公路安全保护条例释义[1]

《公路安全保护条例》条文释义第一章总则【本章提要】一部法律，就其内容结构而言，一般包括总则、分则、附则三个组成部分。总则，通常是对这部法律的立法目的、基本原则、管理体制等重要问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 作出规定，对其他章节的规定具有概括和指导的作用。全面、正确地理解、领会总则的精神，是学习这部法律的重要基础，对正确理解、把握并执行好分则中的具体条款是至关重要的。本章共十条，分为本条例立法目的、各级人民政府及其有关部门的公路保护职责、公路管理体制、公路保护经费来源、公路“建、管、养”与社会发展相适应原则、公路突发事件应急管理、社会公众保护公路的责任和义务等六个部分。第一部分，也就是第一条，开宗明义地指出制定本条例的目的，即加强公路保护，保障公路完好、安全和畅通，以更好地发挥公路在国民经济发展、社会主义新农村建设以及人民群众安全、便捷出行方面的作用。在立法目的“三要素”中，完好是基础，安全是保障，畅通是目的。第二部分，即实施公路保护的主体，包括第二条、第三条和第四条。一是规定了各级人民政府的公路保护职责。公路是政府为社会公众提供的公益性公共产品，总的来讲，在公路保护中，各级人民政府应当承担领导责任，包括建立健全公路保护的管理机构、按照公路管理事权建立层次清晰的公路保护经费保障机制、创建“政府主导、部门联动”的工作机制并督促相关部门积极履行公路保护职责、加强违法超限运输车辆治理、负责划定公路建筑控制区的范围并公告等。二是规定了县级以上人民政府交通运输主管部门和公路管理机构的公路保护职责。三是规定了政府各相关部门和机构在公路保护工作中的职责分工。第三部分，也就是第五条，明确了公路保护经费的来源，即公路保护经费由财政供给，按预算管理办法执行。第四部分，即第六条，确立了公路“建、管、养”与社会发展相适应原则。公路建设是公路保护的基础，管理和养护是加强公路保护的手段。社会发展，尤其是经济发展水平是社会上层建筑的基础，当然也是公路建设、管理和养护的基础。要站在这个基础之上，逐步提高公路建设、管理和养护水平，努力满足国民经济和社会发展以及人民群众生产、生活需要。同时，也应当清醒地认识到，不能脱离这个基础对公路建设、管理和养护提出现阶段无法逾越的目标，无限放大公路保护责任。第五部分，即第七条和第八条，确立公路突发事件应急管理的基本制度。考虑到条文数量较少，同时其重要性极高，因此放在总则里，形成现在的体例。第六部分，即第九条，确立了社会公众的公路保护义务，这是总括性规定，具体义务在本条例各章节中都有详细规定。第一条为了加强公路保护，保障公路完好、安全和畅通，根据《中华人民共和国公路法》，制定本条例。【释义】本条是关于本条例立法目的和立法依据的规定。一、立法目的。又称立法宗旨，是指制定一部法律所要达到的任务目标，也就是说制定一部法律要解决哪些问题。本条例的立法目的是加强公路保护，保障公路完好、安全和畅通。（一）公路完好，主要是指公路物理状态的完好，即公路及其附属设施应当符合有关技术规范的要求，处于良好的技术状态，包括路面平整，路肩、边坡平顺，有关设施完好。（二）公路安全，主要是指公路本身的安全及整个路网运行的安全。公路属于国家财产，保障公路安全就是保障财产安全，任何单位和个人不得破坏、损坏、非法占用或者利用公路、用地和公路附属设施，如挖沟引水、采石取土等危及公路安全的活动。需要明确的是，公路安全与交通安全密切相关，但不能等同于交通安全。道路交通安全是一个由人、车、路和环境等要素构成的“公路安全生态链”，系统中任何一个要素的行为或性质发生变化都会对整个公路交通安全产生影响。在我国现行法律体系中，围绕道路交通安全所产生的法律关系主要是由《中华人民共和国道路交通安全法》调整的，其第三条规定“道路交通安全工作，应当遵循依法管理、方便群众的原则，保障道路交通有序、安全、畅通”。（三）公路畅通，主要是指公路的通行功能正常。公路畅通的前提必然是公路完好和公路安全。如，公路未出现塌、坑槽、隆起等损毁现象，公路沿线无摆摊设点、堆放物品、倾倒垃圾、放养牲畜、打场晒粮等违法行为。此外，公路畅通不仅指某条或某段公路的畅通，还包括整个公路路网的有效运转。如，本条例第五十条有关省、自治区、直辖市交界区域公路养护作业管理的规定，就是在整个大路网格局下考虑路网通畅运行的。（四）加强公路保护。为保障公路完好、安全、畅通，必须从以下方面加强公路保护：一是加强养护管理。具体指公路管理机构、公路经营企业等养护管理责任主体为保证公路的安全和畅通，并使公路处于良好的技术状态，在公路运行期间按照相关的法律、法规、规章和技术规范、操作规程对公路、公路用地和公路沿线附属设施开展的保养、维修、水土保持、绿化和管理的各项业务工作，即保障公路的“完好”。二是加强路政管理。具体指各级公路管理机构为维护公路管理者、经营者、使用者的合法权益，根据《中华人民共和国公路法》、《公路安全保护条例》等法律、法规和规章的规定，实施保护公路、公路用地及公路附属设施的行政管理，主要是防止公路受到人为的破坏和损坏，即保障公路的“安全”。三是加强路网运行与应急管理。具体指在养护管理和路政管理的基础上，根据公路沿线经济展水平、车流量等因素，着力完善路网结构，消除影响路网体系全面发挥作用的断头路、疏港路，构建一张规划布局科学、干线支线交错、技术等级合理、路路衔接紧密的公路网络，同时积极利用信息化等科技手段，构建路网调度网络和指挥、执行系统，建立高效的路网信息发布制度和公路突发事件应急处置机制，充分发挥路网体系的调度和疏导功能，确保整个路网的畅通，提高路网抵抗自然灾害等突发事件的应急能力，即保障公路的“畅通”。总体上看，养护管理、路政管理、路网运行与应急管理是公路保护的不同表现形式，三者紧密联系，缺一不可。如，治理车辆违法超限运输属于路政管理工作，组织对违法超限运输造成损坏的桥梁等公路设施进行检测和维修属于养护管理工作，因维修桥梁等公路设施采取分流措施以及发布公路通阻信息则属于路网运行与应急管理工作。二、立法依据。本条例的主要立法依据是《中华人民共和国公路法》（以下简称《公路法》），这是调整公路保护法律关系的基本法，在公路规划、建设、养护、路政管理等方面确立了一系列的基本原则和基本法律制度。其中第四章、第五章对公路保护作了比较全面的规定，主要包括养护责任、养护资金来源、养护作业、绿化管理、涉路施工许可、建筑控制区管理、桥隧结构物保护、超限运输车辆管理、公路附属设施保护等方面的规定。本条例在《公路法》所规定的基本原则和制度框架内，针对公路保护工作的特点及近年来公路保护工作中出现的新情况、新问题，制定了一系列具体的安全保护及监管制度。此外，本条例的立法依据还包括《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国国务院组织法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国侵权责任法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国铁路法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国人民武装警察法》等法律规定。三、立法背景。改革开放以来，我国公路事业得到了长足发展，截至2010年年底，全国公路网总里程达到398.4万公里，其中高速公路通车里程达到7.4万公里，农村公路通车里程达到345万公里，“五纵七横”12条国道主干线全部建成，西部开发8条省际通道基本贯通，极大促进和保障了我国经济社会的发展。与此同时，如何运用法律手段进一步加强公路管理，提高公路保护水平，更好地应对近年来不断出现的新情况、新问题，特别是加强对违法超限超载运输行为的监管、规范和提高公路养护水平、及时有效地处置雨雪冰冻灾害、地震、泥石流等公路突发事件，确保公路始终处于良好的技术状态，以更加充分和有效地发挥公路对经济社会发展全局、社会主义新农村建设以及人民群众安全便捷出行的服务作用，也成为交通运输行业面临的一项重要任务。从法律制度上看，1998年生效施行的《公路法》，确立了公路保护工作的基本原则和制度，赋予了交通运输主管部门和公路管理机构实施公路保护的责任和必要的手段，但《公路法》的规定比较原则，针对性和可操作性不够强。2004年5月中旬，经国务院同意，国家七部委在全国开展车辆超限超载治理工作，并提出“在总结治理工作的基础上，抓紧制订、修改有关公路设施保护的法律、法规，将治理工作纳入法制化轨道”[1]。因此，制定一部专门规范公路保护行为的行政法规，解决公路保护所面临的亟待解决的问题就显得非常的必要和紧迫。四、立法情况。2004年底，交通运输部[2]启动《公路安全保护条例》的起草工作，在广泛征求意见、反复研究的基础上，起草了条例送审稿并于2007年底报送国务院审议。2008年，国务院法制办组织开展条例审查工作，征求了全国人大常委会法工委、中央编办、发展改革委、公安部、财政部、工业和信息化部、国土资源部、质检总局等27个中央有关部门、单位和浙江、安徽、山西、湖南等15个地方人民政府的意见，并向社会公开征求意见，同时多次深入基层进行实地调查研究，举办不同层次和范围的专家咨询会、论证会，听取意见，研究论证。在此基础上，国务院法制办、交通运输部对送审稿进行了反复研究修改，形成了条例草案。2011年2月16日，国务院第144次常务会议审议并原则通过条例草案。2011年3月7日，国务院总理温家宝签署国务院第593号令予以颁布，自2011年7月1日起施行。五、立法原则。《公路安全保护条例》的制定以科学发展观为指导，按照“三个服务”[3]的要求，在深入行业进行调研的基础上，认真研究相关制度，力求科学、合理地反映公路安全保护的客观规律，在立法过程中遵循了下列原则：（一）立足全面保护。从保护主体看，《公路安全保护条例》不仅明确了交通运输主管部门和公路管理机构的保护职责，而且还动员各级政府、各相关职能部门以及社会公众等各方力量广泛参与公路安全保护工作。从保护对象看，既明确了公路、桥梁、隧道、渡口、公路附属设施等公路主体线路的保护，又加强了对公路用地、建筑控制区、集镇规划控制区、桥梁采砂区、桥隧爆破区等立体空间的管理。（二）重点强化治超。违法超限运输危害极大，是最为严重的公路“杀手”。为此，《公路安全保护条例》将建立超限治理长效机制作为重中之重，从管理手段上强化超限治理措施，在管理环节和管理力量上突出了综合治理，从车辆的生产、改装、注册登记、货运装载、站点检测、责任追究等环节入手，对超限治理作了详细规定。（三）坚持依法行政。坚持依法行政是依法治国的必然要求，是建设法治政府的核心所在。《公路安全保护条例》严格遵循国务院关于全面推进依法行政实施纲要确定的基本原则和要求，不仅明确了公路管理机构的执法主体资格，赋予了必要的执法手段，又规定了应当承担的法律责任，实现公路执法的权责统一，有利于建立“层次清晰、事权明确、权责一致、运转高效”的地方公路管理体制，进一步促进公路管理机构的职能转变。（四）突出服务便民。维护公路的完好、安全、畅通是政府交通运输主管部门及其公路管理机构的职责，做好公路安全保护工作的出发点和最终目的是为广大人民群众提供方便、快捷、安全的出行条件。因此，《公路安全保护条例》始终坚持以执政为民、服务群众为指导思想，不断强化公共服务职能，充分体现了以人为本的思想和宗旨。如，明确了公路管理机构和有关部门对公路养护工程的及时公告和保畅义务，防止施工区域路段堵塞；建立了跨省大件运输联合审批机制，提高行政许可效率；加强路网运行监测，通过多种形式向社会发布公路出行信息等。第二条各级人民政府应当加强对公路保护工作的领导，依法履行公路保护职责。【释义】本条是关于各级人民政府在公路保护方面职责的规定。一、各级人民政府应当加强对公路保护工作的领导。本条所称各级人民政府，包括国务院即中央人民政府和省、市、县、乡各级地方人民政府。公路是现代交通的重要组成部分，是为国民经济、社会发展和人民生活服务的公共基础设施。公路的现代化程度和水平，直接关系到一个国家或一个地区的经济发展、社会进步和人民生活水平的提高，是衡量一个国家经济实力和现代化水平的重要标志。建设公路和保护公路不仅仅是交通运输主管部门的职责，也不仅是哪一级政府的事，各级人民政府都应高度重视公路建设和保护，采取措施扶持、促进公路事业的发展。公路的公共基础地位决定了它是各级政府管理重点之一。《公路法》、《农村公路管理养护体制改革方案》（国办发〔2005〕49号）等规定，公路按其在公路路网中的地位分为国道、省道、县道、乡道和村道。将公路划分为不同的行政等级，主要是为了对不同等级公路的建设、养护和管理实行分级负责，使各级人民政府依法在自己职责范围内，组织有关部门做好相关公路的建设、养护、管理等各项工作。县级以上人民政府交通运输主管部门、公路管理机构，在本级人民政府的统一领导和上级人民政府交通运输主管部门指导下，负责公路保护工作，对《公路法》、《公路安全保护条例》在本行政区域内的贯彻执行进行管理、监督。二、各级人民政府在公路保护方面的具体职责。公路是重要的基础性设施，其发展水平是经济发展水平和社会进步的重要标志，对经济社会的发展具有重要意义。公路保护工作是否能够有效开展，直接关系到公路促进地方经济社会发展的效用能够有效充分发挥，地方人民政府应该从促进本地区、本区域经济社会发展的高度加强对公路保护工作的领导。《公路法》第四十三条规定，各级地方人民政府应当采取措施，加强对公路的保护。本条例也指出，各级人民政府应当加强对公路保护工作的领导，依法履行公路保护职责。具体来讲，地方人民政府的职责主要有：（一）车辆超限超载治理。近年来，车辆超限超载违法运输现象十分严重，不仅损坏公路基础设施，引发大量的道路交通事故，而且直接导致道路运输市场的恶性竞争和车辆生产使用秩序的混乱。根据国务院的部署，交通运输部、公安部、国家发展改革委、中宣部、国家工商总局、国家质检总局、国家安全监管总局、国务院法制办、国务院纠风办、工业和信息化部等国务院组成部门联合在全国范围集中开展车辆超限超载治理工作。超限超载涉及部门多，治理难度大，直接关系到社会主义市场经济秩序、安全生产、道路运输事业健康发展等重大问题，必须在地方政府的统一领导下，才能更好的实现各部门之间的相互配合、协作、支持，才能做好各项工作措施的贯彻和落实，才能正确处理好治理工作与经济发展的关系，才能真正建立治超长效机制。为此，国务院办公厅2005年专门下发《关于加强车辆超限超载治理工作的 通知 关于发布提成方案的通知关于xx通知关于成立公司筹建组的通知关于红头文件的使用公开通知关于计发全勤奖的通知 》（国办发〔2005〕30号），明确要求地方各级人民政府要把治理工作列入年度工作重点，实行目标责任制和责任追究制，加强领导，落实经费，积极研究解决治理工作中出现的问题和困难。地方人民政府加强治超工作的领导，就是要把治超工作列入本地政府年度工作的重点，将治超工作经费纳入部门财政预算范围，对本级政府各有关部门及下级人民政府实行严格的目标考核制和责任追究制。此外，根据本条例第三十九条规定，省、自治区、直辖市人民政府可以批准设置固定超限运输检测站，建立健全路面治超监控网络。（二）农村公路保护。根据《国务院办公厅关于印发农村公路管理养护体制改革方案的通知》（国办发〔2005〕49号）精神，省级人民政府主要负责组织筹集农村公路养护资金，监督农村公路管理养护工作。地方各级人民政府应根据农村公路养护的实际需要，统筹本级财政预算，安排必要的财政资金，保证农村公路正常养护。农村公路原则上以县级人民政府为主负责管理养护工作，县级人民政府是本地区农村公路管理养护的责任主体，主要职责是：负责组织实施农村公路建设规划，编制农村公路养护建议性 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 ，筹集和管理农村公路养护资金，监督公路管理机构的管理养护工作，检查养护质量，组织协调乡镇人民政府做好农村公路及其设施的保护工作。此外，农村公路以及国道和省道的沿线环境整治、穿镇路段马路市场管理、沿线群众爱路护路意识的培育、爱路护路村规民约的签订等都离不开地方政府牵头负责。（三）划定公路建筑控制区。县级以上地方人民政府应自公路初步 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 批准之日起30日内，根据保障公路运行安全和节约用地的原则及公路发展的需要，按照《公路法》第五十六条及本条例第十一条、第十二条规定，依法划定公路建筑控制区的范围。（四）划定公路用地范围。根据《公路法》第三十四条规定，县级以上地方人民政府应当确定公路两侧边沟（截水沟、坡脚护坡道）外缘起不少于一米的公路用地。由于公路建筑控制区范围是以公路用地外缘为起算点的，因此，县级以上地方人民政府应当积极履行《公路法》第三十四条规定的职责，否则将无法确定公路用地和公路建筑控制区的具体范围。（五）根据《公路法》第八条和本条例第三条的规定，省、自治区、直辖市人民政府确定县级以上地方人民政府交通运输主管部门对国道、省道的保护职责。（六）应急抢险管理。根据《中华人民共和国突发事件应对法》、《公路法》第四十条、本条例第七条和第五十三条规定，县级以上地方人民政府交通运输主管部门、公路管理机构等在本级人民政府领导下制定地震、泥石流、雨雪冰冻灾害等损毁公路的突发事件应急预案，并开展有关应急处置工作。（七）限高、限宽设施设置。为防止超限运输车辆破坏县道、乡道，根据本条例第三十四条规定，乡级人民政府可以根据保护乡道、村道的需要，在乡道、村道的出入口设置必要的限高、限宽设施。（八）其他职责。公路保护工作是一项综合性的工作，需要各级地方人民政府加强领导，营造良好的执法环境。在公路保护工作中，各级人民政府还应当按照公路管理事权建立层次清晰的公路保护经费保障机制，创建“政府主导、部门联动”的公路保护工作机制，督促相关部门积极履行公路保护职责，通过制定规章、制度来强化公路保护工作。第三条国务院交通运输主管部门主管全国公路保护工作。县级以上地方人民政府交通运输主管部门主管本行政区域的公路保护工作；但是，县级以上地方人民政府交通运输主管部门对国道、省道的保护职责，由省、自治区、直辖市人民政府确定。公路管理机构依照本条例的规定具体负责公路保护的监督管理工作。【释义】本条是对公路管理体制的规定。一、本条第一款是关于国务院交通运输主管部门主管全国公路保护工作的规定。本条例所称国务院交通运输主管部门，是指国务院交通运输部。依照《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国国务院组织法》的规定，确定国务院各部、委的职责，属于国务院的职权。2009年3月2日，国务院办公厅下发《交通运输部“三定”方案》（国办发〔2009〕18号），根据第十一届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》（国发〔2008〕11号），设立交通运输部，为国务院组成部门。交通运输部下设公路局，其主要职责是：承担公路建设市场监管工作，拟订公路建设、维护、路政、运营相关政策、制度和技术 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并监督实施；承担国家高速公路及重要干线路网运行监测和协调；承担国家重点公路工程设计审批、施工许可、实施监督和竣工验收工作；承担公路标志标线管理工作；指导农村公路建设工作；起草公路有关规费政策并监督实施。本条第二款是对县级以上地方人民政府交通运输主管部门主管本行政区域内的公路保护工作的规定。本条例所称县级以上地方人民政府交通运输主管部门，是指县级以上地方人民政府的交通运输厅、局（对于直辖市而言，则是指交通委员会或交通运输管理局）。县级以上地方人民政府交通运输主管部门，在本级人民政府的统一领导和上级人民政府交通运输主管部门指导下，依法主管本行政区域内的公路保护工作，对《公路安全保护条例》在本行政区域内的贯彻执行进行管理、监督。各省、自治区、直辖市对本行政区域内的国道、省道如何管理，各地在实践中有条条管理、条块结合、块块管理三种管理模式。考虑到实践中各省、自治区、直辖市对国道、省道的管理体制的不同情况，本条例在规定县级以上地方人民政府交通运输主管部门主管本行政区域内的公路保护工作的同时，以但书的形式规定，“县级以上地方人民政府交通运输主管部门对国道、省道的保护职责，由省、自治区、直辖市人民政府确定”，以适应各地的不同情况。从近年来公路发展以及各地公路管理体制的实践看，国道、省道由省级交通运输主管部门和公路管理机构统筹管理的格局能够更好地适应公路网络化运行与应急处置工作的需要。本款采用但书的表述方式，既与《公路法》有关规定保持一致，同时也为今后国道、省道的管理体制改革提出了方向，为推进国道、省道由省级交通运输主管部门和公路管理机构统筹管理预留了空间。本条第三款是关于公路管理机构法律主体资格的规定。本条例通过行政法规授权的形式，明确了公路管理机构的法律主体资格，规定了公路管理机构具体负责公路保护的监督管理工作，同时也赋予了公路管理机构行使公路行政管理职责的必要权力和手段。法律主体资格就是能够以自己的名义独立行使公路行政管理职责，并独立地承担相应的法律责任，对引起的行政争议，能够以自己的名义参加行政复议和行政诉讼。《公路安全保护条例》授权公路管理机构行使行政管理职责主要基于以下考虑：一是为了满足公路管理的现实需求。根据《公路法》规定，公路保护职责不仅包括查处公路违法行为、强制拆除违法建筑、审批涉路施工和大件运输、公路监督巡查等行政执法内容，也包括养护秩序维护、出行信息发布、公路损毁抢修、路网运行监测等行政服务内容，涉及工程建设、交通安全、法学、应急处置等多个领域，具有较强的专业性和技术性。因此，有必要进一步明确和强化了公路管理机构的执法主体资格，并赋予相应的管理手段和措施，以满足公路管理的现实需求。二是为了符合依法行政的要求。在公路行政管理中，可对违法行为作出五万元的高额罚款、扣留违法车辆、责令拆除违章建筑等处理决定，对于这些形式复杂、管理强度大的行政职权，通过法规授权公路管理机构行使并独立承担法律责任，更符合公路保护工作实际，同时也符合国家全面推进依法行政工作的有关要求。此外，根据《中华人民共和国行政许可法》规定，行政许可权只能委托有关行政机关行使，或者由法律、法规授权的组织行使，只有通过法规授权，公路管理机构才能够以自己的名义行使行政许可权，以自己的名义独立地承担法律责任。根据《公路法》和本条例规定，公路管理机构能够独立行使《公路法》和本条例规定的公路行政管理职责。但也有例外，根据《公路法》第五十七条和第八十二条规定[4]，在公路桥梁、公路隧道、公路渡口以及公路两侧规定范围内因抢险、防汛需要修筑堤坝、压缩或者拓宽河道的行政许可权，对擅自在公路上设卡、收费的行政处罚权以及对未经批准擅自进行公路建设项目施工的行政处罚权，只能由有关交通运输主管部门行使。二、我国公路管理体制的历史沿革（一）建国初期（1949~1957）：公路管理体制初步建立。刚刚诞生的新中国面临着巩固国家政权和迅速恢复国民经济的重要任务，这两项任务与交通密切相关，交通必须先行。1950年1月，交通部成立公路总局，负责全国公路的规划、建设与管理工作。各大行政区和省设立公路局或公路处，具体负责辖区公路事宜。国道由公路总局直接管理，建设工作委托各大行政区办理，经费由中央支付。公路总局下设养路处主管全国公路养护，并按专线设立了几个国道养护机构，由于公路点多线长，集中统一管理的难度较大，大多数附属机构于1951年下放到省。从1953至1957年的“一五”时期，各省、自治区交通厅（局）普遍成立了公路工程局（处、队），主要负责省财政投资的公路建设任务。省交通厅对公路交通事业一般实行垂直管理。在此期间，公路管理的重要法律制度得到初步确立。1950年3月，政务院颁布了《关于1950年公路工作的决定》，对各级管理机构的设置提出了明确要求，进一步明确了建国初期公路工作的方针政策。1950年7月，交通部颁发了《公路养路费征收暂行办法（草案）》，使公路养护有了稳定的资金来源。1951年5月，政务院发布了《关于1951年民工整修公路的暂行规定》，使民工建勤建路养路制度以国家法令的形式确定下来。这一时期颁布的公路管理相关法规条例，为以后的公路法规建设奠定了基础。（二）“大跃进”和“文化大革命”时期（1958～1976），公路管理在曲折中前进。1958年，“大跃进”开始以后，在全国范围内掀起了建路高潮。交通部1958年上半年提出了依靠地方、依靠群众，以普及为主，发展交通的“地、群、普”方针。“地、群、普”方针的提出，一方面，对于充分发挥地方和群众的积极性，加快广大农村、山区和偏远地区的公路建设是正确的。另一方面，出现了不尊重科学，不讲究质量，片面追求数量的倾向，造成了不少浪费。1958年下半年，国家对经济体制实行改革时，把公路建设中央计划投资体制下放到省、自治区。与此同时，公路管理体制开始从“垂直领导为主”演变为以“地市、县管理为主”。1960年12月，交通部撤销公路总局，组建基本建设总局。经历了三年自然灾害后，1962年，根据“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，国家和公路交通部门对公路事业的发展采取了一系列措施。第一，对公路交通政策进行调整，交通部、财政部联合颁发关于公路养路费征收和使用的补充规定，确定养路费由省、自治区、直辖市交通厅（局）统收统支，专款专用。第二，加强公路养护和管理。1962年6月，中共中央、国务院颁发了《关于加强公路养护和管理工作的指示》；同年8月，交通部颁布了《公路养护和管理工作的若干规定（试行草案）》，全国路政管理工作得到了全面恢复。第三，上收公路建设队伍和干线公路养护体制。1963年4月，交通部撤销了基本建设总局，组建了公路工程管理局。1966年5月，“文化大革命”开始，各级公路交通主管部门遭受严重冲击，建国初期初步建立起来的公路养护体制，几乎近于崩溃，公路事业再次遭受重大挫折。1970年7月铁道、交通、邮电三部合并为交通部，撤销了公路工程管理局，取而代之的是公路组，公路组下设工程养护组。1973年，交通部重建公路局。1975年，铁道、交通两部分设（邮电已提前划出），交通部仍设公路局主管公路工作。这期间，绝大多数省、自治区、直辖市公路交通管理机构也相继撤并、下放，许多省属的养路机构被撤销。（三）改革开放初期（1978～1988）：公路管理体制重整旗鼓。党的十一届三中全会以后，为了适应改革开放和国民经济发展的需要，迅速恢复路况，各省公路交通部门贯彻了“调整、改革、整顿、提高”的方针，又一次恢复了公路局、总段（分局）和段的三级养路机构；3个直辖市分别在交通局或市政工程局下设公路管理处（局），处以下按县（区）设公路管理所（分局）。1985年，考虑到公路及道路运输“以地方管理为主”的实际，交通部设置了公路局，将公路建设及管理、路政、运政、车辆机务、道路交通安全监管等职能集中于同一机构。地方层面，各省、自治区、直辖市交通厅（局）都建立了公路局，按地市设公路分局或总段（段）。1987年10月，国务院发布了《中华人民共和国公路管理条例》（以下简称《公路管理条例》），规定公路管理工作实行统一领导、分级管理原则。国道、省道由省、自治区、直辖市公路主管部门负责修建、养护和管理。县道、乡道分别由县乡人民政府负责修建、养护和管理。《公路管理条例》的颁布实施开创了依法管理公路工作的新局面。1986年，国务院对道路交通安全管理职能进行了调整，将其主要职能由“交通部门管理为主”调整为“公安部门管理为主”。1988年，交通部机构改革，撤销公路局等管理机构，改设相关司局。1994年，为了进一步转变政府职能，改善公路行业管理工作，交通部组建了公路司，主管全国公路建设、养护和道路管理。在这一阶段，国家为适应改革开放后的新形势，出台了一些政策。1984年国务院第54次常务会国务院对加快公路建设作出三项重大决策：一是提高养路费征收标准；二是开征车辆购置附加费；三是允许贷款或集资修建的高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费，并首次提出公路交通运输管理“转（转变职能）、分（政企分开）、放（权利下放）”的改革思路。（四）1988年至今：公路进入快速发展阶段，体制改革酝酿与探索。1988年12月我国第一条高速公路——沪嘉高速公路建成通车，标志着我国高等级公路建设进入了快车道，公路建设项目设计、重点工程建设、运营管理等职能也从专业公路管理机构分出，各地也开始了高等级公路管理模式的探索。为了适应公路建设筹资和投资管理的需要，不少省区设置了负责高等级公路筹资、建设、管理和经营的管理机构，如高等级公路管理局、集团公司或发展公司。《公路管理条例》颁布11年后，公路的发展要求出台一部法律，对公路的养护、建设、市场管理进行全方位的规范。1998年1月1日，《公路法》正式施行，进一步明确了交通主管部门和公路管理机构建设、养护、管理公路的职责，完善了公路建设和养护制度。从此，公路管理有了自己的龙头法。1998年开始国家实施积极的财政政策，加大了基础设施的建设力度，各省、直辖市、自治区都在根据自身的实际情况调整公路管理体制。为了赶上公路建设不断加快的步伐，很多省把公路管理体制下放到地方，这样有利于调动地方政府建设公路的积极性，促进加快公路建设目标的实现。由此逐渐形成了以条块结合为主，有的侧重于条条管理、有的侧重于块块管理的多种形式、多种体制并存的局面。三、我国公路管理体制的现状（一）总体情况。现行的公路管理体制按照“统一领导、分级管理”的原则建立起来。公路建设、养护和管理的事权均以地方为主。总体看，已经形成中央、省、地、县四级较为健全的公路管理体系，基本模式是：交通运输部主管全国公路工作，主要从事法律法规、宏观政策、国道规划、技术标准和业务上指导各地的公路工作。省、自治区、直辖市人民政府设立交通运输厅（局、委），负责辖区内公路的建设、养护和管理，具体管理工作由交通运输厅（局、委）下设的公路局（处）、高速公路管理局等机构负责。各地市以下机构基本与省级机构对应设置，地市级、县级政府设交通运输局，在地市级交通运输局下设公路总段（局、分局、处）。县级设公路段（局、分局、站）。部分乡镇政府还设有交通运输管理站（所），业务上接受县交通运输局领导。（二）国省干线公路的管理体制。国道和省道（不包括高速公路）的建设、养护和管理的事权均以地方为主，但是各省的管理体制差别较大。按照省、地市与县公路管理机构之间的关系，全国有三种形式：一是条条模式。省级公路管理机构直接负责国道、省道及部分重要县道的建设、养护和其他管理。地市公路总段（局、分局、处）、县公路段（局、分局、站）的人、财、物由省公路局实行垂直管理。县乡道路以地（市）交通运输局为主实施规划、设计、建设和养护管理，省公路局给予技术指导和一定的资金补助。注：图中实线表示直属管理，虚线表示行业指导，无行政隶属关系。图1普通国省干线公路的条条管理模式二是块块模式。省交通运输厅公路局只是在业务上对各地市公路管理机构实施归口管理和指导。地市公路管理机构的人、财、物均在地方政府，受各地市交通运输局管理。地市以下的公路管理体制由各地市人民政府确定，一般来说包括两种，即地市以下垂直管理和条块结合管理。注：图中实线表示直属管理，虚线表示行业指导，无行政隶属关系。图2普通国省干线公路的块块管理模式三是条块结合模式。一般是省公路管理部门将国省干线公路的管理下放到地市，但计划、财权在省公路管理机构。地市公路管理部门的包括人事权在内的行政领导归属当地政府。县乡公路仍由地市、县交通运输主管部门负责。根据地市公路管理机构与县公路管理机构的关系，又可分为两种管理模式：其一，地市公路管理机构对县公路管理机构实施计划、财权的管理，人事权则归属当地政府主管部门管理。其二，地市公路管理机构对县公路管理机构的人、财、物实行垂直管理。注：图中虚实线表示条块结合管理，实线表示直属管理，虚线表示行业指导。图3普通国省干线公路条块结合管理的两种模式（三）高速公路的管理体制。我国高速公路的管理是伴随着1988年我国第一条高速公路[5]的竣工通车相应产生的。在由计划经济向社会主义市场经济过渡时期，我国高速公路管理体制的形成与国家的政策、法规、措施密切相关。在国家投融资体制改革政策的指导下，高速公路建设筹资方式由单纯依靠政府投资，逐步发展到政策筹资和社会融资，从单一的公路规费、专项基金发展到利用银行贷款、向社会发行债券、股票和有偿转让公路收费权以及利用外资等多元化、多样化的格局，建立并坚持了“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”和“贷款修路、收费还贷、滚动发展”的投融资机制，有效地缓解了高速公路建设资金不足的状况，推动了全国高速公路建设的快速发展。国务院办公厅于1992年3月印发了《关于交通部门在道路上设置检查站及高速公路管理问题的通知》（国办发〔1992〕16号），通知指出：“目前我国高速公路正在起步阶段，如何管好高速公路，需要有一个积累经验的过程。因此，各地对高速公路管理的组织机构形式，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况确定，暂不作全国统一规定。”根据通知要求，部分省（区、市）在高速公路管理方面进行了改革试验，从最初的路段建设指挥部，到高速公路管理局，到高速公路路段公司，再到今天比较普遍的高速公路集团公司，高速公路管理体制呈现多种模式并存的局面。我国高速公路管理的模式呈现多样化，各省之间不完全相同，同一省份也存在多种形式。目前主要呈现以国有公路集团公司和高速公路管理局为主体，以非国有公司和上市公司为补充，多种模式并存的发展态势。主要有三种模式：一是组建省政府授权并直接领导的国有独资或控股性质的高速公路总公司。这种模式下的高速公路总公司一般归省国有资产管理机构统一管理，直属省政府领导，省交通运输厅及其下属的行政管理机构依法负责高速公路的行业管理。二是组建由省交通运输厅领导的高速公路融资实体。