_空间城镇化_人口城镇化_的不匹配与政策组合应对_陶然 (2)

.区经济域 “空间城镇化” 、 “人 口城镇化”的 不匹配与政策组合应对 T h e U nm at c he d ” SPa c e U th a n iz a tio n , , a n d ” Po Pu lat io n U th a n iz a tio n ” an d th e R e sPo n se o f Po liey C o m b in a tio n 陶 然 曹广忠 内容提要 破解我国 目前 “空 间城镇化 ”与 “人 口 城镇化 ”过程 中的主要问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 , 其突破 口 是 土地征用 体制的市场 化 , 同时引入土地增值税和财产税来充实地方税基 , 从而为农村流动人 口 提供与 “户 口 ”相关的基本福利 。 土地 制度 、财税制度和户籍制度的联动改革 , 是解决我国高速发展过程 中“空 间城镇化 ”和 “人 口 城镇化 ”不 匹 配 问题 的有效政策组 合 。 关键词 城镇化 征地体制改革 户籍改革 作者单位 北京大学城 市与环境学院 北京 100 871 ; 中国科学院农业政策研 究中心 北京 100 101 T a o R an Cao Gu an 砂 o ng 汕stra e t: T o e ra e k th e m a in iss u e s in th e p ro e e ss o f “ sp a e e u th a n iz a tio n ” a n d “po p u la tio n u th a n iz a tio n ” , th e m ark e - tiz e d la n d re q u isitio n syste m 15 a b re a kthro u g h . A t th e s a m e tim e , th e in tr o d u e tio n o f la n d v a lu e 一a d d e d tax a n d Pro Pe rt y tax e s e a n re ple n is h the lo e al tax b a se a n d Pro v id e the ba s ie a n d ” H u k o u , , re la te d w e ifa re t o the tra n s fe rri n g ru r a l p o Pu la tio n . Th e j o in t re fo rm i n e lu d in g la n d s yste m , ta x a tio n sy ste m a n d th e ho u s e ho ld r e g istrat i o n sy ste m re - fo rm 1 5 th e effe e tiv e p o lie y e o m b in a tio n to re so lv e rhe u n m a te he d “ sva e e u rba n iz a tio n ” a n d “ p o vu la tio n u th a n iz a - tio n ” p ro b le m in th e p ro e e ss o f ra p id d e v e lo p m e n t in Ch in a · K e y w ords : u r b a n iz a tio n , la n d r e q u is itio n sy ste m re fo rm , H u k o u re fo rm 舜9卜一姗璐 盔。工姗毋sooN 荟盆2山名 作为全球增长最快的经济体 , 中国正在经历人类有史以来最大规模 的工业 化和城镇化过程 。 