中国城乡二元结构的生成根源与破除方略

中国城乡二元结构的生成根源 与破除方略� 方辉振 (中共南京市委党校 � 江苏 � 南京 � 210001) [摘 � 要]具有鲜明特色的中国城乡二元结构,存在着城乡分隔性、偏向性、世袭性、依赖性、强制性特征; 理论认识的偏颇、发展战略的偏 好、城市集团的偏强和农民群体的偏弱是其形成和固化的深层根源;树立科学发展观、确立统筹城乡发展的基本方略、建立促进城乡经济社会 发展一体化制度和创立农民参与的城乡均衡决策机制是其破除与转化的基本方略。 [关键词]中国城乡二元结构;生成根源;破除方略 [中图分类号] F120. 2 � � � � [文献标识码] A � � � � [文章编号] 1672- 1071( 2009)02- 0041- 05 � � 党的十七届三中全会通过的�中共中央关于推 进农村改革发展若干重大问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 的决定 作出了!我国 总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段,进入 加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的 关键时刻,进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经 济社会发展一体化新格局的重要时期∀的基本判断, 并提出了要!加快形成城乡经济社会发展一体化新 格局∀的历史任务。因此,深入研究探讨中国城乡二 元结构的生成根源与破除方略就具有重要的理论和 现实意义。 一、具有鲜明特色的中国城乡二元结构 二元结构说源于刘易斯的二元经济模型, 是指 主要为满足农村自我消费的传统经济部门与以大工 业为代表的现代经济部门二者并存。中国传统经济 的主要特点是自给性农业与商品性家庭手工业紧密 结合在一起,在一定条件下,这种一元结构有可能分 化为二元结构。19世纪末以后,受西方工业文明冲 击,我国社会中出现现代资本主义经济成分, 并与传 统经济- 社会并存,形成类似刘易斯所说的二元结 构。但是, 中国传统经济向现代转化的历史条件与 刘易斯所说有重大不同。刘易斯的二元论视传统部 门为经济发展中的落后一极,最终将被现代经济所 取代。正如吴承明所指出的,现代经济与传统经济 之间,不仅有对立的一面,还有互补作用的一面。传 统经济和传统文化一样,有它有价值的东西,有它的 能动作用。二元经济的转型也不是简单地用现代产 业去替代传统产业,而是多途径的。因此,何家栋等 认为刘易斯的理论模型对当代中国则基本不适用。 20世纪 50年代以后, 中国逐渐形成了特有的 城乡隔离的社会结构, 其要点是城市与乡村、工业与 农业、工人(城市居民)与农民(乡村人口)的人为隔 离;维护机制包括户籍制度, 就业政策, 城镇粮食供 应制度,以及单位制、收容制等等。造成的结果是城 乡之间的断裂:城市集中和垄断了大部分工商业,资 金、技术等基本生产要素不能在城乡之间自由流动, 城镇居民与乡村地区居民的发展机会不平等,等级 身份制下乡村居民在就业、教育、迁徙、卫生保健等 各方面的权利无保障甚至被剥夺; 农民被固着在有 限的耕地上,基本保持依靠人力、畜力的落后的劳动 方式,农业机械化、现代化程度很低; 农村社会发展 相对落后,有的地方甚至长期停滞。归结起来就是 并非中国特有但独具中国特色的!三农∀问题。 #41# 经济学研究 � � � � � � � � � � � � � � � � 中共南京市委党校学报 � � � � � � � � � � � � � � � � 2009 年第 2期 � [收稿日期] 2009- 01- 19 [作者简介]方辉振( 1958- ) ,男,安徽歙县人,中共南京市委党校工商管理教研部主任,经济学教授, 研究方向为社会主义经济结构及 三农问题。 统购统销等强制!榨取∀农业,将资本从农村转 移到城市和工业部门;通过人民公社、严格的户籍管 理制度等,将!无限供给∀的剩余劳动力留在了农村, 需要时!呼之则来∀,不需要时! 挥之则去∀。上述种 种,都是既有的二元理论解释不了的。