省交通运输厅从融资角度将辖区内高速公路予以整合，成立独资或控股的高速公路总公司。三是组建事业性质的高速公路管理局或者其它类似实体的事业机构。这种管理模式下，省交通运输厅下设省高速公路管理局对高速公路进行管理，高管局根据路段下设高速公路管理处，全面负责收费、经营、养护、路政和其它管理工作；其余路段由企业负责经营，高管局负责行业管理。目前多数省份实行“一厅两局”形式，即单独成立与现有普通公路管理局并列的省高速公路管理局。此外，以转让经营权、BOT、TOT为代表的特许经营模式，例如某些高速公路路段由非国有独资或控股的民营、外资股份公司管理，另一些由经股份制改造并在资本市场上市的公众公司管理等，也成为以上三种模式的有益补充。目前我国高速公路的管理模式如图4所示。图4我国现行高速公路管理体制的组成结构（四）农村公路的管理体制（县道、乡道、村道的管理体制）。依据《公路法》，公路依据行政等级划分包括国道、省道、县道和乡道。《公路法》第八条规定，乡、民族乡、镇人民政府负责本行政区域内的乡道的建设和养护工作。长期以来，农村公路中的部分县、乡道公路（原来省管）和普通国省干线公路一起由地市、县公路管理部门代管，其余县道建设、养护和管理工作由市、县政府负责，乡道的建设、养护和管理由乡镇政府负责。有些省份为了加强对农村公路的行业管理，在省公路机构专门设立农村公路管理处（科）或称地方道路管理处（科）。尽管我国村道总里程在公路网中占了很大比重，但是由于《公路法》颁发时没有明确其身份，村道主要还是由村委会负责建设，养护工作局限于群众突击和季节性养护，路政管理也基本未开展。2005年9月，国务院办公厅下发《农村公路管理养护体制改革方案》（国办发〔2005〕49号），明确指出，县级人民政府是本地区农村公路管理养护的责任主体，其交通运输主管部门具体负责管理养护工作；县级人民政府交通运输主管部门所属的公路管理机构具体承担农村公路的日常管理和养护工作；乡镇人民政府有关农村公路管理、养护、保护以及养护资金筹措等方面的具体职责，由县级人民政府结合当地实际确定。这一文件是对《公路法》补充解释，也是体现了“统一领导、分级负责”的公路管理原则。目前，依据农村公路管理的职责划分和相应机构的设置情况，全国县、乡、村公路管理的模式可以从两个角度进行划分：一方面，按照县道是否部分上收管理分为两大类，一些省份将县道中的一些重要线路与干线公路一起公路管理机构养护、管理，例如辽宁、江苏、浙江、安徽、江西等。另一方面，按照农村公路是否单独设立管理机构分为两大类，一些省份市、县两级的公路管理机构有两套，分别负责干线公路和农村公路的养护管理，这种两套机构并行设置的省份包括安徽、江西、陕西、新疆、内蒙等。随着国办发〔2005〕49号文件的下发，各省、自治区、直辖市纷纷出台农村公路管理养护的办法，进一步理顺了农村公路管养职责。由于农村公路中村道的里程多，有些省份为了落实基层管理单位，在乡镇一级也设立了专门的公路管理机构，例如浙江嘉兴等市设立“乡公路管理站”，相关人员纳入乡镇事业编制，业务上接受县公路管理机构的指导。四、国外公路管理体制虽然国外公路管理体制由于自身的经济发展和行政体制的不同而呈现出不同的形式，但从共性的角度来看，大多数国家在公路管理构架设计、职能划分等方面都存在着较为相似的特点和理念，有许多值得我们的公路管理体制改革值得借鉴的地方。（一）全国统一的公路管理机构设置。大多数国家在全国设有统一的公路管理机构，并按照公路的层次划分，对公路进行统一领导下的分级管理。一般为三层次模式，即中央政府管理机构、省级政府管理机构和县级政府管理机构。英国实行交通部、公路局和地方公路管理部门三级管理体制。交通部负责全英综合运输网，交通大臣负责干线公路网（含高速公路和干线公路）总体政策的制定，并为公路局确定发展战略框架及资金使用计划。公路局在交通大臣的领导下，管理和养护英格兰地区的干线公路网，并实施政府的干线公路网的改造计划。英国公路局在八个城市设有分局，负责各自所在地区的事务。特别是，英国干线公路的养护实行三级管理体制，由交通部的公路局统一负责。交通部根据全国干线公路分布，将全国的干线公路网划分为8个区，每个区设立一个直属于交通部的区公路局，负责本区的公路养护管理。区公路局又通过签订合同协议书的形式，将干线公路分段委托给所经县、郡、市的当地政府，由其代为养护，负责各辖区内干线公路的养护管理。美国联邦运输部下设联邦公路局。联邦公路局总部由五个核心业务部门与八个服务业务部门按照矩阵机构组成，根据联邦有关法律管理联邦政府公路事务，主要包括公路规划、建设、养护、运营和运输等方面事务。联邦公路管理局的地区性办事机构包括4个资源中心、52个联邦资助公路办事处和3个联邦属地公路办事处。这些办事机构实际上是联邦公路管理局的派出机构，主要是支持联邦公路管理局处理地区性事务。美国各州一般设有运输厅，负责本州公路的建设、运营、养护和管理。州以下的地方政府（如县政府）公路管理部门主要负责管理一些交通量小、等级较低的地方公路。日本在中央一级设国土交通省公路局（另外城市与地方建设局参与公路的建设和管理），地方政府管理机构主要指都道府县一级的管理机构，一般为这一级政府中的公共工程局、国土开发局或基础设施局。（二）按公路功能分类对管理职能进行划分。公路功能分类，是指以公路的本质属性或其他显著属性特征作为根据，把各种等级层次或类别的公路集合成类的过程。发达国家十分重视按照公路功能分类对公路管理权限进行划分，从而最大限度地发挥不同层次路网的效率。英国根据公路等级和功能的不同，公路的规划、建设、养护、管理分别由国家交通部和地方政府分别负责。交通部主要负责高速公路、干线公路和主要公路的规划、投资建设、养护，具体工作通过合同委派给公路所在地的地方政府公路管理机构，资金来源于国家财政部拨款；而地方公路则由地方政府负责规划、投资建设、养护管理，资金主要来自于地方财政收入，一部分来源于国家财政补助资金。美国公路按功能划分为干线公路、集散公路和地方道路，其中干线公路又包括州际公路（全部为高速公路）、其它高速公路、其它干线公路和次干线公路。联邦政府主要是资助干线公路及其他一些技术等级较高的公路。一般地说，对于州际公路和其它高速公路，联邦资助90%，系统所在州承担10%；对于其它干线公路以及另外一些一、二级公路和城市道路，联邦资助75%，系统所在州承担25%；对各州其它一般公路，联邦资助50%，系统所在州承担50%。（三）公路管理的法制化。发达国家对公路的管理，不是简单的用行政命令，而是侧重于用法律的手段，对公路管理的众多方面加以明确的规定。一是用法律的形式规定公路管理职责划分。发达国家制定全面和详细的公路相关的法律，用法律的形式对公路管理职责划分、公路管理的权利和义务加以明确规定，公路管理部门作为政府职能部门按照法律规定的职责范围开展工作。二是长期公路规划的法制化。为保证中长期公路网规划的严肃性、权威性，发达国家常用法律的形式对中长期路网规划加以保障。发达国家路网规划由国家交通部门或其直属的公路局制定或审定，并在规划实施前，对规划的可行性和合理性进行反复论证和调整，最后报议会批准成为法律文件。在日本，公路局负责国家公路和重要公路的规划，高速公路的规划由道路公团负责，地方道路由地方规划。公路规划最终要经过国会或地方议会的批准才能生效。三是法制化建立稳定的公路建设资金来源和有效的政府补助机制。发达国家在公路建设的资金筹措过程中无不以明确的法律法规作为保证。美国在公路建设的资金筹措方面设有《联邦资助公路法》、《陆路运输资助法》和《多种陆上运输效率法案》中明确规定公路建养的资金来源，并通过征收公路使用税、财产税等为公路建养筹集资金；联邦政府专门设有“公路信托基金”，该基金78%来自民间汽油柴油税，其余来自车辆购置税、重车道路使用税、轮胎税和配件税。日本在筹资方面设有《道路法》、《道路建设特别措施法》、《道路建设财源临时措施法》和《汽油税法》等。通过立法，使得资金筹措能够在公平公正、合理合法的环境下进行，资金来源和资金规模都能在法律的框架得到保证。同时，各发达国家通过相关法律，建立了中央政府部门对地方公路建设的有效的政府补助机制，保证了资助资金的使用能够在法律的监督下规范、有序地进行，增强了资金的使用效率。各发达国家，公路建设资金使用采用预算制和基金制两种不同的方法。美国和日本采用基金制，美国通过建立公路信托基金，对联邦资助公路进行资助。日本通过征收汽油税、液化石油汽税、机动车吨位税等建立中央“道路专项基金”，即“日本道路改善特别账户”。“地方基金”主要通过中央政府所征收的税收（燃油税、液化石油气税、机动车吨位税）转移到地方政府，以及地方政府税收（柴油油料交易税、机动车购置税）筹集。英国、法国、德国则采取预算制，通过编制国家预算，由议会审议通过后，对公路建设进行资金补助。（四）高速公路单独统一建设管理。高速公路作为公路网中层次和功能处于最高级别的公路系统，许多国家针对高速公路都在全国设立统一的机构进行管理，以最大限度的发挥其路网主通道的作用。最为典型的是日本，成立于1956年的日本道路公团，是一个在全日本从事高速公路建设和收费的非盈利性国家公司。依据《日本道路公团法》，日本道路公团由日本政府全资拥有，它是政府规划决策的执行机构。日本道路公团目前运营着6395公里国家高速公路和785公里地区高速公路。日本道路公团由《日本道路公团法》授权建设和经营下列设施：国家高速公路，地区高速公路，包括收费隧道、收费桥梁和渡口，停车处和服务区。英国中央政府在运输部设立公路局，专门负责对全国的干线道路及所有高速公路的规划、投资建设、改善、养护管理。（五）国道养护资金中央统一管理。对于国道养护资金，国外都是统一由中央政府进行管理。中央政府作为公路养护的责任人（业主方），设立基金或与预算，分配给国道所经州或其他省级政府，委托其代为养护。英国，在地方按片区设立8个区公路局，中央设联邦公路局。交通部每年通过国家财政预算的形式获得经费，联邦公路局编制干线公路养护资金预算，交通部根据公路局预算，经交通大臣批准，将资金拨付给公路局，公路局按区公路局编制的养护计划，向其拨付资金，区公路局作为业主单位，将干线公路分段委托给所经地区的当地政府，由其代为养护，或通过招标选择咨询公司作为其养护代理。美国，联邦政府设有专项的公路信托基金用于国道的建设和养护。具体养护与由各州具体负责，采取地方区域的养护管理体制。联邦政府按照公路里程在整个路网中所占比例、人口数量及区域面积的大小来确定补助额度。德国的国道由联邦政府主管部门统一规划和投资建设，建成后委托各州进行养护和管理，养护和管理费用由联邦交通部用联邦财政拨款支付，具体数额由交通部与各州政府依实情商定。因此，德国各州都设有专门的国道公路养护管理机构：一是联邦高速公路管理站，负责联邦高速公路的养护和管理；二是一般公路管理站，负责联邦公路及其他公路的养护和管理。这两类机构都是州属企业，但实行私有企业的管理方式。五、我国公路管理体制的改革方向改革开放以来，我国地方公路管理体制改革在探索中不断取得突破，促进了公路事业的跨越式发展。公路网建设成就显著，公路养护管理水平明显改善，行业公共服务能力有所增强。但同时，现行地方公路管理体制也暴露出一些深层次问题。公路行政主体多元化，导致路网分割管理，整体运行效率不高，应对突发事件的指挥调度能力不强；政府管理职能尚未有效转变，政、事、企不分的现象较为普遍，公共服务职能相对较弱，市场监管职能不到位；公路管理机构设置重复、职责交叉，相互之间权责不清、关系不顺；制度体系不够健全，监督机制不够完善，缺乏有效管理手段，管理和服务能力总体滞后。这些问题既不利于提高行业管理效率和公共服务水平，更不利于促进公路事业持续稳定健康发展，深化改革势在必行。由于我国公路管理以地方为主，加快推进地方公路管理体制改革具有十分重要的现实意义。按照党的十七大和十七届二中全会的统一部署，我国新一轮行政管理体制改革正在稳步向纵深推进。在推进新一轮行政管理体制改革过程中，国务院机构改革组建了交通运输部，部调整组建了公路局，加强了公路管理的机构和职能。地方政府机构改革中，普遍根据大部门体制要求组建了新的交通运输主管部门。在重构地方交通运输行政组织体系中，公路管理的机构设置和职能调整将成为首要环节。特别是成品油税费改革后，公路投融资环境发生深刻变化，原有体制难以适应的矛盾更加突出，迫切需要对地方公路管理体制进行相应调整和完善。改革总体目标是建立起集中统一、事权清晰、权责一致、体系完善、运转顺畅、精简高效的公路管理体制。通过改革，实现公路管理向行政资源集中、职能有机统一、事权关系分明的根本转变；实现各级公路管理机构向政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开的根本转变；实现行业管理组织体系向决策、执行、监督三权适度分离，省（自治区、直辖市）、市（地）、县（市）三级权责清晰的根本转变；实现行政运行机制和管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变；努力构建公路管理的大部门体制，加快行业政府职能转变，优化公路管理组织体系，强化重点环节改革，加强行业依法行政和制度建设，为实现深化改革的总体目标打下坚实基础。（一）明晰公路管理事权。正确界定公路事权，是完善公路管理体制、明确各级政府责任的前提。根据不同行政等级公路在路网中的功能、作用和影响范围，国道、省道、农村公路的事权分别属于中央、省级、市县及以下级人民政府。根据公路事权划分以及《公路法》相关规定，公路管理实行统一领导、分级管理。国道规划由国务院交通运输部编制，具体建设、养护和管理委托省级公路管理机构负责，中央应加大对国道建设和养护的投入力度。省道规划由省､自治区､直辖市政府交通运输主管部门编制，建设、养护和管理由省、自治区、直辖市公路管理机构负责，省道建设和养护资金由省级政府为主负责筹集。县道、乡道规划分别由地级市、县级交通运输主管部门编制，建设、养护和管理分别由县（市）公路管理机构和乡（镇）人民政府负责。政府国有资产监督部门所履行的国有资产出资者职能、高速公路运营管理主体所承担的运营管理职能，不能混同甚至替代政府公路行业管理职能，交通运输主管部门及其公路管理机构要切实依法承担起保护公路资产、监督收费运营的政府职责。（二）落实不同层级政府公路管理职责重点。按照公路事权归属，在强化省级宏观调控的前提下，合理划分省、市（地）、县三级政府公路管理的职责重点。省级职责重点：拟订全省公路公共政策；承担国道、省道的建设、养护和管理责任；组织全省公路运行调度和Ⅱ级应急管理[6]。市（地）级职责重点：执行省级和本级政府公路公共政策；执行国省道管理具体事务；组织区域公路运行调度和Ⅲ级应急管理。县级职责重点：执行上级决策；承担农村公路建设、养护和管理的相应责任；组织县域公路运行调度和Ⅳ级应急管理。（三）努力构建公路管理大部门体制。按照大部门、大管理、大统筹、大协调的思路，积极探索实行职能有机统一的公路管理大部门体制。一是强化“一省一厅、一厅一局”的综合管理构架。省级层面要整合高速公路、普通干线公路、农村公路的行政管理资源，依法强化交通运输主管部门对各级各类公路建设、养护、运营的政府监管职责，统筹公路发展规划、建设项目计划、财政资金安排、公路资产管理、路网运行管理、公共服务监督等行政事务。推进执行决策和执行相分开，凡涉及制订公路法律规范、行业政策、发展规划等抽象行政行为的决策职能，原则上由交通运输主管部门集中行使；凡涉及直接从事公路公共服务和行政执法等具体行政行为的执行职能，原则上由公路管理机构集中行使。按照“坚持一件事情原则上由一个部门负责”[7]的要求，省级交通运输主管部门只设一个公路管理的行政执行机构，统一行使全省公路建设、养护、运营以及路政管理的行政执行职能。要组建职能有机统一的“大公路”管理机构，赋予其实施各级各类公路一体化管理的责任和权力。二是完善“权责清晰、协调配合”的工作机制。主动协调地方政府编制管理部门，科学合理地制订交通运输主管部门的“三定”规定，尽可能明确与其他行业部门（如发展与改革部门、财政部门、公安交管部门、国资管理部门等）在公路建设项目计划与管理、财政资金安排与投融资管理、公路交通安全管理、公路有形资产管理等方面的职责关系，确保权责一致、责任明确。要在地方政府统一规范下，建立健全部门协调配合机制。认真做好公路管理机构的“三定”工作，明确其职责边界，切实解决行业内部不同机构之间职责交叉和关系不顺的问题。要通过制度规范，明确和强化公路管理机构的责任，加强责任追究。凡与公路行政执行相关的事务，应统一由公路管理机构牵头，建立健全相关协调配合机制。（四）优化公路管理的行政组织体系。一是依托各级事权，建立分级管理体制。加强省级交通运输主管部门对全省公路公共行政的统一领导，强化省级公路管理机构对全省公路行政执行的统筹协调。根据不同公路事权，按照分职治事的要求，实行“国道国管，省道省管，农村公路县以下管，国道建养管委托省负责”，统筹省级以下公路管理的体制安排。公路管理机构可依托现有行政层级实行三级设置。省级公路管理机构要全面承担起省道建设、养护和管理的责任，并受中央政府委托，承担国道建设、养护和管理责任；县级公路管理机构要全面承担起农村公路建设、养护和管理的责任。市（地）级公路管理机构受省级公路管理机构委托，具体负责国省道管理的相关事务。要结合减少行政层级的改革趋势，积极推行“三级设置、二级管理”的地方公路行政体制模式，即国省道实行省与市（地）垂直管理、以省为主，农村公路实行省指导县、以县为主的体制模式。二是国省道管理组织体系。国省道的管理应由省级公路管理机构和按地域划分的派出机构具体负责。省级公路管理机构可在现有公路管理机构基础上，通过整合其它独立存在的具有行政管理职责的高速公路管理机构、建设管理机构、高等级公路管理机构、路政管理机构、收费公路管理机构等组成，原各机构的公路行政管理职责统一纳入新设立的省级公路管理机构中，其余职责则按照事业单位分类改革要求，另行予以定位调整。具备条件的地方，省可直接上收各地（市）级公路管理机构，作为省派出机构。省级公路管理机构职责侧重点在于拟定公路发展计划，统筹安排公路发展资金、制定行业管理规范标准和公共服务信息平台的统一建设管理等；派出机构（或市公路管理机构）的职责重点在于工程项目的具体组织实施、负责对外提供公共服务和相关市场的日常监管等。以综合统一和“三级设置、二级管理”为基础，重新整合国省道中高速公路的管理组织架构。采取以省为主、集中管理的组织模式，将分散于多个部门的高速公路管理职能统一集中于省级公路管理机构，解决多元化管理、分割式管理带来的弊端。纠正经营性高速公路的营利性目标定位和，回归政府社会管理者角色，逐步实现高速公路管理目标由“保值增值”向“为公众出行提供优质服务”转变，建立以特许经营制度为基础的高速公路管理体系。三是农村公路管理组织体系。农村公路管理应在坚决贯彻国务院办公厅印发的《农村公路管理养护体制改革方案》（国办发〔2005〕49号）基础上，进一步理清各级机构的权责关系、完善相应的组织机构设置，因地制宜的建立能够充分适应各地农村公路发展实际需要的管理组织体系。省及地（市）交通运输主管部门应切实担负起本行政区域内农村公路的行业指导职能。县级人民政府是本行政区域内农村公路管理养护的责任主体，其所属交通运输主管部门是辖区内农村公路管理养护的实施主体，具体负责农村公路管理养护工作。乡镇人民政府应承担本区域内的乡道、村道公路养护工作，拟订乡道、村道公路养护建议计划并按照批准的计划组织实施，对乡道、村道养护质量进行检查验收，做好村道并协助做好乡道的路产路权保护工作。第四条县级以上各级人民政府发展改革、工业和信息化、公安、工商、质检等部门按照职责分工，依法开展公路保护的相关工作。【释义】本条是规定县级以上各级人民政府相关部门公路保护的职责。一、公路保护工作涉及面广，是一项社会性、综合性的工作，各级人民政府有关行政管理部门应按照职责分工，在各自职责范围内，依法开展公路保护的相关工作。以治理车辆超限运输工作为例，2000年以来，交通运输部与公安部先后在全国开展了治理工作，取得了一定成效。但由于这一问题是车辆生产与管理、运输市场、管理体制等诸多矛盾在运输环节的集中反映，涉及多个部门，治理难度大。2004年6月开始，经国务院同意，交通运输部、公安部、国家发展改革委、国家质检总局、国家安全监管局、国家工商总局、国务院法制办成立领导小组[8]，在全国道路安全工作部际联席会议的框架内，在全国开展部门联动的集中治超工作。经过近几年各部门各地方的共同努力，并通过行政的、经济的和法规的手段进行综合治理，全国治超工作取得明显的阶段性成果，货车超限超载率大幅度下降，道路交通安全形势、公路通行效率、汽车生产和改装行为、公路路况水平有了很大的好转。2007年以来，按照国务院统一部署，交通运输、公安等部门开展探索构建治超长效工作机制，进一步明确了发展改革、工商、质检等部门在治超工作的职责任务。为依法治超，从根本上杜绝超限运输行为，本条例将建立超限治理的长效机制作为重中之重，从管理手段上强化超限治理措施，在管理环节和管理力量上突出了综合治理，从车辆的生产、改装、注册登记、货运装载、站点检测、责任追究等环节入手，对超限治理作了详细规定，并将发展改革、工业和信息化、公安、工商、质检等部门在治超工作中的职责也以法律的形式予以明确。根据国务院办公厅《关于加强车辆超限超载治理工作的通知》（国发办〔2005〕30号）精神及全国治理车辆超限超载工作领导小组《关于印发全国车辆超限超载长效治理实施意见的通知》（交公路发〔2007〕596号）文件的规定，各级政府相关部门应在治超工作履行以下职责：（一）交通部门：组织路政执法人员开展路面执法，查处违法超限运输车辆；派驻运管执法人员深入货站、码头、配载场及大型工程建材、大型化工产品等货物集散地，在源头进行运输装载行为监管和检查，防止车辆超限超载；负责超限检测站点及治超信息管理系统的建设和运行管理工作；建立货运企业及从业人员信息系统及信誉档案，登记、抄告超限超载运输车辆和企业等信息，并结合道路运输企业质量信誉考核制度，进行源头处罚；调整运力结构，采取措施鼓励道路货物运输实行集约化、网络化经营，鼓励采用集装箱、封闭厢式货车和多轴重型车运输；将路面执法中发现的非法改装、拼装车辆通报有关部门，配合有关部门开展非法改装、拼装车辆查处工作。（二）公安部门：加强车辆登记管理，禁止非法和为贵车辆登记使用；配合维护治超检测站点的交通及治安秩序；组织交警开展路面执法，依法查处超载等交通违法行为；依法查处阻碍执行职务等违法犯罪行为。（三）发展改革部门（含经贸、物价部门）：加强车辆生产企业及产品公告管理，监督、检查汽车生产企业及产品，查处违规汽车生产企业及产品；指导和监督超限超载治理相关收费政策的执行，制定超限超载车辆卸载、货物保管、停车管理等收费标准。（四）工商部门：查处非法拼装、改装汽车及非法买卖拼装、改装企业行为，依法取缔非法拼装、改装汽车企业。（五）质监部门：对治超工作所需的检测设备依法实施计量检定；定期公布经验收合格的承压类汽车罐车充装站单位名单；实施缺陷汽车召回制度；检查从事改装、拼装车辆生产企业的生产场所及标准执行情况，杜绝无标生产行为；实施车辆强制性产品认证制度，查处不符合认证要求的汽车生产企业及产品。（六）安全监管部门：加强危险化学品充装单位的安全监管，严禁超载、混装；选择主要公路沿线的大中型化工企业作为危险化学品的超载车辆卸载基地；会同有关部门，对应超限超载发生的特别重大的伤亡事故进行调查处理，依法追究相关单位和人员的责任。（七）法制部门：配合有关部门研究、起草治理超限超载工作的相关规范性文件，依法裁决相关行政复议案件。（八）宣传部门：组织协调新闻单位做好超限超载治理工作的宣传报道，提高宣传工作的针对性和实效性。（九）监察机关（纠风机构）：对相关部门在治理超限超载工作中的执法行为和行风进行监督、检查，查处行业不正之风及违纪违规等行为。二、在公路建筑控制区管理、集镇规划控制区管理等公路保护工作中，各级政府相关部门也应依法承担相应职责，如：国土资源部门不得批准利用公路建筑控制区范围内的土地修建住宅、厂房等建筑物、地面构筑物（本条例第十一条、第十三条）；建设、规划部门在批准新建村镇、开发区、学校和货物集散地、大型商业网点、农贸市场等公共场所时，应尽可能在公路一侧建设并与公路建筑控制区边界外缘保持一定距离（本条例第十四条）；省级水行政主管部门、流域管理机构应会省级交通运输主管部门共同做好因抢险、防汛需要修筑堤坝、压缩或者拓宽河床及抽取地下水、架设浮桥等行为的审批工作（本条例第十七条、第十九条）；安全生产监督管理部门对在公路两侧一定范围内禁止设立生产、储存、销售易燃、易爆、剧毒、放射性等危险物品的场所、设施（本条例第十八条）；中国人民武装警察部队守护重要公路桥梁和公路隧道、抢修的职责（本条例第二十四条、第五十四条）；公安机关审查影响交通安全的涉路施工项目、办理车辆登记、查处车辆装载物飘散或者掉落、疏导交通、将危险物品运输通过特大型桥梁或者特长隧道的相关信息提前告知并进行现场监管的职责（本条例第二十八条、第三十一条、第四十二条、第四十三条、第四十七条）。[1]参见《交通部、公安部、国家发展和改革委员会、国家质量监督检验检疫总局、国家安全生产监督管理局、国家工商行政管理总局、国务院法制办公室印发关于在全国开展车辆超限超载治理工作的实施方案的通知》（交公路发〔2004〕219号）。[2]根据第十一届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》（国发〔2008〕11号），设立交通运输部，为国务院组成部门，将原交通部的职责，原中国民用航空总局的拟订民航行业规划、政策和标准职责，原建设部的指导城市客运职责，整合划入交通运输部。本书为表述方便，无特殊说明时，将交通部统称为交通运输部。[3]2006年7月，交通部党组提出在建设创新型交通行业的过程中，要做好“三个服务”，即：服务国民经济和社会发展全局，服务社会主义新农村建设，服务人民群众安全便捷出行。“三个服务”的提出，既是对多年来交通实践经验的总结，也是对交通发展规律认识的深化，更是对交通工作全面落实科学发展观本质要求的新认识。[4]《公路法》第五十七条规定：除本法第四十七条第二款的规定外，本章规定由交通主管部门行使的路政管理职责，可以依照本法第八条第四款的规定，由公路管理机构行使。《公路法》第八十二条规定：除本法第七十四条、第七十五条的规定外，本章规定由交通主管部门行使的行政处罚权和行政措施，可以依照本法第八条第四款的规定由公路管理机构行使。[5]1988年10月31日，全长20.5公里（其中达到高速公路标准的路段长15.9公里）的沪嘉高速公路一期工程通车，标志着大陆地区高速公路实现了零的突破。[6]2009年5月12日，交通运输部发布了《公路交通突发事件应急预案》（交公路发〔2009〕226号），将各类公路交通突发事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，分为四级：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）。[7]参见国务委员兼国务院秘书长华建敏在第十一届全国人民代表大会第一次会议作关于《国务院机构改革方案》的说明。[8]2004年6月20日，全国治理车辆超限超载工作领导小组成立，交通运输部、公安部、国家发展改革委、国家质检总局、国家安全监管局、国家工商总局、国务院法制办等七部委为成员单位。2006年至2009年期间，为了进一步加强对全国治理车辆超限超载工作的组织领导，经国务院同意，分别增加国务院纠风办、中宣部、工业和信息化部为成员单位。第五条县级以上各级人民政府应当将政府及其有关部门从事公路管理、养护所需经费以及公路管理机构行使公路行政管理职能所需经费纳入本级人民政府财政预算。但是，专用公路的公路保护经费除外。【释义】本条是有关公路保护经费来源的规定。一、公路保护经费的由来。1950年7月，交通部颁发了《公路养路费征收暂行办法（草案）》，使公路养护有了稳定的资金来源。1978年8月5日，国务院批转《国家计委、交通部、财政部关于整顿公路养路费征收标准的报告》（国发〔1978〕158号），明确了公路养路费征收标准。为规范公路养路费的征收和使用，1979年9月24日，国家计委、交通部、财政部、中国人民银行颁发《关于公路养路费征收和使用的规定的联合通知》，通知指出，公路养路费，是国家按照“以路养路”的原则，规定由交通部门向有车单位征收的用于养护和改善公路的事业费；通知明确，公路养路费的使用范围规定如下：（一）养路工程费，包括公路小修保养费，大中修工程费，水毁工程抢修及修复费，改建工程费，公路渡口费，公路绿化费，道（渡）班房修建费，县社公路补助费等；（二）养路事业，费包括养路机械、车辆、设备购置费，养路专用的小型机械厂及材料厂（场、库）建设费，公路科研费，技术革新费，职工培训费，养路职工宿舍和养路段必需的生产房屋修建费，行政管理费等；（三）养路其它费，包括安全、宣传、劳动保险及非固定职工的福利、奖励、医药、抚恤费等。1987年10月13日，国务院颁布《公路管理条例》，首次在行政法规的层面，明确提出拥有车辆的单位和个人，必须按照国家规定，向公路养护部门缴纳养路费。养路费应当在国家规定的范围内专款专用。任何单位和个人不得平调、挪用、滥用、截留、拖欠养路费。此后，为进一步整顿和加强养路费征收管理工作，交通部、财政部、国家计委、国家物价局联合下发了《公路养路费征收管理规定》，按照健全法制、依法行政、按章征费的要求，对国家计委、交通部、财政部、中国人民银行联合发布的《公路养路征收和使用规定》进行了重新规定。1998年1月1日，《公路法》颁布实施，该法第三十六条规定，公路养路费用采取征收燃油附加费的办法。拥有车辆的单位和个人，在购买燃油时，应当按照国家有关规定缴纳燃油附加费。征收燃油附加费的，不得再征收公路养路费。具体实施办法和步骤由国务院规定。燃油附加费征收办法施行前，仍实现现行的公路养路费征收办法。公路养路费必须用于公路的养护和改建。拥有车辆的单位和个人缴纳公路养路费的，由交通主管部门发给公路养路费收讫标志；公路养路费收讫标志应当放置在车辆的明显位置。没有公路养路费收讫标志的车辆不得在公路上行驶。1999年10月31日，第9届全国人民代表大会常务委员会第12次会议通过《关于修改〈中华人民共和国公路法〉的决定》，将《公路法》第三十六条修改为，国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。依法征税筹集的公路养护资金，必须专项用于公路的养护和改建。根据《公路法》的规定，国务院有关部门共同制定了《交通和车辆税费改革实施方案》，2000年10月经国务院批准后发布。方案规定，在车辆购置税、燃油税出台前，各地区和有关部门要继续加强车辆购置附加费、养路费等国家规定的有关政府性基金和行政事业性收费的征管工作，确保各项收入的足额征缴。并明确指出，考虑到国际市场原油价格较高，为稳定国内油品市场，燃油税的出台时间将根据国际市场原油价格变动情况，由国务院另行通知。2008年12月18日，国务院下发《关于实施成品油价格和税费改革的通知》（国发〔2008〕37号），决定实施成品油价格和税费改革，明确取消公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费等6项收费，并决定征收成品油消费税。改革后形成的交通资金属性不变、资金用途不变、地方预算程序不变、地方事权不变，新增税收收入主要用以替代公路养路费等6项收费的支出。二、公路保护经费应该纳入政府财政预算管理。根据《国务院关于加强预算外资金管理的决定》，从1996年起，公路养路费纳入地方财政预算管理，即收入应当由地方交通主管部门全部上缴地方国库，支出通过地方财政预算安排，实行专款专用。为加强农村公路的管理和养护，确保公路完好畅通，2005年《国务院办公厅关于印发农村公路管理养护体制改革方案的通知》明确规定，公路养路费（包括汽车养路费、拖拉机养路费和摩托车养路费）应主要用于公路养护，首先保证公路达到规定的养护质量标准，并确保一定比例用于农村公路养护，如有节余，再安排公路建设。2008年底，财政部、交通运输部等部门根据《国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知》（国发〔2008〕37号）文件精神，下发《关于实施成品油价格和税费改革有关预算管理问题的通知》（财预〔2008〕479号），明确将公路养路费等6项收费收入安排的人员支出以及公路养护和建设、公路运输和站场建设与养护、航道养护和水路管理及中央本级替代性等方面的支出纳入一般预算管理，由财政部门通过部门预算或经财政部门批准的列支渠道予以保障。本条例进一步明确了公路保护经费纳入政府财政预算，实行财政统一安排，这有利于有效确保公路保护经费来源稳定，同时也有利于加强财政监管，规范和约束预算资金的使用，确保公路保护经费专款专用。三、纳入政府财政预算管理的公路保护经费主要是指交通运输主管部门、公路管理机构从事公路管理、养护所需经费及公路管理机构行使公路行政管理职能所需的经费。这其中，不包括经营性收费公路的养护经费。根据《收费公路管理条例》的规定，经营性收费公路的养护工作由公路经营企业负责，从公路通行费中支出。而由于公路管理机构对经营性收费公路行使公路行政管理职能的行为，系政府行政行为，其经费理应由政府财政予以保障。《收费公路管理条例》第四十五条明确规定，行政执法机关依法对收费公路实施监督检查时，不得向收费公路经营管理者收取任何费用。行政执法是国家行政机关根据法律、法规授权而实施的产生法律效力的行为。它是一种国家职能活动，其目的在于实现公共利益，维护公共秩序。这些执法活动体现的是国家职能，履行的是政府职责，属于行政执法机关的正常工作，所需费用应从行政机关正常行政事业经费中列支。目前，一些地方的行政执法机关在收费公路上进行执法工作时，公开向收费公路经营管理者索取巨额行政管理费用。这种做法，一是加重了收费公路经营管理者的负担，影响了收费公路还贷效率；二是损害了政府形象，危害了企业与政府的关系。