中南财经政法大学副校长韩呼生：我国公办高校负债及其治理

中南财经政法大学副校长韩呼生：我国公办高校负债及其治理 2009-3-24    摘要：高校扩招在促进我国高等教育跨越式发展的同时，也使高校背上了巨额的债务。如何化解我国高校的债务存量，及时控制负债的规模，是当前我国高校迫切需要解决的一大难题。针对我国高校负债存在的问题及原因，治理我国高校负债的基本对策是必须做到标本兼治。从治标的角度来看，当务之急是清理归类、控制规模和化解存量。从治本的角度，必须理清政府与高校在高等教育发展中的关系，改革高校的治理结构。   关键词：公办高校，负债，治理   　　始于1999年的高校扩招，在促进我国高等教育跨越式发展的同时，也使高校背上了巨额的债务。沉重的高校负债给我国高等教育的健康发展提出了前所未有的挑战，这一问题若得不到很好的解决，势必会给我国的高等教育带来一场深刻的危机。如何化解我国高校的债务存量，及时控制负债的规模，是当前我国高校迫切需要解决的一大难题。对这一问题进行探讨，无疑具有重要的理论和现实意义。 　　 　　一、我国公立高校负债的现状与问题 　　 广义的高校负债是指高等学校所承担的能以货币计量、需要以资产或劳务偿还的债务。它是高等学校资产总额中属于债权人的那部分权益或利益，代表了高等学校对其债权人应承担的全部经济责任。包括借入款项、应付及暂存款、代管款项和应缴款项。本文所指的高校负债是一种狭义高校负债，即指高校向金融机构借款和向其他单位、个人借入的有偿使用的各种款项，如高校的银行借款、职工集资款等。控制我国公立高校债务规模、化解债务存量，首先必须了解高校债务现状。总体来看，我国公立高校债务表现出以下特点：   　　1.债务规模大 　　 由于高校债务透明度较低，因而很难了解其确切的规模，只能通过各种渠道和侧面进行初步估算。已有的文献和社会的反应都认为我国高校负债的规模是相当大的。据2005年中国社会科学院发布的《2006年：中国社会形势分析与预测》的社会蓝皮书显示，目前中国普通高校向银行贷款大致为1500亿元至2000亿元。而人民银行统计，截至2005年底，高校贷款余额达2001亿元。对高校负债估算最高的是2007年全国政协通过对30多所高校的调研提交的一份 报告 软件系统测试报告下载sgs报告如何下载关于路面塌陷情况报告535n,sgs报告怎么下载竣工报告下载 。该报告称，全国高校贷款总额已达2500亿元左右。以上这些数字都是通过调查推断或各高校向教育行政主管部门上报的数字汇总而来的，实际上高校的贷款数目可能远不止2000多亿。   2.负债面宽   自扩招以来，负债融资办学已成为我国高校的一种普遍现象。从高校隶属关系来看，无论是办学实力较强的部属院校，还是办学实力较弱的地方院校都存在不同程度负债。如截至2005底，我国76所部属院校共欠债336亿，校均欠债4.4亿。从地域分布来看，无论是经济发达的东部，还是经济欠发达的西部，也几乎是校校负债。如广东2007年省政府一次性免除高校130亿债务后，绝大部分高校仍处在债台高筑举步维艰的窘境。又如位于西部的重庆市，市属14所高校、委属2所高校2000年至2003年每年度的银行贷款金额分别为1.86亿元、7.75亿元、20.11亿元和32.20亿元。   3.负债保证形式单一   按照《担保法》、《担保法解释》规定，学校、幼儿园、医院等公益性质的事业单位、社会团体不得作为保证人；学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施不得抵押。高校作为教育事业单位，其性质决定了其不得为他人提供担保，其他企业也不愿意为高校提供贷款担保。因此，目前高校贷款主要是靠银行提供信用额度，实施信用贷款。   4.负债收入总体上以基建项目支出为主，但也存在福利性支出   从债务收入用途来看，我国公立高校债务收入主要用于基建支出，包括修建学生宿舍、教室、实验室和运动场地等。但也存在福利性支出。