从 199 5 ~ 200 5 年 , 第二产业增加值占 G D P 的比重由 39 .9 %增 加到 47 .5 % , 而同期官方公布的人 口城镇化率由 29 .0 %迅速提高到 43 . 0% (国家 统计局 , 2 00 7 )。 高速 的工业化和城镇化自然伴随以城市建成区和工业发展区 大规模扩展 的 “空间城镇化 ”进程 。 实际上 , 从 20 世纪 90 年代中期以来 , 中国城市郊区 的土 地征用面积大幅度增加 。 近年来土地征用规模达到了每年 16 . 7 万一20 万公顷左 右 , 如果按人均 0. 6一0. 7 公顷地推算 , 每年大约有 2 50 万 一30 0 万农民失去土地 (中国土地改革课题组 , 2 00 6 ) 。 但在现有土地征用制度下 , 地方政府征地行为容 易侵害农民的土地权益 。 表现在实践中 , 即是地方政府往往低于市场价格征用 农地 , 或以市场价格转手获得级差地租 , 或同时低价出让土地吸引投资 , 而失地 农民却无法得到合理补偿 , 容易引起失业和社会不稳定现象 。 但在中国 “空间城镇化 ”大量占用耕地的同时 , 现有城市空间的扩张却并没 有主要为不断进入城市务工的迁移人口提供生活用地 . 而是主要用于以工业开 改 8 3 革 发区为主体的生产建设用地 , 为既有城市居民住房 改善的生活用地 (房地产用地 )以及基础设施用地 。 在目前的户籍制度下 , 流动人 口 无法享受城市政府 为具有本城市户口 的居民所提供的经济适用房和廉 租房待遇 , 而同时他们中绝大多数因相对较低的收 人而无法支付近年来价格迅速增加 的商品房 。 结果 是虽然 目前中国城镇的外来迁移人口 达 1 . 24 亿人 , 其中来 自乡村的超过 0 .7 亿人¹ , 但其中绝大部分仍 然处在无法实现永久迁移的 “半城镇化 ”状态 。 虽然 有大量的内地农业人 口涌向沿海地区 不同等级的城 市 , 但他们却无法获得居住地户口 , 从而很难在迁人 地定居下来 。 同时 , 人 口 的不完全迁移也进一步加大 了农村内部土地调整的压力 。 这是因为在现有户籍 和农地制度下 , 即使越来越多的农村劳动力转移到 城市就业并从非农业部门获得主要收人 , 但迁移人 口 由于在城市无法定居下来 , 仍然不愿放弃农村土 地 , 在农村土地集体所有的情况下 ,农村土地过几年 就必须进行等调整的压力仍然存在 。 这就使得现有 的土地承包法无法落实 , 并进一步对农业投资 、土地 的自由流转及其所带来的资源配置和交易收益产生 负面影响 。 上述 “空间城镇化 ”和 “人口城镇化 ’, 不匹配及其 所带来的一系列问题 , 构成了我国高速城镇化过程 中解决城乡协调发展问题的主要矛盾 。 如何在既有 体制下通过寻找有效 的政策组合来逐步化解这些矛 盾 , 在实现 “空间城镇化 ’,有序进展的过程中为流动 人口和失地农民提供可持续的生计 , 并使得这些人 群最后能够平稳地融人城市社会 , 成为 目前我国政 府未来 10 一20 年中必须面对的重大挑战 。 基于对中国 目前城镇化过程中主要矛盾及其原 因的剖析 , 改革现有的土地征用制度 , 以此为突破 口 , 酉己以相关的财政体制 、户籍制度改革 , 是解决中 国高速发展过程中“空 间城镇化 ”和 “人 口城镇化 ’, 不 匹配问题的关键 。 .区域经济 一 、 “空 间城镇化 ”过程中的地方政府征地激励 规划里 , 城区用地规模则为 10 0 平方公里 ,控制面积 5 0 0 平方公里 (中国土地政策改革课题组 , 2(X) 6 ) 。 除 了生活用地外 , 这些用地主要是生产性建设用地 , 特 别是开发区 占地 ,截至 200 3 年底 ,全国共有各级各 类开发 区 38 37 家 , 其中经国务院批准的只有 232 家 , 仅 占 6% ; 省级批准的 1019 家 , 占 26 . 6% ; 其他 25 86 家均为省级以下开发区 , 占 6 7 .4% 。 但到 200 6 年底各级各类开发区达到 6 01 5 个 , 短短 3 年时间数 量就增加了近一倍 (翟年祥 、项光勤 , 200 7 ) 。 