我国农村社会保障制度存在的问题及对策

我国农村社会保障制度存在的问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 及对策 摘　要 农村社会保障制度作为我国社会保障的一个重要组成部分,是社会发展的"稳定器"，是经济可持续发展的"调节器"。 我国是一个人口大国，全国总人口的80%是农村人口，然而作为社会"减震器"和社会公平"调节器"的社会保障制度实施却长时间内只是关注于城镇居民，对占人口多数的农村居民投入很少。要建设好现阶段的我国农村社会保障制度体系，就应以政府为主导，多渠道筹措资金，不断完善和普及合作医疗制度，同时，各地应结合实际情况不断探索新思路，尝试新 方法 快递客服问题件处理详细方法山木方法pdf计算方法pdf华与华方法下载八字理论方法下载 。 本文基于以上背景论述了我国农村社会保障体系的现状,分析了我国农村社会保障制度现存的层次低、范围小、覆盖面窄、保障功能差以及社会保障管理分散和社会保障基金管理缺乏法律保障，难以保证保值增值等问题,提出了政府为主导，建立完善农村社会保障体系、继续完善农村合作医疗制度，适时与城镇医疗保险接轨和建立医疗救助制度，作为合作医疗制度的补充等对策。 关键词：农村社会保障制度；政府主导；社会公平。 Abstract Rural social security system of China's social security is an important component of social development ,it is also the "stabilizer" and a sustainable economic development of the "regulator." China is a populous country, the country's total population is 80 percent rural population, but as a social "shock absorber" and social justice "regulator" of the social security system is only concerned about the long time residents in the cities and towns of the population Most of the rural population into small. To build at this stage in China's rural social security system, it should be government-led, multi-channel fund-raising, and constantly improve the cooperative medical care system and universal at the same time, various parts of the actual situation should be constantly explore new ideas and try new methods. Against this background this paper discusses China's rural social security system and the status and the reasons for the establishment of China's rural social security system, described the need for, analysis of China's rural social security system existing problems, proposed the establishment of a sound social security system in rural areas response. Key Words: Rural social security system; Government-led; Social equity. 目  录 引言    ………………………    1 一、我国农村社会保障制度的发展历程及现状    2 （一）我国农村社会保障制度的发展历程    2 1.集权化保障阶段（1949~1977年）：服从工业化积累资金的需要    2 2.分权化保障阶段（1978~1988）：分享经济增长的份额    3 3.制度化保障阶段（1989年以来）：抵御市场经济的风险    3 （二）我国农村社会保障制度的现状    4 1.农民养老保险制度    4 2.农村合作医疗制度    5 3.农村“五保”制度    5 4.