中国工业化 进程成了强化二元结构的过程, 计划经济体制下两 种所有制的区别、中国的现实与刘易斯的二元结构 理论模型有明显差别: 刘易斯模型中的现代工业部 门向传统部门敞开,靠市场或价格机制来调节供求 关系和资源配置,而我国在计划经济体制下两者隔 离,工业基本由国家直接经营。刘易斯模型中传统 部门的制度工资一开始接近现代部门工人的工资, 而计划经济下的中国农民跟工人和城市居民生活反 差强烈。 中国城乡二元结构是二元经济结构与二元社会 结构及二元管理体制的复合体, 它既非农民自主选 择的制度性结果,也非市场经济优胜劣汰的市场化 结果,而是行政强制的伴生物,是为了有效阻止农民 进入城市分享城市文明成果而人为设计并赋予行政 强制力的历史产物,更是优先发展城市经济或工商 业产业政策的必然结果。以公平理念而论, 上述制 度严重违背平等原则,存在偏向性、世袭性、依赖性、 强制性特征:其一, 偏向性, 不同的身份享受截然不 同的社会待遇, 将中国农民置于近乎二等公民的境 地;其二, 世袭性。农民的身份通过居住事实被拟制 并定格成为一种世袭性身份, 非因法定原因(升学、 招干等)并经法定程序难以改观; 其三, 依赖性。农 民作为一种社会性、经济性存在必须被组合进特定 的社会或经济组织(集体经济组织) ,由此形成一种 服从型、管理型的身份依赖; 其四,强制性。上述身 份约束除了世袭性、依赖性之外, 尚有强制性特征。 强制性特征表现为积极强制与消极强制两类, 存在 多年的强制遣返制度、严格的迁徙限制,无一不说明 身份性约束具有积极强制力; 而劳动人事制度,再分 配物质供应、社会福利分配则表现为一种消极性强 制。 二、中国城乡二元结构形成与固化的深层根源 多年来,中国学界从经济、政治、历史文化和制 度等不同的角度和层面, 对城乡经济社会发展失衡、 城乡二元结构加剧所作的分析, 可谓汗牛充栋。从 其形成与固化的深层根源来说,有如下多个方面: (一)理论认识的偏颇。上世纪 50年代, 对于旨 在迅速赶超发达国家经济的中国领导人来说,不遗 余力地在一个小农经济占主导地位的国家推进工业 化,进而提高生活水平和实现经济发展是主要的社 会目标。当时发展经济学的基本看法是, 小农经济 是落后的、非理性的, 不对经济刺激做出反应。因 此,中国的领导人坚信,工业部门是经济迅速增长的 催化剂, 而对农业征税可以为工业化提供绝对必要 的财政支持。另外, 当时的中国共产党人认为城市 是无产阶级生长、工作、生活的地方, 而无产阶级是 最先进、最革命的阶级,是中国执政党 ∃ ∃ ∃ 共产党的 直接的阶级基础; 农村是农民工作和生活的地方,而 农民是小生产者, 是落后的阶级,只不过因为他们是 劳动者、在中国拥有最多的人数,所以成为无产阶级 的同盟军和执政党的被领导对象。于是, 中国农民 虽然在推翻旧中国、建立新中国的斗争中是主力军, 但新中国一建立, 在中国共产党的意识形态里, 不仅 农民落后的生产生活方式与现代化格格不入,而且 农民的!小私有∀心理也与社会主义原则相背离。所 以,在政治决策者的心目中,农民不是现代化的自觉 力量,更不是社会主义现代化的可靠力量。这种对 农民的意识形态偏见导致了一种在提高国家对乡村 的控制能力的同时阻止农民对国家政治的影响的制 度安排, 即在实现国家权力对乡村社会的全面渗透 的同时, 通过取消农会和城乡不等的选举制度抵消 了具有人口优势的农民对国家政治的影响,使农民 成为!工农联盟∀中不折不扣的一个配角。这样中国 农民就被排斥在主流社会之外, 其表现形式之一就 是农民不能直接成为国家干部, 也不能直接选择自 己的代表参与国家事务的管理, 在制定重大的国家 制度与政策时,没有反映其切身利益的声音。 (二)发展战略的偏好。上世纪中叶, 包括中国 在内的许多发展中国家在工业化初期, 相继选择了 以城市偏向的赶超型重工业优先发展战略。首先, 主要是受西方发展理论的影响。比如,佩鲁的!发展 极∀理论认为, 在经济增长中,由于某些主导部门和 有创新能力的企业或行业大多聚集在大城市,从而 形成一种资本与技术高度集中、具有规模效益、自身 增长迅速并且对邻近地区产生强大辐射作用的!发 展极∀。发展中国家可以实施城市偏向的赶超型重 工业优先发展战略,通过!发展极∀的增长,来带动邻 #42# 经济学研究 � � � � � � � � � � � � � � � � 中共南京市委党校学报 � � � � � � � � � � � � � � � � 2009 年第 2期 近地区的共同发展。