地方政府之所以能够大规模征用农地并以不同 方式进行土地出让 , 一是现有土地征用使得地方政 府能低价征用土地 , 二是与我国政府间行政 、财政体 制有关 。 就土地征用制度来看 , 虽然现有法律规定地方 政府征用土地 的必要条件是为了“ 公共事业 ’, , 但对 “公共事业 ”或者 “公共利益 ” 的范 围却没有明确规 定 。 结果是所有的城市建设用地从法律上都必须由 地方政府首先征为国有 , 特别是在 19 99 年新《土地 管理法》颁布以后 , 将 “ 协议 离婚协议模板下载合伙人协议 下载渠道分销协议免费下载敬业协议下载授课协议下载 征地 ”改为 “公告征地 ’, , 即由国土部门代表政府征地 , 农民和用地单位不再 见面 , 政府在征地之后与用地单位签订供地协议 , 这 实际上进一步剥夺了农民与用地单位谈判的权利 。 在土地征用补偿上 , 现行《土地管理法》确定的农村 征地补偿范围主要包括征地补偿费 、 劳动力安置补 偿费 、地上附着物和青苗补偿费 , 前两项的补偿 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 分别为该地前三年平均产值的 6 一10 倍和 4一6 倍 , 两 项之和 ,低限是 10 倍 , 高限是 16 倍 , 特殊情况下最 高也不得超过 30 倍 。 而相关法律规定 , 第一项给集 体经济组织 , 第二项给安置单位 ,农民个人只能得到 数量最少的第三项 , 即土地附着物和青苗补偿费 , 而 土地 由于用途转换而升值的部分 , 则根本没有列人 补偿范围 。 这使农民获得的土地补偿不仅无法保障 农民未来生活水平的提高 , 甚至难以维持现有生活 水准 。 正是因为在土地征用上地方政府可以以相对低 自 20 世纪 90 年代以来 , 各地通过大规模的城 市工业开发区建设和商住房地产开发 , 利用土地资 源来进行 “经营城市 ” 。 比如以土地资源比较稀缺的 浙江为例 , 根据省规划部门统计 , 2(XX卜2仪阵年间 , 城 市面积扩张平均每年达 126 .4 平方公里 , 是前 5 年均 值的 3.4 倍 。 以陕西省咸阳市为例 , 19 98 年城市用地 规模为 48 平方公里 ; 200 4 年第四次修订的城市总体 ¹ 据 200 5 年 1% 人 口抽样调查数据 (国家统计局 , 200 7) 推 算 , 200 5 年我 国大陆地 区按 照 现住地 和 户 口 登 记地 类型分 的迁 移人 口 共 1 . 47 亿 人 , 其 中现住 地为城镇的 迁移人 口 L 24 亿人 ; 城镇迁 移人 口 中有 0. 7 2 亿人来 自 乡村 、 0. 5 2 亿人来 自镇居 委会和城市街道 (数据推算未 考虑漏登率 )( 国务院全 国 1% 人 口 抽样调查领导小组 办 公 室 、 国家统计局人 口 和就业 统计司 , 200 7 ) 。 舜9卜工姗确 益。”俄毋88囚 盏比2畏 84 改革 .区域济经 获9卜一姗钧 廉的价格从农民处获得土地 , 才使得地方政府进行 土地大规模出让和开发成为可能 。 由于在城市 , 地方 政府基本上是垄断的土地供应商 , 土地出让理论上 来说更容易以土地招标 、 拍卖或者挂牌等更市场化 的方式出让工业 、商业用地 。 但地方政府在工业用地 和商 、住业用地上的做法却截然不同 。 在商业和住宅 用地方面 , 各地纷纷成立土地储备中心 , 进一步集中 了商业 、住宅业用地的出让权 , 通过限制供应商业住 宅业用地并以招 、拍 、挂的市场化模式出让来最大化 土地出让收入 , 结果是推高地价和房价 , 而地方政府 从中获得可观的营业税和各种土地规费收人 。 ¹ 但与 此相反 , 在工业用地出让方面 , 虽然中央政府一再要 求地方政府用市场化的方式出让土地 , 但在实际操 作中绝大部分用地是以协议方式低价出让的。 以浙 江为例 , 全省平均土地开发成本大约是 0. 