型 ② ： 第一种类型是“普适性”的组织绩效评估。普适性组织绩效评估有两 个特征:1、绩效评估不是独立存在、独立实施的，而是作为特定管理机制 或管理技术中的一个环节；2、随着特定管理机制的推广和普及，其中的 绩效评估成分被广泛应用，而且应用于多种公共组织和部门。 第二种类型称为“行业组织绩效评估”。行业组织绩效评估应用于某 个行业内部，一般具有自上而下的单向性特征，即由政府主管部门设立评 价指标体系，组织对所属企事业单位进行组织绩效的定期评估。 第三种类型是“专项组织绩效评估”。绩效评估针对某一专项活动或 政府工作的某一方面。 可见，行政效能监察过程中所进行的绩效评估不是独立存在的、独立 实施的，它是行政效能监察机关为了履行对行政机关的效能状况进行监察 的职能而对组织绩效进行评估的一种特殊形式。它与一般意义上的组织绩 效评估是有区别的：效能监察的主体是监察机关，而一般组织绩效评估主 体的范围则宽泛得多；效能监察机关进行的组织绩效评估是效能监察机制 中的一个环节，效能监察还包括受理效能投诉，督导行政机关建立行政效 能保障体系，惩戒与提出改进 管理制度 档案管理制度下载食品安全管理制度下载三类维修管理制度下载财务管理制度免费下载安全设施管理制度下载 的建议等其他效能监察环节；效能 监察以发现组织中存在的违纪、违规行为和浪费、低效、低质量等为着眼 ① 卓越. 政府绩效管理概论[M]. 北京:清华大学出版社, 2007. 243. ② 参见:周志忍. 公共组织绩效评估:中国实践的回顾与反思[J]. 兰州大学学报(社会科学版), 2007, 35(1). 26-33. 23 点，而组织绩效评估则着眼于组织绩效的客观、准确的评价；由于问题导 向，效能监察必然选择中心工作、热点问题和问题比较多的领域和环节立 项，覆盖面比较小，而组织绩效评估则是对组织绩效的系统全面的评价。 （二）行政效能监察与企业效能监察 本文探讨的是行政效能监察，因为企业效能监察是由行业主管部门为 主进行的，政府的行政监察机关在其中所起的作用较小。但效能监察又始 于企业效能监察，故有必要将二者做一下比较。 从两个概念的名称可以看出，二者监察的对象是不同的。行政效能监 察是在国家行政机关及其授权的单位开展的效能监察，企业效能监察是在 企事业单位开展的效能监察。近年来，北京、天津、山西、河北、湖南等 省市纪委、监察厅(局)成立的效能监察室、行政效能投诉中心等效能监察 机构，既抓行政机关效能监察，也协助国资委抓企业效能监察，而二者之 间既有相同点，也有不同之处。 行政效能监察与企业效能监察之间，有着很多相同点。 ① 一是任务相同，不论是机关，还是企事业单位，都有管理，也就都有 对管理的效率、效果、效益进行监察的任务。 二是重点相同，管理效能好坏，主要体现在各个部门、各个岗位是否 认真履行职责上，机关和企事业单位的各个部门、各个岗位都有自己的职 责，只有恪尽职守，认真履行职责，才能发挥整体的管理效能，因此，效 能监察工作重点都放在监察对象是否认真履行职责上。开展事先监察，是 明确责任；开展事中监察，是落实责任；开展事后监察，是追究责任，对 不认真履行职责的，行为不规范、不作为、乱作为、失职渎职等行为进行 查处。 同时，两者之间也存在着明显的不同，主要表现在三方面 ② : 一是内容不同，行政效能监察，主要围绕党和政府的中心工作、围绕 关系国计民生、提供公共服务、直接关系公共利益、重大改革措施、优化 ① 参见: 刘占书.行政效能监察与企业效能监察异同浅析[ J ]. 中国监察, 2007,(6). ② 参见: 刘占书.行政效能监察与企业效能监察异同浅析[ J ]. 中国监察, 2007,(6). 24 投资环境、依法行政、机关作风、办事效率、重大工程项目、政府采购、 重大事故以及行政投诉案件等政府急需解决的突出问题和群众关注的热 点问题开展效能监察。目的是改进机关作风、提高办事效率，更好地发展 经济、改善人民的生活，行政效能监察的目的是多元的，既有经济目标， 如降低行政成本，有速率目标，如提高工作效率，还有社会价值目标，如 行政结果的社会效益。