特别是对一些外资企业来讲，还损害了我国的国际形象，不利于吸引外国资本进入公路建设；三是容易滋生腐败，使本应用于保护公民权益的公共执法权，变成有关部门或个人获取私利的手段；四是影响执法的公正性，企业负担执法经费，从本质上讲，会使政府执法部门沦为企业的雇佣者，必然会影响行政执法的公正和公平。这显然与我国目前正在大力推进的依法行政和建设廉洁、勤政、务实、高效政府的目标背道而弛。基于此，本条例明确规定，公路管理机构行使公路行政管理职能包括对经营性收费公路行使行政管理职能的经费，一律应由政府财政预算安排。根据公路保护工作的特点及实践，公路保护预算经费的科目应包括：公路日常养护经费，小修保养经费，大中修和改建工程经费，水毁工程抢修及修复经费，安保工程经费，应急抢险经费，公路绿化经费，养路机械、车辆、设备购置经费，路政管理经费，公路标志标线设置与维护经费、路政管理装备、车辆、设备购置经费，路政管理宣传教育经费，路政（养护）管理用房建设、维护经费，治超专项经费，行政管理经费，人头经费，路况及交通量调查经费等。四、公路保护经费应当纳入县级以上各级人民政府财政预算。这是充分反映事权与财权相对应的基本原则，有利于厘清各级交通运输主管部门、公路管理机构的职责权限，属于本级事权范围的职责由本级政府预算予以安排，有利于公路保护各项工作职责真正落到实处。五、专用公路的保护经费不纳入政府财政预算。根据《公路法》第十一条规定，专用公路是指由企业或者其他单位建设、养护、管理，专为或者主要为本企业或者本单位提供运输服务的道路。这类公路主要服务于自建、自养和自管该公路的企业或单位，其保护经费应由其管养企业或单位自行承担。第六条县级以上各级人民政府交通运输主管部门应当综合考虑国家有关车辆技术标准、公路使用状况等因素，逐步提高公路建设、管理和养护水平，努力满足国民经济和社会发展以及人民群众生产、生活需要。【释义】本条是有关公路“建、管、养”与社会发展相适应原则的规定。一、公路是为国民经济、社会发展以及人民群众生产、生活服务的公共基础设施，是衡量一个国家经济实力和现代化水平的重要标志。与航空、铁路和水路等其他主要运输方式相比，公路运输能够直接提供“门到门”的运输服务，因而显得更为方便，在各种运输方式中始终占有不可替代的重要位置。据2008年底的统计，全国公路运输所承担的客、货运输量分别达到220.7亿人和191.7亿吨，分别占全社会运输总量的92％和77％，公路运输已成为我国综合运输体系中的重要组成部分，其通达深度和广度，是其他运输方式所不能比拟的。综观国际国内经济发展史，可以说，经济的发展，离不开公路的发展；经济发达的国家和地区，其公路网也必然发达。二、我国公路按其在公路路网中的地位分为国道、省道、县道、乡道和村道，并按技术等级分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路。公路功能分类与公路交通出行特性、公路交通出行需求及公路服务特性密切相关。按功能对公路进行分类，意义在于通过建立起层次分明、功能明确的公路网体系，以满足不同层面的社会经济发展需求。公路主干线形成公路交通运输的大通道系统，为实现区域社会经济长远发展战略服务，公路次干线提高主干线的通达深度和辐射效应。同时，通过对公路网结构的优化，有利于提高路网使用效能和服务水平。对公路管理而言，明确各层级公路的功能，可以使中央、省、地、市县各级在各层次公路的规划、建设、管理等方面职责分明，更好地协调局部与整体的利益关系，从而最大限度地发挥不同层次路网的效率。三、公路工程技术标准的发展。《公路工程技术标准》是公路工程建设最基本的技术法规，是进行公路建设前期工作的重要依据和制定公路工程勘察、设计、施工及养护等标准、规范、规程的纲领性文件。每一时期的公路工程技术标准都是国家有关经济技术等政策在公路交通行业的综合体现，也是相应时期公路规划、设计、施工等技术以及经济实力的综合反映。我国现行《公路工程技术标准》的前身是《公路工程技术准则》，1972年修订时改名为《公路工程技术标准》。建国初期，交通运输部在1951年制定颁发了《中华人民共和国公路工程技术准则（草案）》，在以后的50多年中，随着公路建设事业的不断发展，交通运输部先后在1954年、1956年、1972年、1981年、1988年、1997年以及2003年作了七次修订。1997版《公路工程技术标准》颁布后，对于统一和规范全国的公路建设，特别是对于我国高速公路的发展起到了推动作用，随着公路建设的快速发展，公路通车里程，特别是高速公路通车里程不断增长，公路行业对有关公路技术指标的理解在不断深化，发达国家的相关经验和技术也在不断被引入和消化吸收。交通运输部于2001年正式下达《公路工程技术标准》的修订任务。为配合标准修订，进行了10个相关关键技术专题的研究，2003年7月专题项目研究成果通过验收。《公路工程技术标准》（JTGB01-2003）于2004年1月29日正式发布，3月1日起实施。修订后的标准，总结了1997年以来中国公路建设的经验，借鉴和吸收了国外相关标准和先进技术，体现了安全、环保及以人为本的指导思想和修订原则，能够更好地指导中国公路建设事业的发展，基本适应了当时和其后一个时期中国社会经济发展的需要，对统一全国公路工程技术标准，指导这一时期全国公路工程建设发挥了重要作用。四、国家有关车辆技术标准，主要是指车辆的外廓尺寸、轴荷、质量限制标准。2004年，国家质监总局印发了由交通运输部、公安部、国家发展改革委联合制定的《道路车辆外廓尺寸、轴荷及质量限值》（GB1589-2004）国家强制性标准，该标准在综合考虑交通安全、公路承载能力、车辆生产标准等多种因素的基础上，确定了车辆外廓尺寸、轴荷及质量限值等一系列指标，作为汽车生产、牌照发放、车辆装载等工作的标准与依据。从数据指标来看，《道路车辆外廓尺寸、轴荷及质量限值》与《公路工程技术标准》中提出的限定标准基本一致。从管理实践看，车辆轴荷对公路路面影响较大，轴荷标准的增加将大大加剧公路路面的损坏。初步研究表明，轴荷标准的增加值与公路路面损坏程度的关系为幂次关系。因此，就对公路路面寿命的影响而言，车辆轴荷起了决定性的作用。公路路面厚度和桥梁承载能力的设计，必须以一定的轴荷标准为依据。因此，县级以上各级人民政府交通运输主管部门应当综合考虑路网结构、公路使用状况、地方经济发展需要、政府的财力状况等各种因素，及时调整优化公路路网规划，不断完善路网结构，并根据实际情况，适时安排公路改扩建、大中修等养护工程，确保公路使用状况良好。同时，要充分考虑公路与水路、铁路、航空、管道等运输方式的衔接，进一步构建综合交通运输体系，充分发挥公路沟通水陆空的重要作用，努力服务于国民经济和社会发展以及人民群众生产、生活需要。需要明确的是，公路建设养护管理水平的提高是一个科学的、历史的过程，每个发展阶段都必须符合经济社会发展现状，公路建设、养护、管理均不能盲目超前，要与经济社会发展状况和财力相适应。第七条县级以上各级人民政府交通运输主管部门应当依照《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，制定地震、泥石流、雨雪冰冻灾害等损毁公路的突发事件（以下简称公路突发事件）应急预案，报本级人民政府批准后实施。公路管理机构、公路经营企业应当根据交通运输主管部门制定的公路突发事件应急预案，组建应急队伍，并定期组织应急演练。【释义】本条是关于制定公路交通突发事件应急预案的规定。一、遵循上位法。根据《中华人民共和国突发事件应对法》第十七条规定：“国务院制定国家突发事件总体应急预案，组织制定国家突发事件专项应急预案；国务院有关部门根据各自的职责和国务院相关应急预案，制定国家突发事件部门应急预案。地方各级人民政府和县级以上地方各级人民政府有关部门根据有关法律、法规、规章、上级人民政府及其有关部门的应急预案以及本地区的实际情况，制定相应的突发事件应急预案。应急预案制定机关应当根据实际需要和情势变化，适时修订应急预案。应急预案的制定、修订程序由国务院规定。”二、预案编制主体和目的。公路交通突发事件应急预案体系分为国家和地方两级，国家层面包括总体预案和应对某一类型或某几种类型公路交通突发事件而制定的专项预案；地方层面包括省、地市和县级公路交通突发事件应急预案以及各类事件的专项预案和企业预案。国家层面的总体预案是指交通部于2005年制订并颁布的《公路交通突发公共事件应急预案》（2009年修订），该预案作为国家级部门预案和公路交通领域的总体预案，用以指导各级交通运输主管部门编制相关预案和开展应急保障工作。目前，地方各级人民政府交通运输主管部门在交通部《公路交通突发公共事件应急预案》的指导下，结合本地区的实际情况，制定了本区域的公路突发事件的应急预案。制定不同层级的公路突发公共事件应急预案，其目的在于加强公路交通突发事件的应急管理工作，建立完善应急管理体制和机制，提高突发事件预防和应对能力，控制、减轻和消除公路交通突发事件引起的严重社会危害，及时恢复公路交通正常运行，保障公路畅通，维护经济社会秩序。三、公路突发事件的界定。公路交通突发事件是指由下列突发事件引发的造成或者可能造成公路以及重要客运枢纽出现中断、阻塞、重大人员伤亡、大量人员需要疏散、重大财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，以及由于社会经济异常波动造成重要物资、旅客运输紧张需要交通运输部门提供应急运输保障的紧急事件。包括自然灾害、公路交通运输生产事故、公共卫生事件和社会安全事件。一是自然灾害。主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等。二是公路交通运输生产事故。主要包括交通事故、公路工程建设事故、危险货物运输事故。三是公共卫生事件。主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。四是社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件和涉外突发事件。各类公路交通突发事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为四级：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）。四、预案编制内容。根据《中华人民共和国突发事件应对法》第十八条对应急预案编制的内容一般规定，公路突发事件应急预案应当针对公路突发事件的性质、特点和可能造成的社会危害，具体规定公路突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责和公路突发事件的预防和预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后回复于重建措施等内容。目前，2005年制订并颁布的《公路交通突发公共事件应急预案》（2009年修订）就是根据《中华人民共和国突发事件应对法》以及2006年1月国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》的规定，将公路交通突发事件应急预案分为六章，分别为总则、应急组织体系、运行机制、应急保障、监督管理和附则。《公路交通突发公共事件应急预案》（2009年修订）总则部分明确了预案编制的目的、依据、突发事件分类分级、预案适用范围、工作原则以及应急预案体系构成；应急组织体系界定了应急领导小组、应急工作组、日常管理机构、专家咨询组、现场工作组等公路交通应急管理机构的职责；运行机制部分则对公路突发事件的应急全过程，从事故发生前的预测预警，到事故发生后的应急响应、再到事故结束后公路恢复和重建，以及其间信息发布和宣传具体工作的安排进行了阐述；应急保障部分则从应急队伍、物质设备、通信与信息、技术和资金支持五个方面提出了相应的保障要求；监督管理部分对预案演练、宣传与培训、应急能力建设评估、责任与奖惩做了相应的规范；附则部分则对预案的调整、解释、实施日期等方面做了规定。五、应急队伍组建。公路交通突发事件应急队伍按照“平急结合、因地制宜，分类建设、分级负责，统一指挥、协调运转”的原则组建。目前，公路交通突发事件的应急队伍由专业的应急抢通与运输队伍和社会力量构成。专业应急抢通队伍又区分为国家公路交通应急抢险保通队伍和地方公路交通应急抢险保通队伍，前者由武警交通部队组成，后者由高速公路及普通国省干线公路养护管理部门、路政管理部门、公路经营管理单位、公路养护工程企业等组成。专业的应急运输保障队伍由地方交通运输主管部门负责建设，通过与达到一定标准的道路客货运输企业协商签订突发事件运力调用协议的方式，将其纳入到应急运输队伍中。此外，各级应急管理机构根据属地的实际情况和突发事件特点，制订社会动员方案。在公路交通自有应急力量不能满足应急处置需求时，可以向同级人民政府提出请求，请求动员社会力量纳入到应急队伍中，协调人民解放军、武警部队参与应急处置工作。六、定期应急演练。根据《公路交通突发公共事件应急预案》的规定，由交通运输部路网中心负责协同有关部门制订应急演练计划并组织联合应急演练活动。地方公路应急管理机构要结合所辖区域实际，每年应有计划、有重点地组织应急演练。通过演练，检验并完善应急预案，进一步提高应急队伍实战水平。第八条国家建立健全公路突发事件应急物资储备保障制度，完善应急物资储备、调配体系，确保发生公路突发事件时能够满足应急处置工作的需要。【释义】本条是对公路突发事件应急物资储备保障制度的规定。我国幅员辽阔，各地气候环境迥异，区域应对常发自然灾害的特征较为明显，比如我国南方地区冬季很少出现冰雪，应对低温雨雪冰冻灾害的物资保障相对薄弱，2008年初出现低温雨雪冰冻灾害时，用于除冰除雪、防滑的机械设备和材料极度缺乏，严重影响了公路抢通保通工作的高效开展。历次灾害应对经验表明，仅仅依靠传统的公路养护备料难以满足突发事件下公路抢通保通工作的需要，尤其是在一些省份公路实现社会化养护后，应急物资更是难以保障。加快建立健全公路突发事件应急物资储备保障制度，完善应急物资储备、调配体系尤为紧迫。一、公路突发事件应急物资的分类。根据物资使用方向的不同，公路突发事件应急物资可分为公路抢通物资和救援物资两类。公路抢通物资主要包括沥青、碎石、砂石、水泥、钢桥、钢板、木材、编织袋、融雪剂、防滑料、吸油材料等；救援物资包括方便食品、饮水、防护衣物及装备、医药、照明、帐篷、燃料、安全标志、车辆防护器材及常用维修工具、应急救援车辆等。根据物资处分主体的不同，可分为国家公路交通应急物资和地方公路交通应急物资。国家公路交通应急物资列入中央财政预算，由国务院交通运输部统一对国家公路应急物资进行调度和使用；地方公路交通应急物资列入各级地方财政预算，由地方相关管理部门对公路应急物质进行调度和使用。二、建立健全公路突发事件应急物资储备保障制度的必要性。尽管近些年来各省交通运输主管部门依托公路管理机构加强了公路抢通应急物资保障能力，但是由于缺乏相应的政策、资金和标准规范支持，无论从物资数量、种类、能力、分布以及专业性来讲，均不能够满足重大自然灾害下公路交通应急处置的需要，其不足之处主要表现在三个方面：一是公路抗灾抢修专业能力薄弱。目前，公路养护应急队伍只能完成一般性的路基坍塌、路面损毁等作业，应对大规模、大强度和长时间的灾害条件下公路应急处置能力极其有限。二是有限的大型机具分布不合理，缺乏机动能力。由于大型机械设备购置和维护成本较高，各地配备数量较少，主要分布于少数中心城市，覆盖和辐射范围有限，物资分布信息不共享，跨区域应急支持不及时。三是应急处置用的各类物资储备不足。应急处置中常用的工业盐、编织袋等应急物资以及个人防护用品储备严重匮乏，数量和种类不敷所需。在这种情况下，着力建立健全应急物资储备保障制度，对于提高公路应急保障能力具有重要意义，是加强公路应急体系建设的重要切入点。其一，将有效弥补我国公路应急物资与设备储备不足，整合应急物资资源，合理布局，提高使用效率；其二，将有力的促进和带动各地方公路应急物资保障能力建设，夯实应急体系基础，进一步完善部省两级应急物资储备体系；其三，将进一步提升应急协调处置和物资调度能力，提高部省联动和跨区域应急处置能力。三、应急物资储备体系。应急物资储备体系涵盖储备方式、储备点的设置、储备监管等方面的内容，具体包括：一是采取多样化的储备方式。根据《公路交通突发公共事件应急预案》的规定，目前应急物资储备采取实物储备与商业储备相结合、生产能力储备与技术储备相结合、政府采购与政府补贴相结合方式。二是建立分类应急物质储备点。国家公路交通应急物资储备，考虑了全国高速公路的分布情况、应急物资调运的时效性和覆盖区域的合理性等因素，以“因地制宜、规模适当、合理分布、有效利用”为原则，结合各地区的气候与地质条件建立了若干国家应急物质储备点。对于地方公路交通应急物资储备，各省级交通运输主管部门则根据辖区内公路交通突发事件发生的种类和特点，结合公路抢通和应急运输保障队伍的分布，依托行业内养护施工企业和道路运输企业的各类设施资源，合理布局、统筹规划建设本地区公路交通应急物资储备点。三是建立严格的物资储备监管制度。国家公路交通应急物资储备实行应急物资代储管理制度，国务院交通运输部负责监管，省级交通运输主管部门作为代储单位，具体负责建设与管理工作。代储单位需要对新购置入库物资进行数量和质量验收，并将验收入库的情况上报交通运输部。对入库储备物资实行封闭式管理，专库存储，专人负责。代储单位需要建立健全各项储备管理的会计制度，包括物资台账和管理经费会计账等，保留完备的储备物资入库、保管、出库等原始凭证和会计凭证。此外，地方公路交通运输主管部门需要建立完善的各项应急物资日常管理规章制度，实施储备物资动态管理，制定采购、储存、更新、调拨、回收各个工作环节的程序和规范，对各类物资及时予以补充和更新；明确各级交通运输主管部门的责任；实行物资储备资金使用审核制度，对应急物资储备所需资金进行核定、拨付、监管；督查物资储备工作，对应急物资储备情况进行定期检查、定期通报，发现问题及时查处；同时落实责任追究，防止储备物资设备被盗用、挪用、流失和失效，并对相关责任人进行责任追究。四、应急物资调配体系。构建迅速、高效的应急物质调配体系是应对公路突发事件的关键。根据《公路交通突发公共事件应急预案》的规定，国家公路交通应急物资的调配权由国务院交通运输部行使，具体的调配程序是：当省级应急物资储备在数量、种类及时间、地理条件等受限制的情况下，需要调用国家公路交通应急物资储备时，由使用地省级交通运输主管部门提出申请，经交通运输部同意，由交通运输部路网中心下达国家公路交通应急物资调用指令，应急物资储备管理单位接到路网中心调拨通知后，应在48小时内完成储备物资发运工作。此外，在交通运输部协调下，还建立省际应急资源互助机制，合理充分利用各省级应急物资储备和应急处置力量，以就近原则，统筹协调各地方应急力量支援行动。第九条任何单位和个人不得破坏、损坏、非法占用或者非法利用公路、公路用地和公路附属设施。【释义】本条是关于社会公众保护公路安全的责任和义务的规定。一、公路是国民经济的基础设施。破坏、损坏、非法占用、利用公路，将会影响正常的经济秩序和社会生活秩序，特别是对重要干线公路的破坏、损坏，影响会更为严重。国家为维护正常的经济秩序和社会秩序，必须对公路予以保护。二、本条所称破坏，是指故意实施的损及公路、公路用地或公路附属设施完好的行为。本条所称损坏，是指虽非故意，但客观上造成了损及公路、公路用地或公路附属设施完好后果的行为。本条所称非法占用或者非法利用，是指未经公路管理机构批准，擅自占用、利用公路、公路用地或公路附属设施的行为，或者虽经批准，但未按照批准的要求实施占用、利用公路、公路用地或公路附属设施的行为。三、本条是对单位和个人禁止性和限制性的法律要求，是社会公众必须履行的义务。实践中，破坏、损坏、非法占用或非法利用公路、公路用地和公路附属设施的行为屡出不穷、五花八门，这些行为严重影响公路、公路用地、公路附属发挥其正常功能，必须予以禁止和限制。为切实有效的保护公路运行安全，必须禁止在公路、公路用地范围内开展集市贸易、摆摊设点、堆放物品、倾倒垃圾、排放污水、设置障碍、挖沟引水、堵塞隧道、打场晒粮、种植作物、放养牲畜、采石、取土、采空作业、焚烧物品、利用公路边沟排放污物或者进行其他损坏、污染公路和影响公路畅通的行为，禁止利用公路桥梁、隧道铺设输送易燃易爆和有毒物品的管道，禁止利用公路桥涵堆放物品、搭建设施，禁止利用公路桥梁进行牵拉、吊装，禁止损坏、擅自移动、涂改、遮挡公路附属设施或利用公路附属设施架设管道、悬挂物品，未经许可不得擅自实施涉路施工活动和更新砍伐护路林，禁止将公路作为检验车辆制动性能的试验场地等。当前，我国公路保护工作实践中，有些单位和个人随意破坏、损坏、擅自占用、利用公路、公路用地及公路附属设施的现象还比较突出，特别是广大农村地区，由于群众的法律意识还比较淡漠，随意堆放垃圾、挖掘公路、打场晒粮的行为时有发生，严重影响公路运行安全。针对这些情况，各级公路管理机构要切实加强路政巡查，及时发现、制止和查处、纠正违法行为，依法保护公路。而更为重要的是，要在全社会特别是农村地区广泛开展公路保护法律法规宣传，让广大人民群众了解保护公路的重要意义，培育和提高群众爱路护路的积极性，增强群众自觉遵守公路法律法规的意识，大力提倡和引导农村公路沿线群众制定爱路护路村规民约，发动群众保护公路。四、从事违法行为应当承担相应的法律责任。破坏、损坏、非法占用、利用公路、公路用地及公路附属设施的行为，将会受到法律的追究。对破坏公路、公路用地或公路附属设施的行为，除了应承担民事赔偿责任外，还要依法给予行政处罚；构成犯罪的，将依照《中华人民共和国刑法》的规定追究刑事责任。对损坏公路的行为，则主要是依法承担以损害赔偿为主要形式的民事责任。本条例第五十九条、第六十条、第六十一条、第六十二条、第六十九条等，对从事破坏、损坏、非法占用、利用公路、公路用地及公路附属设施的行为，逐一明确了相关法律责任。第二章公路线路【本章提要】本章是关于公路线路保护的规定，属于路政管理范畴。路政管理是我国行政管理的组成部分。所谓路政管理，就是指县级以上人民政府交通运输主管部门或公路管理机构，依据《公路法》、《公路安全保护条例》等法律、法规、规章的规定，为保护公路、公路用地、公路附属设施，维护路权，以及为发展公路事业并以公路为对象而实施的行政管理。路政管理的对象包括人、社会组织、物质资源、时空资源和信息资源。需要指出的是，城市道路的路政管理由城市道路管理部门依照《城市道路管理条例》进行管理，本条例论述的主要是公路路政管理。新中国成立后，我国公路事业取得了较大发展，路政管理也日益显示出其重要性。早在1950年，中央财经委员会、交通部就印发了《公路留地办法》，1956年交通部、邮电部、电力部联合颁发了《关于处理电线与行道树互相妨碍的规定的联合通知》，1957年交通部、铁道部、农垦部、水利部联合印发了《关于各部门基本建设工程占用公路暂行规定的联合通知》，1978年交通部、石油部联合印发了《关于处理石油管道和天然气管道与公路相互关系的若干意见（试行）》等。这些早期的文件不仅对于做好路政管理起到关键的作用，而且也充分反映路政管理在当时国家经济建设和社会发展中的重要地位。1978年党的十一届三中全会后，随着改革开放的深入和国民经济的发展，公路路政管理工作进一步引起各方面的重视。1983年7月，国务院印发了《关于加强公路路政管理保障公路安全畅通的通知》，这是建国以来国务院第一个关于路政管理方面的专门文件。1987年10月13日，国务院颁发了《公路管理条例》，对路政管理作了系统的规定，这是国务院第一个关于路政管理方面的法规，充分说明国务院对路政管理工作的高度重视和关注。根据国务院授权，交通运输部又发布了《公路管理条例实施细则》，自此，路政管理工作有章可循，全国各地开始组建路政管理队伍，配备专职路政管理人员，路政管理工作被列入各地重要的议事日程。1998年1月1日《公路法》实施后，按照相关规定，交通运输部先后出台了《超限运输车辆行驶公路管理规定》、《公路监督检查专用车辆管理规定》、《路政管理规定》等一系列部门规章，初步构建了以《公路法》为龙头的路政管理法规体系，从而为强化路政管理工作提供了较为健全的法律保障和手段。总体上看，路政管理主要包括以下职责：一是宣传、贯彻执行公路管理的法律、法规和规章；二是保护路产；三是实施路政巡查；四是管理公路两侧建筑控制区；五是维持公路养护作业现场秩序；六是参与公路工程交工、竣工验收；七是依法查处各种违反路政管理法律、法规、规章的案件；八是法律、法规规定的其他职责。本章共二十条，分为公路管理档案制度、公路建筑控制区管理制度、集镇规划控制区管理制度、公路与铁路等交叉线路的管理原则、公路（包括桥梁、隧道）及公路用地管理制度、公路安全保护区管理制度、公路附属设施及绿化物管理制度、涉路施工管理制度等十个部分。第一部分，即第十条，确立了公路管理档案制度。对公路、公路用地和公路附属设施调查核实、登记造册，从法律效力上讲，分为对内效力和对外效力。对内效力，即通过登记确立公路管理机构内部之间的管理对象界限和职责划分；对外效力，即当公路管理机构与外部发生涉及权属界定纠纷或是损害赔偿纠纷时，路产登记可以作为权属界定或损害赔偿计算的依据和标准。本条对内的法律效力可以确定，但本条对外的法律效力尚属待定状态。具体来讲，将视《中华人民共和国物权法》规定的统一登记制度体系建设情况而定。第二部分，即第十一条、第十二条和第十三条，确立了公路建筑控制区制度。在《公路法》、《公路管理条例》以及地方性法规和管理实践基础上，本条例建立了公路建筑控制区的划定制度和管理制度。划定制度，分为公路建筑控制区的划定范围及划定原则、新建及改建公路建筑控制区的划定制度、与其他保护区域交叉的划定制度。管理制度，分为建筑控制区内管理制度和建筑控制区外有限管理制度。第三部分，即第十四条，关于集镇规划控制区管理的规定。本条在细化《公路法》有关规定的基础上，从规划和建设的源头环节入手，明确在公路沿线规划、新建村镇、开发区、学校和货物集散地、大型商业网点等公共场所应当与公路保持必要的距离，并尽可能在公路一侧建设。加强源头管理，是解决穿镇集镇路段管理难的治本之策，同时也有利于妥善处理城镇发展与过境公路的关系。第四部分，即第十五条，新建、改建公路与既有城市道路等线路交叉的建设费用承担原则，本条例确立了对等原则。第五部分，即第十六条，确立了公路及公路用地管理制度。需注意的是，本条是对《公路法》第四十六条的细化，没有在本条例中规定相应的法律责任，适用时需援引《公路法》第七十七条的规定。第六部分，即第十七条、第十八条、第十九条、第二十条和第二十一条，确立了公路安全保护区制度。本部分细化和完善了《公路法》的相关规定，同时本部分的管理涉及相关部门的职权，尤其是行政处罚权限问题，在实践中应建立与相关部门顺畅的沟通和协商机制。第七部分，即第二十二条、第二十三条和第二十四条，建立了公路桥（梁）隧（道）管理制度。具体来讲，一是禁止危及桥隧安全作业制度，二是禁止沿桥隧铺设高压电线等危险设施管理制度，三是跨航道桥梁管理制度，四是重要桥隧武装警察守护制度等。此外，还有公路桥隧定期检测和评定制度（第四十八条），在第四章公路养护中还将具体表述。第八部分，即第二十五条，确立了公路附属设施管理制度。第九部分，即第二十六条，确立了公路绿化物管理制度。本条吸取了《公路法》和《中华人民共和国森林法》的管理规定，直接明确公路护路林的更新采伐许可由公路管理机构负责，但实践中要注意与林业部门就采伐许可证领取问题进行衔接。第十部分，即第二十七条，第二十八条和第二十九条，建立了涉路施工管理制度，主要包括涉路施工许可管理制度和许可后管理制度。本条例第一次提出了涉路施工的概念，同时对《公路法》规定的涉路施工行为进行了较为集中的归纳，并统一明确了许可的程序性规定。第十条公路管理机构应当建立健全公路管理档案，对公路、公路用地和公路附属设施调查核实、登记造册。【释义】本条是关于公路管理档案制度的规定。一、本条所称公路管理档案制度，又称公路路产登记制度。建立公路管理档案制度，加强和规范公路路产登记，是依法维护路产路权，减少权属纠纷，维护社会稳定，确保国家公路产权不受侵占和破坏，使公路路政管理走向法制化、科学化、规范化的重要举措，也为今后依法管理公路路产提供依据。公路路产包括公路、公路用地和公路附属设施。公路管理机构应该在县级以上人民政府的领导下，会同有关部门对所管辖的公路、公路用地和公路附属设施进行调查和登记，明确权属性质等；对公路及公路附属设施进行分类，按照公路等级、路段、位置、设置年份等分门别类进行登记造册，并绘制地图。公路路产确权登记造册后报县级以上人民政府备案。公路路产登记工作复杂，难度大。已经建成使用的公路，按照登记确权的要求，逐步开展调查登记；新建的公路，建设单位应该将公路路产登记造册后，移交给公路管理机构。二、公路路产主要包括公路、公路用地和公路附属设施。（一）公路，是指经交通运输主管部门验收认定的城间、城乡间、乡间能行驶汽车的公共道路。公路包括公路的路基、路面、桥梁、涵洞、隧道。1．公路按其在公路路网中的地位分为国道、省道、县道、乡道和村道，并按技术等级分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路。国道是指具有全国性政治、经济意义的主要干线公路，包括重要的国际公路，国防公路，联结首都与各省、自治区首府和直辖市的公路，联结各大经济中心、港站枢纽、商品生产基地和战略要地的公路。省道是指具有全省（自治区、直辖市）政治、经济意义，联结省内中心城市和主要经济区的公路，以及不属于国道的省际间的重要公路。县道是指具有全县（旗、县级市）政治、经济意义，联结县城和县内主要乡（镇）、主要商品生产和集散地的公路，以及不属于国道、省道的县际间的公路。乡道是指主要为乡（镇）内部经济、文化、行政服务的公路，以及不属于县道以上公路的乡与乡之间及乡与外部联络的公路。村道是指直接为农民群众生产、生活服务，不属于乡道及以上公路的建制村与建制村之间和建制村与外部联络的主要公路，包括建制村之间的主要连接线，建制村与乡道及以上公路的主要连接线，建制村所辖区域内已建成通车并达到四级及以上技术标准的公路。高速公路是指专供汽车分向、分车道行驶，并应全部控制出入的多车道公路。四车道高速公路应能适应将各种汽车折合成小客车的年平均日交通量25000~55000辆，六车道高速公路应能适应将各种汽车折合成小客车的年平均日交通量45000~80000辆，八车道高速公路应能适应将各种汽车折合成小客车的年平均日交通量60000~100000辆。一级公路是指供汽车分向、分车道行驶，并可根据需要控制出入的多车道公路。四车道一级公路应能适应将各种汽车折合成小客车的年平均日交通量15000~30000辆，六车道一级公路应能适应将各种汽车折合成小客车的年平均日交通量25000~55000辆。二级公路是指供汽车行驶的双车道公路。双车道二级公路应能适应将各种汽车折合成小客车的年平均日交通量5000~15000辆。三级公路是指主要供汽车行驶的双车道公路。双车道三级公路应能适应将各种车辆折合成小客车的年平均日交通量2000~6000辆。四级公路是指主要供汽车行驶的双车道或单车道公路。双车道四级公路应能适应将各种车辆折合成小客车的年平均日交通量2000辆以下，单车道四级公路应能适应将各种车辆折合成小客车的年平均日交通量400辆以下。2．公路桥梁分为特大桥、大桥、中桥和小桥。根据《公路工程技术标准》（JTGB01-2003），公路桥涵分类规定如表1。表1公路桥涵分类桥涵分类多孔跨径总长L1（m）单孔跨径L2（m）特大桥L1>1000L2>150大桥100≤L1≤100040≤L2≤150中桥30<L1<10020≤L2<40小桥8≤L1≤305≤L2<20涵洞——L2<5注：1．单孔跨径系指标准跨径。2．梁式桥、板式桥的多孔跨径总长为多孔标准跨径的总长；拱式桥为两岸桥台内起拱线间的距离；其他形式桥梁为桥面系车道长度。3．管涵及箱涵不论管径或跨径大小、孔数多少，均称为涵洞。4．标准跨径：桥式桥、板式桥以两桥墩中线间距离或桥墩中线与台背前缘间距为准；涵洞以净跨径为准。3．公路隧道分为特长隧道、长隧道、中隧道和短隧道。根据《公路工程技术标准》（JTGB01-2003），公路隧道分类规定如表2。表2公路隧道分类隧道分类特长隧道长隧道中隧道短隧道隧道长度L（m）L>30003000≥L>10001000≥L>500L≤500（二）公路用地，是指公路两侧边沟（截水沟、坡脚护坡道）及边沟（截水沟、坡脚护坡道）外缘起不少于1米范围的土地，公路用地的具体范围由县级以上地方人民政府确定。关于公路用地的表述，最早见于1950年9月9日中央财经委员会、交通部印发的《公路留地办法》，文件规定，原有国道、省道应留土地，除路基及两旁侧沟外，并得每侧保留1米作为养路取土之用。随后，《公路法》、《公路管理条例》对公路用地范围也相继予以规定，即公路两侧边沟（截水沟、坡脚护坡道）外缘起不少于1米的范围。此外，《公路工程技术标准》（JTGB01-2003）在此基础上，还作出规定，在有条件的地段，高速公路、一级公路不小于3米，二级公路不小于2米范围内的土地为公路用地范围；在风沙、雪害等特殊地质地带，设置防护设施时，应根据实际需要确定用地范围；桥梁、隧道、互通式立体交叉、分离式立体交叉、平面交叉、交通安全设施、服务设施、管理设施、绿化以及料场、苗圃等用地，应根据实际需要确定用地范围。根据《公路法》和本条例规定，对于公路用地的管理，采取的是禁止和许可相结合的模式。如，对在公路用地范围内摆摊设点、堆放物品、倾倒垃圾、设置障碍、挖沟引水、打场晒粮、种植作物、放养牲畜、采石、取土、采空作业、焚烧物品、利用公路边沟排放污物或者进行其他损坏、污染公路和影响公路畅通的活动，《公路法》第四十六条和本条例第十六条规定为禁止行为；对在公路用地范围内架设、埋设管道、电缆、非公路标志等设施的，《公路法》第四十五条、第五十四条和本条例第二十七条（三）项规定为许可行为。（三）公路附属设施，是指为保护、养护公路和保障公路安全畅通所设置的公路防护、排水、养护、管理、服务、交通安全、渡运、监控、通信、收费等设施、设备以及专用建筑物、构筑物等。