2006年3月，审计署曾发布《18所部属高校2003年度财务收支审计结果》。审计显示：高校债务增长额中，基本建设形成的债务占82%，福利性支出占18%。理论上，资本性公共品的提供通过债务融资有其合理性和必要性，但无论因为什么样的原因，举债用于福利性支出，在西方国家一般都被视为是一种不道德的行为。   5.存在严重财务危机，可能引发社会风险   　　高校欠债是需要偿还的，2000亿负债即使不考虑本金，单纯就支付利息而言，也需要筹措一大笔资金。高校是一个非营利性的公共部门，高校的收入主要靠财政拨款和学生收费。其中，国家财政拨款主要用于维持学校的正常运转，且近期内政府用于教育的财政投入更多偏向义务教育，用于高校的财政拨款不可能大幅增长。高校偿债资金主要靠学生收费，而国家对高校收费的用途又有一定限制：即高校学生收费不少于25%用于返还学生，不少于20%用于弥补教学经费的不足，不少于1%的比例用于毕业生的就业指导。学费收入的其余54%中究竟有多大比例可用于贷款的还本付息是一个值得思考的问题，即使全部用于还贷，对于数额巨大的高校贷款本息而言恐怕也是杯水车薪。目前我国高校负债已进入了偿还的高峰期，由于缺乏必要的偿债资金来源，一些高校不得不紧缩正常的教学开支，甚至少数高校已处于破产的边缘。高等教育涉及到千家万户的切身利益，若高校因举债出现的严重财务危机得不到及时化解，势必还会进一步引发社会风险。 　　 　　二、我国高校负债的原因分析 　　 我国高校负债的规模非常庞大，且增长也异常迅速。表面看起来高校负债是政府财力投入不足所致。然而，透过其表面的现象不难发现，我国高校负债的原因是非常复杂的，既有特定历史时期深层次的体制原因，也有高校自身发展的客观需要。具体说，可以概括为如下几个方面：   　　1.教育行政化推动高等教育规模超常规发展   我国高校之所以走上贷款办学的道路，表面上看是因为财政投入不足，但更深层次的原因则是教育行政化的结果。我国高等教育规模的发展没有经过完整的论证决策程序，没有充分听取民意、接受监督。在扩招时，教育主管部门没有顾及有的学校根本不具备相应的办学条件，扩招直接导致了高校教学质量的下滑；也没有顾及完成大众化教育的任务应该有职业教育、社区学校参与，而把扩招的任务更多地交给了公办高校，在缺乏充分市场信息的条件下盲目增设专业，导致高校毕业生就业困难；同时还要求在政府加大教育经费投入同时，各高校要利用银行贷款加大校园改造和建设力度，即鼓励学校采取向银行借款的方式来发展教育。   1999年以来，国家要求凡是教育国债资金安排的项目，在总投资中由当地政府和高校配套的资金规模必须达到2／3以上，对配套资金确实不能到位的项目，要视情况调减资金。为了得到补助，高校在政府的引导下，只好通过向国有商业银行贷款来筹集配套资金。一些地方政府还向高校承诺将在未来协助高校偿还银行贷款。在前有政府政策鼓励，后有政府财力支持的情况下，高校大胆地迈出了向银行贷款的步子，结果直接导致了债务规模急剧膨胀。   2.高校普遍存在的预算软约束问题   公办高校就像国有企业一样普遍存在预算软约束问题。正如科尔奈所指出的：各种各样的预算外机构、大学、中 小学 小学生如何制作手抄报课件柳垭小学关于三违自查自纠报告小学英语获奖优质说课课件小学足球课教案全集小学语文新课程标准测试题 、医院或者是全国性的社会保险基金，都存在着预算软约束问题。科尔奈等人的文章中也明确指出了学校具有预算软约束性质。所谓预算软约束，是指经济主体运行的财务后果由政府或者其他机构承担，这会引起经济主体和经营者事前的机会主义行为，由于存在事后补贴，削弱了组织的退出机制，易造成资源配置的效率低下。公立高校是非营利组织，提供的是准公共产品或者公共产品。一方面，尽管高校有可靠的收入来源如政府拨款、学费、社会捐赠等，但这些拨款都有专门的用途，学校没有经营剩余，学校的还款能力、支付利息的能力有限。另一方面，虽然高校是法人单位，但高校涉及到社会方方面面，涉及到千家万户的切身利益，高校因过度负债而出现财务危机，无论是基于政府自身的责任，还是迫于社会的压力，政府一般情况下都不可能让学校破产。