67 /公顷 , 平 均出让价格是 0. 57/ 公顷 , 大约有 1/4 的开发区出让 价不到成本价的一半 。 近年来 , 很多市县工业用地的 价格都在下降 , 每平方米下降 40 ~ 50 元 (黄小虎 , 200 7 ) 。 一些地区 , 为了弥补协议出让工业用土地带 来的亏空 , 地方政府还通过商 、住用地出让获得 的土 地收人进行横向补贴 。 从表面上看 , 地方政府似乎在采取彼此矛盾的 行动 , 即一方面通过协议出让方式以低价 、零低价甚 至亏本价格出让工业土地 , 另一方面又通过一些诸 如拍卖 、招标 、挂牌等市场化方式尽量高价出让商住 用地 。 为何出现这样的情况呢 ? 地方政府低价出让工业用地的行为 , 与现有行 政管理体制下以 G D P 为核心的政绩考核体系有关 。 我国目前的政府 间行政管理主要是一个自上而下进 行考核的体制 , 特别是在 市 、县基层 , 上级对下级政 府有着比较明确 的考核指标 。 而这些考核指标中 G D P增长率 、 财政收人 、 吸引外资等指标是重中之 重 。 但是 , 相对于商业和住宅业投资而言 , 制造业部 门的投资具有更大的区域间可替代性 , 所以各地在 竞争制造业 的投资上实际上形成了一个全 国性的 “买方市场 ” 。 特别是在 199 4 年财税体制改革后随新 税制逐步实施和税收监管加强 , 地方政府在企业征 税方面的自由裁量权下降 , 通过减免各种正式税收 来竞争投资的手段逐渐缩减 , 于是通过降价供地而 进行的制造业投资区域竞争越演越烈 。 地方政府往 往通过建立新城区 、 城市开发区和各类工业发展园 区加大土地征用和供给规模 。 而一旦各地区地方政 府在政绩考核下不仅仅要保证增长率 . 还要提高本 地在 “同行 ”中的相对位置 , 就必然在吸引投资上形 成竞争 , 结果是地方政府往往低价出让土地来吸引 外来投资 , 并提高预算内自留财政收人与上缴财政 收人 , 做大本地的 G D P 。 但在低价供应工业用地的同时 , 地方政府还是 可以利用商业 、 住宅业用地上较强的区域特质性来 高价出让商业 、住宅业用地 。 这是由于各个城市可供 开发的商业 、 住宅业用地往往受到本城市经济发展 水平 、居民购买力等因素的制约 , 所以为了最大化以 土地出让金为主的地方预算外收人 , 地方政府必然 要适 当限制商 、住用地的供地规模 。 结果是虽然工业 用地虽然 由于各地投资竞争而形成 “全国性买方市 场 ” , 但在商 、住用地方面形成了众多的“局域性卖方 市场 ” 。 地方政府通过招 、拍 、挂的形式出让商 、住用 地 , 以获取高额 、可 自由支配的 、 以土地出让金为主 要形式的预算外收人 , 为地方城市发展 、基础设施建 设以及其他公共产品与服务融资 。 当然 , 地方政府在工业用地和商住用地供给上 的行为差异也与现行的财税体制在不同行业的税种 设置存在密切关联 。 具体说来 , 我国现行税制中的第 一税种是对制造业征收的增值税 , 地方政府在进行 工业用地出让的算计时 , 正是因为考虑到一旦吸引 到制造业投资 , 就可以在未来相当一段时间内带来 比较稳定 的增值税税源 , 虽然增值税的 75 %要上缴 中央 , 但至少还有 25 %留归地方财政 。 所以 , 现阶段 即使压低工业土地出让的价格 , 只要吸引到投资后 带来 的未来增值税流贴现值能够超过地方政府的土 地征用 (准备 )成本 , 那么地方政府就可以通过未来 增值税的抽取而获利 。 因此带来的 G D P 、 吸引的投 资 , 以及上缴的财政收人都将表现为地方官员的政 绩 。 所以 , 在区域间激烈竞争制造业投资的情况下 , 地方政府压低工业用地价格的行为也是理性的 。 商业 、住宅业用地的情况则不同干制造业 。 目前 我国对商业 、房地产业的征税主要是营业税 , 而这也 是地方政府目前唯一较大的独享税种 。 