其次, 世界不平衡发展对发展 中国家二元结构的形成和城市偏向的赶超型重工业 优先发展战略的选择产生了直接的影响。20 世纪 中叶,相继独立的发展中国家不甘心落后,迫切希望 在最短的时间内赶上或超过发达国家。他们在痛苦 的经历中深刻体会到:国家一旦独立,必须不失时机 地实施城市偏向的赶超型重工业优先发展战略, 除 此之外,别无他途。林毅夫等( 1994)从中国经验出 发,论证了发展中国家由于选择了赶超战略导致了 城市偏向政策的内生性: 经济发展战略是外生的可 以由政府选择的变量;而在资源稀缺的农业经济中, 一经选定了重工业优先发展战略,就会形成相应的 扭曲价格的宏观政策环境, 以及以计划为基本手段 的资源配置制度和没有自主权的微观经营制度。这 三者是内生变量,在逻辑上是由特定的资源结构和 发展战略的选择而诱发形成的, 构成了不可分割的 或三位一体的传统经济体制; 一定的资源配置制度 必然相应导致特定的经济结构类型,而一定的微观 经营机制也产生特定的激励效果,这两个方面就表 现为一种经济绩效。在这个!三位一体∀的传统经济 体制中就包括工农产品价格剪刀差制度、限制城乡 劳动力自由流动的户籍制度、农产品统购统收制度、 人民公社制度等城市偏向政策。这种主要靠农业供 给建立起来的资本集约型工业化模式, 不仅对资金 有着持久的巨大需求, 更为严重的是其运行机制不 能形成对积累源泉的保护和培养。当工业化、城市 建设资金需求与农业积累能力之间的矛盾扩大后, 国家就强化对农业提取积累的力量,并采取一系列 强制 措施 《全国民用建筑工程设计技术措施》规划•建筑•景观全国民用建筑工程设计技术措施》规划•建筑•景观软件质量保证措施下载工地伤害及预防措施下载关于贯彻落实的具体措施 ,限制农业劳动力向非农业部门流动,用压 低劳动机会成本的方式来保证这种机制的运行。 (三)城市集团的偏强。发展经济学认为,农业、 农村、农民的利益之所以在发展过程中受到了损害 是因为城市阶层在政治决策中具有更大影响力。正 如Lipton( 1977)所说: !现今,世界上最贫穷国家中最 严重的阶级对立不是发生在劳资之间, 也不是存在 于外国利益集团与国内利益集团之间, 而是存在于 农村阶级和城市阶级之间。农村集中了大部分贫困 和大部分潜在低成本资源, 但是城市集聚着大部分 能言善辩的人、组织团体和权利。因此,在与农村阶 级的较量中, 城市阶级已经有能力取得大部分%胜 利& ; 但是,他们取得大部分%胜利& 的同时,已经造成 发展进程中不必要的缓慢与不公平。∀蔡 等( 2000) 认为,在中国,压力集团不是城市偏向政策形成的必 要条件, 甚至不是一个重要条件。中国城市偏向政 策的形成是经济发展战略所内生的。但是,随着情 况发生变化, 压力集团也可能成为城市偏向政策的 一个重要力量。他们认为,城市的价格补贴就是城 市利益集团压力的结果。因此, 他们得出结论: 大量 证据表明,随着政治和经济环境的变化,压力集团可 以而且实际上成为构成中国城市偏向政策的决定性 因素。楚成亚进一步研究得出, 中国城市偏向政策 的动力主要不是来自普通市民对国家政治系统的压 力,而是来自同样具有城镇居民身份的官僚阶层。 由于身处政治系统的!城市 ∃ 官僚阶层∀的利益与身 处社会系统的普通市民利益的部分重合, 城市官僚 阶层在城乡利益分化的背景下做出了保护城市既得 利益的选择。因此, 传统发展战略及中央计划经济 体制遗留的制度和政策, 特别是对劳动力市场和资 本市场的扭曲,并没有完全从目前的经济体制中消 失。这些遗留的制度障碍与利益集团压力互为因 果、彼此强化,一道决定了城乡差异的程度以及随着 时间的周期性变化。 (四)农民群体的偏弱。西方经济理论认为, 农 民虽然人数众多,但对于政策的影响却很小。这是 因为农民因居住分散而导致的集体行动中过高的沟 通成本, 以及由于单个农民的产品只是农业产出的 微小份额,因而造成的免费搭车现象,因而缺乏政治 力量。由此便形成农民人数众多而政治影响力微弱 这种所谓!数量悖论∀。中国是一个经历了两千多年 封建专制统治、封闭自守、自给自足的农业大国, 封 建专制统治源远流长、根深蒂固,农民已经形成了依 附、顺从的臣民意识, 他们只是! 日出而作, 日落而 息∀的!小农∀,毫无政治意识、自我意识、权利意识可 言。