《公路工程技术标准》（JTGB01-2003）将公路附属设施分为交通安全设施、服务设施和管理设施三种[①]，并规定各项设施应按统筹规划、总体设计、分期实施的原则配置，并结合交通流量的增长与技术发展状况等逐步补充、完善。第十一条县级以上地方人民政府应当根据保障公路运行安全和节约用地的原则以及公路发展的需要，组织交通运输、国土资源等部门划定公路建筑控制区的范围。公路建筑控制区的范围，从公路用地外缘起向外的距离标准为：（一）国道不少于20米；（二）省道不少于15米；（三）县道不少于10米；（四）乡道不少于5米。属于高速公路的，公路建筑控制区的范围从公路用地外缘起向外的距离标准不少于30米。公路弯道内侧、互通立交以及平面交叉道口的建筑控制区范围根据安全视距等要求确定。【释义】本条是关于公路建筑控制区范围的规定。一、公路建筑控制区的概念。公路建筑控制区是公路两侧对建筑物和构筑物建设进行控制管理以保障出行安全和公路畅通的区域。1987年10月13日国务院发布的《公路管理条例》规定：“在公路两侧修建永久性工程设施，其建筑物边缘与公路边沟外缘的间距为：国道不少于20米，省道不少于15米，县道不少于10米，乡道不少于5米。”这是在行政法规层面关于公路建筑控制区管理的最早规定。1998年1月1日施行的《公路法》，正式引入公路建筑控制区的概念，并从划定规则、距离范围、管理要求等方面对建筑控制区作出具体规定。此后，公路建筑控制区在各省、自治区、直辖市的地方性法规和政府规章中广泛使用，成为路政管理行政执法的专业术语。二、设立公路建筑控制区的目的。国家在公路两侧划定建筑控制区，主要有以下目的：一是为公路今后的升级和拓宽而预留土地，通过加强控制和管理，减少国家拓宽公路时房屋拆迁和各类公共设施迁移的投入，节约国家有限的公路建设资金；二是为保障行车安全和公路畅通，公路必须保证一定的安全视距；三是防止公路街道化，提高公路通行能力；四是避免车辆侵害公路两侧建筑物和构筑物的安全，减少车辆噪声、尾气等影响沿线群众的生产、生活；五是避免公路沿线近距离施工影响公路及其设施的完好、安全，有效保护公路和公路附属设施。三、公路建筑控制区内的土地权属性质。根据1995年3月11日国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》（〔1995〕国土籍字第26号），“依法划定的铁路、公路、河道、水利工程、军事设施、危险品生产和储存地、风景区等区域的管理和保护范围内的土地，其土地的所有权和使用权依照土地管理有关法规确定。但对上述范围内的土地的用途，可以根据有关规定增加适当的限制条件。”据此可知，公路建筑控制区内的土地权属并不因公路建筑控制区的划定而发生转变，公路管理机构对其管理权仅限于对其范围内建筑物和构筑物的管理，主要表现在四个方面：一是在公路建筑控制区内，除公路保护需要外，禁止修建建筑物和地面构筑物；二是公路建筑控制区划定前已经合法修建的，不得扩建；三是在公路建筑控制区内埋设管道、电缆等设施应依法办理行政许可手续；四是在公路建筑控制区外修建的建筑物、地面构筑物以及其他设施不得遮挡公路标志，不得妨碍安全视距。公路建筑控制区内土地权属性质不变，主要基于三种认识：一是现行法律并无明文规定应将其征为国有；二是国家没有必要用巨额资金征为国有予以闲置；三是有利于发挥土地的最大效益，公路沿线群众仍可以种庄稼、搞养殖等。四、国外关于公路建筑控制区的法律规定。从国外立法看，在处理干线公路与沿线建筑物的关系上，多数国家也是通过划定建筑控制区域的方式，实现管理目的的。在加强控制的同时，这些国家也注重采取疏导手段，通过完善乡村内部交通网络，并做好与过境公路的有效衔接，确保互不干扰。发达的乡村内部交通网络为居民出行提供了便利条件，同时也使得居民没有必要紧靠干线公路两侧建房，忍受噪声和尾气污染。如，《加拿大马尼托巴省公路及运输法》规定，未经部长授权，任何人不得在位于城市、乡镇或村落外的部属公路的38米内，建造、放置结构物或固定设备。《加拿大新布朗兹维克省公路法》规定，经政务会副总督同意，可以从公路用地的中心线算起划定不超过180米的控制线，任何人不得在控制线范围内建造或放置楼房、建筑物、构造物、储藏油罐、车道，或者除篱笆、告示牌之外的其他物体。《日本道路法》规定，为预防损坏道路结构和防止交通事故，道路管理者可按照相关标准，将与道路相连接的区域指定为沿道区域，但不得将道路一侧20米外的区域指定为沿道区域；道路管理者指定沿道区域后，应及时公布其区域；当沿道区域内的土地、竹木或设施有损坏道路结构或妨碍交通的危险时，其管理者必须设置防止危险的设施或采取其他必要措施；必要时，道路管理者可在责令该土地、竹木或设施的管理者，设置防止危险的设施或采取其他必要措施。《意大利第729号法令关于新建公路和高速公路的规定》规定，根据已通过的法律方案，在高速公路沿线及入口处50米内禁止建造、翻建及扩建任何建筑。五、与《公路法》关于公路建筑控制区的内容相比较，本条例在以下方面予以了补充和明确：（一）关于划定主体。本条例规定，县级以上地方人民政府是公路建筑控制区范围的划定主体，负责组织交通运输、国土资源等部门划定。由于我国地域辽阔人口多，且分布很不平衡，各省、自治区、直辖市所处的地理位置不同，自然条件、地形地貌千差万别，因此，公路及公路两侧的管理要求和标准也不相同。为了使公路建筑控制区管理制度更切合各地实际，本条例规定县级以上地方人民政府作为责任主体，负责划定公路建筑控制区的范围。同时，本条例还规定由县级以上地方人民政府组织交通运输、国土资源等部门划定，这主要考虑到公路建筑控制区管理与这些部门的职责密切相关。如，交通运输主管部门熟知公路运行安全要求和有关公路发展规划，国土资源主管部门熟知公路沿线的土地利用总体规划等。此外，还有一层意思，公路建筑控制区经县级以上地方人民政府划定后，不仅管理相对人应当严格遵守，而且交通运输、国土资源、建设等部门也必须严格执行，即：交通运输主管部门及其公路管理机构发现在公路建筑控制区内违法修建建筑时，必须制止和纠正违法行为；对公路建筑控制区内违法修建的建筑物和地面构筑物，国土资源主管部门不予颁发土地使用证明，建设主管部门不得发放相关权属登记证明，规划部门不得在公路沿线两侧的建筑控制区内进行建筑规划等。相关部门违反公路建筑控制区管理规定，违法审批有关建筑物和构筑物的，应当按照《中华人民共和国行政许可法》等有关规定处理。需要指出的是，公路建筑控制区的划定主体只能是县级以上地方人民政府，包括省、市、县三级地方人民政府，乡级人民政府以及交通运输、国土资源等部门都不具有划定公路建筑控制区的权力。（二）关于划定原则。本条例对《公路法》确立的保障公路运行安全、节约用地原则进行了补充，增加了保障公路发展需要的原则。主要考虑到随着经济的发展和人民生活水平的提高，汽车保有量持续增长，公路的技术等级和宽度也要不断地提高和增加。因此，县级以上地方人民政府在划定建筑控制区的范围时，还要充分考虑今后公路拓宽、扩建的发展需要，否则将会大大增加公路升级和拓宽的难度，国家不仅需要投入大量的拆迁费用，而且造成公路两侧建筑二次建设，影响居民生产、生活。（三）关于划定规则。根据《公路管理条例》第三十条规定，公路建筑控制区的范围从公路边沟外缘开始起算。根据《公路法》第三十九条规定，公路用地是指公路两侧边沟（截水沟、坡脚护坡道）外缘起不少于1米范围的土地，也从公路边沟外缘开始起算。这就造成公路用地和公路建筑控制区存在重叠，即公路边沟外缘起至少1米的范围既是公路用地，又是公路建筑控制区。由于现有法律、法规对公路用地和公路建筑控制区分别规定了不同的管理方式和强度，必然造成执法实践中难以适用的问题。据此，本条例重新明确了公路建筑控制区的划定规则，规定公路建筑控制区的范围应从公路用地外侧起向外开始起算。（四）关于距离范围。《公路法》第五十六条规定，公路建筑控制区的范围，由县级以上地方人民政府依照国务院的规定划定。国务院的规定主要是指《公路管理条例》和本条例关于公路建筑控制区范围的规定，即：国道不少于20米，省道不少于15米，县道不少于10米，乡道不少于5米，其中高速公路不少于30米。这是国务院从行政法规层面规定的法定最小距离，地方性法规规定的建筑控制区范围以及县级以上地方人民政府依法划定的公路建筑控制区范围不得少于国务院规定的法定最小距离。需要指出的是，公路弯道内侧、互通立交以及平面交叉道口是公路的组成部分，但考虑到其结构的特殊性，对安全视距等方面要求更加严格，这就要求县级以上人民政府在划定其建筑控制区范围时，不能“一刀切”地按照法定最小距离划定其建筑控制区的范围，而是应充分考虑安全视距等要求，适当扩大划定的距离范围。根据《公路工程技术标准》（JTGB01-2003），安全视距应符合以下规定：1．高速公路、一级公路的停车视距应符合表3规定。表3高速公路、一级公路停车视距设计速度（km/h）1201008060停车视距（m）210160110752．二、三、四级公路的停车视距、会车视距与超车视距应符合表4规定。表4二、三、四级公路停车视距、会车视距与超车视距设计速度（km/h）8060403020停车视距（m）11075403020会车视距（m）220150806040超车视距（m）5503502001501003．双车道公路应间隔设置具有超车视距的路段。4．高速公路、一级公路以及大型车比例高的二、三级公路，应采用货车停车视距对相关路段进行检验。5．积雪冰冻地区的停车视距宜适当增长。第十二条新建、改建公路的建筑控制区的范围，应当自公路初步设计批准之日起30日内，由公路沿线县级以上地方人民政府依照本条例划定并公告。公路建筑控制区与铁路线路安全保护区、航道保护范围、河道管理范围或者水工程管理和保护范围重叠的，经公路管理机构和铁路管理机构、航道管理机构、水行政主管部门或者流域管理机构协商后划定。【释义】本条是关于划定新建、改建公路的建筑控制区范围以及处理各类管理和保护范围、区域重叠的规定。一、本条第一款是关于划定新建、改建公路的建筑控制区范围的规定，其目的是赋予公路管理机构相应的管理权，实现路政执法的提前介入，对规划、在建过程中的公路进行有效的保护。实践中，新建、改建公路项目一旦立项后，当地居民为获取较多的拆迁补偿费用，往往在公路规划路线两侧补栽树苗、抢建房屋，出现“隔夜楼”现象，但公路管理机构对其进行制止和纠正缺少必要的法律依据，只能放任其建设，必然带来两个后果：一是按照合法建筑予以拆迁，将导致公路征地拆迁补偿费用大大增加；二是按照合法建筑予以保留，这些问题将遗留到今后的管理中，必然增加管理难度。为解决“隔夜楼”等问题，本条例明确了新建、改建公路的建筑控制区的范围，应当自公路初步设计批准之日起30日内，由公路沿线县级以上地方人民政府划定并公告。新建、改建项目的主管部门应当在初步设计批准后及时将有关信息报送县级以上人民政府，由其组织交通运输、国土资源等部门划定并公告。新建、改建公路的建筑控制区划定后，有关公路管理机构可以对其实施路政管理。二、本条第二款是关于处理各类管理和保护范围、区域重叠的规定。当公路建筑控制区的范围可能与铁路线路安全保护区、航道保护范围、河道管理范围或者水工程管理和保护范围重叠时，本条规定此决定权仍然属于县级以上地方人民政府。但是规定了事前的协调机制，即先由公路管理机构与铁路管理机构、航道管理机构、水行政主管部门或者流域管理机构等单位协商后，报县级以上地方人民政府划定。此外，实践中公路与公路之间并行或交叉路段的建筑控制区也存在重叠问题，如果相关路段的管理机构对建筑控制区的管辖权发生争议的，应按照《路政管理规定》要求，报请共同的上一级人民政府交通运输主管部门或者公路管理机构指定管辖。第十三条在公路建筑控制区内，除公路保护需要外，禁止修建建筑物和地面构筑物；公路建筑控制区划定前已经合法修建的不得扩建，因公路建设或者保障公路运行安全等原因需要拆除的应当依法给予补偿。在公路建筑控制区外修建的建筑物、地面构筑物以及其他设施不得遮挡公路标志，不得妨碍安全视距。【释义】本条是关于公路建筑控制区管理的规定。一、关于公路建筑控制区内修建建筑物、地面构筑物的管理。本条规定，在公路建筑控制区内，除公路保护需要外，禁止修建建筑物和地面构筑物。包括两层意思：一是禁止修建建筑物和地面构筑物；二是因公路保护需要，即公路防护、养护等公路保护需要修建建筑物、构筑物的，不受上述限制。此外，根据《公路法》第五十六条第一款和本条例第二十七条第（七）项规定，需要在建筑控制区内埋设管线、电缆等设施的，当事先经公路管理机构批准。需要指出的是，建筑控制区仅对上述建筑活动进行控制，不影响沿线群众进行的其他活动，如耕种、日常通行等。在公路建筑控制区的管理中，有个问题是不容回避的，即在公路建筑控制区内可否设立广告等非公路标志。根据《公路法》和本条例规定，公路建筑控制区内，修建建筑物和地面构筑物属于禁止行为，埋设管线、电缆等设施属于许可行为。如果将广告等非公路标志归为地面构筑物的范畴，则禁止设立；如果归为管线、电缆等设施的范畴，则经依法许可允许设立。从各地执行情况看，如福建、甘肃、宁夏、黑龙江等省份出台的有关管理规定均将广告等非公路标志归为设施的范畴，设定为公路管理机构的行政许可项目，这种做法比较符合公路管理实际。理由如下：（一）公路用地与公路的距离比建筑控制区与公路的距离要近。根据《公路法》规定，经依法许可同意可以在公路用地范围内设置广告等非公路标志。这主要考虑到《公路法》起草时，当时社会上流行着“马路经济”的热潮，导致公路沿线商业标志林立，这些标志多为中小型标志，结构简单，造价低。为了满足这部分特殊群体对公路使用的特殊需求，在不影响公路畅通的前提下，通过办理许可手续，允许在公路用地范围内设置非公路标志。但近年来，非公路标志在结构上追求大型化，整体高度一般在18米左右，版面面积可达100平方米。考虑到重量、抗风能力等因素，可能影响公路附近土地的地质结构，进而对公路和交通安全造成潜在危险。在确保大型非公路标志使用效果的前提下，将其设置在远离公路且地势开阔的建筑控制区内，则更为合理。如果公路建筑控制区禁止设置，将导致实践中大量的非公路标志涌向公路两侧。（二）不违背设立公路建筑控制区的初衷。第一，不会形成街道化，影响行车安全。设立建筑控制区主要针对建筑物而言的，比如公路控制区内存在建筑物，必然产生人流和车流出入公路，与公路逐渐形成平面交叉，交叉道口过多，一方面需要增加管理和维护成本，另一方面必然降低公路的通行能力，因此，公路建筑控制区对建筑物是绝对禁止的。而非公路标志属于特殊的构造物，对整个公路运行系统而言，相对独立，不会产生人流和车流，对公路的通行能力和交通安全也影响甚微。第二，可以避免影响行车视距。在行政许可过程中，尽量选择视野开阔的地段设置非公路标志，能够有效避免对行车视距的干扰。退一步说，在公路用地内设置非公路标志也面临同样问题，二者相比，在建筑控制区设置非公路标志对行车视距影响更小，而且选择设置的空间也更为广阔。第三，可以避免对公路扩建产生影响。在控制区禁止修建建筑物和地面构筑物还有一个重要目的，就是为公路今后的升级和拓宽而预留土地，节约国家有限的公路建设资金。但非公路标志并非永久性设施，只是在一段时期内存在。如果在行政许可时，结合公路改、扩建规划，合理确定非公路标志的设置年限，并明确达到许可年限即做拆除处理，则可以避免与公路建设用地的冲突。因此，经过有关公路管理机构许可，可以在公路建筑控制区内设置广告牌等非公路标志，这不仅符合《公路法》和本条例有关规定，也符合公路管理实际。非公路标志的设置管理，不仅要遵循统一规划、规范管理、依法许可、总量控制的原则，还要符合安全、规范、协调、美观、节约用地的要求。对此，国务院交通运输部要制定相关配套规章，进一步规范公路两侧非公路标志的设置管理。二、关于建筑控制区划定前已经合法修建的建筑物、构筑物。由于历史的原因，公路两侧存在着一定数量的合法修建的建筑物和构筑物，这些建筑物和构筑物或多或少会影响公路运行安全。但考虑到现实情况和执行成本问题，本条例对公路建筑控制区划定前已经合法修建的建筑物、地面构筑物处置，视不同情况作了不同的规定：（一）已经合法修建的不得扩建。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十四条规定，在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物，不得重建、扩建，此条规定同样适用于公路建筑控制区的管理。当县级以上地方人民政府划定公路建筑控制区的范围后，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》，公路建筑控制区内的土地用途将根据有关规定增加适当的限制条件，已经合法修建的建筑物和地面构筑物应当遵守这些限制条件，不得扩建。（二）因公路建设或者保障公路运行安全等原因需要拆除的应当依法给予补偿。补偿是由于公共利益的需要牺牲了公民、组织的个体利益而给予利益受到特定损害的公民、组织的一种经济上的弥补。为保障公路安全而拆除沿线既有的合法建筑物和构筑物，会对所有者或者使用者的利益造成一定损害，因此本条明确规定了补偿原则。这一规定与《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国物权法》以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关规定和精神是一致的。需要指出的是，公路保护需要外，在公路建筑控制区划定后新修建的建筑物、地面构筑物（公路保护需要除外）属于违法建筑，其建筑者、构筑者违法在先，不受法律保护，不应给予补偿，而且根据《公路法》规定，应当由公路管理机构责令限期拆除并可以处相应罚款，逾期不拆除的，予以拆除，有关费用由建筑者、构筑者承担负担。三、关于在公路建筑控制区外修建的建筑物、地面构筑物以及其他设施。考虑到交通安全等因素，本条例规定，在公路建筑控制区外修建的建筑物、地面构筑物以及其他设施不得遮挡公路标志，不得妨碍安全视距。需要说明的是，本条所称控制区内和控制区外是以建筑物滴水线为界定标准的，也就是说即使建筑物的地基部分在建筑控制区外缘以外，但建筑物的垂直投影在建筑控制区外缘以内，就适用于本条第一款规定。第十四条新建村镇、开发区、学校和货物集散地、大型商业网点、农贸市场等公共场所，与公路建筑控制区边界外缘的距离应当符合下列标准，并尽可能在公路一侧建设：（一）国道、省道不少于50米；（二）县道、乡道不少于20米。【释义】本条是关于集镇规划控制区管理的规定。一、从我国现有小城镇的形成和发展来看，多数小城镇是沿过境公路两边逐渐形成的。在这种情形下，过境公路既是交通要道，也是小城镇居民的主要街区道路，导致小城镇公路两侧商业贸易集中、行人密集、拉货车辆停滞、交通拥挤等混乱现象。这不仅降低了公路的通行能力，而且易诱发交通安全事故，给人民生命财产造成损失。出现这个问题的原因是多方面的，主要表现在四个方面：一是部分乡镇政府热衷于发展“马路经济”，在公路两侧设置集贸市场、生产企业、居民建房，这样做可以减少乡镇政府基础设施建设投入；二是规划、工商、城建、交通运输等部门多头管理，难以形成合力；三是《公路法》对集镇控制区范围规定的比较原则，没有相应的执行程序和界定标准，实践中难以操作；四是部分建筑物沿公路修建的问题在规划环节已经出现，遗留到管理中所带来的拆迁成本和社会影响很大。基于以上原因，穿集镇公路问题长期得不到有效治理，已成为困扰公路执法的“顽症”。二、县级以上地方人民政府依法划定的公路建筑控制区主要调整的是未形成集镇的零散建筑物，对于人口相对集中的乡镇，现行控制距离是远远不够的。比如，在穿集镇公路的建筑控制区内易形成贸易市场，这并不违反公路建筑控制区的有关规定，但贸易市场会产生大量人流，造成车辆在路边的乱停乱放；集镇距离公路太近且沿路对称设置，会增加交叉道口，降低车辆通行能力和交通安全系数，将会带来一系列的不良后果。三、“马路经济”作为特定时代的产物，其产生具有一定的背景和条件，但随着经济的不断发展，政府执政理念和群众生活观念都在逐步发生转变。如，《公路法》第十八条规定，规划和新建村镇、开发区，应当与公路保持规定的距离并避免在公路两侧对应进行，防止造成公路街道化，影响公路的运行安全与畅通。《小城镇建设技术政策》规定，协调过境公路与城镇内部交通结构的关系，根据公路的使用功能、性质和等级，结合小城镇发展规划，合理布设过境公路，尽量避免穿越镇区；在道路交通规划中，对既有过境公路可根据具体条件采取外迁过境公路、过境公路两侧设辅路、交叉口主道高架或下穿等不同方式，保证镇内交通与过境交通互不干扰。由此可见，在处理过境公路和小城镇协调的问题上，一方面要求小城镇与过境公路保持一定距离，让城镇建设尽量避免干扰过境交通，另一方面要求做好小城镇道路与过境公路路网的衔接工作，让过境公路最大限度的服务于小城镇经济发展，这也是创建“和谐社会”、做好“三个服务”的具体体现。四、《公路法》第十八条提出了集镇规划控制区的概念，但规定比较原则，主要考虑到法律规定不宜过细，对于控制距离的具体要求，拟在配套行政法规中予以明确。据此，本条例在细化《公路法》第十八条的基础上，规定新建村镇、开发区、学校和货物集散地、大型商业网点、农贸市场等公共场所与公路建筑控制区边界外缘的距离应当符合“国道、省道不少于50米，县道、乡道不少于20米”的标准。规划、国土资源、建设行政管理部门在制定公路沿线城镇规划时，应当严格遵守《公路法》第十八条和本条例第十四条规定，不得批准不符合有关控制距离要求的建设项目的规划、建设和土地使用许可。同时，应当尽可能在公路一侧建设，避免在公路两侧对应进行，防止造成公路街道化，影响公路的运行安全与畅通。本条例施行前已经在公路两侧建设的村镇、开发区、学校和货物集散地、大型商业网点、农贸市场等公共场所，不得再沿公路平行扩建，并由县级以上人民政府组织有关部门沿公路两侧设置必要的隔离设施。第十五条新建、改建公路与既有城市道路、铁路、通信等线路交叉或者新建、改建城市道路、铁路、通信等线路与既有公路交叉的，建设费用由新建、改建单位承担；城市道路、铁路、通信等线路的管理部门、单位或者公路管理机构要求提高既有建设标准而增加的费用，由提出要求的部门或者单位承担。需要改变既有公路与城市道路、铁路、通信等线路交叉方式的，按照公平合理的原则分担建设费用。【释义】本条是关于公路与其他线路交叉的费用分担原则的规定。一、公路、城市道路、铁路、通信等线路具有点多、线长、面广等特点，在地域分布上遍及全国城乡，因此，各种线路之间发生交叉也是不可避免的。为保证各种线路发生交叉时互不影响，或将不利影响降至最低，《公路法》、《中华人民共和国铁路法》等法律、法规往往通过设立行政许可，妥善解决各线路之间的交叉关系。如，根据《公路法》和本条例规定，穿跨越公路或者在公路用地范围内架设、埋设管线的，应当向公路管理机构提交行政许可申请；许可机关接到许可申请后，除考虑技术、安全等因素外，还要就公路改扩建规划、维护管理、费用分担等事宜与申请人进行沟通，签订许可协议，明确权利义务，并最终作出行政许可决定；当公路按照规划要求进行改扩建时，所产生的拆迁费用等权利义务应当适用许可协议。二、对于历史形成的线路交叉关系，由于没有办理行政许可手续，交叉线路的各管理单位之间对扩建或者改变既有交叉方式所产生的费用往往存在推诿、扯皮现象，影响了工程进度。对此，本条例就有关费用承担问题确立了以下原则：（一）新建、改建公路与既有城市道路、铁路、通信等线路交叉的，由公路建设单位承担费用；（二）新建、改建城市道路、铁路、通信等线路与既有公路交叉的，由城市道路、铁路、通信等线路的建设单位承担费用；（三）对超过既有建设标准而增加的费用，由提出要求的部门或者单位承担；（四）需要改变既有公路与城市道路、铁路、通信等线路交叉方式的，按照公平合理的原则分担建设费用。需要指出的是，当公路、城市道路、铁路、通信等管理部门或者单位在办理行政许可时对今后线路改建或者改变既有交叉方式所产生的费用作出协议约定的，应当优先适用有关协议约定。第十六条禁止将公路作为检验车辆制动性能的试车场地。禁止在公路、公路用地范围内摆摊设点、堆放物品、倾倒垃圾、设置障碍、挖沟引水、打场晒粮、种植作物、放养牲畜、采石、取土、采空作业、焚烧物品、利用公路边沟排放污物或者进行其他损坏、污染公路和影响公路畅通的行为。【释义】本条是关于不得在公路上从事损坏、污染公路和影响公路畅通活动的禁止性规定。一、根据《公路法》第五十一条规定，机动车制造厂和其他单位不得将公路作为检验机动车制动性能的试车场地。机动车制造厂、修理厂制造、维修的汽车必经试车合格后才能交付使用，处于试车阶段的车辆还存在着一定的事故隐患，在公路出进行试刹车等检验机动车性能的活动，会对公路路面造成较大的损坏，并影响公路的畅通。为检验机动车制动性能，机动车制造厂、修理厂应该修建专门的试车场地，而不能将公路作为试车场地。目前，一些机动车制造厂、修理厂等单位，由于没有自己的试车场地或场地有限，把公路作为试车场地，进行检验机动制动性能的活动，严重损坏公路路面，影响公路的畅通。本款就是针对这一情况制定的。需要注意的是，本款针对的是机动车制造厂、修理厂等单位利用公路进行的上述活动，并不包括机动车购买者、使用者为检验自己的车辆而进行的的试车行为。对于这些行为，影响交通安全和秩序的，应当由公安机关按照有关规定处理。二、根据《公路法》第四十六条规定，任何单位和个人不得在公路上及公路用地范围内摆摊设点、堆放物品、倾倒垃圾、设置障碍、挖沟引水、利用边沟排放污物或者进行其他损坏、污染公路和影响公路畅通的活动。本条例针对路政管理实践中遇到的问题，对《公路法》有关规定进行的细化和补充，具体列举了公路和公路用地范围内禁止从事的活动。由于实际生活中情况复杂多样，难以穷尽各种情形，因此本条第二款规定了“其他损坏、污染公路和影响公路畅通的行为”为兜底条款，各级公路管理机构在具体执法实践中，可以根据公路保护的实际，结合具体案例依法查处其他损坏、污染公路和影响公路畅通的行为。此外，由于我国地域辽阔，东部地区与西部地区、北方与南方情况不尽相同，各地损坏、污染公路和影响公路畅通的行为表现形式也可能千差万别，对此，各省、自治区、直辖市可以通过地方性法规或地方政府规章来细化或者明确本地区的有关禁止性行为。如，《浙江省公路路政管理条例》第十七条就规定，公路及公路用地范围内禁止从事下列活动：（一）倾倒或者堆放废土、垃圾等固体废弃物，排放污水、污物；（二）堵塞水道，挖沟引水；（三）取石、取土；（四）设置电线杆、变压器、维修场、停车场、洗车点或者加水点；（五）集市贸易、摆摊设点、搭建棚屋或者砖窑、堆放或者摊晒物品；（六）利用公路桥梁、隧道铺设输送易燃易爆和有毒物品的管道，利用公路桥涵堆放物品、搭建设施，在公路桥涵附近焚烧物品；（七）法律、法规规定的其他损坏、污染公路或者影响公路畅通的活动。三、本条第二款规定只禁止在“公路”和“公路用地范围内”摆摊设点、堆放物品、倾倒垃圾、设置障碍、挖沟引水、打场晒粮、种植作物、放养牲畜、采石、取土、采空作业、焚烧物品、利用公路边沟排放污物或者进行其他损坏、污染公路和影响公路畅通的行为，并未明文禁止在“公路用地范围外”从事上述活动。这主要是因为在“公路”或“公路用地范围内”从事上述活动可能在不同程度上损坏、污染公路或影响公路的畅通，在“公路用地范围外”从事上述活动则一般不会损及公路、污染公路或影响公路的畅通。如果在“公路用地范围外”从事上述活动危及或影响公路完好、安全和畅通的，可以由《公路法》第四十七条和本条例第十七条进行调整。同时，《公路法》第七十条还规定，公路管理机构可以检查、制止各种侵占、损坏、公路、公路用地、公路附属设施及其他违法行为。此外，在公路用地范围外进行倾倒垃圾、废弃物品、采空作业等，还应当符合环境保护、采矿采煤等有关法律、法规的规定。如，《乡镇煤矿管理条例》第九条第（五）项规定，未经国务院煤炭工业主管部门批准，乡镇煤矿不得开采铁路、重要公路和桥梁下的保安煤柱。《中华人民共和国煤炭法》第三十一条规定，煤炭生产应当依法在批准的开采范围内进行，不得超越批准的开采范围越界、越层开采；采矿作业不得擅自开采保安煤柱，不得采用可能危及相邻煤矿生产安全的决水、爆破、贯通巷道等危险方法。第三十二条规定，因开采煤炭压占土地或者造成地表土地塌陷、挖损，由采矿者负责进行复垦，恢复到可供利用的状态；造成他人损失的，应当依法给予补偿。第七十条规定，违反本法第三十一条的规定，擅自开采保安煤柱或者采用危及相邻煤矿生产安全的危险方法进行采矿作业的，由劳动行政主管部门会同煤炭管理部门责令停止作业；由煤炭管理部门没收违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款，吊销其煤炭生产许可证；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任；造成损失的，依法承担赔偿责任。《中华人民共和国矿产资源法》第二十条第（三）项规定，非经国务院授权的部门同意不得在铁路、重要公路两侧一定距离内开采矿产资源。《国务院办公厅转发国土资源部关于进一步治理整顿矿产资源管理秩序意见的通知》（国办发[2001]85号）规定，在铁路、重要公路等交通沿线两侧不得准许露天采矿。四、本条旨在细化《公路法》第四十六条和第五十一条规定，使其更具有操作性。由于本条的外延和内涵均与《公路法》有关规定保持一致，因此，本条例并未针对本条单独设定法律责任。在具体执法实践中，对违反本条规定的，由公路管理机构按照《公路法》第七十七条责令停止违法行为，可以处5000元以下的罚款。第十七条禁止在下列范围内从事采矿、采石、取土、爆破作业等危及公路、公路桥梁、公路隧道、公路渡口安全的活动：（一）国道、省道、县道的公路用地外缘起向外100米，乡道的公路用地外缘起向外50米；（二）公路渡口和中型以上公路桥梁周围200米；（三）公路隧道上方和洞口外100米。在前款规定的范围内，因抢险、防汛需要修筑堤坝、压缩或者拓宽河床的，应当经省、自治区、直辖市人民政府交通运输主管部门会同水行政主管部门或者流域管理机构批准，并采取安全防护措施方可进行。【释义】本条是关于公路、公路桥梁、公路隧道、公路渡口保护的特别规定。一、公路桥梁、公路渡口、公路隧道是公路的重要组成部分，特别是大中型的公路桥梁、渡口和隧道对连结、贯通公路网络具有十分重要的意义。一条公路上的桥梁被损毁或者遂道坍塌，可能影响到这条公路的畅通，还可能影响整个路网功能的发挥。因此，对大中型公路桥梁、公路渡口、公路隧道制定特别的保护措施是十分必要的。当前，一些单位和个人在公路两侧及公路桥梁、公路渡口、公路隧道附近实施采矿、采石、取土、爆破作业时，不考虑施工范围、施工时间、开采程度及爆破的强度，随意开采，任意爆破，给公路及公路附属设施带来了巨大的安全隐患，使得安全行车得不到保证，本条例为了有效制止这类现象，确保公路运行安全不受威胁，对公路、公路桥梁、公路隧道、公路渡口的保护做了这一规定。二、本条有关禁止性规定。禁止在法律规定的对公路、公路桥梁、渡口、隧道等的保护范围内从事下列活动：一是采矿、采石、取土；二是进行爆破作业；三是挖砂、倾倒废弃物（《公路法》第四十七条）；四是其他可能造成公路边坡坍塌、路基沉陷、路面损坏、桥梁及隧道设施损毁等危及公路安全的活动。同时，本条对公路、公路桥梁、公路渡口和公路隧道的保护范围作了明确规定：（一）就公路的保护范围而言，《公路法》第四十七条未明确具体的保举范围，只是笼统地要求在公路两侧“一定距离”内不得从事法律禁止的行为，这就要求国务院在制定配套的行政法规时对此作出具体规定。因此，本条例根据公路保护工作的实际需要，考虑不同行政等级公路在整个路网中的作用，科学划定了保护范围，即：国道、省道、县道的公路用地外缘起向外100米，乡道的公路用地外缘起向外50米。（二）就公路渡口和中型以上公路桥梁而言，为渡口或桥梁周围200米范围内。根据《公路工程技术标准》（JTGB01-2003）关于公路桥涵分类的规定，大中型桥梁是指多孔跨径总长大于30米或单孔跨径大于20米的桥梁。需要指出的是，对多孔跨径总长小于30米或单孔跨径小于20米的小型桥梁或者涵洞，不适用本条第二款规定的保护范围，应当按照本条第一款规定的保护范围执行。（三）就公路隧道而言，为公路隧道上方和洞口外100米。隧道上方100米，应为隧道上方中心线两侧100范围内。三、本条有关限制性规定。在本条第一款规定的范围内，只允许修筑堤坝、压缩或拓宽河床，不允许从事除此以外的任何活动；在进行修筑堤坝、压缩或拓宽河床的作业时，还必须符合以下三个条件：（一）只有因抢险、防汛这两个特定的事由，方可在大中型公路桥梁和渡口周围200米、公路隧道上方和洞口外100米范围内，以及在国道、省道、县道的公路用地外缘起向外100米、乡道的公路用地外缘起向外50米内，修筑堤坝、压缩或者拓宽河床。（二）在大中型公路桥梁、渡口周围200米、公路隧道上方和洞口外100米范围内，以及在国道、省道、县道的公路用地外缘起向外100米、乡道的公路用地外缘起向外50米内，修筑堤坝、压缩或者拓宽河床，必须事先报经省、自治区、直辖市人民政府交通运输主管部门会同水行政主管部门或者流域管理机构批准。这是因为在上述范围内从事堤坝的修筑活动和河床的压缩或拓宽作业，不仅可能影响公路、公路桥梁、公路隧道、公路渡口的安全，还涉及河道管理的有关事宜，因此不仅要报经交通运输主管部门批准，还要经水行政主管部门或流域管理机构的批准。（三）在大中型公路桥梁、渡口周围200米、公路隧道上方和洞口外100米范围内，以及在国道、省道、县道的公路用地外缘起向外100米、乡道的公路用地外缘起向外50米内修筑堤坝、压缩或拓宽河床，必须采取有效的安全防护措施，避免影响公路、公路桥梁、公路隧道、公路渡口的安全。上述三个条件必须同时具备时，才能够在本条规定的公路桥梁、渡口、隧道附近以及在国道、省道、县道的公路用地外缘起向外100米、乡道的公路用地外缘起向外50米内从事修筑堤坝、拓宽或压缩河床的作业。非因抢险、防汛需要或未经省级人民政府交通运输主管部门和水行政主管部门或者流域管理机构批准，或者未采取有效的安全防护措施，不得在本条第一款规定的范围内修筑堤坝、压缩或拓宽河床。