虽然一个地 方的商业发展起来后 , 地方政府可以持续征收营业 税 , 但就以商业服务业和居民住宅为主体的房地产 业而言 , 由于我国的财产税一直没有开征 , 一旦住房 和商业地产售出 , 则无法产生持续的财产税收人 。 在 获。一姗毋800叫 芝盆OŒUJ盆 ¹ 土地 出让金是指 国有土地使 用权出让的 收益 , 即 “地 价 ” 。 现阶段主要来源为农用地转为建设用地 的增值 收 益 . 该收益数 目庞 大 , 且纳入地 方政府预算外收入 。 改革 58 这种情况下 , 地方政府在商业 、房地产用地出让上就 更倾向于最大化当期土地出让金收人 , 有意通过减 少供地抬高土地出让价格 , 形成商 、 住用地供应偏 少 , 高价出让的局面 。 上述工业和商住业用地出让模式的差别也有助 于解释为什么近年来我国制造业投资过高 , 房地产 价格涨幅偏快 , 并进一步带来宏观经济失控的局面 。 廉价供应工业 用地推动了中国制造业过高的投资 , 制造业增加值 占 G D P 比例从 199 0 年的 43 %增加到 2 00 3 年的 52 % , 远超过国际平均水平的 28 % 和中高 收人国家的 4 1% , 制造业投资的边际收益也出现下 降的局面 ( Bla n e ha 记 a n d G iav a z z i , 200 6)。 Q在人民币 汇率调整较慢的情况下 , 制造业大幅度投资形成的 产能转化为高额出 口 并带来出 口顺差大幅增加 、外 汇储备迅速累积以及经济中的流动性过剩 。 在地方 政府对商住用地较少供应的情况下 , 流动性过剩进 一步推高了商住用地价格 。 二 、城镇化过程中的土地制度改革 地方政府大量征地的一个制度基础是非市场化 的土地征用体制 , 而正是因为可以低价征用农地 , 在 高价出让商住用地的同时大规模低价出让工业用地 才成为可能 。 为了遏制这种区域竞争中低价出让土 地的情况 , 中央政府的政策反应是全面收紧 “地根 ” , 一方面严格缩减开发区 , 强化土地监察力度 , 并要求 地方政府以更加市场化的方式出让土地 ; 另一方面 , 中央要求地方政府提高征地补偿 , 并通过 “基本农田 保护制度 ’, 限制地方政府滥占耕地侵犯农民利益的 行为 。 但是 , 由于地价一般随经济发展不断上升 , 而且 各地 、乃至一地不同区位的地价变化很大 , 试图通过 中央 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 征地补偿标准的方式不仅将因地价增加而 很快导致补偿标准过时 , 而且也将因地价在不同区 位间的巨大差异而难以操作 。 所以 , 要从根本上扭转土地出让的非市场化操 作局面 ,就必须首先实现土地征用市场化 , 或者说建 立农地转工 、 商业等非农用地过程中农民与包括城 市政府 、开发商在内的用地者之间直接协商机制 。 这 就要求允许农村集体土地直接进人土地一级市场 。 只要符合城市规划和土地利用规划的要求 , 用地者 可以直接与村集体进行土地交易 , 使得村集体及其 村民能够保有土地出让的更多收益 。 而目前政府垄 断的征地模式 , 不管如何进行补偿标准的调整 , 都会 导致土地市场的价格机制无法发挥作用 , 滋生大量 的寻租 、补偿不足以及土地被过度占用的现象 。 只有 土地征用成本提高了 , 地方政府乱圈地并低价出让 竞争制造业投资的情况才能从根本上得到缓解 。 从 更深层次看 , 这种 措施 《全国民用建筑工程设计技术措施》规划•建筑•景观全国民用建筑工程设计技术措施》规划•建筑•景观软件质量保证措施下载工地伤害及预防措施下载关于贯彻落实的具体措施 还有助于缓解我国目前的经 济过热 , 以及外贸顺差的进一步加大和因此导致的 流动性过剩 , 对房地产投机也有抑制作用 。 但是 , 土地征用的市场化并不意味着地方政府 无法获得土地由农地转化为非农地过程中的任何增 值收益 。 从理论上讲 , 城镇化过程中土地利用用途的 转换所发生的增值在相当程度上来 自于具有 “外部 性 ”的城市基础设施和产业的发展 , 而非土地原使用 者(即 占有土地 的农民 )对土地的投资 。 