根据阿尔德蒙理论,中国的绝大多数农民, 只能 算是狭隘观念者(缺乏参与政治的要求)和顺从者 (处于被动的低层次的参与状态)。农民对自己已成 为当家作主的主人的理解也是片面的, 是在没有权 利意识下的盲从和偏信; 他们对可以表达自己的意 愿和见解,要求自己的权利和利益的观念非常淡薄, 加上国家取消农会组织, 从而使广大农民身处国家 政治、经济生活的边缘地带,对身外甚至身边发生的 事不闻不问, 以致造成今天对他们的许多不公平的 #43# 经济学研究 � � � � � � � � � � � � � � � � 中共南京市委党校学报 � � � � � � � � � � � � � � � � 2009 年第 2期 事情。 三、破除与转化中国城乡二元结构的基本方略 上述可见, 破除城乡二元结构,加快形成城乡经 济社会发展一体化的新格局, 是破解中国农业、农 村、农民问题的根本出路, 是推动城乡生产要素组 合、促进城乡协调发展的根本措施, 是缩小城乡差 距、实现城乡共同繁荣的根本途径。其基本方略是: (一)树立科学发展观。科学发展观, 是中国经 济社会发展的重要指导方针, 是发展中国特色社会 主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。进入新世 纪,中国总体进入小康社会,但城乡之间反差拉大, !三农∀问题成为全面建设小康社会和现代化建设的 重点和难点。特别是在当前, 农业基础仍然薄弱, 最 需要加强;农村发展仍然滞后,最需要扶持; 农民增 收仍然困难,最需要加快。贯彻落实科学发展观, 就 必须统筹城乡改革, 加快农村经济社会发展, 促进城 乡基本公共服务均等化, 形成城乡良性互动、协调发 展。因此,要破除城乡二元结构,加快形成城乡经济 社会发展一体化的新格局, 就要坚持以人为本的发 展观,着眼于城乡全体居民,让占人口大多数的农民 群众平等参与现代化进程, 为城乡居民创造程序公 平、机会均等的环境, 让发展的成果惠及全体人民, 调动最广大人民群众的积极性和创造性; 就要坚持 全面、协调、可持续的发展观, 统筹城乡发展, 充分调 动城乡两个积极性, 开发利用城乡两种资源, 推进经 济发展和人口、资源、环境相协调; 归结为一句话, 就 是要树立科学发展观。 (二)确立统筹城乡发展的基本方略。城乡二元 结构形成和固化,不仅使农业是弱质产业、农民是贫 困群体、农村为落后地区的格局得以强化,而且以牺 牲社会公平为代价, 必将破坏城乡协调发展机制, 影 响经济社会持续快速协调健康发展,最终影响全面 小康建设与和谐社会的构建。党的十六大根据中国 经济社会发展的阶段特点, 明确提出了解决!三农∀ 问题必须统筹城乡经济社会发展;党的十六届三中 全会通过的�中共中央关于完善社会主义市场经济 体制若干问题的决定 中,第一次正式提出了!统筹 城乡发展∀的思想, 而且还将统筹城乡发展放在!五 个统筹∀之首。统筹城乡发展,是党中央科学把握世 界各国现代化发展的一般规律, 深刻总结建国以来 特别是改革开放后我们党处理城乡关系问题的经 验,为全面建设小康社会所确立的基本方略,也是新 时期解决!三农∀问题、全面建设小康社会的重大方 略,是!三农∀发展理论和思路的重大创新。所谓统 筹城乡发展, 就是要把农业和农村经济放到整个国 民经济发展全局中统筹部署;就是要把农村社会事 业放到全面建设小康社会进程中统筹安排,充分发 挥城市对农村的带动作用,使城乡居民共享改革发 展的成果;就是要打破以二元结构为基本特征的城 乡分治格局,大力推进城乡一体化进程,最终建立起 城市和农村互补互促、共同进步、平等和谐的经济社 会发展新格局。因此, 确立统筹城乡发展的基本方 略是形成城乡经济社会发展一体化新格局的前提条 件。 (三)建立促进城乡经济社会发展一体化的制度 体系。30年来, 中国改革开放不断深入, 中国特色 工业化、城镇化、现代化加快推进。但由于历史条件 的制约, 特别是长期形成的城乡分割二元体制没有 根本消除,工农关系不协调、城乡关系失衡的局面尚 未根本改变。针对这种情况,党的十六大以来, 中央 提出了统筹城乡经济社会发展的重大战略,把解决 好!三农∀问题作为全党工作的重中之重, 提出了中 国总体上已到了以工促农、以城带乡发展阶段的重 要判断,制定了工业反哺农业、城市支持农村和多予 少取放活的基本方针, 规划了建设社会主义新农村 的总体任务,并出台了一系列强农惠农政策, 工农、 城乡关系出现了积极的变化。