而企业的效能监察，主要是围绕企业的生产任务和 效益进行，针对管理中的薄弱环节，对效益、质量、安全、成本、资金管 理等进行检查，对违反法律、政策、盲目决策、不履行合同、造成重大经 济损失、人身伤亡事故、产品质量事故、环境严重污染等行为进行查处， 目的是促进经济效益的提高。 二是方法不同，机关效能监察，主要是采取加强制度建设、促进工作 规范、改革审批制度、实行政务公开、建立行政服务中心、改善窗口服务、 建立行政效能投诉中心、明察暗访、群众评议、推行电子政务、发挥舆论 监督作用、查处行政不作为、乱作为、效率低下等办法进行，而企业效能 监察，一般是从查漏洞、堵漏洞开始，在企业决策、生产管理、基本建设、 物资购销、降本增效、资金管理等方面进行过程监督，通过建立健全制度， 进行现场监督、效能审计、网络抽查、绩效考评、访问客户等办法进行。 三是效果不同，行政效能监察主要体现在社会效益上，而企业效能监 察主要体现在经济效益上，通过行政效能监察，机关管理明显改善，行为 规范进一步落实，干部作风进一步改进，官僚主义现象明显减少，有法不 依、执法不严等违法违纪行为得到纠正，社会环境和经济环境，有了很大 改善，促进了社会和谐和经济的发展。企业通过效能监察，加强了管理， 保证生产任务的完成，提高了产品质量，扩大了产品销路，给企业带来了 无限生机。 （三）效能监察与廉政监察、执法监察 ① 对这三者关系的认识是经历了一个发展过程的。监察机关的廉政监察 ① 关于三者关系的论述主要参见：刘虹, 董秀芬. 效能监察[ M ] . 北京: 中国方正出版社, 2004.39-44. 25 与执法监察先于效能监察产生。最初，对行政监察职能的认识是比较单纯 的廉政监察。然后随着执法监察的开展，认识到行政监察职能是廉政监察 与执法监察，执法监察包括效能监察。目前，随着效能监察工作的日益发 展，对三者关系的认识达成共识，即行政监察的主体职能是廉政监察与效 能监察，执法监察是手段性的职能，“执法监察与效能监察、廉政监察划 分标准不同，是不同层面的提法，不能将三者看成并列关系。” ① 1、效能监察与廉政监察构成行政监察活动的主体内容 行政监察的最重要的法律依据是《中华人民共和国行政监察法》第一 条“为了加强行政监察，保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设， 改善行政管理，提高行政效能，根据宪法，制定本法。”该条款表明三层 含义：一是《行政监察法》是行政监察工作的法律依据，目的是保障行政 监察工作有法可依。二是阐明了《行政监察法》的立法价值，即通过立法 加强行政监察，实现“保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改 善行政管理，提高行政效能”的根本目的。三是阐明了行政监察的基本功 能，即通过加强行政监察工作，实现提高国家行政机关的行政效能（勤政） 和促进国家行政机关及其工作人员廉洁奉公（廉政）的双重目的。即行政 监察的工作任务主要包括两个方面：一是行政效能监察，为维护公共利益， 保障行政组织的廉政与勤政，行政监察机关和法律、法规授权的组织对行 政管理体系及其行政管理行为的经济性、效率性和效果性进行的整体性监 察；二是廉政监察，即为了保证行政机关及其工作人员廉洁奉公、遵纪守 法，而对行政机关及其工作人员是否存在违法违纪行为进行的监察。可见， 行政效能监察与廉政监察构成了行政监察工作的主体内容。 2、行政效能监察与执法监察的关系 正确认识和处理行政效能监察与执法监察和廉政监察三者的关系，既 是行政效能监察的理论问题，同时，也是行政监察工作形成合力的前提条 件。要解决行政效能监察、执法监察和廉政监察三者的关系，首先要从理 论上界定执法监察的概念。以前对“执法监察”含义的把握，存在的主要 ① 钱纲.从三方面加强行政效能监察工作[N].