因此 , 抽取一 定比例的土地增值税不仅从经济效率上有合理性 , 而且可以实现由不规范的预算外土地出让金向更规 范的预算内土地增值税的转化 , 减少 当前地方政府 在土地出让中的寻租行为和预算外财政收支缺乏透 明度的情况 。事实上 , 虽然我国的现有体制下从法律 上不允许未经审批的农村集体将土地转 为非农用 途 , 但在实践中靠近城市郊区的农村集体通过以租 代征 、 小产权房等多种形式已经在大量获取土地 由 农用转非农用过程中产生的增值收益 。 而 由于这些 交易在现有政策框架下是非法的 , 不仅交易双方缺 乏法律保障 , 地方政府也无法从这些交易中获得任 何土地增值带来 的收人 。 结果是土地和房屋买卖双 方在交易 中存在风险 。 在通过土地征用市场化提高土地使用成本以减 少工业用地低价出让行为的同时 , 要从根本上改变 地方政府为提高出让金而偏少供给商住用地的局 面 , 还必须加速财税体制改革 。 主要措施就是要逐渐 引人对商住用房地产征收的财产税 , 以此激励地方 政府增加商住类房地产用地的供给 。 这将会缓解 目 前出现的商住用房地产因为供给偏少而导致的价格 过快上涨的局面 。 实际上 , 在 19 94 年财税体制改革 之后 , 中央和省级财政不断上收财源 , 而地方政府除 ¹ 实际上 , 20 世 纪 90 年代中期的快速工 业化和城镇化 过程在很 大程度 上是 投资驱动 的。 虽然在中国改革早 期 G D P 增长 的 主要 来 源 是 全 要 素 生 产 率 的 增 长 . (M a dd is o n , 199 8 ) , 但 20 世 纪 90 年代 中期 以来 全要 素 生产率对 G D P 增长 的贡献显著下 降 , 这就 意味着这 段 时间超过 9 % 的经济增长率在很 大程度上是 年增长 率 超 过 12% 的 资本投资所 带来 的 (z he n g a n d B ig s t e in , 20() 6) 。 .区域经济 盔9卜工姗劝 盔。一姗扮882 芝比2畏 8 6 改革 .区域经济 了营业税以外 , 一直缺乏稳定增长的税基 , 而不得不 寻求包括土地出让金在内的各类预算外财政收人 。 这不仅造成失地农民的困境和因征地而导致的社会 矛盾的激化 , 也带来了财政管理的不透明甚至寻租 现象 。 所以 , 与土地增值税一起 , 引人财产税来充实 地方税基本来就是我国下一步财税体制改革的题中 应有之意 。 三 、协调 “ 空间城镇化 ”和 “人 口城镇化 ”的政策 组合 盔9卜一涨拍 盗。工姗扮雪。叫 芝弓2岂 一旦实现土地征用市场化并引人了财产税和土 地增值税后 , 地方政府获得了新的 、能够稳定增长的 税基 。 在这种情况下 , 政府过度征地 , 低价过度出让 工业用地 、 而高价过少出让商住用地的局面就会得 到根本性的改变 , 这显然有助于我国 “空间城镇化 ” 过程中土地利用效率提高和利用结构优化 。 实际上 , 上述土地制度改革的优势还不止于此 。 在采取有力 的配套改革措施的情况下 , 土地制度改革所带来的 地方税基强化 , 完全可以为 “人 口城镇化 ”的顺利完 成创造有利条件 。 就中国的 “人 口城镇化 ”而言 , 虽然现有体制下 中国已经基本消除了限制劳动力短期流动的措施 , 但在户口 制度仍然存在并发挥作用的情况下 , 农村 迁移人口往往无法实现举家迁移 , 而以临时性 、单身 迁移为主 。 特别是 2 0 世纪 90 年代中期以来 , 随着以 外资 、私营企业为主导的城市部门的发展 , 农村劳动 力开始大规模向城市制造业 、服务业部门转移 。 但与 此同时 , 户籍制度改革却并没有取得根本性突破 , 不 仅主要大中城市 的户籍制度没有真正放开 , 跨省区 流动人 口的户籍改革仍然困难重重 。 虽然 20 05 年中 国城镇化率已经达到 43 % , 但其中包括上亿的农村 流动人 口和几千万的失地农民 。 