农村最低生活保障制度    6 二、我国农村社会保障制度面临的主要问题    7 （一）层次低、范围小，覆盖面窄    7 （二）社会化程度低，保障功能差    7 （三）农村社会保障模式存在弊病    8 （四）社会保障基金管理缺乏法律保障，难以保证保值增值    8 （五）社会保障管理分散    8 三、完善我国农村社会保障制度的对策    9 （一）政府为主导，建立完善农村社会保障体系    10 （二）继续完善农村合作医疗制度，适时与城镇医疗保险接轨    10 （三）建立医疗救助制度，作为合作医疗制度的补充    10 （四）实现社会保障与家庭保障共筹资金，建立多渠道的农村社会保障资金筹集体系    11 （五）在农村社会保障制度实施中尝试实践新措施，努力探索新思路    11 参考文献    ………………………    12 引　言 我国经过30多年的改革和发展，已经初步建立起了与市场经济相适应的社会保障制度框架，但是，我国现行的社会保障制度仍然存在很多问题，比如存在保障水平低、覆盖面小，最低生活保障制度建设缓慢，养老保障的社会互济性低、保障能力弱，农村合作医疗可持续发展面临困境等问题。研究我国农村社会保障制度及存在的问题，及时总结经验教训，对于建立起适应社会主义市场经济体制要求的社会保障制度具有十分重要的意义。 目前，国内学术界对我国农村社会保障制度存在的问题及对策这一问题进行了较深入地研究,取得了一些富有价值的研究成果。 针对我国农村社会保障制度存在的社保资金缺乏稳定来源、筹资困难问题，裴晓勇认为从社会保障费的支出看，占全国人口近８０％左右的农民的社会保障费支出只占总数的１１％，而占人口２０％的城镇居民的社会保障费支出却占总数的８９％；从覆盖面看，城镇达９１％，而农村只有９％，可见农村的社会保障资金严重缺乏。韦镇坤则认为现阶段国家虽然加大投入力度，但远不及农民对社保资金的需要，社保资金增加的幅度低于物价的上涨速度。社保资金来源单一、有限，主要坚持“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则，大多数集体无力或不愿承担，国家政策很难落实到位，单纯依靠农民自己缴纳又受农民收入水平的限制。这样，社保资金就缺乏稳定性与持久性。 针对目前我国农村社会保障制度存在的覆盖面窄、层次低、发展不平衡问题，裴晓勇认为目前，我国农村社保工作亟待解决的问题有：农民缴费标准低，难以达到农民养老保障的目的；原规定的“集体补助为辅、国家政策支持”，概念模糊，操作性差，使得国家对农村社保资金的投入流于口号，缺乏实在的动作；农民社保基金保值、增值难度大等。韦镇坤则认为农村与城市人口享受的社会保障待遇严重不平衡。从覆盖面看，城镇已达91%，而农村只有2%.另外，社会保障制度建设在各地区不平衡，东部沿海地区好于东北、中、西部地区。 本文的创新点是为解决农村留守老人的养老问题可以尝试"互助赡养"模式。第一种方式是让无人赡养老人出租自有的土地耕种权给其他有富裕劳动力的家庭，其中的租金收取支出由专门机构负责，用租金来交纳参加政府或社会开办的社区活动中心的费用；另外一种"互助赡养"模式，是让留守老人由本族或其他有青壮年劳力的家庭代为赡养，其子女为代赡养家庭给予一定的物质补贴，其中政府专门机构负责联系落实，平时进行监督检查受委托家庭，这样双方家庭都满足了各自的需求。 本文通过文献研究和整理归纳的方法论述了我国农村社会保障体系的现状,分析了我国农村社会保障制度现存的层次低、范围小、覆盖面窄、保障功能差以及社会保障管理分散和社会保障基金管理缺乏法律保障，难以保证保值增值等问题,提出了政府为主导，建立完善农村社会保障体系、继续完善农村合作医疗制度，适时与城镇医疗保险接轨和建立医疗救助制度，作为合作医疗制度的补充等完善我国农村社会保障体系的对策及建议。 一、 我国农村社会保障制度的发展历程及现状 （一）我国农村社会保障制度的发展历程 中国农村社会保障制度的演进历程按照马克思历史唯物主义的理论解释，社会保障作为社会的上层建筑，其变化发展最终要服从于经济基础；而根据制度经济学的观点，当经济、社会环境发生重大变化之后，制度主体将突破路径依赖，诱致性制度变迁应运而生。 作为一项重要的社会制度，社会保障在中国农村有其非常独特的制度变迁路径。 1.集权化保障阶段（1949~1977年）：服从工业化积累资金的需要 新中国成立初期，我国依据中华人民共和国第一部宪法中“劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物资帮助的权利”的规定，逐步建立了包括劳动保障、困难补助、生活补贴、社会救济和农村“五保”供养制度。1958年以后在人民公社建立了敬老院、合作医疗、赤脚医生等简易的社会保障组织。“文化大革命”时期，已经基本社会化的城镇社会保障体系遭到破坏，企业与农村集体一样承担起了低水平的保障功能。 