江苏法制报,2007-10-16(D01). 26 问题是 ① ：一方面泛化“执法”的涵义，将执法监察作为一个筐，什么都 往里面装，承担了许多本不应承担的工作。另一方面，或是将执法监察概 念最大化，以执法监察这一工作手段来代替廉政监察和效能监察；或是将 执法监察概念最小化，只认定和专注于具体的专项监察，查处违纪行为， 淡化了监察的前瞻性。这种倾向直接影响行政监察职能的定位和行政效能 监察工作的开展。 现在关于这个问题已经形成了比较一致的认识，认为执法监察的概念 应包括以下几方面含义： （1）执法监察，其实质是行政监察的一种工作方式，而不是与廉政 监察和行政效能监察并列的一项监察任务，更不是廉政监察和效能监察的 上位概念。也就是说，对行政监察对象的廉政状况与效能状况的监察，可 以通过执法监察的方式来实现。认为执法监察是监察方式与监察目的的统 一，在逻辑上是错误的。因为，执法监察的根本目的在于通过监察权的行 使，保障所“执”法的目的的部分实现，而不同的法律规范的目的具有多 样性，执法主体的手段和方法也具有多样性，执法监察的方式仅为其一， 故用执法监察的方式涵盖其全部，在逻辑上是错误的。 （2）执法监察所称的“法”是广义概念上的法，既包括国家的法律、 行政法规、地方性法规、行政规章和地方性规章，也包括各级行政机关制 定的具有普遍约束力的规范性文件。但是，前提是该“法”不能与层级效 力等级比其高的“法”相抵触或超越法定授权范围。 （3）执法监察是开展廉政监察和行政效能监察的基本方式，但不是 唯一方式，它不能涵盖廉政监察和行政效能监察的其他监察方式。如廉政 监察中的案件查办，行政效能监察中对行政机关内部管理行为的行政指导 等。 （4）执法监察的主体只能是行政监察机关，而行政效能监察的主体 要广泛得多，包括行政监察机关和法律法规授权的行政组织。受监察机关 委托的政府各部门的内设机构虽然不是行政效能监察主体，但是由于监察 ① 参见：冯小平.对行政效能监察的思考[J]党风通讯.2002,(7). 27 机关的委托，可以在监察机关委托的范围内，履行相应的职责。 3、行政效能监察与廉政监察的关系 行政效能监察与廉政监察是行政监察体系的两大组成部分。二者之间 既相互独立，又相互联系、相互促进。 （1）行政效能监察与廉政监察的区别 第一，监察的内容不同。廉政监察的主要内容是监督检查监察对象有 无利用手中的权力，凭借职务之便和工作之便谋取非法利益或好处的腐败 现象；行政效能监察主要是监督检查监察对象履行职责的效能方面的问 题，解决职务行为中存在的官僚主义、铺张浪费、失职渎职等问题。 第二，表现方式不同。廉政监察一般针对已经暴露出来的问题，进行 调查了解，通常与查办案件联系在一起；行政效能监察一般是根据管理活 动的特点和形势发展的要求，进行综合性检查，通常是分清功过和责任， 加强和完善公共管理，它往往与管理活动联系在一起。 第三，作用不同。廉政监察是要查处违法违纪行为，减少腐败现象， 保证监察对象为政清廉；行政效能监察是解决监察对象的事业心、责任感 问题，推动工作的优质高效。 第四，监察对象的主观故意状态不同。廉政监察的监察对象一般有违 纪行为，而违纪大多是故意的；行政效能监察涉及的监察对象主观上往往 是过失，尚不构成违纪，有的是不称职，有的是工作失误或拖延等。在监 察实践中应该根据不同的监察对象所表现出来的不同心理状态，在监察过 程中采取相应的策略和方式。 第五，处理方法不同。对廉政监察中查出的违法违纪者，不论是领导 干部还是一般工作人员，处理的尺度都是相同的，即按照有关政策法规处 理，主要针对的是人；效能监察中往往要分清直接责任和领导责任，找出 导致问题出现的管理方面的原因，既对人又对事，而且侧重于对事。 （2）廉政监察与行政效能监察的联系 第一，行政效能监察与廉政监察的最终目的是相同的。