各省、自治区、直辖市人民政府交通运输主管部门及水行政主管部门或流域管理机构在执行本条时应当严格把关，特别是要确保采取严密、科学的安全防护措施，确保公路、公路桥梁、公路渡口和公路隧道的安全。对有下列情形之一的，不得批准其作业：一是非因抢险、防汛需要而进行的修筑堤坝、压缩或者拓宽河床作业；二是虽因抢险、防汛之需，但所进行的作业不是修筑堤坝、压缩或者拓宽河床；三是因抢险、防汛需要修筑堤坝、压缩或者拓宽河床，但不能采取有效的措施，保护有关的公路、公路桥梁、公路隧道、公路渡口安全的。需要指出的是，本条例已经授权公路管理机构行使公路保护职责，但本条规定的因抢险、防汛需要修筑堤坝、压缩或者拓宽河床许可是例外。根据《公路法》第五十七条规定，除本法第四十七条第二款的规定外，本章规定由交通运输主管部门行使的路政管理职责，可以依照本法第八条第四款的规定，由公路管理机构行使。因此，对是否准予建设单位在本条规定的范围内实施修筑堤坝、压缩或者拓宽河床作业，应由省级交通运输主管部门会水行政主管部门或流域管理机构依法决定。四、因抢险、防汛需要修筑堤坝、压缩或者拓宽河床进行采石、取土、爆破作业，除必须满足本条规定的条件之外，还必须遵守其他相关法律法规的规定。如，《民用爆炸物品安全管理条例》规定，在城市、风景名胜区和重要工程设施附近实施爆破作业的，应当向爆破作业所在地设区的市级人民政府公安机关提出申请，提交《爆破作业单位许可证》和具有相应资质的安全评估企业出具的爆破设计、施工方案评估报告；实施爆破作业，应当遵守国家有关标准和规范，在安全距离以外设置警示标志并安排警戒人员，防止无关人员进入；爆破作业结束后应当及时检查、排除未引爆的民用爆炸物品。第十八条除按照国家有关规定设立的为车辆补充燃料的场所、设施外，禁止在下列范围内设立生产、储存、销售易燃、易爆、剧毒、放射性等危险物品的场所、设施：（一）公路用地外缘起向外100米；（二）公路渡口和中型以上公路桥梁周围200米；（三）公路隧道上方和洞口外100米。【释义】本条是关于禁止在公路周围设立危险物品作业场所、设施的规定。一、公路设施，特别是公路渡口、隧道、大中型桥梁，往往是公路路线的重要控制节点，对于整个公路安全运行及路网的畅通至关重要，如果由于易燃、易爆或者放射性危险物品对此类重大结构物造成了危害，会严重影响公路上高速行驶的车辆和人员的安全，会妨害整个路网的安全畅通。同时，由于公路设施周围往往是人群密集与货物集中的地方，如果易燃、易爆物品或放射性物品等危险物品距离公路设施过近，一旦发生事故，后果不堪设想。为强化危险化学品的管理，2011年2月16日，国务院第144次常务会议修订通过《危险化学品安全管理条例》，对危险化学品的生产、销售、运输、经营等环节存在的安全问题，制定了严格的管理制度，并对公路、铁路、水路等重要设施附近危险化学品管理也进行了明确规定。《危险化学品安全管理条例》第十九条规定，危险化学品生产装置或者储存数量构成重大危险源的危险化学品储存设施（运输工具加油站、加气站除外），与车站、码头（依法经许可从事危险化学品装卸作业的除外）、机场以及通信干线、通信枢纽、铁路线路、道路交通干线、水路交通干线、地铁风亭以及地铁站出入口的距离应当符合国家有关规定。本条例在此基础上，进一步针对公路的特点，对在公路用地、公路渡口、桥梁、隧道周围设立生产、储存、销售易燃、易爆、剧毒、放射性等危险物品的场所、设施，作了禁止性规定，并明确了禁止性规定的范围。需要指出的是，对已建的危险化学品生产、储存、销售易燃、易爆、剧毒、放射性等危险物品的场所、设施，因公路改扩建或者公路改线而进入本条例规定的禁止设置区域范围的，应由所在地设区市人民政府安全生产监督管理部门会同有关部门监督其所属单位在规定期限内进行整改，需要转产、停产、搬迁、关闭的，由本级人民政府决定并组织实施。二、本条规定主要包含三个方面的内容：（一）规定了禁止范围，分三种情况：一是公路用地外缘起向外100米，二是公路渡口和中型以上公路桥梁周围200米，三是公路隧道上方和洞口外100米。（二）规定了禁止的内容，包括生产、储存、销售易燃、易爆、剧毒、放射性等危险物品的场所、设施。本条所讲的危险物品，既包括《危险化学品安全管理条例》规定的具有毒害、腐蚀、爆炸、燃烧、助燃等性质，对人体、设施、环境具有危害的剧毒化学品和其他化学品，也包括放射性物品等其他物品。（三）规定了例外情况。即，为车辆补充燃料的场所、设施，不适用上述规定。但前提是这些场所的设立必须符合国家有关法律法规和有关安全标准的规定。一是汽车燃料主要指汽油机（点燃式发动机）用燃料和柴油机（压燃式发动机）用燃料，他们目前是当前汽车运行的主要动力来源。随着环保的呼声越来越高及新能源技术的不断进步，汽车制造商在不断完善发动机的燃烧系统，采用先进的电子控制技术和高性能的污染净化装置，使用无铅汽油的同时，还不断投入巨额资金，研制污染排放少、又利于环境保护的代用燃料和代用燃料汽车。就世界范围而言，最成功的代用燃料是液化石油气（LPG）和压缩天然气（CNG）。上世纪80年代后，各种代用燃料汽车及电动汽车成了研究开发清洁燃料的热门，汽车燃料的形式更趋多元化。为车辆补充燃料的场所、设施，主要是指为汽车补充上述各种形式燃料的场所、设施，这些场所、设施，不受本条禁止性设施范围之限。二是为车辆补充燃料的场所、设施的设立，必须符合国家有关公路的法律、法规、技术规范的要求。其一，就是这些场所、设施的设置必须符合公路建筑控制区的有关要求，所有为车辆补充燃料的场所、设施，如果是以建筑物、构筑物的形式出现的，就必须退出到公路建筑控制区范围之外。其二，就是这些场所、设施必须符合《公路工程技术标准》（JTGB01-2003）等有关公路技术规范的要求。如果设于公路交叉口附近，车辆进出不但阻滞交通，降低交叉口的道路通行能力，还容易引发交通事故。因此，应尽量避开公路交叉口，安排在路段中间：一般要求离路口不小于100m，如确有必要，应对出入口进行合理布局，不应影响道路交叉口的通行能力；服务于高速公路的距交叉口车流交汇点的距离应大于2km。选址定点时必须保证出入口的行车视距：出入口的行车视距一般不少于100m，特殊情况不得小于50m。站宜设在距道路弯道、竖曲线范围的100m之外。其三，就是这些场所、设施范围内，不得随意设置各类公路标志和非公路标志。三是为车辆补充燃料的场所、设施的设立，必须符合与其相关的技术规范的要求。其一，当前，为汽车补充燃料的主要方式是加油站，对加油站的设计、设置，1992年国家技术监督局、建设部联合发布了《小型石油库及汽车加油站设计规范》（GB50156-92），该强制性国家标准第3.1.4条规定，汽车加油站的加油机、油罐与周围建筑物、构筑物、交通线等的安全距离，不应小于表5的规定。表5加油站的加油机、油罐与周围建筑物、构筑物、交通线等的安全距离（m）方式加油站设数一级二级三级加油站等级地下直埋地上卧式地下直埋地上卧式地下直埋卧式罐罐卧式罐罐卧式罐明火或散发火花的地点3030252517.5重要公共建筑物5050505050民用建筑及其他建筑耐火等级一级二级12156125三级1520121510四级2025142014主要道路1015510不限架空通信线国家一、二级1.5倍杆高1.5倍杆高1.5倍杆高1.5倍杆高不应跨越加油站一般不应跨越加油站不应跨越加油站不应跨越加油站不应跨越加油站不应跨越加油站架空电力线路1.5倍杆1.5倍杆1.5倍杆1.5倍杆不应跨越加油站高高高高加油站注：1．三级汽车加油站相邻的民用或其他建筑为一、二级耐火等级，且与加油站相邻一面无门窗时，其与加油站的安全距离可不限。2．设有油气回收系统的加油站，与周围建筑物、交通线的安全距离，可按本表减少50%。其二，按照《国家经济贸易委员会、建设部关于完善加油站行业发展规划的意见》（国经贸贸易〔2003〕147号）要求，加油站规划设置的基本标准为：国道、省道每百公里加油站数量原则上不得超过6对；高速公路加油站按照国家相关规定执行，原则上每百公里不超过2对；县道、乡道由各省、自治区、直辖市根据实际情况另行制定指标标准。如，《广东省加油站管理办法（暂行）》规定，县道、乡道按每百公里双向12～16个标准设置。（四）车辆补充燃料的场所、设施的管理。对于为车辆补充燃料的场所、设施的管理，应由经济贸易主管部门审批其经营资格，并协调公安消防、规划、建设、工商、质量技监、环保、税务等部门，依法履行各自职责对其进行监督管理。第十九条禁止擅自在中型以上公路桥梁跨越的河道上下游各1000米范围内抽取地下水、架设浮桥以及修建其他危及公路桥梁安全的设施。在前款规定的范围内，确需进行抽取地下水、架设浮桥等活动的，应当经水行政主管部门、流域管理机构等有关单位会同公路管理机构批准，并采取安全防护措施方可进行。【释义】本条是有关禁止危及公路桥梁安全行为的规定。一、公路桥梁是公路的重要组成部分，中型以上公路桥梁更是公路安全畅通的重要节点，桥梁的安全与否直接关系到公路及整个路网体系的安全畅通。在公路桥梁跨越的河道上下游一定范围内抽取地下水、架设浮桥以及修建其他危及公路桥梁安全的设施，有可能引起河流流量、流速的变化，造成桥梁基础的下沉、河床的移动，会严重危及公路桥梁的运行安全。特别需要指出的是，擅自在桥墩附近抽取地下水可能会引起桥梁附近区域地质条件的变化甚至可能会导致整体塌陷，对桥梁基础的危害非常严重。对围垦造地、拦河筑坝、架设浮桥及其他可能妨碍河道安全的活动，《中华人民共和国水法》第三十七条、第四十条、第六十五条、第六十六条及《河道管理条例》第二十七条均有相关规定，明确对此类行为进行严格的管理。鉴于抽取地下水、架设浮桥及围垦造田地、拦河筑坝等活动可能会引起河道原有环境的变化，进而会改变架设在河道上的桥梁的基础结构等原设计条件，会严重危及公路桥梁的安全，本条例针对公路运行管理中影响公路桥梁安全的突出问题，作出了禁止性规定。二、本条第一款主要包含两层意思：一是规定了禁止破坏公路桥梁行为的种类，主要是抽取地下水、架设浮桥以及修建其他危及公路桥梁安全的设施，禁止修建的其他危及公路桥梁安全的设施，应该还包括围垦造田、拦河筑坝、建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全活动等。二是规定了禁止上述行为的范围。实践中，距离公路桥梁越近实施上述行为，对公路桥梁的危害就可能越大，反之越小。确定保护范围，既要保证不影响公路桥梁的安全，又要尽量减少对周围群众生活及生产经营单位生产生活的影响。本条第二款规定了特殊情况下实施上述活动的管理程序。考虑到社会生活的多样性，以及客观存在的各种生产生活实际需要，本条对上述规定的范围内，确需实施抽取地下水、架设浮桥等活动的，作了特殊规定，设定了三个条件：一是因生产生活确实需要进行上述活动；二是必须经过安全论证，证实上述活动不会影响公路桥梁安全；三是必须经过水行政主管部门或流域管理机构会公路管理机构批准。需要指出的是，本条规定的几类禁止性行为的管理责任主体应该是水行政主管部门或流域管理机构，对违反上述禁止性规定影响公路桥梁安全的，水行政主管部门或流域管理机构有权依据《中华人民共和国水法》、《河道管理条例》对其进行查处。第二十条禁止在公路桥梁跨越的河道上下游的下列范围内采砂：（一）特大型公路桥梁跨越的河道上游500米，下游3000米；（二）大型公路桥梁跨越的河道上游500米，下游2000米；（三）中小型公路桥梁跨越的河道上游500米，下游1000米。【释义】本条是关于在公路桥梁跨越的河道上下游一定范围内禁止采砂的规定。砂是重要的建筑材料，随着我国经济社会的迅速发展，市场对砂的需要量越来越大，一些单位和个人受巨大经济利益驱使，在河道内乱采滥挖河砂，这些行为直接影响到河道防洪安全、航运安全、河势稳定、生态稳定及上跨河道公路桥梁的安全。为规范采砂行为，确保有序开采，我国对采砂实行许可证管理制度。《中华人民共和国水法》第三十九条规定，国家实行河道采砂许可制度，河道采砂许可制度实施办法，由国务院规定。在河道管理范围内采砂，影响河势稳定或者危及堤防安全的，有关县级以上人民政府水行政主管部门应当划定禁采区和规定禁采期，并予以公告。《河道管理条例》第二十五条规定，在河道管理范围内进行下列活动，必须报经河道主管机关批准；涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准：（一）采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥。由于采砂行为不仅会对河道本身的功能带来许多不利的影响，也会对上跨河道的公路桥梁的稳定、安全带来许多不确定的安全隐患，因此，《公路法》也对公路桥梁一定范围的采砂行为作出了禁止性的规定。《公路法》第四十七条第一款规定“在大中型公路桥梁和渡口周围二百米、公路隧道上方和洞口外一百米范围内，以及在公路两侧一定距离内，不得挖砂、采石、取土、倾倒废物，不得进行爆破作业及其他危及公路、公路桥梁、公路隧道、公路渡口安全的活动。”鉴于采砂行为对公路桥梁会构成较大的危害，为切实加强对公路桥梁的保护，本条例扩大了对公路桥梁的保护范围，对公路桥梁按特大桥梁、大型桥梁及中小型桥梁，分别规定其上下游禁止采砂的范围，具体为：特大型公路桥梁跨越的河道上游500米，下游3000米；大型公路桥梁跨越的河道上游500米，下游2000米；中小型公路桥梁跨越的河道上游500米，下游1000米。根据《公路工程技术标准》（JTGB01-2003）第5.0.2条的规定，多孔跨径大于1000米或单孔跨径大于150米的为特大型桥梁；多孔跨径大于等于100米且小于等于1000米或单孔跨径大于等于40米且小于等于150米的为大型桥梁；多孔跨径大于30米且小于100米或单孔跨径大于等于20米且小于40米的为中型桥梁；多孔跨径大约等于8米且小于等于30米或单孔跨径大于等于5米且小于20米的为小型桥梁。需要指出的是，根据《中华人民共和国水法》、《河道管理条例》的有关规定，采砂行为的主管部门是水行政主管部门、河道管理机构。本条例第五十八条对此也作出了明确规定，该条指出，违反本条例第二十条规定的，由水行政主管部门或者流域管理机构责令改正，可以处3万元以下的罚款。水行政主管部门、河道管理机构应当依法强化监督检查，及时发现和查处违法采砂行为，确保河道安全及公路桥梁等重要结构物的安全。公路管理机构也应当加强对公路桥梁等公路重要结构物的巡查，一旦发现公路桥梁附近存在违法采砂行为，可及时将有关信息告知有管理权限的水行政主管部门或者流域管理机构，并配合相关部门做好公路桥梁安全保护工作。第二十一条在公路桥梁跨越的河道上下游各500米范围内依法进行疏浚作业的，应当符合公路桥梁安全要求，经公路管理机构确认安全方可作业。【释义】本条是关于在公路桥梁一定范围内进行疏浚作业的规定。疏浚，是指采用人力、水利或机械方法，为拓宽、加深水域而进行的水下土石方开挖工程。疏浚的主要目的是挖深河流或海湾的浅段，以提高河流排洪或航道通航能力，开挖港池、进港航道等以新建码头或港区。可以说，疏浚工程对水利防洪、水上交通、城市建设等具有非常重要的作用。但是，由于河道疏浚与在公路桥梁附近采砂作业一样，有可能会改变河床、影响桥基，会给上跨河道的公路桥梁的稳定、安全带来许多不确定的安全隐患。因此，条例出于对公路桥梁安全的考虑，严格控制在公路桥梁跨越的河道上下游进行疏浚作业，对于为提高防洪能力或开展其他项目建设确实需要实施疏浚河道作业的，应远离公路桥梁，确实需要在公路桥梁上下游500米范围内进行疏浚作业的，应经公路管理机构确认后方可实施。这就要求，在公路桥梁上下游500米范围内进行疏浚作业的，建设项目的业主或疏浚作业的单位应当依法在实施疏浚作业前，将向公路管理机构提交疏浚作业相关资料，资料应当包括疏浚作业的范围、时间、方式、施工方案、安全评估报告等与公路桥梁安全相关的各项资料，公路管理机构应当结合自身掌握的公路桥梁的技术特性、设计资料、安全状况等，组织相关人员对疏浚作业安全风险进行分析、审查，必要时，可以组织专家对方案进行全面论证，以确公路桥梁安全。需要指出的是，确认疏浚作业是否会影响公路桥梁安全是哪一级公路管理机构的职责，原则上应根据公路桥梁所属公路行政等级的公路保护权限划分。第二十二条禁止利用公路桥梁进行牵拉、吊装等危及公路桥梁安全的施工作业。禁止利用公路桥梁（含桥下空间）、公路隧道、涵洞堆放物品，搭建设施以及铺设高压电线和输送易燃、易爆或者其他有毒有害气体、液体的管道。【释义】本条是对影响公路桥隧结构物安全行为的禁止性规定。本条包含两层含义：一是禁止利用公路桥梁实施影响公路安全作业的行为。牵拉作业是指以桥梁护栏、桥墩等作为受力点，利用绳索、钢索等将大型物件进行固定或移动的作业。利用桥梁进行牵拉作业一般表现为：利用桥体固定或者搭建水上作业平台等，利用桥墩固定水上作业船舶（采砂船、水上施工船、渔船等）。吊装作业是指利用起吊装置对大型部件进行装配的作业。利用桥梁进行吊装作业一般表现为：在桥上放置起吊机为桥下船舶装卸货物或为桥区施工作业吊运建材等。牵拉、吊装及其他利用桥梁实施的作业行为，往往利用桥体作为作业支撑点，会改变桥梁设计受力分布，破坏桥梁结构，影响桥梁安全，必须予以严格禁止。二是禁止利用公路桥隧、涵洞实施的行为。本款禁止利用的空间为公路桥梁（含桥下空间）、隧道、涵洞，禁止的行为包括堆放物品、搭建设施、铺设高压电线和输送易燃、易爆或者其他有毒有害气体、液体的管道。公路桥梁、隧道、涵洞作为公路的重要组成部分，对公路的安全畅通有着重要的作用，利用这些公路设施堆放物品、搭建设施乃至铺设高压电线及输送易燃易爆物品的管道，极有可能这些重要桥隧结构物的安全带来较大的安全隐患，因此，需要严格予以禁止。需要指出的是，公路桥梁（含桥下空间）、公路隧道、涵洞下禁止实施的仅为本条所列举的堆放物品，搭建设施以及铺设高压电线和输送易燃、易爆或者其他有毒有害气体、液体的管道等活动，对于利用公路桥梁、隧道、涵洞实施铺设电缆等施工活动的，经过公路管理机构的许可则可以实施（本条例第二十七条第四款）。本条所指的易燃、易爆或者其他有毒有害气体、液体，应为《危险货物品名表》(GB12268-2005)中第1类中液体爆炸品；第2类第1项易燃气体、第3项有毒气体；第3类易燃液体。第二十三条公路桥梁跨越航道的，建设单位应当按照国家有关规定设置桥梁航标、桥柱标、桥梁水尺标，并按照国家标准、行业标准设置桥区水上航标和桥墩防撞装置。桥区水上航标由航标管理机构负责维护。通过公路桥梁的船舶应当符合公路桥梁通航净空要求，严格遵守航行规则，不得在公路桥梁下停泊或者系缆。【释义】本条是关于公路桥梁跨越航道和船舶通过公路桥梁的航行规则的规定。一、设置桥梁航标、桥柱标、桥梁水尺标。根据《航标条例》、《中国海区可航行水域桥梁助航标志》等规定，桥梁航标是指为了保护桥梁和船舶航行安全，具有示位、警示危险、指示交通等功能，设置在桥梁上的视觉、音响、无限电航标。桥柱标是指桥墩在水中的桥梁应当在桥柱上标明示位、警示标志。桥梁水尺标是指在桥梁上设置观测水位和冲刷情况的标志。二、设置桥区水上航标和桥墩防撞装置。根据《中国海区水上助航标志》等规定，桥区水上航标是指设在桥区水上浮标或水中固定标。水上浮标要求在水上从任何水平方向都能观测到浮标标体水线以上部分时所呈现的外形特征。水中固定标包括立标和灯桩等助航标志，其设标点的高程在当地平均大潮高潮面以下，标志的基础或标身的一部分被平均大潮高潮面淹没，而且作用与浮标相同者，则其颜色、顶标和灯质，均须与相应的浮标或灯浮标一致。桥墩防撞装置是指缓解当船舶与桥墩相撞时对桥墩的碰撞力的防撞设施。防撞装置的设计需要根据桥墩的自身抗撞能力、桥墩位置、桥墩的外形、水流的速度、水位变化情况、通行船舶的类型、碰撞速度等因素进行。目前，有多种防撞装置方式运用到实际桥梁防护中，包括缓冲材料方式、缓冲设施工程方式、重力方式、桩方式、人工岛、沉箱方式、浮体系泊方式、非结构防撞系统等。三、航标管理机构。根据《航标条例》、《内河航标管理办法》的规定，国务院交通运输部负责管理和保护除军用航标和渔业航标以外的航标；国务院交通运输部设立的流域航道管理机构、海区港务监督机构和县级以上地方人民政府交通运输主管部门，负责管理和保护本辖区内军用航标和渔业航标以外的航标。交通运输主管部门和国务院交通运输部设立的流域航道管理机构、海区港务监督机构统称航标管理机构。军队的航标管理机构、渔政渔港监督管理机构，在军用航标、渔业航标的管理和保护方面分别行使航标管理机关的职权。航标管理机构的主要职责：制定航标工作规章制度，督促、检查贯彻执行情况；负责编制和审定航标维护工作计划，提出实施措施；掌握航道特征、水情变化及碍航物分布情况，保持航标的正常状态，并发布航道通告；定期检查航标，指导和帮助基层班组工作；编制航标船艇及设备维修保养计划，并组织实施；收集整理航标技术资料，分析航标维护质量，总结航标维护管理经验；参加评审本辖区与航道有关的拦河、跨河、临河建筑物及其他水上工程的航标设施建设项目和审定航标配布图；参与航标新材料、新结构、新工艺的研制、鉴定和推广使用；按规定对违反《航标条例》、《航道管理条例》及其实施细则和本办法中有关航标保护条款以及其他有关规定的行为进行处罚。四、船舶通过公路桥梁的航行规则。通航净空要求是指跨越航道桥梁的船舶（队）的最大高度和航行的技术要求。如，《内河通航标准》（GBJ139-90）第四章过河建筑物的规定中，明确了水上过河建筑物通航净空尺度。第二十四条重要的公路桥梁和公路隧道按照《中华人民共和国人民武装警察法》和国务院、中央军委的有关规定由中国人民武装警察部队守护。【释义】本条是对重要公路桥梁和隧道武装守护的规定。一、人民武装警察部队是国家武装力量的组成部分，由国务院、中央军事委员会领导，实行统一领导与分级指挥相结合的体制。在战争年代，有较多的桥梁、隧道是由武装警察部队守护。进入和平时代后，武装守护的桥梁、隧道数量逐步减少，但仍有部分重要的桥梁和隧道沿用这种模式，主要是在边境公路或者境内重要的长大桥梁和隧道。二、根据《中华人民共和国人民武装警察法》规定，主要交通干线重要位置的桥梁、隧道的武装守护是武装警察部队执行的8项安全保卫任务之一。重要的公路桥梁和隧道是指在人民武装警察部队执行安全保卫任务时，根据执行任务的区域和目标，所确定的关系国计民生的主要交通干线的桥梁和隧道。武装警察部队执行安全保卫任务时，可以采取以下措施：（一）对进出警戒区域的人员、物品、交通工具进行检查，对按照规定不允许进出的，予以阻止；对强行进出的，采取必要措施予以制止；（二）在武装巡逻中，经现场指挥员同意，对有违法犯罪嫌疑的人员当场进行盘问并查验其证件，对可疑物品和交通工具进行检查；（三）协助执行道路交通管制或者现场管制；（四）对聚众危害社会秩序或者执勤目标安全的，采取必要措施予以制止、驱散；（五）根据执行任务的需要，向相关单位和人员了解有关情况或者在现场实施必要的侦察。调动、使用武装警察部队执行重要公路桥梁和隧道的安全保卫任务的具体批准权限和程序由国务院、中央军事委员会规定。重要公路桥梁、隧道的管理单位及其上级交通运输主管部门应当按照国家有关规定，为担负武警守护任务的武装警察部队提供执勤设施、生活设施等必要的保障，并可以对武装警察部队进行执勤业务指导。第二十五条禁止损坏、擅自移动、涂改、遮挡公路附属设施或者利用公路附属设施架设管道、悬挂物品。【释义】本条是关于公路附属设施保护的规定。一、公路附属设施的含义。根据《公路法》第五十二条第二款规定，公路附属设施，是指为保护、养护公路和保障公路安全畅通所设置的公路防护、排水、养护、管理、服务、交通安全、渡运、监控、通信、收费等设施、设备以及专用建筑物、构筑物等。公路附属设施是公路的组成部分，对保障行车安全和交通畅通具有重要意义。根据《公路工程技术标准》（JTGB01-2003）规定，公路附属设施分为包括交通安全设施、服务设施和管理设施。交通安全设施是指为保障行车和行人的安全和充分发挥公路的作用，在公路沿线所设置的人行地道、人行天桥、照明设备、护栏、标柱、标志、标线等设施的总称；服务设施包括服务区、加油站、公共厕所等设施；管理设施包括监控、收费、通信、配电、照明和管理养护等设施，包括为保护公路而设置的超限运输检测站、路政中队、公路站等基层单位的管理用房。与保护、养护和保障公路无关的其他设施、设备、建筑物、构筑物不属于公路附属设施，对于那些设施、设备、建筑物、构筑物的保护，由相应的法律法规予以调整。二、公路附属设施的设置。公路附属设施的建设规模和标准应根据公路网规划、公路的功能、等级、交通流量等确定。新建公路的公路附属设施在公路设计时确定，其设置由新建公路的投资和收益者即建设项目业主负责。公路交通安全设施直接关系到公路行人和行车安全，新建、改建公路和公路大修时，与公路交通安全有关的公路附属设施即公路交通安全设施应当与工程同时设计，同时施工，同时验收，所需经费纳入工程概算。交通安全设施验收不合格的，公路不得交付使用。公路管理机构应加强对交通安全设施施工的监督，参加交通安全设施的验收工作。三、公路附属设施是为保护、养护和保障公路安全畅通而设置的，任何单位和个人都负有保护义务。与《公路法》相比，本条增加了遮挡公路附属设施或者利用公路附属设施架设管道、悬挂物品的禁止性规定。损坏、擅自移动、涂改、遮挡公路附属设施的危害显而易见，而遮挡公路附属设施或者利用公路附属设施假设管道、悬挂物品等行为同样会对公路的安全运行造成不利的影响。实践中，擅自遮挡、利用公路标志、照明设备等公路附属设施的行为屡见不鲜，这些行为的存在，严重影响了公路附属设施应有功能的发挥甚至对公路附属设施自身安全造成很大威胁，严重影响了公路交通的安全畅通。本条例对这些行为进行了明确规范，有利于更好的保护公路附属设施的正常运行。四、对违反本条规定的行为，公路管理机构可以按照本条例第五章的有关规定予以处罚。本条例第六十条规定，违反本条例的规定，有下列行为之一的，由公路管理机构责令改正，可以处3万元以下的罚款：（一）损坏、擅自移动、涂改、遮挡公路附属设施或者利用公路附属设施架设管道、悬挂物品、可能危及公路安全的。第二十六条禁止破坏公路、公路用地范围内的绿化物。需要更新采伐护路林的，应当向公路管理机构提出申请，经批准方可更新采伐，并及时补种；不能及时补种的，应当交纳补种所需费用，由公路管理机构代为补种。【释义】本条是关于公路绿化物保护的规定。一、公路绿化物的作用。种植公路绿化物是公路建设的组成部分，可以起到稳固路基、保护路面、美化路容、减少噪音、引导汽车行驶的作用，同时也是防风、防沙、防雪、防水害的重要措施之一。对于公路交通而言，公路绿化物特别是护路林的作用已经超越了其本身的自然功能，长期以来，公路绿化物是作为公路附属设施的一部分而存在的，属于公路路产的组成部分。因此，本条例规定，禁止任何单位和个人破坏公路、公路用地范围内的绿化物，确因更新需要砍伐护路林的，必须按照严格的法定程序向公路管理机构提出申请，办理许可手续后，才可以实施，并应该按照砍伐量予以补种。二、护路林更新砍伐的许可主体。《公路法》第四十二条规定，公路用地上的树木不得任意砍伐，确需更新砍伐的，应当经县级以上地方政府交通运输主管部门同意后，依照《中华人民共和国森林法》的规定办理审批手续，并完成更新补种任务。《中华人民共和国森林法》第三十二条第三款的规定，铁路、公路的护路林和城镇林木的更新采伐，由有关主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证。因此，更新砍伐公路护路林的许可主体是公路管理机构，本条例对此进一步予以明确，规定需要更新采伐护路林的，应当向公路管理机构提出申请，经批准方可更新采伐。需要指出的是，根据国家林业局《关于采伐公路护路林执行法律法规有关问题的复函》（林策发〔2004〕85号）规定：（一）根据森林法实施条例第三十一条的规定，林木采伐许可证由国务院林业主管部门规定式样，省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门印制。违反以上规定制定或者印制的林木采伐许可证，不具有法律效力，不得作为采伐林木的合法凭证。（二）因公路改建需要采伐行道树，不属于公路护路林的更新采伐管理范围，应当由林业主管部门核发林木采伐许可证。据此，公路管理机构的管理权限仅限于护路林的更新砍伐，且需要使用林业部门印制的统一式样的采伐许可证。三、护路林更新砍伐的许可程序。需更新砍伐护路林的，申请人应向公路管理机构提交许可申请，书面说明砍伐理由、砍伐树木的位置、种类和蓄积量，制定符合公路绿化工程技术标准补种方案，编制符合保障公路安全、畅通要求作业方案。公路管理机构按照职责权限做出许可决定，对准予更新砍伐的，制作许可决定书并向申请人颁发由林业部门统一印制的砍伐许可证。砍伐许可证由省级公路管理机构（或同级公路管理机构）到省级林业主管部门（或同级林业主管部门）统一领取，并根据许可决定情况制作后颁发给申请人第二十七条进行下列涉路施工活动，建设单位应当向公路管理机构提出申请：（一）因修建铁路、机场、供电、水利、通信等建设工程需要占用、挖掘公路、公路用地或者使公路改线；（二）跨越、穿越公路修建桥梁、渡槽或者架设、埋设管道、电缆等设施；（三）在公路用地范围内架设、埋设管道、电缆等设施；（四）利用公路桥梁、公路隧道、涵洞铺设电缆等设施；（五）利用跨越公路的设施悬挂非公路标志；（六）在公路上增设或者改造平面交叉道口；（七）在公路建筑控制区内埋设管道、电缆等设施。【释义】本条是关于涉路施工行政许可的规定。《公路法》第五章共设定了以下8类有关公路保护事宜的许可事项：公路护路林更新砍伐许可（第四十二条），因建设工程需要占用、挖掘公路或者使公路改线许可（第四十四条），跨越、穿越公路或在公路用地范围内架设、埋设管线等设施许可（第四十五条），在公路桥梁、公路隧道、公路渡口以及公路两侧规定范围内修筑堤坝、压缩或者拓宽河道作业许可（第四十七条），铁轮车、履带车和其他可能损害公路路面的机具上路行驶许可（第四十八条），超限运输车辆上路行驶许可（第五十条），平面交叉道口设置许可（第五十五条），建筑控制区内埋设管线、电缆等设施许可（第五十六条）。公路最直接的服务对象是高速运行的车辆及其驾乘人员，占用、损坏和破坏公路设施，所带来的必然后果是影响行车安全，威胁人民群众的生命财产安全。当前，擅自开设道口、挖掘占用公路、涉路施工不规范等问题依然突出，给公路通行造成极大的安全隐患。因此，本条例根据《公路法》的规定，对公路完好、安全和畅通影响较大的情况，规定了7类涉路施工活动许可：1.因修建铁路、机场、供电、水利、通信等建设工程需要占用、挖掘公路、公路用地或者使公路改线；2.跨越、穿越公路修建桥梁、渡槽或者架设、埋设管道、电缆等设施；3.在公路用地范围内架设、埋设管道、电缆等设施；4.利用公路桥梁、公路隧道、涵洞铺设电缆等设施；5.利用跨越公路的设施悬挂非公路标志；6.在公路上增设或者改造平面交叉道口；7.在公路建筑控制区内埋设管道、电缆等设施。其中，第1.2.3.6.7项属于《公路法》已经有明确规定的事项，第4.5属于本条例新创设的许可事项。一、因建设工程需要占用、挖掘公路、公路用地或者使公路改线许可。第一，任何单位和个人不得擅自占用、挖掘公路、公路用地。需要占用、挖掘公路、公路用地的，必须事先征得有关公路管理机构的同意；需要公路改线的，也必然要占用、挖掘公路、公路用地，因此，如果未事先征得有关公路管理机构的同意，也不得使公路改线。第二，原则上来讲，不允许因修建民用住房等一般性建筑设施占用、挖掘公路、公路用地或者使公路改线。只有因修建铁路、机场、电站、通信设施、水利工程等国家基础性设施以及其他重要工程时，才允许占用、挖掘公路、公路用地或使公路改线。即便是因建设这些重要基础设施和其他重要的建设工程，需要占用、挖掘公路、公路用地或者使公路改线，也要求建设单位事先征得公路管理机构的同意。本条例之所以作上述规定，主要是因为公路是重要的基础设施，占用、挖掘公路、公路用地或使公路改线都会影响这种基础设施的正常使用和其效能的正常发挥，进而就会对人民群众的日常生活和社会经济发展产生较大影响。应当说，本条规定不仅注意了对公路基础设施的保护，也兼顾了铁路、机场、电站等重要基础设施和其他工程项目的建设需要，允许建设单位在事先征得公路管理机构同意的前提下，占用、挖掘公路、公路用地或者使公路改线。因此，不能说一条公路一旦建成，就不存在改线的可能。这要看新建的设施与原有的公路，哪一个对国民经济和人民生活作用更大，通过权衡利弊来确定是否让公路改线。第三，占用、挖掘公路、公路用地或者使公路改线的，建设单位还应当在事后修复或改建公路，且修复、改建后公路的技术标准应当不低于该段公路原有的技术标准。如果原有公路是一级公路，修复或改建后的公路就应符合一级公路的技术标准；如果原有公路是高速公路，修复或改建后的公路则应符合高速公路的技术标准。如果建设单位修复、改建公路有困难的，也可以给公路管理机构以相就应的经济补偿，由公路管理机构组织修复或者改建。二、跨越、穿越公路修建桥梁、渡槽或者架设、埋设管道、电缆等设施许可以及在公路用地范围内架设、埋设管道、电缆等设施许可。本条的含义如下：第一，跨越、穿越公路修建桥梁、渡槽或者架设、埋设管道、电缆等设施许可以及在公路用地范围内架设、埋设管道、电缆等设施，必须事先征得有关公路管理机构的同意。这主要考虑到修建上述设施，将直接或间接地影响公路的完好、安全和畅通，因此《公路法》和本条例要求要事先征得有关公路管理机构的同意，由有关公路管理机构根据公路工程技术标准、公路运行情况及相关法律、法规的规定严格审查。未经有关公路管理机构的同意，任何单位或个人不得跨越、穿越公路修建上述设施或在公路用地范围内架设、埋设上述设施。第二，桥梁、渡槽等设施的建设单位所修建、架设或者埋设的设施，不仅要满足其行业自有技术规范、标准的要求，还应当符合公路工程技术标准的要求。《公路工程技术标准》（JTGB01-2003）对公路建筑限界、桥涵跨径、桥涵设计洪水频率、桥面净宽、桥下净空以及公路与铁路平面交叉、公路与铁路的立体交叉、公路与管线的交叉等都有比较详细、具体的规定，桥梁、渡槽等设施的建设单位应当认真执行。