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 经济体制下，我国实行中央高度集权的分配制度，家庭、市场等经济保障功能基本丧失，社会保障制度具有集权特征。此时期我国农村绝大多数农民基本处于国家的社会保障体系之外，城镇居民享有的就业、医疗、住房、退休金等福利农民均无权享受。 中央集权机制在社会保障中的集聚效应与信息障碍。我国计划经济体制是中央政府及其职能部门掌握重要经济资源并作出经济决策的集权制度，中央集权体制有利于国家集中资源进行重点经济建设，也有利于解决突出的社会保障问题。然而由于保障渠道单一，其他社会主义缺乏参与的能力，严重影响了社会保障功能的正常发挥。 2.分权化保障阶段（1978~1988）：分享经济增长的份额 社会经济福利决定于国民收入的数量及其分配，而增加国民收入总量的根本途径是实行经济资源的最优配置。只有提高资源配置效率，保持国民经济持续稳定增长，才能为提高社会经济福利水平奠定坚实的物质基础，为协调分配关系创造出相对宽松的运行空间。我国的经济体制改革在政策的价值取向上可以划分两个阶段。第一轮改革以地方政府主导型为主，表现为中央的“放权让利”，地方政府、企业、集体、家庭特别是新兴的经济主体，更多地分享了经济增长的份额。农村联产承包变革使得农民家庭的经济功能恢复，保障功能增强，也动摇了工农业产品交换剪刀差的组织基础。国家连续提高农产品收购价格，允许农民从事多种经营和非农产业，促进了农业生产的发展和农民收入的提高。家庭经营制度实际上成为农民生活保障的主要形式，也相对扩大了农村居民就业和消费的选择自由。这一时期农村社会保障制度主要是农村扶贫制度的建设，而且强调开发扶贫、生产性救济、充分体现了“效率优先、兼顾公平”的分配原则。这基本与我国处于社会主义初级阶段的国情相符合。1978~1998年，全国农民人均年纯收入从134元增加到2162元，绝对贫困人数从2.5亿人减少到4200万人。通过发展经济，中国成功地基本解决了农村绝对贫困问题。 3.制度化保障阶段（1989年以来）：抵御市场经济的风险 进入90年代以来，建立现代社会保障制度成为完善社会主义市场经济的重要课题，社会保障进入制度化阶段。党的十四届三中全会出台的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出建立与我国目前社会生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应的多层次的社会保障体系，并规定建立统一的社会保障管理机构。1998年九届人大通过的政府机构改革 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 中，组建了劳动与社会保障部，统一主管养老、医疗、失业保险等保障工作。在大力推进城镇社会保障制度建立与完善的同时，有关部门进行了农村社会养老保险、医疗保险和最低生活保障等制度的试点工作，并逐步在全国农村推广试行。 建立社会保障制度是第二轮改革的客观需要和重要内容。以“放权让利”为特征的第一步改革，虽然解放和发展了生产力，但也严重削弱了政府特别是中央的宏观调控能力。1989年以后，对如何降低改革成本，保持社会稳定，解决好地区差距、农村贫困等社会问题引起重视。同时，国有企业改革引起的下岗问题和国家机构改革引起的分流问题，也迫切需要社会保障这张保护网。建立符合市场经济发展需要的规范的社会保障制度，是改革和发展的迫切需要。 计划经济向市场经济体制的转轨，为社会保障制度变迁提供了动力。首先，改革计划经济体制动摇了传统的社会保障体制赖以建立的经济基础。例如：农村合作医疗保障制度，依靠集体经济组织动员资源，其筹资、补偿和管理方式都发生了根本变化，丧失集体经济支配权的合作医疗体制基本解体。再次，制定边际效用递减规律决定了随着市场经济的发展，社会保障制度需要创新。例如，80年代初我国农村高贫困率现象是计划经济体制形成的，这种经济性质决定了“开发式扶贫”制度具有较高的适应效率。然而进入90年代以后，我国已经大大减少的贫困人口主要分布于少数自然条件恶劣的贫困地区，贫困地区外的阶层性贫困也越来越突出。扶贫组织效率明显降低，挪用贪污扶贫资金的现象频繁发生，且扶贫资金倾向投向于基础设施和乡镇企业，结果国家虽然每年向贫困地区投入巨额扶贫资金，但绝对贫困人口获益十分微薄。“开发式扶贫”方式亟待改革。 （二）我国农村社会保障制度的现状 社会保障制度是以国家或政府为主体，依据法律规定通过国民收入再分配，对公民暂时或永久失去劳动能力以及因各种原因生活发生困难时给予物质帮助，保障其基本生活的制度。我国经过30多年的改革和发展，已经初步建立起了与市场经济相适应的社会保障制度框架，但是，我国现行的社会保障制度仍然存在很多问题，研究我国社会保障制度及存在的问题，及时总结经验教训，对于建立起适应社会主义市场经济体制要求的社会保障制度具有十分重要的意义。 我国目前农村社会保障制度包括农村“五保”制度、农民养老保险、农村合作医疗和农村最低生活保障制度四个方面。 