尽管行政效能 监察和廉政监察的内容、目标存在着一定的差异，但是二者的最终目的都 28 是为了对行政权力的行使进行监督，其目的都是保证党的方针政策，国家 的法律、法规、决议、决定的贯彻执行，保证重大改革措施的顺利实施， 建设廉洁高效的政府，促使国家机关及其工作人员廉政、勤政，减少腐败 行为的发生，为经济和社会发展创造良好的环境。 第二，廉政监察取得成果有利于行政效能监察的开展。因为不廉洁的 行为往往是为了谋取个人私利而发生的，必然损害国家和人民的利益，使 政令贯彻受到干扰，影响行政管理的效能。因此廉政监察会减少国家、集 体利益的损失，有利提高行政管理效能，也就促进了行政效能监察工作的 开展。 第三，行政效能监察的开展也会促进廉政监察的深化。实践证明，低 效往往是与腐败交织在一直的。因制度不健全、管理不善而造成的低效， 往往同时伴随着腐败现象的发生。行政效能监察虽然不直接调查个人有无 不廉洁行为，但由于它贯穿于行政监察行为的全过程，在检查行政管理效 能问题时，也会发现损害国家集体和人民利益的行为，从而为廉政监察的 开展和取得成效提供线索和条件，推动廉政监察的深入发展。 第四，廉政监察与行政效能监察往往交织在一起进行。在具体进行行 政监察时，查处违法违纪行为与提出改进工作的建议、建章立制、堵塞漏 洞同步进行，廉政监察与行政效能监察常常是在一起进行的，而不是孤立 地开展的。 （四）行政效能建设与行政效能监察 ① 在实践中，仅就效能监察抓效能监察，对于解决行政效能问题有很大 的局限性。主要问题是：效能监察覆盖面小，缺乏联动效应；效能监察主 体单一，无法形成合力；效能监察力量微弱，发挥作用有限。效能监察的 主体是各级纪检监察机关，其力量是有限的。而且行政效能监察在提高行 政效能方面所起的作用只是外制力的作用，关键是各行政机关的内约力要 起作用。但在缺乏效能建设工作机制的条件下，不仅行政监察部门开展效 能监察的工作受到限制，而且无法充分调动起各行政部门的积极性和主动 ① 主要参见: 刘虹, 董秀芬. 效能监察[ M ] . 北京: 中国方正出版社, 2004. 97-120. 29 性。只有在外制力和内约力同时起作用的情况下，效能建设才能不断地提 高。所以要跳出就效能监察抓效能监察的路子，逐步拓展效能监察的发展 空间，把效能监察拓展为效能建设。 从 1999 年开始，福建省漳州市等地探索性地提出跳出效能监察抓效 能建设的思路，把效能监察拓展为效能建设。1999年下半年，福建省纪委、 监察厅对漳州等地开展机关效能建设的情况进行调研总结，并向省委、省 政府提出推广的建议；期间，省政协也对开展这项工作提出提案。省委、 省政府对此予以高度重视，于 2000 年 3 月作出了《关于开展机关效能建 设工作的决定》，要求在全省乡（镇）以上机关和具有行政管理职能的单 位全面开展机关效能建设。 ① 这种由效能监察拓展到效能建设的思路得到 了中纪委的肯定，具有普适性，很多地区的行政效能监察的领导体制与运 行机制都是按照这个思路建立起来的。例如，山西省芮城县根据效能建设 与效能监察的主体定位，解决了领导机构问题。即，效能建设的主体是政 府及其职能部门，其行政“一把手”是效能建设的第一责任人；效能监察 的主体则是各级监察机关，各级监察机关对效能监察工作负主责。据此， 芮城县成立了行政效能建设领导组，由政府“一把手”的县长担任组长， 由一名县委常委、副县长和县委常委、纪委书记、监委主任任副组长，同 时吸收县委办、政府办、人大办、政协办、组织部、宣传部、人事局、经 贸局等有关单位负责人为领导组成员。领导组下设办公室，主要承担效能 监察任务。办公室设在县监委，主任由县监委常务副主任担任，日常工作 由执法监察室负责。同时按照这一模式，全县各政府职能部门普遍成立了 效能建设领导组，负责本单位的效能建设工作。单位一把手为组长，纪委 书记（纪检组长）为副组长；办公室主任由单位监察室主任担任，并设专 人负责日常工作。目前，芮城全县已基本形成了“行政领导带头抓、监察 部门具体抓、上下联动、左右互动”的局面。