在 目前的户籍制度 下 , 缺乏本地城市户口 也意味着迁移人 口 无法平等 获取城市政府提供的社会救助 (如最低生活保 障) , 政府住房补贴 (如现有的经济适用房和廉租房 的实 物或租金补贴 ) 以及子女在城市公立学校平等就学 的机会 。 ¹ 实际上 , 近年来我国在城市基本社会救助 体系 ( 如最低 生活保 障 )和住房保障体系 (如经 济适 用房和廉租房 )建设上取得了较快进展 , 但这些保障 体系只面对具有本地户口 的城市居民。 从教育上看 , 虽然中央政府要求地方政府解决流动人 口子女的就 学问题 , 但并没有为此提供相应的财政资源 , 而地方 政府也缺乏积极性去全面执行中央的政策 。 因此 , 要破解 “人 口城镇化 ”过程中的迁移人 口 无法享受城市常住居民所享有福利的问题 , 关键就 是要寻求一个有效的融资机制 , 为农村流动人口逐 渐提供城市居民所享有的社会救助 (如最低 生活保 障 ) 、政府住房补贴 ( 如现有 的经 济适用房和廉租房 的实物或租 金补贴 ) 以及子女在城市公立学校平等 就学的机会 。 而前文提到的城市土地制度改革中引 人财产税以及在农地转非农地征用市场化过程中引 人土地增值税 , 就可以作为给迁移人口 进人城市并 享有城市户籍所附带福利的财政基础 。 考虑到我国进人城市打工的农民规模庞 大 , 而 要为这些人提供与户 口相关的最低生活保障 、 子女 就学和住房安排不可能一献而就 。 所以我国的户籍 制度改革必然是一个渐进的过程 。 可以考虑在城市 设定流动人 口 获取城市户 口 的永久迁移准人标准 ( 主 要是收入和在城市工作年限 , 如要求在该城 市就 业 2一 3 年 , 申请 时累计 6 一 12 个月收入标准在 100 0 元 或者 巧 00 元 以上等 ) 。 农村迁移人口 一旦达到准 人标准 , 在其自愿放弃农村土地的情况下 , 就可以获 得城市户口 。 上述准人标准的设立 , 不仅可以防止在 短期内大量迁移人 口 为享受福利包而涌人城市 , 也 有助于城镇化有序推进 , 鼓励迁移人口 努力工作和 创业 ( 以达 到准入标 准 ) , 后者又将反过来抑制基本 社会保障等福利包支出的过快增长 。 由于准人标准 只针对希望获得本地户口 并享受相应福利包的迁移 人口 , 不会对劳动力的非永久流动有任何负面影响 。 更重要的是 , 由于该准人标准并不随经济发展和收 人水平提高而同步增加 , 所 以相对于平均收人而言 , 它实际上是逐渐降低的 , 这就实现了户籍制度的渐 进改革。 之所以要求农民必须在 自愿放弃农村土地的前 提下才能获得城市户口 , 也与 目前农村土地集体所 有的体制有关 。 虽然《土地承包法》规定土地 30 年不 ¹ 这 里需要指 出 , 随着我 国社会保障体制 的改革 , 严格 说来 , 大部 分迁移人 口 无 法享受的养老 、失 业和医疗保 险等福 利安排是 由雇主 (或工 作 单位 )而非城市政府提 供的 , 不 能被看成与城市户 口 直接相 关 。 因此 , 应该严格 根据是否缴费来决定能否 受益 。 政府所能做 的是在解决 社会保 险 “历 史欠账 ”的基础 上 , 推 动覆盖 面扩大 ( 以及 最 多是财政 许可条件下 的有 限补贴 ) 。 相对而言 , 政府可 以积极作为 的是建立 基本社会救助体 系。 目前 , 该体系 已经有 比较好的基础 , 将其进 一 步推广 到获得户 口 的迁 移人 口 并不 困难 。 改革 78 调整 , 但由于村庄中不同家庭间人口变动 , 土地长期 不调整往往会带来村民之间的矛盾 。 特别是在越来 越多的农村劳动力转移到城市就业并从非农业部门 获得主要收人的情况下 , 由于无法获得城市户口所 提供保障的流动人口 仍然不会放弃农村土地 , 就使 得农村土地调整的压力仍然持续存在 。 而一旦部分 外出迁移人口 能够在 自愿 的基础上放弃农村土地以 获得城市 户口 (及其所带来的福利 ) , 那么被释放的 土地将能够用于应对农村内部人 口变动的需要 。 