在学校出现财务危机时，政府必须想尽办法维持学校的正常运作，必须对学校实行救助，补足学校的财务赤字。由于高校的预算约束是“软”的，故几乎所有的国家都没有赋予公立高校自主贷款的决策权，也不允许用高校的资产作为抵押贷款。若无视这一点而盲目地赋予高校独立债务融资权，其结果必然是过度负债。   相比于发达国家，我国公办高校的预算约束更“软”。因为我国公办高校行政领导采取的是自上而下的任命制和考核制。尽管原则上要求学校重大决策要由教代会表决通过，但目前由党政控制的高校教代会对党政自己的决策和制定的方针普遍行使了虚浮的监督职能。这样，学校领导行为主要依靠上级教育主管部门来监督，由于信息不对称，加之下级的政绩往往也是上级政绩的一个重要组成部分，只要下级不作出大的违规行为，上级也有可能视而不见。在决策权力高度集中而又缺乏内部和外部监督情况下，学校领导往往会基于学校发展的利益而忽视教育自身发展规律，忽视学校发展的整体和长远利益，个别学校领导借学校名义过度负债，甚至搞形象工程，满足政绩考核的需要，导致了学校财务状况的恶化。这种现象在我国公办高校存在一定的普遍性。   3.金融体制改革为高校债务融资提供了良好的外部环境   随着金融体制改革的逐步深入，银行的运行机制由 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 转向市场，盈利成为其经营的主要目标。银行也清楚地认识到公办高校存在预算软约束问题，于是，当银行尚有大量的资金贷放不出去时，就把目标放在高校这个安全性相对较高的资金市场上，这就极大地方便了学校申请和使用银行贷款。在贷款审批上，银行普遍未按贷款条件及程序审查贷款，不设立担保或财产抵押，基本上实行信用贷款，许多银行以“是否进入‘985’工程或‘211’工程”作为界定高校还款能力的重要 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 。在国家十分重视高等教育发展的情况下，许多高校的高层管理者简单地认为拨款、贷款都是国家的资金，不用白不用，随之而来的便是不加约束地任意贷款，甚至盲目地扩大贷款规模，银行与高校各自在追求效益最大化的过程中加剧了高校债务规模的积累。   4.高校基建项目融资特点与高校债务融资的客观需求   上述三个方面我们更多考虑的是特殊 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 环境下我国高校不合理负债和过度负债的原因。事实上，即使高校不扩招，高校负债融资也有其合理性和必要性。高校负债作为公共债务的范畴。按照公共财政学的相关理论，在不考虑宏观调控的情况下，政府某一项公共支出通过债务融资的必要性和合理性，主要取决于支出对象的融资特点和成本与受益的时间模型。从融资特点来看，政府负责的某些资本性公共品耗资巨大，动辄上亿，且建设周期长，政府通过债务融资是必需的，如城市铁路、高速公路、城市的管网等。因为这些项目的投资额往往超出了一级政府年度财政收入甚至国民收入，是一般税收无法支撑的。如果禁止债务融资，此类工程就很难开工，公共基础设施的投资数额会低于社会最优的水平。从政府支出项目成本与受益的时间模型来看，政府负责提供上述这些资本性公共品，其投资是一次性的，但使用和消费却并非一次性的，甚至常常不发生在投资当期，而是在今后若干年持续发挥作用。这时如果通过一次性征税提供建设资金，会造成受益者和成本负担者分离，迫使当代纳税人为未来公共品提前买单，显失公平，也会造成其供给低于社会最优的水平和规模。因此，通过负债融资，并在今后若干年以税收和使用费偿还，不失为一种合理的选择。   　　高校的校舍、运动场地、大型仪器设备等支出项目都具有投资规模大、建设周期长的特点。且一旦建成可供好几代人享用。按照上述分析，这些项目通过举债融资不仅是必要的，也是合理的。