第三，跨越、穿越公路修建桥梁、渡槽等设施或在公路用地埋设、架设管线，对公路造成损坏的，建设单位应当按照对公路的损坏程度给予补偿。第四，不同等级的公路交叉时可能采取立体交叉的形式。比如，一级公路与交通繁忙的其他公路交叉，就可采取互通或立体交叉；而高速公路与其他各级公路交叉时，则必须采用立体交叉。在这种情况下，后建的公路桥梁的桥下净空应当符合公路工程技术标准的要求，以免妨碍已有公路效能的发挥。本条所称管线，包括电力线、通信线以及输油管道等各种管道和线路。特别要强调的是，架设、埋设各种管线时，管道、线路不应侵入公路建筑限界，不得妨害公路交通安全。公路建筑限界，是指为保障车辆、行人通行安全，对公路、公路桥梁上和公路隧道内规定高度和宽度范围内不允许有障碍物的空间。各级公路建筑限界应符合图1的规定。图1公路建筑限界（单位：m）高速公路、一级公路（整体式）高速公路、一级公路（分离式）二、三、四级公路隧道图中：W—行车道宽度。L1—左侧硬路肩宽度。L2—右侧硬路肩宽度。S1—左侧路缘带宽度。S2—右侧路缘带宽度。L—侧向宽度，高速公路、一级公路的侧向宽度为硬路肩宽度（L1或L2），二、三、四级公路的侧向宽度为路肩宽度减去0.25m。C—当设计速度大于100km/h时为0.5m，等于或小于100km/h时为0.25m。M1—中间带宽度。M2—中央分隔带宽度。E—建筑限界顶角宽度，当L≤1m时，E=L；当L﹥1m时，E=1m。H—净空高度，一条公路应采用同一净高，高速公路、一级公路、二级公路的净高应为5.0m，三、四级公路为4.5m。三、利用公路桥梁、公路隧道、涵洞敷设电缆等设施许可。此行政许可项目的上位法依据是《公路法》第二条第二款和第四十四条第二款[②]。从管理实践看，各地对公路桥梁、公路隧道、涵洞等设施保护的法律适用问题理解不一。如，敷设通讯电缆等设施，有的认为符合《公路法》第四十四条规定，应当办理行政许可，有的认为不属于《公路法》第四十四条调整范畴，实施行政管理缺乏明确的法律依据。为加强对公路桥梁、公路隧道等设施的保护，本条例对《公路法》有关规定作了进一步明确和补充，将利用公路桥梁、公路隧道、涵洞敷设电缆等设施，单独设置为一类行政许可项目。需要指出的是，对于铺设高压电线和输送易燃、易爆或者其他有毒有害气体、液体的管道，则属于禁止行为，不存在许可的空间（本条例第二十二条）。四、利用跨越公路的设施悬挂非公路标志许可。第一，非公路标志是指除公路标志以外的指路牌、地名牌、厂（店）名牌、宣传牌、广告牌、龙门架、霓虹灯、电子显示牌、橱窗、灯箱和其他标牌设施。非公路标志如果设置位置不当，不仅会分散驾驶员注意力，也会影响路容路貌；如果设置不够牢固，将会发生标牌跌落或者标牌架倒塌公路上的危险，影响公路交通安全。因此，《公路法》明确规定，在公路用地范围内设置内公路标志，应当经过公路管理机构的批准，进行严格的事前控制。而对于利用跨越公路的设施悬挂非公路标志的情况，实践中并不少见，而其可能对公路运行安全带来的不利影响往往要大于公路用地范围内设置和的非公路标志，因此，本条例专门设定此类涉路施工许可项目，以强化对此类行为的规范管理。第二，非公路标志管理的着眼点在于规范。非公路标志设置规范主要包括设置区域、位置、间距、高度、尺寸、材料、抗风抗震能力等。由于非公路标志种类繁多，内容庞杂，对不同类型的非公路标志应当执行不同的设置标准，本条例只能对此类事项作出原则性规定，其具体的设置、维护规范和标准，应由交通运输部根据《公路法》、本条例及相关技术规范的要求另行制定，并向社会公布。第三，跨越公路的设施主要是指跨越公路的公路桥梁、铁路桥梁、沟渠、管线等设施。需要指出的是，跨越公路的公路附属设施，如承载公路标志的龙门架、限载标志等，严禁悬挂非公路标志；如果悬挂的非公路标志是广告，还应当遵守《中华人民共和国广告法》有关规定[③]。五、在公路上增设或改造平面交叉道口许可。第一，公路建设投入使用后，沿线的厂矿、村镇和商店为了便于出行和使用公路，往往要求在公路上增设或改造平面交叉道口。公路上增设或改造交叉道口，对公路的通行能力和交通安全，以及公路效益的充分发挥有着直接的影响。公路上交叉道口增多，对通行公路车辆的横向干扰就随之增加，驾驶员在遇有交叉道口时，不得不减速行驶，这就降低了公路的通行能力，影响了公路的正常作用和车辆运输经济效益的充分发挥。公路上增加了交叉道口，发生交通事故的频率大大提高，严重影响了公路交通安全和人民生命财产的安全。平交道口对于公路安全和交通安全有重要的影响，因此对于平交道口的设置或改造必须严格控制，必须设置或改造的，应当经过公路管理机构批准，这可以在最大限度上减少道口事故的发生，提高公路的安全。第二，本条适用的情况是在已建成的公路上增设或改造平面交叉道口，包括十字路口和岔路口（丁字路口）。设置立体交叉道口的，不适用本条规定，应当按照《公路法》第四十五条和本条例第二十七条第（二）项的规定办理。第三，增设或改造平面交叉道口必须按照国家有关技术标准建设，包括《公路工程技术标准》、《公路路线设计规范》等。六、在公路建筑控制区内埋设管道、电缆等设施许可。设立公路建筑控制区制度，主要是为了控制建筑控制区范围内的非因公路防护、养护需要而修建建筑物和地面构筑物的行为，为公路发展预留空间，确保公路安全运行。对于在公路建筑控制区内埋设管道、电缆等设施的行为，如果由公路管理机构事前对其实施许可管理，实施这些行为对建筑控制区制度设定的初衷影响不大，且也符合我国节约土地资源的基本国策。此外，在建筑控制区范围内埋设管道、电缆等设施许可事项的审查，原则上应确保相关管道、电缆等设施尽可能远离公路建筑控制区划定线，以免影响公路发展规划设施及对公路路基稳定性产生影响，同时，也可以尽量避免因为公路拓宽、改造的需要导致相关管道、电缆设施的迁移、损坏。第二十八条申请进行涉路施工活动的建设单位应当向公路管理机构提交下列材料：（一）符合有关技术标准、规范要求的设计和施工方案；（二）保障公路、公路附属设施质量和安全的技术评价报告；（三）处置施工险情和意外事故的应急方案。公路管理机构应当自受理申请之日起20日内作出许可或者不予许可的决定；影响交通安全的，应当征得公安机关交通管理部门的同意；涉及经营性公路的，应当征求公路经营企业的意见；不予许可的，公路管理机构应当书面通知申请人并说明理由。【释义】本条是关于涉路施工许可程序的规定。一、申请涉路施工许可需要提交的材料。本条例规定，申请实施涉路施工许可项目，申请人应向相关公路管理机构提交设计方案、施工方案、质量和安全技术评价报告及应急方案等相应的申请材料。本条例对需要提交的申请材料进行了明确，解决了实践中要求申请人提交材料不明确、不规范的问题。除了要求申请人提交本条规定的申请材料外，公路管理机构不得要求申请另行提交其他不相关的材料，增加申请人的负担。需要指出的是，本条规定的是需要申请人提供的实体性申请材料。除此以外，申请人还应提交一些程序性的材料，以确保行政许可程序顺利实施，根据《中华人民共和国行政许可法》、《公路安全保护条例》、《交通行政许可实施程序规定》、《路政管理规定》等相关法律、法规、规章的规定，程序性的材料主要包括申请书、申请人（建设单位）机构证明、授权经办人办理的委托书、经办人身份证明等。申请材料目录清单应按照有关规定予以公示。申请人提交申请材料后，相关公路管理机构应根据《中华人民共和国行政许可法》有关规定及时作出处理，对申请材料不齐全或者不符合法定形式，申请人当场不能补全或者更正的，应当当场或者在5日内一次性告知申请人需要补正的全部内容。对于申请材料齐全、符合法定形式的，应当予以受理。二、本条是对许可申请材料的要求，实质上也是许可申请条件的规定。涉路施工项目，必须经过公路管理机构实质性审查，在确认设计方案、施工方案符合有关技术规范，安全技术评价报告结论认可，应急方案健全，符合公路安全运行的要求时，作出准予许可的决定。（一）设计方案、施工方案。涉路施工项目具有很强的公路行业技术属性，为了确保公路安全运行，其设计方案应该由相应资质、熟悉公路行业技术规范的单位编制，其施工单位也必须符合相应的资质要求。（二）安全评估报告。本条例明确规定安全评价制度，主要是为行政许可决策提供全面的技术支持和保障，通过查找、分析和预测工程设计和施工过程中存在的危险、有害因素以及可能导致的危险、危害后果和程度，提出合理可行的安全对策措施，指导危险源监控和事故预防。1．安全评价的内容，应包括设计和施工方案是否规范、施工期限是否合理、防护措施是否科学、应急处置措施是否健全等方面内容。2．安全评价方式可以为专家评审和机构评价等方式，原则上由申请人选择安全评价方式，但对于项目复杂、规模较大的涉路行为，应进行机构评价。专家评审的工作要求：一是省级公路管理机构负责建立评审专家库，并根据专家身体状况、业务能力及信誉情况实施动态管理，明确了评审专家库的组建要求。二是应由申请人在专家库中随机抽取，组建专家评审委员会，评审委员会成员的人数、专业资质和职业道德应符合有关要求。三是必须符合相应的程序，评审会前的准备工作和评审会的召开都应按要求开展。四是公路管理机构不得就安全评价发表导向性意见。机构评价的工作要求：一是由申请人委托符合规定条件的安全评价机构实施安全评价，公路管理机构及其工作人员不得指定申请人接受特定的安全评价机构。二是安全评价机构要具有相应资质并在省级公路管理机构登记备案等。申请人与安全评价机构签订安全评价合同后，应当向公路管理机构告知性备案。安全评价机构应当全面、细致、独立地开展安全评价工作，出具安全评价报告，并对结论承担法律责任，并明确了安全评价报告的基本内容。申请人应当对安全评价报告及时回应，形成书面答复意见。三是公路管理机构认为安全评价机构出具的安全评价报告不符合事实和有关规定的，有权要求申请人重新提交安全评价报告。四是出具的报告提出的修改完善建议合理的，申请人应对设计、施工方案进行修改，并提交相关的修改证明材料。安全技术评价实施办法及有关工作程序的具体规定，应由交通运输部制定有关规章予以明确。3．公路管理机构承担的法律义务和责任。一是组织实施涉路行为行政许可安全评价的公路管理机构，不得以任何理由或者方式向安全评价机构收取费用或者变相收取费用；负责涉路行为行政许可的工作人员，不得作为专家评审委员会成员参与专家评审或者收取评审费用。二是公路管理机构在组织实施安全评价过程中，索取、收受他人财物或者利用特殊身份和影响力操纵评价结论的，由上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。三是公路管理机构应当将安全评价的范围、依据、条件、程序以及需要提交的全部材料的目录进行公示。（三）应急方案。涉路施工许可的设定，其初衷就是为了规范涉路施工项目的管理，防范不规范施工可能带来的安全隐患，以保障公路的完好、安全、畅通，确保人民群众的安全出行。基于此，《公路法》和本条例的许多制度设计，都坚持“安全第一、预防为主”的方针，努力采取措施，做到防患于未然。但是，由于各方面的原因，还不可能做到百分之百地避免事故的发生，作为涉路施工单位，要严格按照许可批准的技术要求、时间节点、确定路段实施施工；同时，也要对施工过程中各种可能出现的风险进行全面的分析，并针对存在的风险点制定严密的工作措施予以防范。同时，也要做好一旦发生事故的应急救援准备，尽可能减少事故造成的人员伤亡和财产损失。三、涉路施工许可的期限。根据《中华人民共和国行政许可法》第四十二条的规定，除当场可以做出许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起20日内作出行政许可决定；20日内不能作作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长10日，并应当将延长期限的理由告知申请人；但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。本条例根据《中华人民共和国行政许可法》的规定，进一步明确涉路施工许可的许可期限为20日，本条规定的期限并非《中华人民共和国行政许可法》第四十二条所谓的“法律、法规另有规定的”情形，而是对《中华人民共和国行政许可法》规定的确认。因而，并不排除20日内不能作出决定的情况下，经公路管理机构负责人批准，延长10日的规定的适用。需要指出的是，公路管理机构实施涉路施工许可的期限以工作日计算，不含法定节假日。同时，依照法律、法规和规章的规定需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审、安全评价的，所需时间不计算在本条规定的期限内。四、征求相关单位的意见。根据《公路法》、《中华人民共和国道路交通安全法》的规定，涉路施工项目涉及交通安全的，还应当征得公安机关交通管理部门的同意。根据《中华人民共和国行政许可法》有关“统一受理、统一决定”的办理原则，公路管理机构受理申请人的涉路施工申请后，应将相关资料及时抄告公安机关交通管理部门。公安机关交通管理部门接到公路管理机构传送的申请资料后，应及时与申请人取得联系，提出具体审批意见。同意的，由公安机关交通管理部门加盖公章回传给公路管理机构；不同意的，公安机关交通管理部门应及时向申请人说明具体理由，并回传给公路管理机构；逾期未回复的，视为同意。涉路施工活动涉及经营性公路的，公路管理机构应征求公路经营者的意见，收费公路经营者应在公路管理机构规定的时限内提出意见，逾期不提出意见的，视为无意见；公路经营企业的意见，是公路管理机构作出许可决定的参考意见，对许可决定本身不产生实质性影响。五、不予许可说明理由制度。公路管理机构作出不予行政许可决定的，应当说明理由，并告知申请人享有的权利。说明理由的内容应包括事实方面的、法律方面的以及自由裁量是否符合法定目的。说明理由应当以明文方式作出，叙述时应当简洁、清楚。说明理由作为行政程序的一项制度，具有以下重要功能：（一）说服功能。公路管理机构基于民主的要求，应将决定的理由明白、易懂、令人信服地向申请人说明，可以增强公众对政府的信任感，避免对立。（二）自律功能。对于公路管理机构而言，通过说明理由，可促使其事先充分考虑许可决定的事实根据和法律依据，在理由充分、推理严密的情况下形成自己的判断，慎重地作出决定，避免职业性的草率，防止行政专断，促进公路管理机构的自我监督，从而保证决定的正确性。（三）保护功能。公路管理机构作出行政决定，特别是对申请人作出不利处理后，要考虑到申请人可能会对决定不服。申请人只有通过公路管理机构了解其作出该决定的理由，才能认真考虑请求行政救济的可能性，确定是否提起和如何提起行政复议或者行政诉讼，从而增强对申请人权益的保护。（四）证明功能。对于行政复议的受理机关或者人民法院来说，通过决定的理由，可以了解公路管理机构作出该决定的动机和依据，便于对其进行审查。（五）引导作用。在许可决定中说明理由，还可以使公路管理机构在以后处理同类案件时有据可循，促成平等保护。公众也可以通过了解公路管理机构对特定事务在事实上和法律上的意见或态度，提高其预测的可能性，对公众的行为具有一定的引导的作用。第二十九条建设单位应当按照许可的设计和施工方案进行施工作业，并落实保障公路、公路附属设施质量和安全的防护措施。涉路施工完毕，公路管理机构应当对公路、公路附属设施是否达到规定的技术标准以及施工是否符合保障公路、公路附属设施质量和安全的要求进行验收；影响交通安全的，还应当经公安机关交通管理部门验收。涉路工程设施的所有人、管理人应当加强维护和管理，确保工程设施不影响公路的完好、安全和畅通。【释义】本条是关于行政许可后续监督检查的规定。一、涉路施工行政许可决定作出后，建设单位必须严格按照许可的设计和施工方案进行施工作业，并落实保障公路、公路附属设施质量和安全的防护措施，不得违反准予许可时所确定的条件、标准和范围。建设单位、施工单位有责任维护施工现场秩序。此外，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第三十二条第二款规定，施工单位在施工作业完毕后，还应当迅速清除公路上的障碍物，消除安全隐患。从许可工作实践来看，行政许可决定作出后，建设单位、施工单位或是出于主管部门监管不到位，或是出于赶进度等原因，不严格按照许可要求进行施工作业的情况屡见不鲜，作出行政许可决定的公路管理机构有必要进一步加强事中、事后的监督检查。针对这一状况，为确保许可监督工作的有效性，本条规定了许可验收工作制度，明确涉路施工完毕后，公路管理机构应当对公路、公路附属设施是否达到规定的技术标准及施工是否符合保障公路、公路附属设施质量和安全的要求进行验收，并对是否落实许可的设计和施工方案进行评估，对于未经过验收的，一律不得投入使用。竣工验收是非常重要的事后监督手段，不通过验收的方式，难以确保申请人严格按照施工程序和技术方案严格执行到位，在具体的验收工作中，公路管理机构应对涉路施工项目是否符合法律法规规定、是否符合技术规范要求、是否执行许可决定、是否满足公路安全运行要求等作出全面的评价，对验收中发现的问题应要求建设单位及时予以更正。同时考虑到在涉路施工影响交通安全的情况下，公安机关交通管理部门也是行政许可的主体，根据“谁许可、谁验收、谁监管、各负其责”的原则，本条规定，影响交通安全的，还应当经公安机关交通管理部门验收。需要指出的是，参与验收的公路管理机构或者公安机关交通管理部门，是作出该行政许可的公路管理机构或者公安机关交通管理部门。需要指出的是，对未中断交通的涉路施工路段，公安机关交通管理部门应当根据《中华人民共和国道路交通安全法》第三十二条第三款的规定，加强交通安全监督检查，维护公路交通秩序。二、涉路工程设施往往是永久性设施，涉路施工实施完毕后，如果所有人、管理人疏于对其进行维护和管理，可能会对公路安全运行带来巨大的隐患。对许可项目实施后续监管，《中华人民共和国行政许可法》在监督检查一章用了较大篇章进行规范。其中，第六十一条规定，行政机关应当建立健全监督检查制度，通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料，履行监督职责；行政机关依法对被许可人从事行政许可事项活动的监督检查时，应当将监督检查的情况和处理结果予以记录，有监督检查人员签字后归档；公众有权查阅行政机关监督检查记录。第六十二条第二款规定，行政机关根据法律、行政法规的规定，对直接关系到公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施进行定期检验；对检验合格的，行政机关应当发给相应的证明文件。第六十八条规定，对直接关系到公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施，行政机关应当督促设计、建造、安装和使用单位建立相应的自检制度；行政机关在监督检查时，发现直接关系到公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施存在安全隐患的，应当责令停止建造、安装和使用，并责令设计、建造、安装和使用单位立即改正。根据上位法的规定，为切实强化涉路施工许可项目的监管，本条规定，涉路工程设施所有人、管理人必须加强对设施的维护和管理。同时，鉴于涉路工程设施直接关系到公共安全、生命财产安全，公路管理机构应当指导和督促涉路工程设施的所有人、管理人建立自检制度；公路管理机构在监督检查时，发现涉路工程设施存在安全隐患的，应当根据《中华人民共和国行政许可法》的规定责令停止使用，并责令其所有人、管理人采取措施立即改正。第四章公路养护【本章提要】本章共十二条。确立了一系列重要的养护管理制度，从《公路法》立法体例的角度讲，本条例第二章、第三章同属路政管理，而本章虽数量不多，但无论从保护公路安全的手段还是行业管理的惯例上讲，本章均占据一半河山的价值。具体来讲，本章以第四十四条为中心，构建起了公路养护作业规范制度、公路养护作业单位资质许可管理制度、养护巡查制度、公路及桥隧检测制度、公路突发事件应急响应制度、公路报废制度等七个部分。第一部分，即第四十四条，本条是本章的总则和立法宗旨，即通过完善养护制度，以期加强养护保护，保障公路安全。第二部分，即第四十五条、第五十一条、第五十二条，确立了公路养护作业规范制度。第四十五条是总规范，第五十一条是需封闭养护施工作业公告制度，第五十二条是养护作业标志（标志服）制度。第三部分，即第四十六条，确立了公路养护作业单位资质许可管理制度。第四部分，即第四十七条，确立了养护巡查制度——对巡查发现的公路毁损情况的处置制度。第五部分，即第四十八条、第四十九条，公路及桥隧检测制度。桥梁隧道检测制度，要注意本条和第三十三条第二款（公路、公路桥梁、公路隧道限载、限高、限宽、限长标准调整的，公路管理机构、公路经营企业应当及时变更限载、限高、限宽、限长标志。）之间的照应关系。第六部分，第五十三条、第五十三条，确立了公路突发事件应急响应制度，是本条例亮点之一。总共四条，规定了六项制度。分别是，总则中的应急预案的制定、应急队伍的组建和应急物资储备制度，加上本章的公路突发事件应急响应制度和公路突发事件的监测、预报和预警工作制度、武警交通部队参加应急抢修制度。第七部分，即第五十五条，确立了公路报废制度。第四十四条公路管理机构、公路经营企业应当加强公路养护，保证公路经常处于良好技术状态。前款所称良好技术状态，是指公路自身的物理状态符合有关技术标准的要求，包括路面平整，路肩、边坡平顺，有关设施完好。【释义】本条是关于公路养护基本任务的规定。“三分建，七分养”是长期以来在公路事业发展过程中总结的成功经验。对公路进行日常维护，对出现的公路病害进行及时处置和维修，在设计周期和使用周期内对技术状况不良路段进行适时的大中修养护或改建，保持公路不低于原有的设计标准和技术水平，使公路经常处于良好通行状态的重要措施，也是保护和巩固公路建设成果，促进公路事业健康持续发展的必然要求。公路养护的实施主体是公路管理机构和公路经营企业。《中华人民共和国收费公路管理条例》明确，按照公路投资性质的不同，公路主要分为非收费公路、政府还贷收费公路和经营性收费公路三种。非收费公路是指全部由政府投资或者社会组织、个人捐资建设的公路；政府还贷收费公路是指由县级以上人民政府交通运输主管部门贷款或者向企业、个人有偿集资建设的公路；经营性收费公路是指国内外经济组织投资建设或者依照公路法的规定受让政府还贷公路收费权的公路。根据公路属性的不同，公路管理机构和公路经营企业承担着不同的公路养护责任。按照《公路法》和《收费公路管理条例》有关规定，公路管理机构主要承担非收费公路和政府还贷公路的养护、维修和管理，同时，对经营性公路的养护管理工作进行业务指导和行业监管；经营性公路的养护工作由公路经营企业负责。实施公路养护的目标和基本任务是保持公路经常处于良好的技术状态，实施公路养护的目的是向社会公众提供良好的通行条件。对于公路技术状况的评定，2007年，交通部出台了行业标准，在《公路技术状况评定标准》中明确了评价内容和评价指标，确定按照评价结果，公路技术状况分为优、良、中、次、差五个等级。为保持公路的良好技术状况，2009年交通运输部出台了《公路养护技术规范》，针对不同技术等级、不同情况、不同技术状况的公路，明确了各种的养护对策和措施。由于公路技术状况评定是一个综合评价体系，路面平整度、路肩、边坡和有关设施只是评价体系中的重要指标之一，在综合评定为优、良等级的路段中有可能出现路面不平整，路肩、边坡不平顺，有关设施损坏、缺失等现象，为提高公路服务水平，保障公路设施齐全和通行安全，故此，本条对这三项内容做出了重点要求。由于公路具有一定设计使用周期，随着运营时间的增加和交通流量的增长，加上自然因素等不确定因素的影响，公路的技术状态和通行服务水平将时刻发生变化，有时候即使加强了养护管理，也只能在一定程度进行改善，故此，本条对公路处于良好技术状态的要求是经常性，而不是始终和常年，这也符合事物发展的客观规律，是实事求是工作要求的一种体现。第四十五条公路养护应当按照国务院交通运输主管部门规定的技术规范和操作规程实施作业。【释义】本条是关于养护工程分类和技术要求的规定。公路养护是一项系统工程，不同的养护阶段，实施的养护作业内容和采取的养护措施存在很大不同，为便于实际操作，本条按照公路养护的作业性质、复杂程度、规模大小的不同将养护工程分为四类。日常养护及小修是指对管养范围内的公路及其沿线设施经常性进行维护保养和修补其轻微损坏部分的作业；中修工程是指对公路及其沿线设施的一般性损坏部分进行定期的修理加固，以恢复公路原有技术状况的工程；大修工程是指对公路及其沿线设施的结构性破坏或较大损坏进行周期性的综合修理，以全面恢复原技术标准的工程项目；改建工程是指对公路及其沿线设施因不适应现有交通流量增长和载重需要而提高技术等级指标，显著提高其通行能力的局部路段调整或道路拓宽等实施规模较大工程项目。《公路养护技术规范》从路基、路面、桥涵及隧道、交通工程及沿线设施、绿化等五个方面，对保养及小修、中修、大修和改建等各类养护工程的具体作业内容进行了详细划分和明确。公路养护工程作业与基本建设施工具有不同的施工工艺和技术要求，为规范实施，保证养护效果，交通运输部制定了一系列的针对养护工程作业的技术规范，目前，正在执行的技术规范和标准主要包括：《公路养护技术规范》、《公路水泥混凝土路面养护技术规范》、《公路沥青路面养护技术规范》、《公路桥涵养护规范》、《公路隧道养护技术规范》、《公路养护安全作业规程》等。由于公路养护作业是对既有道路的保养、维护和维修，同时，大、中修和改建等规模较大的养护工程施工过程中同样涉及到结构设计、施工工艺控制、质量检测等内容，在实施公路养护工程作业时，除必须执行公路养护相关技术标准外，还应当满足设计、检测、施工、质检安全等相关技术标准和规范的技术要求。明确工程分类第四十六条从事公路养护作业的单位应当具备下列资质条件：（一）有一定数量的符合要求的技术人员；（二）有与公路养护作业相适应的技术设备；（三）有与公路养护作业相适应的作业经历；（四）国务院交通运输主管部门规定的其他条件。公路养护作业单位资质管理办法由国务院交通运输主管部门另行制定。【释义】本条是关于公路养护作业单位资格的规定。目前，公路养护作业尤其是日常养护和小修工程主要由公路管理机构和公路经营企业内部组织有关人员或组建养护队伍予以实施，部分地区对大中修、改建工程等规模较大的养护工程也采取招标方式，吸引社会力量进行养护工程施工。但由于目前还没有有关养护作业单位的资质要求，对养护作业单位的资格主要是参照公路施工企业资质标准。由于公路养护作业具有与基本建设项目施工不同的技术特点和要求，如旧桥维修、加固等养护施工具有特殊的专业性要求，许多具有施工企业资质的单位并不能完全适应公路养护的需要。同时，公路管理机构和公路经营企业既承担公路养护的管理责任，又承担着部分养护工程的具体作业实施，在一定程度上造成了“管养不分、事企不分”现象。截止2010年底，我国公路通车总里程已达到398.4万公里，公路养护任务繁重、市场潜力巨大。加快推进公路养护市场化进程，规范公路养护市场管理，对进一步提高公路养护质量和管理水平，保持公路事业健康稳步发展具有重要意义，故此，本条规定从事公路养护作业单位必须具备相应的资质条件。一是要有一定数量的符合要求的技术人员。从事公路养护的技术人员不仅要具备相关专业知识，还要具有对公路病害的判断和处置能力，同时还应具备一定的现场组织能力，这是从事养护作业的技术力量保障，也是对公路养护作业单位的一项基本要求。二是要有与公路养护作业相适应的技术设备。《公路养护技术规范》从日常养护、交通安全设施维修、除雪清方排障、路面养护维修、路基养护维修、压实、材料准备、装运、公路检测、桥隧养护等十个方面，对公路养护每100KM的养护机械提出了配备参考要求，这是对养护作业能力的要求，也是能否满足养护作业单位资质要求的必要条件。另外，从事公路养护大中修工程作业的单位，还应配备足够的满足养护工程需要的机械和设备，《公路施工技术规范》中具有明确要求，在此不再赘述。三是有与公路养护作业相适应的作业经历。我国幅员辽阔，地形地貌和地质条件复杂，公路养护的自然条件和公路病害的发生具有多样性，有些养护作业具有一定的难度和较高的技术含量，要求养护作业单位具有一定的作业经验，故此，将作业经历作为养护作业单位的一项资质条件，这也是提高养护作业水平，保证养护质量的重要保障。四是要满足国务院交通运输主管部门规定的其他条件。成立和组建一个养护作业单位，除具备上述三项资质条件上，还应当具备一些其他必备的条件，如注册资金、企业的履约能力等，这些将根据养护作业单位的作业范围在相关资质管理办法中予以明确。本条对养护作业单位的资质条件提出了原则性要求，但资质条件中，具有多少、符合什么要求的技术人员才能达到资质条件要求，具有多少、什么样的养护设备才能适应养护作业需要，具有什么样的养护作业经历才算是适应养护作业要求，其他条件的具体要求有哪些，这些内容在本条都未能明确。同时，由于不同养护工程具有不同的工程性质、技术复杂程度和规模大小，是否对养护作业单位提出不同的资质条件要求，也需要结合公路养护工作实际进行明确。另外，按照市场化管理要求，对取得公路养护作业资质的单位如何进行市场监管和考核，建立怎样的退出机制，需要相关管理办法予以明确。故此，本条最后一款规定要另行制定全国统一的公路养护作业单位资质管理办法，制定机关是具有全国公路养护行业管理职责的交通运输部。第四十七条公路管理机构、公路经营企业应当按照国务院交通运输主管部门的规定对公路进行巡查，并制作巡查记录；发现公路坍塌、坑槽、隆起等损毁的，应当及时设置警示标志，并采取措施修复。公安机关交通管理部门发现公路坍塌、坑槽、隆起等损毁，危及交通安全的，应当及时采取措施，疏导交通，并通知公路管理机构或者公路经营企业。其他人员发现公路坍塌、坑槽、隆起等损毁的，应当及时向公路管理机构、公安机关交通管理部门报告。【释义】本条是关于公路巡查和有关人员发现公路损毁处置的规定。对公路进行经常性巡视检查，及时发现和处置公路病害，是公路养护日常养护管理的一项重要工作，也是保持公路经常处于良好技术状态的重要手段，交通运输部颁布的《公路养护技术规范》明确要求对公路进行日常巡查，并制作巡查记录。由于公路所处的地理位置、自然环境存在较大差异，对公路路基、路面的巡查的频率、深度、内容和巡查记录的格式，部颁标准和规范中未做详细要求，可由各省级交通运输主管部门或其公路管理机构结合实际制定管理办法，做出明确要求。对于桥涵和隧道等可能影响交通安全的结构物，《公路养护技术规范》、《公路桥涵养护规范》等相关养护技术规范中对其经常性检查的频率和内容都明确了具体要求，并出台了相关的工作制度。本条规定明确，负责公路巡查的责任单位是公路管理机构和公路经营企业。在公路养护市场尚不完善的地区，公路管理机构或者公路经营企业应当组织内部专业技术人员进行巡查和记录，在市场化逐步完善、条件成熟的地区，公路巡查的具体工作可以作为日常养护的一项作业内容，由公路养护作业单位承担，但公路管理机构或者公路经营企业应当对巡查质量和巡查记录进行检查和考核，保证巡查效果。公路巡查是对公路、桥涵、隧道及附属工程的全面巡视检查，内容丰富，是对公路技术状态和通行状态的全方位日常检查。本条只对公路坍塌、坑槽、隆起等可能影响交通安全的损毁作出了重点要求。在实际工作中，对于其他可能影响交通安全的公路病害和损毁，各地也应当参考本条的规定，及时设置警示标志，并采取措施予以修复。危及交通安全的，公路管理机构或者公路经营企业应当通知公安交通管理部门，及时采取措施，疏导交通。前款规定的公路巡查是一种经常性检查，具有一定的巡查频率和周期，有些公路坍塌、坑槽、隆起等危及交通安全的损毁可能发生在两次巡查的间隙。为确保交通安全，本款明确了公安交通管理部门发现危及交通安全的公路损毁时的管理责任。一是公安交通管理部门应当根据工作实际，经常性对公路的交通安全状况进行巡视和检查；二是发现公路坍塌、坑槽、隆起等损毁，危及交通安全的，在公路管理机构或者公路经营企业尚未采取警示措施的情况下，应当及时采取措施，疏导交通，确保行车安全；三是及时通知公路管理机构或者公路经营企业，采取措施予以修复。另外，根据本条第三款规定的延伸解释，公安交通管理部门发现公路坍塌、坑槽、隆起等损毁，在尚未危及交通安全的情况下，也有责任和义务通知公路管理机构或者公路经营企业进行及时处置。公路作为公益性基础产业，对社会具有广泛的服务性，同时，也需要社会广泛参与。本款规定了公民参与公路保护的义务。要求公民在发现公路坍塌、坑槽、隆起等损毁的，一是及时向公路管理机构报告，由公路管理机构直接或通知公路经营企业及时设置警示标志，并采取措施修复；二是及时向公安交通管理部门报告，由其根据影响交通安全程度采取相应措施。这里，也要求公路管理机构和公安交通管理部门采取适当方式，向社会公开、公告服务电话，便于公民反映和报告。同时，公路管理机构和公安交通管理部门也应当建立联动机制，对发现的公路坍塌、坑槽、隆起等损毁进行及时处置。这一款也是对《道路交通安全法》相关规定的完善和补充。第四十八条公路管理机构、公路经营企业应当定期对公路、公路桥梁、公路隧道进行检测和评定，保证其技术状态符合有关技术标准；对经检测发现不符合车辆通行安全要求的，应当进行维修，及时向社会公告，并通知公安机关交通管理部门。【释义】本条是关于公路、公路桥梁、公路隧道定期检测、评定和维修的规定。定期对公路、公路桥梁、公路隧道进行检测和评定是公路养护工作的一项重要内容，通过定期检测和评定，对公路尤其是对桥梁和隧道等结构物的技术和运营状况进行及时、准确的判断，对病害和损毁进行维修，对保持公路处于良好的技术状况，保证公众行车和通行安全具有重要意义。《公路技术状况评定标准》对公路路基、路面、沿线设施的检测内容、检测频率和评定标准进行了详细规定；《公路桥涵养护规范》和《公路隧道养护技术规范》明确要求对公路桥梁、公路隧道要进行定期检查，并根据实际情况进行特殊检查和专项检查，并明确了检测频率、评定方法及评定标准。公路和公路桥隧的定期检查一般由公路管理机构或公路经营企业组织专业人员进行或委托具有相应资质的专业检测机构进行，对于桥涵、隧道定期检查中发现的复杂技术问题，应当委托具有相应资质的专业检测机构进行特殊检查和专项检查。