这 就使得土地承包权的稳定乃至于扩大农业生产经营 规模成为可能 , 也非常有利于农地产权的真正稳定 以及留守农民的收人持续提高 。 四 、结 论 的土地利用效率低下 、土地利用结构不合理的问题 。 征地市场化将使得制造业用地成本增加 , 减少工业 用地的浪费现象 , 而财产税的引人将提高地方政府 供给商业 、住宅业用地的激励 , 也有利于减缓城市土 地 、房产价格的扭升 。 第三 , 这些政策组合将有利于为城市经济发展 作出贡献的流动人口 享受城镇化过程中的 “土地红 利 ’, 。 以引人财产税和土地增值税为契机和条件来全 面推进地方政府进行户籍制度改革 , 将使得我国农 村流动人 口实现 “市民化 ” 。 而移民家庭逐渐地 、但也 是完全地融人城市 , 有助于留在农村的人口 扩大土 地经营规模 , 提高收人 , 并最终实现城乡一体化发 展 。 压国西国肠 .区域经济 城镇化是未来数十年内中国发展 的一个主旋 律 。 城镇化的进程将不可避免地带来我国城市 、产业 和人 口在全国范围内的空间重组 。 本文提出 , 要解决 目前我国“空间城镇化 ”与 “人口城镇化 ’,过程中的主 要矛盾 , 并实现城镇化过程中这两个维度 的协调 , 必 须以土地制度改革 , 特别是征地制度市场化改革为 出发点 , 同时 , 还需要配合土地增值税 、财产税的引 人并作为地方政府的主要税基 。 在以土地为基础的 地方税基得到强化后 , 还可以进一步推进为流动人 口提供最低生活保障 、 子女就学安排和住房保障的 户籍制度改革 。 第一 , 这些政策组合有利于解决 “空间城镇化 ” , 特别是征地过程中地方政府 、 土地开发商与失地农 民之间的利益分配问题 。 开发商与失地农民直接谈 判的机制将使得失地农民可以获得因土地用途改变 而带来的部分土地增值收益 , 而土地增值税的引入 则会在降低征地制度市场化改革中来自地方政府阻 力的同时 , 规范地方政府行为 。 第二 , 这些政策组合有利于解决城镇化过程 中 参考文献 [l ]国务院全 国 1% 人 口抽样调查领导小组办公 室 国家 统计局人 口 和就业统计 司 : (2 00 5 年 全 国 1% 人 口 抽样 调查资料》, 中国统计出版社 , 200 7 年 [2〕黄小虎 :《当前土地问题 的深层次原 因》, 《中国税务》 2 0() 7 年第 2 期 , 第 46 一4 7 页 [3 }翟年祥 项光勤:《我国现行土地征用制度 的问题 及其 对策探析》, <中国行政管理》200 7 年第 3 期 , 第 9 一12 页 [4了中国土地政策改革课题组 :《土地解密》, <财经》200 6年 第 4 期 , 第 34 一科 页 [5 1Blan e ha rd , o liv ie r J a n d G ia v姗i, Fra n e e se o , R e bal - a n e in g G ro wt h i n C hin a : A Th re e 一H a n d e d A p p ro a e h . D ise u s sio n Pa P ers , D P540 3 , Ce n te r fo r E e o n o m ie PO li e y R e se a rc h , J a n u娜 20 06 . [6」M a ddiso n , A n g u s , C hin e se e e o n o m ie p e rfo rm a n e e in th e lo n g ru n . Pari s a n d W a s hin gt o n , D . C . : 0 吧a n is a tio n fo r E e o n o m ie Co 一o p erat io n a n d D e v elo pm e n t , 19 9 8 . (编校 :李玲 ) 益9卜工搬镇舞。工扮姗 番 8 8 非改革