在此基础上,党的十 七大进一步提出要形成城乡经济社会发展一体化新 格局,明确了构建新型工农、城乡关系的方向和目 标。实现这一目标, 关键在于建立起科学、合理、有 效的制度保障,因为制度才具有根本性、全局性、稳 定性和长远性。党的十七届三中全会通过的�中共 中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定 强调,要!建立促进城乡经济社会发展一体化制度∀, 并从统筹城乡建设规划、产业发展、基础设施、公共 服务、劳动就业、社会管理和扩大县域发展自主权两 方面,对加快形成城乡经济社会发展一体化新格局 作出了政策性安排。这是破除城乡二元结构,落实 加快形成经济社会发展一体化新格局要求的重大举 措,也是贯彻统筹城乡经济社会发展战略方针的具 体部署。只有从体制改革、制度建设上着手,建立统 筹城乡发展、构筑支持农业农村发展的保障体系,才 #44# 经济学研究 � � � � � � � � � � � � � � � � 中共南京市委党校学报 � � � � � � � � � � � � � � � � 2009 年第 2期 能从全局上、根本上突破城乡分割的体制和结构。 只有在统筹城乡改革和发展上取得重大突破, 才能 给农村发展注入新的动力和活力,促进城乡共同发 展和协调发展, 形成经济社会发展一体化新格局。 (四)创立农民参与的城乡均衡决策机制。长期 以来,城乡发展规划、产业政策、财政金融政策及各 种制度设置都是由城市单方面决定的, 而农民不仅 没有其话语权, 更没有其决定权, 甚至连其知情权、 参与权都没有。这完全是一种城市偏向的失衡决策 机制, 也是中国城乡二元体制及城乡二元结构长期 存在且难以改变的深层根源。诺贝尔经济学奖得主 阿马蒂亚#森曾指出贫困不单纯是一种供给不足, 而 更多是一种权利不足。城市偏向决策机制的形成的 背后是我国农民权利的弱化, 是农民利益集团的缺 失。在中国现实的经济社会生活中,农民利益集团 的缺失,必然导致没有任何部门对农民负责, 没有任 何组织去代表、维护农民的利益,农民在国家政治体 系中的投票参政权不断弱化。这使得在中国国家公 共政策、经济社会制度及法律法规的制定过程中缺 少农村、农民利益代表的制衡,城市居民则在其制定 过程中处于十分有利地位, 使得城市偏向的政策法 规制度形成甚至不断强化。因此,只有建立起农民 利益集团,增强农民在国家政治体系中投票参政权, 使农民在国家规划、政策和制度制定过程中拥有更 多的知情权、话语权、参与权和决定权, 创立农民参 与的统筹兼顾城乡利益的均衡决策机制, 才能真正 制定出有利于形成城乡经济社会发展一体化新格局 的规划、政策和制度。建立和发展农民利益集团,首 先就要减少农民数量, 提高农民素质;其次要提高农 民组织化程度,发展农民利益组织; 第三, 需要中央 政府承担更多的责任, 政府应为农民利益集团的成 长、发展创造良好的制度环境,促使其在法律允许的 范围内有序、良性发展。但这很可能并不符合城市 方面的利益要求, 会遇到城市方面消极抵制。所以, 破除城乡二元结构, 推进城乡经济社会发展一体化 必须与推进城乡政治发展一体化相结合才能取得实 效。 参考文献: [ 1]何家栋, 陈子明.城乡二元社会是怎样形成 的? [ J] .书屋, 2003, ( 5) . [ 2]朱志萍.城乡二元结构的制度变迁与城乡一 体化[ J] .软科学, 2008, ( 4) . [ 3]肖冬连.中国二元社会结构形成的历史考察 [ J] .中共党史研究, 2005, ( 1) . [ 4]蔡 . 城乡收入差距与制度变革的临界点 [ J] .中国社会科学, 2003, ( 5) . [ 5]周端明, 蔡敏. 中国城乡收入差距研究述评 [ J] .中国农村观察, 2008, ( 3) . [ 6]楚成亚.当代中国城市偏向政策的政治根源 [ J] .当代世界社会主义问题, 2002, ( 4) . (责任编辑:晓 � 笛) #45# 经济学研究 � � � � � � � � � � � � � � � � 中共南京市委党校学报 � � � � � � � � � � � � � � � � 2009 年第 2期