从国际经验来看，发达国家大、中、小学基础设施建设资金很大一部分也是通过举债来融资的，如美国上个世纪50～60年代的教育大发展时期，学校基本建设支出资金中的45%来自于州和地方发行的债券。从这个角度来看，我国高校举债有其客观需要。不过，这里需要特别强调的是，高校债务融资的合理性和必要性，并不等于要赋予高校独立债务融资权。 　　 　　三、治理我国高校负债的对策思考 　　 针对我国高校负债存在的问题及其原因，治理我国高校负债的基本对策是必须做到标本兼治。从治标的角度来看，当务之急是清理归类、控制规模和化解存量。从治本的角度看，必须理清政府与高校在高等教育发展中的关系，改革高校的治理结构。具体如下：   　　1.清理分类   基于目前高校债务现状和对风险的认识，首先必须对高校负债进行认真地清理。由于高校负债成因复杂，透明度较低，完全由高校自己清理或者由教育主管部门负责清理，都很难真正弄清高校负债的具体规模。为此，应由政府牵头，成立一个由财政部门、教育行政主管部门、审计部门、高校共同参与的清理小组，对高校负债进行一次彻底清查。在此基础上，按不同标准对高校负债进行归类，如按债权人可以将高校负债分为银行借款、公司和个人借款等；按用途可以将高校负债分为资本性支出和福利支出；按高校举债行为是否合法可以将高校负债分为违纪与非违纪负债；此外，还可以高校承受能力将其分为适度负债与过度负债。总之，对高校负债进行清理归类是非常重要的。因为清理归类是划分高校负债偿还责任的基础。   2.加强管理，控制规模   对于已经清理归类的高校债务存量，应从高校剥离出来，由财政部门进行管理。因为公立高校负债就其性质而言，属于公共债务，一旦形成财务危机，其最终兜底者还是政府的财政部门。由于公立高校普遍存在预算软约束，因此，可以收回高校独立的负债融资权，进而可以实现高校负债规模的零增长。对于今后高校发展过程中基建项目债务融资需求，可以借鉴发达国家的做法，由学校和教育行政主管部门提出需求申请，交由权力机关（人代会）审批，再由财政部门发行政府债券为其筹措资金，后通过财政拨款的形式拨付给高校，并对高校的使用过程进行监管。   3.分清责任，化解存量   　　对于已经形成的高校负债，完全由纳税人的税收来买单，不仅对纳税人不公平，而且对那些没有负债或负债行为比较规范的高校也有失公平。为此，必须分清责任，分类化解存量。对于那些违纪形成的高校负债，应追究其领导者的责任。对于过度负债部分和用于学校教职工福利支出形成债务，应限期由学校自己想办法偿还。对于合理负债，即用于学校基础设施建设的债务，其偿债的责任应完全由政府承担。当然，合理负债的偿债责任在政府，并不等于这部分偿债资金完全来自于财政拨款，学校某些基建项目建成以后，其负债是可以通过收费来偿还的，如学生宿舍等。 4.调整政府与高校的关系，改革高校治理结构   　　防范高校负债风险，就要明晰产权，构建责、权、利分明的制度体系，调整政府与高校的关系，改革高校治理结构，走依法治教的道路，避免行政权力在没有监督、限制的环境中干涉教育的发展，确保高校回归教育本位。我国《高等教育法》第六十条规定：“国家应建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制”；第六十一条规定：“高等学校的举办者应当保证稳定的办学经费来源”；第十三条规定：“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”。法律已明确界定了政府、高校在办学中的职责。政府的职责是依法保障对高等教育的投入；高校则应该尊重受教育者的选择权，按照竞争的需要自主进行招生、自主进行学科专业设置、自主进行学术研究。所以，高校在扩大学校规模时应当进行校内民主决策，广泛听取教师和学生的意见，并提交人大审批。在这样的前提下，无论是增大校园面积，或是扩大基本建设的决策，都将是立足于教育自身的真实发展需要，而不是盲目的扩张。 作者：中南财经政法大学副校长 韩呼生 来源：《国家教育行政学院学报》2009年第1期 责任编辑：张春