由于各级领导的重视，有力 ① 创新机制 源头防范 深入开展机关效能建设[ EB/OL ]. http://www.gongwu.gov.cn/wmbd/article/20050623/28691.asp, 2005-06-23. 30 地推动了政府机关效能建设的深入开展 ① 。 效能建设来源于效能监察，又高于效能监察，包含效能监察。没有效 能监察的实践，也就不会有效能建设的提出。效能建设与效能监察既有联 系又有区别。效能建设与效能监察的区别表现在：一是主体不同。效能建 设的主体是党委、政府及其各部门，也包含纪检监察机关；效能监察的主 体是各级纪检监察机关。二是着力点不同。效能建设以效能为核心，通过 加强各项制度建设，完善内部管理机制，增强内约力。效能建设主要是从 正面做工作，而效能监察则仅是加强监督检查力度，是一种外制力，效能 监察主要是从反面做工作。 效能建设与效能监察的相同点体现在：一是对象相同。效能建设与效 能监察的对象相同，都是具有行政行为的机关或组织。尽管行政效能建设 主体与行政效能监察对象在实践当中都有广义狭义之分。本文的行政效能 监察与行政效能建设都是从狭义来讲的。狭义指政府范畴的“公安局、教 育局、劳动保障局……”等“行政机关”，广义指突破了狭义的“政府行 政机关”的范畴而延伸到党的机关、人大机关、政协机关、检察院、法院 系统以及部分群团机关等。 ② 但这并不影响二者对象的一致性。二是运作 机制相同。效能建设与效能监察的运作机制相同，都是党委统一领导，政 府组织实施，部门各负其责，监察部门协调，群众支持参与。 总之，效能建设与效能监察两者相互促进、相互联系。一方面，效能 监察是落实效能建设的手段。推动效能建设光靠各单位的自觉性、内约力 是不够的，要靠效能监察来加以保证和实现。效能监察是效能建设的重要 内容，效能建设是效能监察的基础。效能建设的提出与实施，有力地促进 和推动了效能监察的深入开展。效能建设不仅丰富了效能监察的内容，拓 展了效能监察的路子，而且增强了效能监察的针对性，强化了效能监察的 手段，提高了效能监察的整体成效和作用。所以，“行政监察机关必须提 ① 参见：古魏书.风正马蹄疾——芮城县创建“1321”行政效能监察工作机制[J].正气,2003,(1). ② 参见：陈群祥.行政效能监察是行政效能建设的重要保障.安徽冶金科技职业学院学 报,2007,17(4). 31 高工作层次，以行政效能监察工作推动政府效能建设。监察机关工作目的 的一个重要方面是‘改善行政管理，提高行政效能’。行政监察机关对于 提高行政效能的作用是至关重要的，但更为重要的是政府对效能问题的重 视和解决。行政效能监察工作必须通过推进整个政府的效能建设，强化各 级行政机关的效能意识，加强行政机关思想、作风、制度、业务建设，才 能使行政效能监察工作保持正确的工作方向，具有长久的生命力。” ① 三、开展行政效能监察的必要性 关于开展行政效能监察的必要性问题，西方学者对政府内在的低效率 倾向的分析有很大的参考价值。政府是社会发展的必要保障，现代政府在 社会发展中的作用愈来愈重要。西方许多经济学家认识到，“由于市场失 灵的存在，市场需要政府某些合适的干预形式。但政府干预的结果绝不是 十全十美的，它的副作用主要是产生浪费和无效率。” ② 因此，虽然现代政 府作为市场失灵的补救作用是不容忽视的，但由政府组织的内在缺陷及政 府供给与需要的特点所决定的政府活动的高成本、低效率和分配不公平， 使得政府具有内在的低效率倾向。 导致政府内在低效率倾向的原因是多方面的 ③ ： 第一，公共物品的生产具有非竞争性。政府行政部门不像私营企业那 样存在市场竞争，公共物品的生产是由政府高度垄断的，政府的垄断性使 其失去了竞争所形成的不断发展的压力，削弱了人们的积极性，从而也不 能从内部形成追求低成本、高效率的动力，严重影响了公共行政效率的提 高。 第二，政府缺乏降低成本的内在压力，并且普遍具有预算规模最大化 的倾向。政府行政部门的无产权约束及其产出的非盈利性而无明确的考核 ① 参见：侯觉非.浅谈行政效能监察[J].中国监察, 2002,(19). ② 斯蒂格利