1.农民养老保险制度 半个世纪以来，由二元经济结构所决定，我国社会保障也一直呈现二元结构态势，到20世纪90年代末，约占人口80%的农村居民，仅享受社会保障份额的11%，而这11%主要是农村的优抚安置人员，九亿农民实际上不在我国的社会保障体系之内。 1991年1月，国务院决定由民政部负责开展农村社会养老保险工作。民政部在深入调查研究和总结经验的基础上，制定了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》并从1991年6月开始在山东省组织了较大规模的试点，取得了很大成效。 方案确定的我国农村养老保险的指导思想和基本原则是：建立农村社会养老保险制度要从农村的实际出发，以保障老年人的基本生活为目的。建立农村社会养老保险制度要坚持资金个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持；自助为主，互助为辅，家庭养老与社会养老相结合；农村农、工、商等各类人员社会养老保险制度一体化，由点到面，逐步发展的原则。 2.农村合作医疗制度 1994年，国务院研究室、卫生部、农业部与世界卫生组织合作，在全国7个省14个县开展了农村合作医疗制度改革的试点，探讨合作医疗立法的理论依据。1997年1月，中共中央、国务院在《关于卫生改革与发展的决定》中提出，举办合作医疗，要在政府的组织领导下，坚持民办公助和自愿参加的原则。筹资以个人投入为主，集体扶持，政府适当支持。要因地制宜地确定合作方式、筹资标准、报销比例，逐步提高保障水平。力争到2000年在农村多数地区建立起各种形式的合作医疗制度，并逐步提高社会化程度，有条件的地方可以逐步向社会医疗保险过渡。1997年3月，卫生部等部门向国务院《关于发展和完善农村合作医疗若干 意见 文理分科指导河道管理范围浙江建筑工程概算定额教材专家评审意见党员教师互相批评意见 》，5月份国务院批转了这个意见。在意见的推动下，农村合作医疗在逐渐恢复和发展。农村的合作医疗制度在保障农民的健康水平，降低死亡率，提高农村人口的平均寿命等方面发挥了积极的作用。 3.农村“五保”制度 “五保”制度是我国农村传统的社会救济制度。1956年颁布的《高级农业合作社示范章程》规定：“农业生产合作社对于缺乏劳动能力或完全丧失劳动能力、生活没有依靠的老弱寡、残疾社员在生产和生活上给予适当的安排和照顾，保证他们吃、穿和烧柴的供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬。”，由此确立了我国农村“五保”制度。对“五保户”的供养有两种方式，即集中供养和分散供养。集中供养是指将五保对象供养在集体提供经费举办的养老院中；分散供养是指由农户供养，由集体提供生活费用补贴。 农村经济体制改革以后，“五保户”赖以生存的集体经济被瓦解，“五保户”的生活没有了经济保障。为了解决新时期“五保”工作出现的新问题，从1985年起全国逐步推行乡镇统筹解决经费的办法。到1994年，全国3万余个乡镇实行经费统筹，占乡镇总数的65%。1994年1月，国务院颁布了《农村五保供养工作条例》，对五保户的评定登记、供养标准、供养内容、供养形式、经费来源、五保对象的财产或遗产的处理等作了规定，使我国的五保工作由此走上了规范化道路。在实践中，集中供养少于分散供养，只是分散供养的1/4，但是集中供养的生活水平高于分散供养。据民政部门的统计，2000年，全国集体供给的五保户208万余人，集体供给金20.5亿元。在农村诸项社会保障制度中，五保制度是实施得最好的一个制度，它有效地保护了农村特定的贫困人群的基本生活。 4.农村最低生活保障制度 农村最低生活保障制度是农村经济体制改革以后，适应新情况、新问题，建立起来的新的农村社会救济制度。 1995年，民政部在部分地区开展农村最低生活保障制度试点工作，以此改革以往的农村社会救济事业，保障真正困难的农村人口的生活，树立政府的良好形象。1996年底，民政部发布了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》，提出“各地要积极试点，稳步推进。凡开展农村社会保障体系建设的地方，都应该把建立最低生活保障制度作为重点，即使标准低一点，也要把这项制度建立起来。”同时还制定了《农村社会保障体系建设指导方案》，方案对最低生活保障制度的建立提出了几条指导性意见：保障标准要根据当地农村居民最基本的生活需求、经济发展水平和财政承受能力来确定和调整；保障资金由地方各级财政和村集体分担，分担比例根据各地实际确定；各地应根据实际情况，对保障对象在生产、生活、医疗、教育等方面给予适当的优惠政策。 在“意见”和“方案”的规范和指导下，在各级政府的大力推动下，到1999年底，全国农村实行最低生活保障的县区市有1935个，占全国2126个县的91%。