目前，在实际工作中，对于特大型、大型和具有特殊作用的桥梁、隧道等结构物，一般委托具有相应资质的专业检测机构进行定期检查和评定。对检测发现的病害和损毁，公路管理机构或者公路经营企业应当按照相关养护技术规范的要求进行维修和处置，这是职责所在。本条对影响车辆通行安全要求的进行了重点强调。一是要组织进行维修。由于有些病害或损毁形成的原因比较复杂，维修方案的确定和技术要求比较高，或者有些因自然条件等其他原因暂不具备维修条件，修复工作可能不能立即开展，故此，本条未提出及时或立即维修的要求；二是及时向社会公告。这里有两层含义，第一层含义是，在组织维修过程中，对公路通行条件造成的影响，要向社会公告相关养护维修信息和绕行方案，便于公众提前对出行路线进行选择，第二层含义是对暂不能实施维修的，要向社会公告相应的限重、限载等限行措施，保障公众通行安全；三是要通知公安交通管理部门。由公安交通管理部门根据公路养护维修方案，制定相应交通疏导措施，保持公路的安全畅通。第四十九条公路管理机构、公路经营企业应当定期检查公路隧道的排水、通风、照明、监控、报警、消防、救助等设施，保持设施处于完好状态。【释义】本条是关于隧道的排水和机电设施定期检查的规定。排水和机电设施是公路隧道的重要设施，保持这些设施始终处于完好状态，对保障隧道安全运营和车辆安全通行至关重要。以前，隧道的通风、照明、监控、消防、救援等机电设施常被称为附属设施，为了体现这些设施的重要性，《公路隧道养护技术规范》中将其定位为机电设施，并列出单独章节，对其养护和检查维修工作进行了详细要求。根据《公路隧道养护技术规范》的规定，机电设施的养护维修可分为日常检查、经常性维修、定期检修、分解性检修和应急检查等五个层次，并对相关的检查项目、检查内容和检查频率进行了详细规定。本条例将其作为独立的一条进行规范和要求，是从行业标准和规章提升到法律高度，对隧道排水和机电设施定期检查工作提出的强制性要求，公路管理机构和公路经营企业，在开展养护工作时应当认真理解和把握。第五十条公路管理机构应当统筹安排公路养护作业计划，避免集中进行公路养护作业造成交通堵塞。在省、自治区、直辖市交界区域进行公路养护作业，可能造成交通堵塞的，有关公路管理机构、公安机关交通管理部门应当事先书面通报相邻的省、自治区、直辖市公路管理机构、公安机关交通管理部门，共同制定疏导预案，确定分流路线。【释义】本条是关于统筹养护作业安排，减少和避免交通堵塞的规定。实施公路养护作业势必对公路的正常通行产生一定的影响，车辆的通行速度将大大降低，物流发达地区、交通流量较大的路段可能造成一定程度的堵塞，这也属实施公路养护作业时出现的正常现象。尽量减少和避免因公路养护作业对交通运营造成严重影响，是公路管理机构和公安交通管理部门的职责所在。除加强养护作业现场管理，努力为过往车辆安全有序通行创造条件外，本条规定，公路管理机构要统筹、合理地安排好养护作业计划，并加强与公安交通管理部门的协作配合，共同做好分流疏导工作，保障公路交通正常运营。本条规定包含两个层面含义。一是以省级为单位，做好本辖区内公路养护作业计划的组织管理。在安排公路养护作业计划尤其是大中修或改建计划时，公路管理机构一要做好平行路线养护作业的统筹，尽量避免平行路线，特别是高速公路和与之并行或绕行的普通公路同时实施，为交通分流提供条件；二要做好同一路段的不同养护作业内容的统筹，尽量避免同一公路主线上多个路段同时施工和连续作业，减少养护作业对同一路段交通的持续影响；三要做好具体施工作业路段长度的统筹，特别是有中央分隔带需借道行驶路段的施工，施工路段尽量不要太长，避免在借道行驶路段造成长距离、长时间压车现象。二是在全国范围内，做好相邻省份之间公路养护作业的沟通协调。随着物流业的快速发展，物资交流的范围不再局限性较小的范围，跨省运输车辆增加迅猛。同时，跨省公路一般是交通流量较大的国道或省道。因此，在实施省际交界区域公路养护作业时，做好与相邻省份公路管理机构、公安交通管理部门的沟通协调显得尤为重要。加强相邻省份间的协调，首先要加强本省公路管理机构和公安交通管理部门的协作，对在省际交界区域实施的公路养护作业可能造成交通堵塞情况进行判断和分析，制定疏导预案，提出分流路线建议；其次，要建立相邻省份间的协调互动机制，在安排省际交界区域的公路养护作业计划时，加强沟通和协作，共同制定疏导方案，确定分流路线。实施过程中，应当及时通报公路养护作业进展情况和相关信息，有针对性地制定专项预案，减少和避免大规模、大范围交通堵塞现象的发生。交通运输主管部门也可以利用公路路网信息管理平台，对在省际交界实施公路养护作业区域的相关公路交通运营状况进行监控，并对交通保障工作进行指导和协调。在同一个省、市、区范围内，同样也有做好相邻地市之间公路养护作业的沟通协调的问题，各省、市、区也应按照上述要求，统筹做好交通组织和管理工作保障安全畅通。第五十一条公路养护作业需要封闭公路的，或者占用半幅公路进行作业，作业路段长度在2公里以上，并且作业期限超过30日的，除紧急情况外，公路养护作业单位应当在作业开始之日前5日向社会公告，明确绕行路线，并在绕行处设置标志；不能绕行的，应当修建临时道路。【释义】本条是关于因实施养护作业而封闭公路和较长时间影响交通的处理原则的规定。不同的公路养护作业对交通的影响程度不尽相同，有些可能对过往车辆和周边企业、个人的生产生活带来较大影响。本条规定了在以下两种养护作业情况时，应当向社会公告，并采取相应处置措施。一是养护作业需要封闭公路的。为尽量减小因公路养护作业对交通的影响，一般情况下，公路养护作业尽量在边维修、边维持通车的情况下进行。但在一些特殊情况下，必须采取封闭公路的措施，如技术等级较低，路面较窄，不具备边通车边维修的条件；沿线的连续或较多的结构物需要集中维修，不满足安全通行要求；或养护作业有特殊工艺要求，为确保养护质量也需要采取封闭公路的措施。二是需占用半幅公路进行作业，且作业路段长度在2公里以上，作业期限超过30日的。在公路技术等级较高、路面宽度能够满足半幅通车要求的路段，养护作业通常采用半幅施工的方式。但当作业路段较长，且作业期限也较长时，对公路的正常通行将可能造成较大影响。本条例第五十条要求公路管理机构应尽量避免这一情况的发生。因养护作业实际需要必须发生的，要在保证养护作业正常进行的同时采取有效措施尽量保障车辆通行。当上述两种养护作业情况实施时，为方便过往车辆和周边企业、个人的通行，本条规定，除需提前5天向社会公告外，还需明确绕行路线，并设置明确的绕行标志。对确不能绕行的路段，要修建临时便路，为周边百姓的出行创造基本条件。在规定需要提前5天向社会公告，并采取相应处置措施的同时，本条还规定了豁免原则，即在紧急情况下，如地质灾害、极端气象灾害和其他不可预测的因素，造成公路大面积严重损毁，需要采取封闭公路或者长距离、长时间半幅占路维修的，可以先行安排抢修，再向社会公告，并制定绕行路线，设置相关绕行标志。第五十二条公路养护作业人员作业时，应当穿着统一的安全标志服。公路养护车辆、机械设备作业时，应当设置明显的作业标志，开启危险报警闪光灯。【释义】本条是关于保障养护作业人员和养护车辆、机械设备安全作业的规定。大部分情况下，公路养护作业是在维持公路通行的情况下进行，尽管《公路养护安全作业规程》规定了公路养护维修作业控制区的范围，明确了相关养护安全设施设置和撤除的标准及流程，但在社会车辆继续保持通行的情况下，作业人员仍然存在较高安全风险。穿着统一、醒目的安全标志服，有利于提醒和引起过往车辆，在通过养护作业路段时，注意对养护作业人员进行避让，避免对养护作业人员造成不必要的伤害。本条关于穿着统一安全标志服的规定，一方面是要求公路养护作业人员在实施养护作业时，必须按照要求，规范着装，保障自身安全；另一方面，也是要求公路管理机构、公路经营企业或者承担养护作业任务的养护作业单位，认真落实安全生产责任，贯彻“以人为本”的安全生产理念，在进行养护作业时，必须为养护作业人员提供统一的安全标志服装和其他必要的安全防护设施，并作为安全生产措施，对作业人员的执行情况进行检查和监督落实，减少和避免养护作业人员受到伤害。在实施公路养护作业时，养护车辆、机械设备将频繁出入养护作业控制区，并在养护作业路段长时间停靠。《公路法》规定，公路养护车辆进行作业时，在不影响过往车辆通行的前提下，其行驶路线和方向不受公路标志、标线限制。对此，《道路交通安全法》也作出了相关规定。《公路法》和《道路交通安全法》在赋予公路养护车辆和机械设备特殊通行权利的同时，也增加了这些车辆的安全风险，同时，也降低了社会车辆通行的安全保障系数。按照操作规程设置明显的作业标志，开启危险报警闪光灯，既是对养护作业车辆、机械设备的保护，也是对社会通行车辆的安全警示，是保障道路交通安全的一项重要措施。第五十三条发生公路突发事件影响通行的，公路管理机构、公路经营企业应当及时修复公路、恢复通行。设区的市级以上人民政府交通运输主管部门应当根据修复公路、恢复通行的需要，及时调集抢修力量，统筹安排有关作业计划，下达路网调度指令，配合有关部门组织绕行、分流。设区的市级以上公路管理机构应当按照国务院交通运输主管部门的规定收集、汇总公路损毁、公路交通流量等信息，开展公路突发事件的监测、预报和预警工作，并利用多种方式及时向社会发布有关公路运行信息。【释义】本条是对公路抢修、公路运行监测、预警和信息发布的规定。一、公路抢修主体。根据《公路交通突发公共事件应急预案》规定，出现公路突发事件，除了特重大事件将武装交通部队纳入抢修救援队伍外，对公路进行抢修任务主体由公路管理部门和公路经营企业承担，包括高速公路及普通国省干线公路养护管理部门、路政管理部门、公路经营管理单位、公路养护工程企业等。公路养护工程企业采取全社会范围内的公开招投标的方式择优选择，并通过合作合同，明确技术管理要求、应急征用的条件和程序、征用补偿的标准和程序以及违约责任等，规范公路交通应急抢通保障行为。二、地方交通管理部门抢修公路的职责。根据《公路法》第八条的规定，地方交通管理部门主管本行政区域内的公路工作，其有责任确保本辖区内公路的完整畅通。同时，地方交通管理部门熟悉本区域的公路交通情况以及公路突发事件的种类、特征，赋予其抢修公路的职责有利于公路突发事件得到迅速处理。但地方交通管理部门对公路突发事件下抢修公路的程序以及运力调度，都应当遵循《公路交通突发公共事件应急预案》的规定开展。三、公路运行监测。国务院办公厅《关于印发“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划的通知》明确要求：“加强国家关键基础设施监控监测，推进综合应急平台建设，具备值守应急、信息汇总与发布、指挥协调、综合研判和视频会商等基本功能”。2009年，《国务院办公厅关于印发交通运输部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》中明确交通运输部应“负责国家高速公路及重要干线路网运行监测和协调”。同年，交通运输部印发《全国公路网管理与应急处置平台建设指导意见》，要求各地交通运输部门要根据路网运行监测和协调管理的需求，结合实际情况制定本地区路网运行监测系统的布局和建设规划，并将已有的交通流量检测等设施设备资源纳入路网运行监测体系，实现部省信息联网，不断增强对国家高速公路、国省干线公路重要路段、大型桥梁、长大隧道、大型互通式立交桥、收费站、治超站、服务区等重点监控目标的日常监测与监控能力，并集成公路交通安全信息，为路网协调管理、应急处置和出行服务提供支撑。四、公路突发事件应急预测预警。预测预警是公路突发事件应急运行机制的重要一个环节，涉及到相关预警信息的收集、预测预警系统的建设、预警分级、预警程序的设置等方面的内容。预警信息的收集包括：气象监测、预测、预警信息；强地震(烈度5.0以上)监测信息；突发地质灾害监测、预测信息；洪水、堤防决口与库区垮坝信息；海啸灾害预测预警信息；重大突发公共卫生事件信息；环境污染事件影响信息；重大恶性交通事故影响信息；因市场商品短缺及物价大幅波动引发的紧急物资运输信息；公路损毁、中断、阻塞信息和重要客运枢纽旅客滞留信息。预测预警系统的架构包括面向交通行业的气象灾害、地震、地质灾害等突发事件影响的预测、预警支持系统；各级预警联系人常备通讯录及信息库；公路交通突发事件风险源数据库；公路交通突发事件影响的预测评估系统。预警程序的启动和终止。根据突发事件的预警分级的不同，由不同的主体启动和终止预警程序。交通运输部负责启动和终止Ⅰ级预警（特别严重预警）程序；其余则由地方交通运输主管部门按地方公路交通突发事件应急预案规定的预警程序启动。预警分级，根据突发事件发生时对公路交通的影响和需要的运输能力可分为四级预警，分别为Ⅰ级预警（特别严重预警）、Ⅱ级预警（严重预警）、Ⅲ级预警（较重预警）、Ⅳ级预警（一般预警），分别用红色、橙色、黄色和蓝色来表示。五、公路信息发布。2009年我国机动车保有量达到1.86亿辆，汽车保有量达到7619万辆，其中私人汽车保有量占到65%。传统的依靠公共交通工具的出行模式，正向个性化、多样化转变，公路出行信息服务需求骤增。为此，各级交通运输部门应不断加强公路出行信息服务工作，建立健全信息采集网络和分析系统，强化信息发布工作机制，及时、准确地向社会提供关于公路安全运行的相关信息，方便公众合理选择出行时间和行驶路线。信息发布可借助互联网站、呼叫中心、广播电视、车载终端、移动终端、公路沿线信息发布设施等多种手段。第五十四条中国人民武装警察交通部队按照国家有关规定承担公路、公路桥梁、公路隧道等设施的抢修任务。【释义】本条是对武装警察交通队伍抢修公路设施职责的规定。一、武装警察交通部队的基本情况。中国人民武警交通部队前身是中国人民解放军基本建设工程兵交通部办公室下辖的部队，组建于1966年8月1日。根据1984年9月21日，国务院、中央军委批转的《关于基建工程兵水电、交通、黄金部队改编的实施方案》，1985年1月1日起，编入武警部队序列，受交通部和武警总部的双重领导，1999年转隶武警总部统一管理，是一支军事化组织、企业化管理的工程部队。交通指挥部为正军级单位，下辖交通一总队、交通二总队、交通直属工程部队和教导大队。部队组建以来，主要负责国家能源、交通基础设施建设以及承担国家抢险救灾等“急、难、险、重”工程项目的施工和维护社会治安、处置突发事件的任务。部队具备政治素质好、作风纪律严、技术水平高、施工装备精、灵活机动、攻坚突破性强等优势，集军事化、专业化、机械化于一身，是国家能源、交通、基础设施建设战线上的一支重要力量。在1998年抗洪、2000年西藏易贡堰塞湖和冷曲河公路抢险、2001年川藏公路海通沟大塌方抢险、2008年初抗击低温雨雪冰冻灾害，特别是在“5.12四川汶川地震”的抗震救灾中，该部队按照党中央、中央军委和国务院的统一部署，在第一时间冲到第一线，累计完成20多条公路400多公里路段的抢修保通任务，为抗震救灾取得阶段性胜利作出了重要贡献。二、武装警察交通队伍的抢修公路设施职责。2009年7月1日，国务院、中央军委批准同意将武警交通部队纳入国家应急救援力量体系。在发生公路突发事件时，武警交通部队主要担负公路、桥梁、隧道等交通设施的抢修保通和特殊时期、特定条件下重要公路桥隧的管护，以及其他突发事件的应急处置等任务。第五十五条公路永久性停止使用的，应当按照国务院交通运输主管部门规定的程序核准后作报废处理，并向社会公告。公路报废后的土地使用管理依照有关土地管理的法律、行政法规执行。【释义】本条是关于公路报废处理的规定。一、公路报废的核准程序。公路永久性停止使用主要是指公路改线或者新建与之并行的公路等原因致使原路段不再承担公共交通车辆通行功能的情形。倘若原路段仍承担公共交通车辆通行功能的，则不启动报废程序。报废公路在公路路网中的地位不同，核准报废的主体和执行程序也不相同，也就是说，国道、省道、县道、乡道和村道的报废应适用不同的核准程序。因此，《条例》授权国务院交通运输部制定公路报废的核准程序。经核准报废的，该公路的原保护主体应当通过报刊、电视、网络等形式及时向社会公告公路报废的相关情况，并在报废路段或者桥梁的两端设置提示标志。向社会公告的内容主要包括：报废里程、时间、核准部门、提醒社会车辆不得在该路段行驶等。公路经核准报废并向社会公告的，有关车辆不得在已公告报废的公路上行驶。二、公路报废后的土地使用管理。公路经核准报废的，该公路的原保护主体应当积极联系相关部门和单位，做好公路报废处理的衔接工作，对公路报废后的土地使用管理应当根据报废公路所占用土地的属性予以区别对待：一是报废公路所占用的土地是国有土地的，根据《土地管理法》第五十八条规定，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。二是报废公路所占用的土地是集体土地的，比如村道，应当充分尊重集体经济组织对集体土地的所有权和使用权，按照《物权法》、《土地管理法》等有关规定，由有关集体经济组织收回土地使用权。规划、国土资源主管部门应当按照土地利用规划要求，重新确定报废公路的土地使用性质。第五章法律责任【本章提要】本章是关于违反本条例应当承担的法律责任的规定。法律责任是指违反法律的规定而应当承担的法律后果。这里所说的法律是广义上的法律，除了包括由全国人大和其常委会颁布的法律外，还包括由国务院颁布的行政法规、国务院部门颁布的规章及有立法权的地方人大和政府颁布的地方性法规和规章。法律责任按照违法行为的性质不同，可以分为刑事责任、行政责任和民事责任三大类。具体采取哪种法律责任形式，应根据违法行为人所侵害的社会关系的性质、特点和侵害的程度、后果、动机等多种因素确定。本章规定的法律责任主要是行政责任和刑事责任，不包括民事责任。追究行政责任的方式一般包括给予行政处罚、实施行政强制措施及行政处分。这三种行政责任的性质和应用范围均不同，特别是对行政处罚与行政强制措施的不同，一般人不太容易区分。实际上这两者是有本质区别的。首先，两者法律效果不同，行政处罚是对行政相对人权利的最终处分，如没收财产。而行政强制措施是对相对人权利的一种临时限制，如查封财务；第二，行政处罚必然以行政相对人的行为违法为前提，行政强制措施既可以针对违法行为，也可能不针对违法行为，而是针对一种事实状态，如控制传染病传染的强制措施；第三，行政处罚是一种最终处理措施，而行政强制措施是一种中间行为，没有达到对事件最终处理完毕的状态；第四，行为方式不同，行政处罚的种类主要有：警告、罚款、没收财务、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、执照、行政拘留等。行政强制措施的种类主要有：限制公民人身自由，查封场所、设施或者财务，扣押财物，冻结存款、汇款等。而行政处分则是行政管理部门或机构的工作人员对其实施的违法行政行为所承担的行政责任。本章规定的行政处罚主要包括罚款，吊销资质证书，责令停业整顿等。行政强制措施主要包括扣留车辆、工具，强制拖离等。本章还规定了责令改正、责令限期拆除、责令补种等几种法律责任。这几种法律责任是一种行政命令的形式，与行政处罚是两种不同而独立的具体行政行为，他们与行政处罚互相不能替代，而且并步进行。根据《行政处罚法》的规定，实施行政处罚的行政机关必须同时责令被处罚人纠正违反行政管理秩序的行为，因此，责令改正、责令限期拆除、责令补种等的实质意义是恢复合法状态，对被责令的人来说，责令纠正并没有给其增加新的义务，所以它是一种法律责任，但不是承受制裁。刑事责任则指触犯刑法而应当相应承担的法律责任。本条例涉及的需要追究刑事责任的犯罪主要包括危害公共安全罪；伪造变造、买卖国家机关公文证件罪；滥用职权罪；玩忽职守罪等。第五十六条违反本条例的规定，有下列情形之一的，由公路管理机构责令限期拆除，可以处5万元以下的罚款。逾期不拆除的，由公路管理机构拆除，有关费用由违法行为人承担：（一）在公路建筑控制区内修建、扩建建筑物、地面构筑物或者未经许可埋设管道、电缆等设施的；（二）在公路建筑控制区外修建的建筑物、地面构筑物以及其他设施遮挡公路标志或者妨碍安全视距的。【释义】本条是关于违反本条例关于建筑控制区有关制度所应承担的法律责任的规定。本条规定的法律责任是针对违反条例第十三条和第二十七条第（七）项的行为作出的。按照条例规定，违法行为包括：一是在公路建筑控制区内修建建筑物或者地面构筑物的；二是对公路建筑控制区内的建筑物或者构筑物进行扩建的，包括对划定前已经合法修建的建筑物或者地面构筑物进行扩建的也属于违法行为；三是未经公路管理机构许可，在公路建筑控制区内埋设管道、电缆等设施的；四是在公路建筑控制区外修建的建筑物、地面构筑物以及其他设施遮挡了公路标志，或者妨碍了安全视距的。但因公路保护需要而在建筑控制区内修建公路防护、排水、养护、管理、服务、交通安全、监控、通信等专用建筑物、构筑物的，不属于本条规定的违法行为。对于本条规定的违法行为，公路管理机构应当责令违法行为人限期拆除，同时，公路管理机构可以视情节对违法行为人处5万元以下的罚款；对逾期不拆除的，公路管理机构可以直接拆除，也可以委托其他主体代为拆除，拆除违法建筑物、地面构筑物、地下管道、电缆等产生的相关费用由违法行为人承担。“逾期不拆除”，既包括逾期未对违法建筑物、地面构筑物、地下管道、电缆等予以拆除，也包括虽进行了拆除活动，但未能达到要求的情况。第五十七条违反本条例第十八条、第十九条、第二十三条规定的，由安全生产监督管理部门、水行政主管部门、流域管理机构、海事管理机构等有关单位依法处理。【释义】本条是关于在公路以及公路渡口、隧道、桥梁等一定范围内进行危害活动应承担的法律责任的规定。违反本条例第十八条、第十九条、第二十三条规定的行为包括，一是在公路、公路渡口、中型以上公路桥梁以及公路隧道一定范围内设置生产、储存、销售易燃、易爆等危险物品的场所和设施的行为；二是未经许可，擅自在中型以上公路桥梁跨越的河道一定范围内抽取地下水、架设浮桥以及修建其他危及公路桥梁安全的设施的行为；三是通过公路桥梁的船舶不符合公路桥梁通航净空要求或者不遵守航行规则，以及在公路桥梁下停泊、系缆的行为。对上述违法行为，本条未直接规定法律责任，而是规定由安全生产监督管理部门、水行政主管部门、流域管理机构、海事管理机构等有关单位依法处理，这主要是考虑到，有关危险物品、水资源、防洪、水上交通安全等相关法规对上述行为已有相关规定，为避免职责交叉，本条做好衔接性规定即可。相关法规如：《危险化学品安全管理条例》第十九条：“危险化学品生产装置或者储存数量构成重大危险源的危险化学品储存设施（运输工具加油站、加气站除外），与下列场所、设施、区域的距离应当符合国家有关规定：…（四）车站、码头（依法经许可从事危险化学品装卸作业的除外）、机场以及通信干线、通信枢纽、铁路线路、道路交通干线、水路交通干线、地铁风亭以及地铁站出入口；…（八）法律、行政法规规定的其他场所、设施、区域。已建的危险化学品生产装置或者储存数量构成重大危险源的危险化学品储存设施不符合前款规定的，由所在地设区的市级人民政府安全生产监督管理部门会同有关部门监督其所属单位在规定期限内进行整改；需要转产、停产、搬迁、关闭的，由本级人民政府决定并组织实施。…”《中华人民共和国水法》第六十五条：“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。…”《中华人民共和国海上交通安全法》、《中华人民共和国内河交通安全管理条例》对船舶航行、停泊、作业等内容作出了全面规定，如《中华人民共和国内河交通安全管理条例》第七十四条规定：“违反本条例的规定，在内河通航水域的航道内养殖、种植植物、水生物或者设置永久性固定设施的，由海事管理机构责令限期改正；逾期不改正的，予以强制清除，因清除发生的费用由其所有人或者经营人承担。”第八十一条规定：“违反本条例的规定，船舶在内河航行、停泊或者作业，不遵守航行、避让和信号显示规则的，由海事管理机构责令改正，处１０００元以上１万元以下的罚款；情节严重的，对责任船员给予暂扣适任证书或者其他适任证件３个月至６个月直至吊销适任证书或者其他适任证件的处罚；造成重大内河交通事故的，依照刑法关于交通肇事罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任。”第五十八条违反本条例第二十条规定的，由水行政主管部门或者流域管理机构责令改正，可以处3万元以下的罚款。【释义】本条是关于在公路桥梁跨越的河道上下游一定范围内采砂应承担的法律责任的规定。在公路桥梁跨越的河道一定范围内采砂，将直接影响河道桥墩周围砂石稳固，严重危及公路桥梁通行安全，进而对人民群众生命财产安全造成威胁。第二十条为防止采砂造成公路桥梁损害，规定了在公路桥梁跨越的河道上下游禁止采砂的范围：一是特大型公路桥梁跨越的河道上游500米，下游3000米；二是大型公路桥梁跨越的河道上游500米，下游2000米；三是中小型公路桥梁跨越的河道上游500米，下游1000米。在上述范围内进行采砂的，水行政主管部门或者流域管理机构首先应当责令行为人改正，同时根据情节可以决定是否一并作出3万元以下罚款处罚的决定。执行时应当作好本条和《水法》、《河道管理条例》、《长江河道采砂管理条例》等法规有关条款的衔接。按照《水法》、《河道管理条例》、《长江河道采砂管理条例》等法规规定，国家对河道采砂实行许可以及禁采区、禁采期制度，在河道管理范围内进行采砂的，需要经有关部门审批。需要说明的是，本条例第二十条规定的范围属于绝对禁采区，任何单位和个人均不得在任何时间以任何借口和理由在上述范围内进行采砂，也不存在经审批后可以开采的例外情况。第五十九条违反本条例第二十二条规定的，由公路管理机构责令改正，处2万元以上10万元以下的罚款。【释义】本条是关于利用公路桥梁、公路隧道、涵洞进行危害性施工活动或者其他危害行为应承担的法律责任的规定。违反本条例第二十二条规定的行为包括：一是利用公路桥梁进行牵拉、吊装等危及公路桥梁安全的施工作业的行为。实践中，这类行为往往容易导致公路桥梁结构变形，承重构件损害错位，公路桥梁栏杆、扶手、防撞护栏等防护设施毁坏以及交通标志、照明设施等桥梁附属设施损毁等后果，对于公路桥梁自身安全性及通行安全都会产生极大危害。二是利用公路桥梁（含桥下空间）、公路隧道、涵洞堆放物品，搭建设施以及铺设高压电线和输送易燃、易爆或者其他有毒有害气体、液体的管道的行为。公路隧道是为公路从地层内部或者水底通过而修筑的建筑物，主要由洞身和洞门组成。公路涵洞是为宣泄地面水流而设置的横穿路堤的小型排水构造物，一般由基础、洞身、洞口组成，分为管涵、拱涵、箱涵、盖板涵等。第二十二条第二款规定的行为，都是对公路桥梁（含桥下空间）、公路隧道、涵洞具有较大危害性的活动。对于上述行为，本条规定，由公路管理机构首先责令改正，对于罚款的处罚决定，不存在自由裁量的问题，必须并处罚款；对于罚款的数额则应当视违法情节在2万元以上10万元以下的幅度范围内视情裁定。第六十条违反本条例的规定，有下列行为之一的，由公路管理机构责令改正，可以处3万元以下的罚款：（一）损坏、擅自移动、涂改、遮挡公路附属设施或者利用公路附属设施架设管道、悬挂物品，可能危及公路安全的；（二）涉路工程设施影响公路完好、安全和畅通的。【释义】本条是关于违反本条例第二十五条和第二十九条，进行影响公路附属设施安全的活动，以及涉路工程设施发生影响公路完好、安全和畅通情况有关主体应当承担的法律责任的规定。按照本条，违法行为包括两类：一是损坏、擅自移动、涂改、遮挡公路附属设施或者利用公路附属设施架设管道、悬挂物品，可能危及公路安全的。这类行为包括：1、损坏公路附属设施；2、未经允许擅自移动、涂改、遮挡公路附属设施或者利用公路附属设施架设管道、悬挂物品。行为要件包括：1、实施了损坏行为或者未经允许擅自实施了改动或者利用公路附属设施的行为；2、上述行为具有危及公路安全的可能性。在两项要件齐备的情况下，应当承担法律责任。二是涉路工程设施影响公路完好、安全和畅通的。按照本条例第二十九条规定，涉路工程设施的所有人、管理人应当加强维护和管理，确保工程设施不影响公路的完好、安全和畅通。对于发生涉路工程设施倾倒、下沉、错位等影响公路完好、安全和畅通情况的，其所有人或者管理人应当承担法律责任。对于违法行为，公路管理机构应当首先责令其改正。是否同时作出3万元以下罚款的处罚，应当综合考虑其违法的情节、后果等情况裁量酌定。第六十一条违反本条例的规定，未经批准更新采伐护路林的，由公路管理机构责令补种，没收违法所得，并处采伐林木价值3倍以上5倍以下的罚款。【释义】本条是关于违反本条例第二十六条擅自采伐公路护路林应承担的法律责任的规定。《公路法》第四十二条规定，需要更新砍伐公路用地上的树木的，应当经县级以上地方人民政府交通主管部门同意后，依照《森林法》的规定办理审批手续，并完成更新补种任务。《森林法》第三十二条的规定，公路的护路林的更新采伐，由有关主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证。本条例第二十六条综合上述规定，对公路护路林的采伐作出了规定。本条规定的“未经批准更新采伐护路林”，包括未取得采伐许可进行采伐，超出批准的采伐限额、种类等内容进行采伐，超出批准的采伐时间进行采伐等情形。对违法行为人，应当首先责令其进行补种，同时对采伐的林木有变卖等获利行为的，应当没收其违法所得，按照其采伐林木的市场价值计算，并处市场价值3倍以上5倍以下的罚款。第六十二条违反本条例的规定，未经许可进行本条例第二十七条第一项至第五项规定的涉路施工活动的，由公路管理机构责令改正，可以处3万元以下的罚款；未经许可进行本条例第二十七条第六项规定的涉路施工活动的，由公路管理机构责令改正，处5万元以下的罚款。【释义】本条是关于违反本条例第二十七条第一至六项规定擅自进行涉路施工活动应承担的法律责任的规定。根据其违法行为对公路安全的影响和后果的严重性，本条规定的法律责任分为了两个层次：一是由公路管理机构首先责令改正，并综合考虑违法行为的情节、后果等情况酌定是否处3万元以下的罚款。主要针对的违法行为是指违反了第二十七条第一至五项规定，建设单位未经公路管理机构许可，擅自进行的下列行为：1、因修建铁路、机场、供电、水利、通信等建设工程而占用、挖掘公路、公路用地或者使公路改线；2、跨越、穿越公路修建桥梁、渡槽或者架设、埋设管道、电缆等设施；3、在公路用地范围内架设、埋设管道、电缆等设施；4、利用公路桥梁、公路隧道、涵洞铺设电缆等设施；5、利用跨越公路的设施悬挂非公路标志。二是由公路管理机构首先责令改正，并同时处5万元以下的罚款，罚款数额综合考虑违法情节、后果等情况酌定。主要针对的违法行为是指违反了第二十七条第六项规定，建设单位未经公路管理机构许可，在公路上增设或者改造平面交叉道口的行为。本条规定的“未经许可”进行涉路施工活动，既包括未取得许可即进行涉路施工活动，也包括超出许可范围、内容，以及不按照许可的设计和施工方案等情况进行涉路施工活动。违法责任人是建设单位，只要发生了上述违法行为，即应当承担法律责任。对于违反第二十七条第七项规定的法律责任，在本条例第五十六条作出了规定。第六十三条违反本条例的规定，非法生产、销售外廓尺寸、轴荷、总质量不符合国家有关车辆外廓尺寸、轴荷、质量限值等机动车安全技术标准的车辆的，依照《中华人民共和国道路交通安全法》的有关规定处罚。具有国家规定资质的车辆生产企业未按照规定车型和技术参数改装车辆的，由原发证机关责令改正，处4万元以上20万元以下的罚款；拒不改正的，吊销其资质证书。【释义】本条是对违反本条例第三十条、第三十二条规定不按标准生产货运车辆，生产企业未按照规定改装车辆应当承担的法律责任的规定。违法行为包括三类：一、违反本条例第三十条规定，非法生产、销售外廓尺寸、轴荷、总质量不符合国家有关道路车辆外廓尺寸、轴荷、质量限值等机动车安全技术标准的车辆的。对这类行为按照《中华人民共和国道路交通安全法》有关规定处罚。如该法第一百零三条第二款至第五款规定：“机动车生产企业经国家机动车产品主管部门许可生产的机动车型，不执行机动车国家安全技术标准或者不严格进行机动车成品质量检验，致使质量不合格的机动车出厂销售的，由质量技术监督部门依照《中华人民共和国产品质量法》的有关规定给予处罚。擅自生产、销售未经国家机动车产品主管部门许可生产的机动车型的，没收非法生产、销售的机动车成品及配件，可以并处非法产品价值三倍以上五倍以下罚款；有营业执照的，由工商行政管理部门吊销营业执照，没有营业执照的，予以查封。生产、销售拼装的机动车或者生产、销售擅自改装的机动车的，依照本条第三款的规定处罚。有本条第二款、第三款、第四款所列违法行为，生产或者销售不符合机动车国家安全技术标准的机动车，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”据此，对这类行为有三种处理情况：1、合法的机动车生产企业生产国家机动车产品主管部门许可生产的机动车型时，没有执行国家有关道路车辆外廓尺寸、轴荷、质量限值等机动车国家安全技术标准，导致质量不合格的产品出厂销售的，由产品质量监督部门按照《中华人民共和国产品质量法》第四十九条等条款规定，责令停止生产，没收违法生产的车辆，并处违法生产车辆货值金额等值以上三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，由工商行政管理部门吊销营业执照等。2、任何单位和个人生产、销售不符合国家有关道路车辆外廓尺寸、轴荷、质量限值等机动车安全技术标准的车辆，同时又属于不符合未经国家机动车产品主管部门许可生产的机动车型的，应当没收非法生产、销售的机动车成品及配件，可以并处非法产品价值三倍以上五倍以下罚款；有营业执照的，由工商行政管理部门吊销营业执照，没有营业执照的，予以查封。3、上述行为构成犯罪的，依法追究刑事责任。按照《刑法》第一百四十六条规定，对于生产不符合不符合国家有关道路车辆外廓尺寸、轴荷、质量限值等机动车安全技术标准的车辆，或者销售明知是上述车辆，造成严重后果的，应当处五年以下有期徒刑，并处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金；后果特别严重的，处五年以上有期徒刑，并处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金。二、合法成立的车辆生产企业未按照规定车型和技术参数改装特种运输车辆的。主要是违反了本条例第三十二条的规定。公路特种运输车辆一般用于专门运输超高、超宽、超重物品，如大型水利发电机组，同时也有一些特殊工业材料如核反应堆的运输等。由于运输不可解体的大件货物的需要，具有国家规定资质的车辆生产企业往往根据运输货物的长、宽、高、重量以及形状等对特种运输车辆进行改装。但是，如果改装行为不是按照国家规定的车型和技术参数进行，对公路安全和交通安全都具有一定危害。本条规定的违法行为责任主体是取得合法资质的车辆生产企业。对这种改装行为，应当由核发车辆生产企业资质的原发证机关责令其改正，并处罚款，根据违法情节、后果等酌定罚款数额；对拒不改正的，包括企业明确不予改正、消极对待不予改正以及虽经改正但未达到按照规定车型和技术参数改装效果等情况，由原发证机关吊销其资质证书。第六十四条违反本条例的规定，在公路上行驶的车辆，车货总体的外廓尺寸、轴荷或者总质量超过公路、公路桥梁、公路隧道、汽车渡船限定标准的，由公路管理机构责令改正，可以处3万元以下的罚款。【释义】本条是关于违反本条例第三十三条规定超过公路、公路桥梁、公路隧道、汽车渡船的限定标准进行运输应当承担的法律责任的规定。根据本条例第三十三条第一款规定，超过公路、公路桥梁、公路隧道限载、限高、限宽、限长标准的车辆，不得在公路、公路桥梁或者公路隧道行驶；超过汽车渡船限载、限高、限宽、限长标准的车辆，不得使用汽车渡船。由于公路、公路桥梁、公路隧道以及汽车渡船承载能力均有限定标准，超过标准行驶的，很容易发生公路、公路桥梁等损坏甚至发生安全事故等后果。本条所针对的违法行为既包括普通货运车辆的超限超载，也包括未经批准运输不可解体的大件物品的行为。如果车辆确需载运不可解体物品，且超过了公路、公路桥梁、公路隧道的限载、限高、限宽、限长标准，但已经按照本条例第三十五条规定办理了超限运输许可，则不属于本条规定的违法行为。对于本条规定的违法行为，应当由公路管理机构首先责令改正，包括卸载、分装货物等措施，直至符合要求；至于是否对其并处罚款及具体罚款数额，应当综合考虑违法情节、后果等情况合理确定。第六十五条违反本条例的规定，经批准进行超限运输的车辆，未按照指定时间、路线和速度行驶的，由公路管理机构或者公安机关交通管理部门责令改正；拒不改正的，公路管理机构或者公安机关交通管理部门可以扣留车辆。未随车携带超限运输车辆通行证的，由公路管理机构扣留车辆，责令车辆驾驶人提供超限运输车辆通行证或者相应的证明。租借、转让超限运输车辆通行证的，由公路管理机构没收超限运输车辆通行证，处1000元以上5000元以下的罚款。使用伪造、变造的超限运输车辆通行证的，由公路管理机构没收伪造、变造的超限运输车辆通行证，处3万元以下的罚款。【释义】本条是关于违反本条例第三十八条关于经批准的超限运输车辆未按要求行驶以及未携带、租借、转让超限运输车辆通行证行为应承担的法律责任的规定。违法行为包括三类：一、经批准进行超限运输的车辆未按照指定时间、路线和速度行驶的。由于工程建设、企业生产等特殊需要，对于超过公路、公路桥梁、公路隧道限定标准的车辆载运不可解体的大件物品，确需在公路、公路桥梁和公路隧道行驶的，必须按照本条例第三十五条至第三十八条规定取得超限运输许可。由于此类超限运输所经沿线的公路、公路桥梁、公路隧道限定标准不同，为最大限度保障安全，许可机关在审批超限运输申请时往往为其指定行驶的时间、路线和速度，并悬挂明显的标志以起到警示作用。对于未按照指定时间、路线和速度行驶的，既危害了公路、公路桥梁和公路隧道的安全、完好和畅通，对道路交通安全也具有较大影响。因此，本条规定，由公路管理机构或者公安机关交通管理部门责令其改正，监督其按照事先指定的时间、路线和速度行驶。如果违法车辆拒不改正，可以对其车辆进行扣留。二、未随车携带超限运输车辆通行证的。“未随车携带”包括已经取得了超限运输车辆通行证，但未随车携带，也包括未取得超限运输车辆通行证，但声称已取得只是未携带等情况。对此类行为，应当由公路管理机构扣留车辆，责令车辆驾驶人提供超限运输车辆通行证或者相应的证明，如果车辆驾驶人提供了超限运输车辆通行证或者相应的证明，则应当放行车辆；如果车辆驾驶人无法提供上述证件或者证明的，则应当按照违反本条例第三十三条规定超过公路、公路桥梁、公路隧道的限定标准进行运输的情况进行处罚。三、租借、转让或者使用伪造、变造的超限运输车辆通行证的。在实践中这其中的具体情况可能会很复杂，其违法方式可能会有多种表现。因超限运输车辆通行证都是针对车辆配发的，是标明车牌号的，因此，租借、转让合法有效的超限运输车辆通行证的使用价值不大，在实践中这种情况较少，更多的可能是针对违法运输车辆对通行证做篡改后再租借、转让，本条规定的租借、转让超限运输车辆通行证的行为，应当包括上述两种情况。对这种行为，本条规定由公路管理机构没收相关租借、转让的证件，并酌情分别处1000元以上5000元以下罚款。对使用伪造、变造的超限运输车辆通行证的，本条规定了由公路管理机构没收伪造、变造的超限运输车辆通行证，处3万元以下的罚款。本条所称伪造，是指无权制作超限运输车辆通行证的单位或个人非法制造该证件。变造，是指利用涂改、拼接等方法，对超限运输车辆通行证进行改制，改变其真实内容，如涂改车牌号、日期等。以往执法实践中，有人对使用伪造、变造证件的主张除按使用伪造、变造证件违法行为进行处罚外，还应当以无证行为再进行处罚，具体到本条，也就是认为使用伪造、变造的超限运输车辆通行证的，同时违反了本条例第三十三条未经批准禁止超过公路、公路桥梁、公路隧道的限定标准进行运输的规定，属于超限运输违法行为，应当同时按照本条例第六十四条进行处罚。按照行政处罚法的立法理念，这种认识是不妥的。使用伪造、变造超限运输车辆通行证进行超限运输的行为，视同于违法进行超限运输，因此立法中对伪造、变造超限运输车辆通行证的设定了与违法进行超限运输相同的罚款幅度。同时，考虑到伪造、变造超限运输车辆通行证是利用一种违法行为掩盖另一种违法行为，在执法中可以根据其性质较为恶劣，在规定的处罚幅度内给予较高限额的处罚。另外，租借、转让、伪造、变造的行为不论是否有偿均属于本条规定的违法行为。同时，对于解决这类行为，公路管理机构应当进一步通过技术手段提高超限运输车辆的防伪度，并逐步进行超限运输许可数据网络化，进一步完善路面治超监控网络，增加证件违法行为的难度和成本。第六十六条对1年内违法超限运输超过3次的货运车辆，由道路运输管理机构吊销其车辆营运证；对1年内违法超限运输超过3次的货运车辆驾驶人，由道路运输管理机构责令其停止从事营业性运输；道路运输企业1年内违法超限运输的货运车辆超过本单位货运车辆总数10％的，由道路运输管理机构责令道路运输企业停业整顿；情节严重的，吊销其道路运输经营许可证，并向社会公告。【释义】本条是关于在一定期限内连续违法进行超限运输的货运车辆、货运车辆驾驶人、道路运输企业应当承担的法律责任的规定。本条的规定是和道路运输企业、人员、车辆信誉体系相结合的超限治理措施。近年来，各地交通运输主管部门、公路管理机构纷纷探索了通过道路运输企业、人员、车辆信誉管理推进车辆超限超载治理的措施，包括建立实行违法超限超载车辆“黑名单”制度，超限超载车辆、驾驶员及企业信誉档案制度等，对于相关超限超载信息进行记载，并结合信誉情况采取说服教育、重点监控等不同措施，实践中取得了较好的效果。2007年，交通部、公安部、国家发展改革委、中宣部、国家工商总局、国家质检总局、国家安全监管总局、国务院法制办、国务院纠风办以交公路发〔2007〕596号文联合发布了《关于印发全国车辆超限超载长效治理实施意见的通知》，其中明确要“建立货运企业及从业人员信息系统及信誉档案，登记、抄告超限超载运输车辆和企业等信息，并结合道路运输企业质量信誉考核制度，进行源头处罚”，“实行重点运输企业及从业人员黑名单制度。对一年内超过3次以上（含3次）的车辆或驾驶人，要列入黑名单予以曝光，并由原发证机关撤销其道路运输营运证或从业资格证”。对于道路运输企业的质量信誉考核制度，按照2006年交通部以交公路发〔2006〕294号文印发的《道路运输企业质量信誉考核办法（试行）》的规定，包括运输安全考核、经营违章情况考核、服务质量考核、社会责任考核等指标，根据考核情况分别授予企业不同的信誉等级。这些制度和做法有效地推进了车辆超限超载治理工作。本条正是在总结近年来车辆超限超载治理经验的基础上，进一步通过行政法规对这些经验加以提炼、总结和巩固所作的规定。判定本条规定的法律责任的几个关键因素是，一是对象，包括货运车辆、驾驶人、道路运输企业；二是时间，即在1年内进行超限运输的统计；三是频率或比率，即在规定时间内违法超限运输超过3次或者违法超限运输的货运车辆超过本单位货运车辆总数10％。执法主体是道路运输管理机构，可以采取吊销有关车辆、企业证件，责令人员停业，以及责令企业整顿等措施。第六十七条违反本条例的规定，有下列行为之一的，由公路管理机构强制拖离或者扣留车辆，处3万元以下的罚款：（一）采取故意堵塞固定超限检测站点通行车道、强行通过固定超限检测站点等方式扰乱超限检测秩序的；（二）采取短途驳载等方式逃避超限检测的。【释义】本条是关于违反本条例第四十条第二款规定扰乱超限检测秩序或者逃避超限检测应当承担的法律责任的规定。本条规定的违法行为包括两类：一、故意扰乱超限检测秩序的。固定超限检测站点是路面治超监控网络的重要组成部分。经国务院同意，交通部等九部委自2004年6月起在全国集中开展了车辆超限超载治理工作，综合运用了行政、法律、经济手段和各种技术措施，探索了车辆超限超载治理的长效机制。其中一项重点内容就是加强治超检测站点规范化建设，在全国建设一批标识统一、设施完备、管理规范、信息共享的治超检测站点和治超信息管理系统，完善全国治超路面监控网络。实践中，由于各方面原因，扰乱检测秩序的行为时有发生，不仅影响了超限检测秩序，同时对于车辆通行秩序甚至交通安全和社会治安均会造成一定程度的影响。本条规定的“扰乱超限检测秩序”的行为比较典型的有遮挡车牌、强行闯站、集团闯站、恶意堵车、聚众闹事、破坏设施等违法行为，违法行为人主观上必须存在故意，非因故意，经查证确有客观原因，如车辆制动失灵等情况不属于本条规定的违法行为。二、逃避超限检测的。超限车辆除了前述恶意扰乱超限检测秩序的行为，还存在逃避超限检测的情况，如绕道行走避开固定超限检测站，或者先卸后载短途驳载等，同时还存在专门的“黄牛”带车绕道等不良现象。按照本条例第四十条规定，车辆应当按照超限检测指示标志或者公路管理机构监督检查人员的指挥接受超限检测。对于逃避检测的，应当按照本条规定承担法律责任。本条的处罚实施主体是公路管理机构，处罚内容有两项，一是强制拖离或者扣留车辆，直至违法行为消除。对于被查处的超限超载运输车辆，要责令对超限超载部分的货物实施卸载等纠正措施。二是并处3万元以下的罚款。公路管理机构在实施强制措施和处罚时，应当规范执法、按照规定的程序实施，对扣留的车辆应当妥善保管。第六十八条违反本条例的规定，指使、强令车辆驾驶人超限运输货物的，由道路运输管理机构责令改正，处3万元以下的罚款。【释义】本条是关于违反本条例第四十一条第三款禁止指使、强令车辆驾驶人超限运输应当承担的法律责任的规定。由于利益驱动、竞争状况等多方面的原因，部分车主、企业等有时会要求车辆驾驶人进行超限运输，即使在车辆驾驶人根据对车辆装载情况的判断，从安全等方面考虑，表示拒绝的情况下，也会发生强令驾驶人超限运输的情况。本条对违反第四十一条第三款设定的义务的行为规定了相关责任。判断本条规定的法律责任，应当注意以下情况：一是处罚实施主体是道路运输管理机构，结合本条例第四十一条第一款、第二款规定的道路运输管理机构源头派驻监管制度进行处罚；二是处罚内容为责令改正直至违法状态消除，达到要求，同时并处罚款；三是违法行为发生地点没有特定限制，既包括第四十一条第一款规定的煤炭、水泥等货物集散地以及货运站，也包括其他发生指使、强令车辆驾驶人进行超限运输行为的其他相关场所，如一些厂矿企业等；四是指使、强令行为造成了违法进行超限运输的后果；五是违法行为的主体没有特定限制，任何单位和个人，不论与驾驶员存在雇佣关系、朋友关系还是亲属关系，均不影响其依法承担本条规定的法律责任。第六十九条车辆装载物触地拖行、掉落、遗洒或者飘散，造成公路路面损坏、污染的，由公路管理机构责令改正，处5000元以下的罚款。【释义】本条是关于违反本条例第四十三条规定车辆装载物触地拖行、掉落、遗洒或者飘散造成公路路面损害应承担的法律责任的规定。第四十三条规定，车辆应当规范装载，装载物不得触地拖行。车辆装载物易掉落、遗洒或者飘散的，应当采取厢式密闭等有效防护措施方可在公路上行驶。实践中由于车辆未进行规范装载，造成装载物损害公路的情况时常发生，比较常见的如装载砂石、沥青以及其他强腐蚀性化学物品等货物的车辆造成遗撒等现象。理解本条规定重点在于明确以下三个要点：一是发生了危害行为，即车辆装载物车辆装载物触地拖行、掉落、遗洒或者飘散；二是造成了危害后果，即因上述危害行为产生了公路路面损坏、污染的结果。未造成危害后果的，不适用本条规定；三是法律责任的承担和事前是否进行了规范装载没有必然联系。只要发生了上述危害行为，并产生了上述危害后果，即适用本条规定。至于车辆是否在上路前进行了规范装载，不应成为判断是否应当承担本条规定法律责任的依据。本条规定的是车辆装载物触地拖行、掉落、遗洒或者飘散造成公路路面损害的行政处罚，如果上述危害行为同时造成了他人损害的，还应当依据《侵权责任法》、《公路法》等相关规定承担侵权责任。第七十条违反本条例的规定，公路养护作业单位未按照国务院交通运输主管部门规定的技术规范和操作规程进行公路养护作业的，由公路管理机构责令改正，处1万元以上5万元以下的罚款；拒不改正的，吊销其资质证书。【释义】本条是关于违反本条例第四十五条规定，未按照有关技术规范和操作规程进行公路养护作业应当承担的法律责任的规定。公路养护质量和水平关系到公路的完好、安全和畅通，第四十五条就养护工作的规范化、标准化作出了原则性要求。近年来，国务院交通运输主管部门先后发布了《公路养护安全作业规程》（JTGH30-2004）、《公路养护技术规范》（JTGH10-2009）等一系列关于公路养护的技术规范和操作规程，对养护作业安全、公路各组成部分养护技术要求、公路防灾与突发事件处置以及环境保护等各有关方面均提出了相应的要求。公路养护作业单位在进行小修保养、中修、大修和养护改建等各类养护作业时，均应当严格遵守上述规范和规程，确保养护工程质量。否则应当按照本条规定承担相应法律责任。本条规定的法律责任主体是公路养护作业单位，对其违法行为，由公路管理机构首先责令改正，直至违法状态消除，达到规定要求，同时应当根据违法情节、后果等情况并处罚款。拒不改正的，吊销资质证书。“拒不改正”包括明确表示不予改正，也包括虽表示改正，但未能达到规定要求等情况。本条例第四十六条对公路养护作业单位实行资质管理，从技术力量、作业经历等方面规定了公路养护作业单位资质条件，同时明确公路养护作业单位资质的具体管理办法由国务院交通运输主管部门另行制定。因此，对于养护作业单位资质的管理，应当进一步结合交通运输部有关规定进行细化。第七十一条造成公路、公路附属设施损坏的单位和个人应当立即报告公路管理机构，接受公路管理机构的现场调查处理；危及交通安全的，还应当设置警示标志或者采取其他安全防护措施，并迅速报告公安机关交通管理部门。发生交通事故造成公路、公路附属设施损坏的，公安机关交通管理部门在处理交通事故时应当及时通知有关公路管理机构到场调查处理。【释义】本条是关于公路、公路附属设施损坏的报告和调查的有关程序的规定。违反本条例有关规定造成公路损害的原因，存在多种情况，如在公路、公路用地范围内挖沟饮水、采石、取土、采空作业的，在公路桥梁跨越的河道上下游一定范围内抽取地下水、架设浮桥以及修建其他危及公路桥梁安全的设施的，利用公路桥梁进行牵拉、吊装作业的，未经批准进行涉路施工的，车辆违法进行超限超载运输的，载运易燃、易爆、剧毒、放射性等危险物品发生事故的，车辆装载物触地拖行及掉落、遗洒或者飘散等不同情况。不论何种行为，只要造成公路、公路附属设施损坏的，都应当按照本条规定，立即报告公路管理机构；危及交通安全的情况，如车辆发生事故、车辆装载物掉落暂时难以移走等情况，还应当履行防护责任，并迅速报告公安机关交通管理部门。因交通事故造成公路、公路附属设施损坏的，公安机关交通管理部门在处理时应当及时通知公路管理机构到场调查处理。主要是因为车辆具有流动性，如果在公路、公路附属设施损坏后，公路管理机构不能够及时到场处理，容易发生相关车辆逃离现场，逃避调查，逃避理应承担的责任的情况。公路管理机构在接到通知后，要及时派人赶到出事地点，按照规定进行调查处理，并对受损公路、公路附属设施尽快组织修复。第七十二条造成公路、公路附属设施损坏，拒不接受公路管理机构现场调查处理的，公路管理机构可以扣留车辆、工具。公路管理机构扣留车辆、工具的，应当当场出具凭证，并告知当事人在规定期限内到公路管理机构接受处理。逾期不接受处理，并且经公告3个月仍不来接受处理的，对扣留的车辆、工具，由公路管理机构依法处理。公路管理机构对被扣留的车辆、工具应当妥善保管，不得使用。【释义】本条是对造成公路、公路附属设施损坏的车辆、工具进行扣留及相关处理程序作出的规定。本条规定的扣留车辆、工具，从性质上讲，是对与违法行为有直接关系的物品所采取的保全措施，是保障公路管理机构对公路、公路附属设施损坏进行调查处理得以顺利进行的一种行政强制措施。采取这项行政强制措施，要注意不能损害当事人的合法权益，对当事人与案件无关的车辆和工具，不得进行扣留。关于本条第一款的规定，要注意以下4个方面的理解：1、造成了公路、公路附属设施损坏的后果。如果只是发生了事故或者其他意外情况等，但没有造成损坏后果，则不应当适用本条；2、对于危害行为没有限制类别。只要是造成公路、公路附属设施损坏的行为，均应适用本条规定；3、行为人拒不接受公路管理机构在现场进行的调查处理；4、扣留车辆、工具这一措施是选择性措施。公路管理机构可以选择扣留的方式，但通过其他途径能够达到目的的，也可以不予扣留。本条第二款规定了公路管理机构扣留车辆、工具的相关程序。公路管理机构采取这项行政强制措施，要严格按照规定的程序进行，并当场出具扣留车辆的凭证，并对车辆情况进行详细记载，并同时通知当事人在限定期限内到公路管理机构接受有关公路、公路附属设施损坏的调查处理。逾期不接受的，对扣留的车辆、工具依法处理，属于应当强制报废的，或者涉嫌走私、盗抢的车辆，或者涉嫌作为犯罪工具的车辆等情况，应当移交有关机关按程序处理；对于其他情况，要依照《物权法》、《拍卖法》等相关法规予以处理。对于被扣留的车辆、工具，要根据所扣留的车辆、工具的特性采取措施妥善保管，不得以任何名义使用、拆卸，也不得损毁被扣留的车辆、工具。当事人在规定期限内到公路管理机构接受调查处理的，要及时返还所扣留的车辆、工具。第七十三条违反本条例的规定，公路管理机构工作人员有下列行为之一的，依法给予处分：（一）违法实施行政许可的；（二）违反规定拦截、检查正常行驶的车辆的；（三）未及时采取措施处理公路坍塌、坑槽、隆起等损毁的；（四）违法扣留车辆、工具或者使用依法扣留的车辆、工具的；（五）有其他玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权行为的。公路管理机构有前款所列行为之一的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。【释义】本条是关于公路管理机构及其工作人员不依法履行公路保护职责应当承担的责任的规定。本章从两方面规定了法律责任的主体，一方面是行政相对人，对于实施违反本条例有关公路保护的规定的，予以相应的行政处罚，或者采取相应的行政强制措施；另一方面是作为执法主体的公路管理机构及其工作人员，对其不履行职责的行为，在本条设定了相应的处罚规定。本条针对的对象是公路管理机构的工作人员及其负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，列举了五项不履行职责的行为，其中第二项、第四项属于主动作为型不履行责任，第三项属于被动不作为型不履行责任，第一项则属于前两者情况兼有。《中华人民共和国公务员法》第一百零六条规定：“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法进行管理”，公路管理机构工作人员实施了第一款第一至五项不履行职责行为的，应当视其情节，参照《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国行政监察法》有关规定，按照干部管理权限，由人员的任免机关或者行政监察机关等给予其警告、记过、记大过、降级、撤职、开除的处分。第七十四条违反本条例的规定，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。【释义】本条是关于违反本条例规定，构成违反治安管理行为或者犯罪行为的处理的规定。关于本条规定的责任主体，既包括管理相对人，也包括公路管理机构以及其他依照权限履行公路保护职责的主体。关于违反本条规定的行为，对于扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》给予治安管理处罚。由于公路线长、网络密集、覆盖面大，因此破坏公路保护的情况也比较多样。一是对于哪些行为构成违反治安管理的行为，总的判断原则是，违反治安管理的行为一般具有三个特征：1、具有一定社会危害性，会对国家、社会和公民的合法权益造成危害；2、属于违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》等治安管理方面的法规的行为；3、行为情节尚不构成刑事处罚。公安部以公通字〔2005〕95号文发布了《公安部关于规范违反治安管理行为名称的意见》，对《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的违反治安管理行为名称进行了梳理和规范，实践中也可以作为判断的参考之一。二是对于哪些行为构成犯罪行为，总的判断原则是，犯罪行为一般具有两个特征：1、具有社会危害性；2、具有依法应收惩罚性，要严格按照《中华人民共和国刑法》规定的犯罪的主体、客体、主观行为、客观行为要件进行判断。经初步判断，认为违反本条例规定的行为属于或者可能属于违反治安管理行为或者犯罪行为的，应当依法移交公安机关或者司法机关进行处理。第六章附则【本章提要】附则，是附在法律后面的规则，是法的整体中作为总则和分则辅助性内容而存在的一个组成部分。从立法实践看，附则通常包括与法律密切相关的名词、术语的定义或者解释，法律适用的特别规定以及法律的生效日期等规定。本章共三条，分别是对村道、专用公路以及军事运输使用公路的法律适用和本条例生效日期作了规定。第七十五条村道的管理和养护工作，由乡级人民政府参照本条例的规定执行。专用公路的保护不适用本条例。【释义】本条是关于村道及专用公路保护工作的规定。一、农村公路（包括县道、乡道和村道）是公路网的重要组成部分，也是直接服务农民群众生产生活和农村经济发展的重要基础设施。总体上看，我国农村公路的发展经历了三个阶段：第一阶段是从新中国成立到改革开放初期的三十年，是农村公路的普及阶段，重点是解决“通”的问题，到1978年，全国农村公路里程达到了58.6万公里，公路等级低，通达率也较低，大量乡镇和村庄仍不通公路。第二阶段是从1979年到2002年的二十多年，这一阶段是普及与提高相结合的阶段，伴随着中国改革开放政策和全面建设小康社会的推进，各级交通运输主管部门加大了农村公路建设投入力度，农村公路得到了较快发展，到2002年底，全国农村公路达到133.7万公里，等级公路占总里程的74.4%。第三阶段是2003年到现在，这一阶段是大投入、大发展阶段，是中国农村公路发展最快、发展最好的阶段。根据党中央、国务院关于建设社会主义新农村的战略部署，交通运输部提出了“修好农村路，服务城镇化，让农民兄弟走上油路和水泥路”的建设目标，对投资结构进行了重大调整，实施了“东部地区通村、中部地区通乡、西部地区通县”工程，启动了“农村渡口改造”和“农村客运站点”建设，各级政府都加大了农村公路资金投入，全国农村公路步入了一个全面快速发展的新时期。为规范、有序、快速推进农村公路建设，2005年国务院通过了《全国农村公路建设规划》，提出了中长期农村公路发展目标。从2006年开始，国家开始实施“十一五”发展规划，交通运输部组织实施了农村公路“五年千亿元”工程。据统计，从2006年到2010年五年时间，全社会投入农村公路建设9500亿元，其中中央政府投入农村公路建设补助资金1978亿元，新改建农村公路186.8万公里，其中新增农村公路52.7万公里，全国农村公路总里程达到345万公里。到2010年底，全国农村客运车辆达38万辆，农村客运线路达9万余条，日均发班120万个班次，全国乡镇、建制村通客运班车率分别达到98%和90%，极大方便了农民群众出行。农村交通条件的改善，让亿万农民群众亲身感受到改革开放带来的成果，对加强农村产业结构调整、发展现代农业和增加农民收入，发挥了重要作用，成为社会主义新农村建设的一大亮点和农民群众直接受益的“民心工程”。二、由于受到当时的立法条件、公路交通的发展水平和认知能力所限，1998年1月1日施行的《公路法》未将村道纳入调整范围[④]。随着近年来村道通车里程的迅速增长，2010年底全国村道总里程达到189.8万公里，村道保护需求与保护能力之间的矛盾愈显突出，如管理养护主体不明确、养护资金缺少稳定渠道、养护机制缺乏活力等，一定程度上制约了村道的健康持续发展。2005年9月29日，国务院办公厅印发了《农村公路管理养护体制改革方案》（国办发〔2005〕49号），规定村道与乡道、县道同属农村公路范畴，是全国公路网的有机组成部分，是农村重要的公益性基础设施，要求进一步加强管理和养护。2006年10月1日，交通运输部印发了《全国农村公路统计标准》，将村道纳入到公路统计范畴，并进一步明确了村道的定义[⑤]。同时，还制定并出台了《农村公路建设管理办法》、《农村公路建设资金使用监督管理办法》、《农村公路养护管理暂行办法》等一系列规章和规范性文件，指导各地及时做好包括村道在内的农村公路建设、管理和养护工作。为稳步推进农村公路管理养护体制改革并巩固阶段性成果，使村道保护工作有法可依，本条例首次在行政法规层面上确立了村道的法律地位，规定村道的管理和养护工作由乡级人民政府参照本条例的规定执行。三、专用公路的保护不适用本条例。根据《公路法》第十一条规定，本法对专用公路有规定的，适用于专用公路；专用公路是指由企业或者其他单位建设、养护、管理，专为或者主要为本企业或者本单位提供运输服务的道路。据此可知，《公路法》的调整对象主要是作为社会公共道路的公路。企业或者有关单位为本单位与外部连结使用而修建的专用道路，如矿山企业的矿区专用道路、森林企业的林区专用道路、国防科研基地专用道路等，是由企业或者有关单位自行建设、管理、养护，而且主要供本单位使用的，这些专用公路原则上不适用《公路法》的规定。但考虑到专用公路通常与公路相连，需要与公路网规划相衔接，因此，《公路法》第十五条和第十九条分别就专用公路的规划以及专用公路改划为社会公路的问题作了规定。除此之外，《公路法》其他条文均不适用于专用公路。在此基础上，本条例对《公路法》相关规定作了进一步明确，未将专用公路保护纳入调整范围。第七十六条军事运输使用公路按照国务院、中央军事委员会的有关规定执行。【释义】本条是关于军事运输使用公路的规定。一、军事运输是指运用国家、军队和社会的交通运输设施、设备和运载工具，组织实施军事运输和交通保障的总称。建国以来，国务院、中央军事委员会加快了军事运输立法工作，初步建立了以《中华人民共和国国防法》为上位法的军事交通运输法律体系。在法规层面，主要有《军事交通运输条例》、《国防交通条例》、《民用运力国防动员条例》、《中国人民解放军军事交通运输条例》、《陆空军船艇条例》等。在规章层面，主要有《公路军事运输规则》、《铁路军事运输管理办法》、《水路军事运输管理办法》等。此外，还存在大量的政策文件。二、与其他军事运输方式相比，公路军事运输具有覆盖范围广、通达程度深、机动性能强的特点。新形式下部队执行多样化军事任务越来越多，军事运输使用公路的要求也越来越高，为保障战时军事运输和执行特殊军事运输任务的车辆安全、快速通行公路，本条作了特别规定，军事运输使用公路应当按照国务院、中央军事委员会的规定执行。因此，对于军事运输使用公路的，应当遵守《道路交通安全法》、《公路法》、《公路安全保护条例》等法律、法规的规定；国务院、中央军事委员会对军事运输使用公路有特别规定的，根据《中华人民共和国立法法》第八十三条确立的“特别法优于一般法”原则，应当优先适用国务院、中央军事委员会的规定。第七十七条本条例自2011年7月1日起施行。1987年10月13日国务院发布的《中华人民共和国公路管理条例》同时废止。【释义】本条是关于本条例生效日期及《公路管理条例》废止的规定。一、行政法规的生效时间，是指行政法规对其所调整的社会关系发生约束力的具体时间。关于行政法规的生效时间，我国现行法律体系中，有以下几种情况：一是在法律条文中规定“本条例自某年某月某日起施行”。根据《行政法规制定程序条例》规定，签署公布行政法规的国务院令载明该行政法规的施行日期，行政法规应当自公布之日起30日后施行。目前，绝大多数行政法规均采用这种模式，预留一定的准备时间，让社会各界更好地了解和熟知法规内容。二是在法律条文中规定“本条例自公布之日起施行”。根据《行政法规制定程序条例》规定，涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍行政法规施行的，可以自公布之日起施行，具体时间一般为国务院总理签署发布国务院令的时间，如《乳品质量安全监督管理条例》、《汶川地震灾后恢复重建条例》、《全国污染源普查条例》等。三是行政法规公布后先予以试行或暂行，而后由立法部门加以补充完善，再通过为正式法规，公布施行，在试行期间也具有约束力。本条例采用了上述第一种模式。2011年3月7日，国务院总理温家宝签署国务院第593号令，公布本条例，自2011年7月1日起施行。本条例的颁布与施行日期之间有4个月的时间间隔，主要是为了充分做好贯彻实施的各项准备工作，包括对公路保护相关地方性法规、部门规章、地方性政府规章及相关规范性文件进行清理，制定配套规章及规范性文件；组织学习、培训和宣传等。2011年7月1日，《公路安全保护条例》生效后，任何单位和个人都要严格遵守，依法办事，各级人民政府及其有关部门特别是交通运输主管部门和公路管理机构要认真、严格地执行本条例，对于违反本条例的行为，要依法予以惩罚，维护法律法规的权威和尊严。二、溯及力的问题。所谓溯及力，又称溯及既往的效力，是指法律、行政法规生效以后能否适用于生效以前的行为和事件。如果适用，就表明具有溯及力；如果不能适用，就表明没有溯及力。目前，世界各国大多数都采用不溯及既往的原则。根据《中华人民共和国立法法》第八十四条的规定，“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”，我国法律、法规也采用不溯及既往的原则，一般是没有溯及力的，如果有溯及力，在法律条文中应对此作出明确规定。本条例对溯及力问题没有作出规定，表明本条例没有溯及力，即本条例施行以前的行为和事件，不能依据本条例的规定进行处理。三、关于《公路管理条例》存废问题。1987年10月颁布的《公路管理条例》，主要调整公路建设（包括建设规划、通行费征收）、公路养护（包括养护施工、养路费征收）、路政管理（包括路政执法、征费稽查），从结构和内容上看，属于一部小型版的公路法，但对照《公路法》，存在内容重复、陈旧等问题。特别是燃油税费改革后，国务院修订了《公路管理条例》有关养路费征收的内容，现行的《公路法》、《收费公路管理条例》和《公路安全保护条例》基本上可以涵盖《公路管理条例》的内容，为优化公路法律体系，国务院1987年10月13日颁布的《公路管理条例》于2011年7月1日废止。[①]公路附属设施的种类及配置要求，参见《公路工程技术标准》（JTGB01-2003）“9交通工程及沿线设施”。[②]《公路法》第二条第二款规定：本法所称公路包括公路桥梁、公路隧道和公路渡口。《公路法》第四十四条第二款规定：因修建铁路、机场、电站、通信设施、水利工程和进行其他建设工程需要占用、挖掘公路或者使公路改线的，建设单位应当事先征得有关交通主管部门的同意；影响交通安全的，还须征得有关公安机关的同意。占用、挖掘公路或者使公路改线的，建设单位应当按照不低于该段公路原有的技术标准予以修复、改建或者给予相应的经济补偿。[③]《中华人民共和国广告法》第三十二条规定：有下列情形之一的，不得设置户外广告：（一）利用交通安全设施、交通标志的；（二）影响市政公共设施、交通安全设施、交通标志使用的；（三）妨碍生产者或者人民生活，损害市容市貌的；（四）国家机关、文物保护单位和名胜风景点的建筑控制地带；（五）当地县级以上地方人民政府禁止设置户外广告的区域。[④]《公路法》第六条第一款规定：公路按其在公路路网中的地位分为国道、省道、县道和乡道，并按技术等级分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路。具体划分标准由国务院交通主管部门规定。[⑤]《全国农村公路统计标准》规定：村道是指直接为农民群众生产、生活服务，不属于乡道及以上公路的建制村与建制村之间和建制村与外部联络的主要公路。符合下列条件之一的农村公路可确定为村道：建制村之间的主要连接线；建制村与乡道及以上公路的主要连接线；建制村所辖区域内，已建成通车并达到四级及以上技术标准的公路。