保障资金由国家和集体筹集，例如1999年农村最低生活保障资金支出，北京为295万元，其中国家支出229万元，占78%，集体支出66万元，占22%；上海为1031万元，其中国家支出434万元，占42%，集体支出597万元，占58%；广东为10218万元，其中国家支出8628万元，占84%，集体支出1590万元，占16%；陕西为11024万元，其中国家支出1852万元，占17%，集体支出9172万元，占83%；新疆为17万元，全部由国家支出。1999年全国共投入资金62240.6万元，其中国家支出32483.8万元。对于保障对象的确定，各地根据当地的具体情况作了具体规定，到1999年底，全国农村得到最低生活保障的人数为316.17万人，占农业人口的0.34%，全国共投入农村居民最低生活保障金62240.6万元，其中国家预算安排32483.8万元。农村五保户政策得到较好贯彻，集体为195.4万人提供资金17.9万元，国家提供了1.55亿元。 二、我国农村社会保障制度面临的主要问题 社会保障制度是以国家或政府为主体，依据法律规定通过国民收入再分配，对公民暂时或永久失去劳动能力以及因各种原因生活发生困难时给予物质帮助，保障其基本生活的制度。我国经过30多年的改革和发展，已经初步建立起了与市场经济相适应的社会保障制度框架，但是，我国现行的社会保障制度仍然存在很多问题，研究我国社会保障制度及存在的问题，及时总结经验教训，对于建立起适应社会主义市场经济体制要求的社会保障制度具有十分重要的意义。 随着农村经济的发展，为了保证改革的顺利进行，发挥社会保障“调节器”和“稳定器”的作用，我国对在计划经济体制下形成的保障体系进行了一系列的改革，并取得了令人鼓舞的成绩，取得了重大成就，部分地区解决了部分群众‘老有所医、老有所养’的问题。对于深化农村改革和维护社会安定，发挥了一定的积极作用，但还存在一些问题，主要表现在以下几个方面。 （一）层次低、范围小，覆盖面窄 建立社会保障网络的乡镇1994年虽达14，854个，却仅占全国乡镇位数的31%，建立社会保障基金会的村委会仅占24％。没有建立社会限障机构的地区，尽管集体也以公益金和合作医疗基金的的形式向农民收取社会保障费用，但由于个人缴纳的公益金只是赡养无儿无女的孤寡老人，社会供给性差，而且使用缺乏有效的监督和约束，农民没有积极性。而且大外分乡镇企业和私有企业以及农村劳动力就业的国有企业、城镇集体企业、三资企业对农村劳动者的社会保障基本是空白的。这种情况，使国家无法对农村劳动者提供基本的生活保障，极不适应多种所有制并存的格局。 （二）社会化程度低，保障功能差 目前农村以养老，医疗为重点的社会保障工作仅在小范围内实行．没有在全国大范围内大面积推广，社会保障基金调剂范围小，在如何确定福利水平与经济发展的关系方面国家没有一个具有法律意义上的数量规定。全国虽有l，100个县开办养老保险，但参加人口只占总人口的10%。积极推行的农村合作医疗制度虽然解决部分群众“病有所医”的问题，但是没有从根本上解决农村人口与集体在保健医疗上的依附关系，医疗保障只是社区化，而不是社会化。这种状况不仅削弱了社会保障对劳动者的生活保障作用，而且成为集体经济和乡镇企业进一步发展和参与市场竞争的障碍。 （三）农村社会保障模式存在弊病 目前农村社会保障模式主要采取现收现付和略有节余的办法，大体有四种：（1）仿城模式：社会保障基金完全由企业负担，个人不缴纳费用，企业也没有储备。主要在经济实力雄厚的乡镇企业里实行。（2）福利模式：看病不要钱，养老不要钱，上学不要钱．用水不要钱，一切由村里负担。它在集体经济发达的乡村实行。（3）社区模式:以社区为单位筹集、管理和使用。（4）储蓄积累模式：其特点由国家、集体、个人分别承担社会保障责任，由国家统一管理资金，保证合理利用率。 以上四种模式中，第一种模式，已被实践证明是不成功的，在城市里也难以为继；第二种模式，目前不易推行，一旦经济滑坡，就会彻底瓦解。这两种模式，承袭了城镇企业职工社会保障基金由国家和企业包办的做法，使集体和企业背上了包袱，不利于建立适合农村经济特点的以自我保障为主的社会保障机制。第三种模式的困难是基金没保障，很难保证基金不被动用。第四种储蓄积累模式，基本克服了它们的不足，并便于农民接受，是一种可行的模式，但范围极小。从整体上看，现行的农村社会保障模式无法承担未来农村老龄化高峰到来的冲击。 （四）社会保障基金管理缺乏法律保障，难以保证保值增值 由于农村社会保障体制尚未确立，社会保障尚未立法，更没形成法律体系，使农村社会保障工作无法可依，无章可循，致使农村社会保障基金管理缺乏约束，资金使用存在风险大，无法解决保值增值的问题。有的将社会保障基金借给企业周转使用，有的用来搞投资，炒股票，更有甚者利用职权贪污盗窃，致使资金大量流失，严重影响资金正常运转。投资风险和增值的高要求，使社会保障基金变为烫手的钱。 （五）社会保障管理分散 我国农村社会保障的现状是城乡分割、条块分割、多头管理、各自为政。条块之间既无统一的管理机构，也无统一的管理立法。从管理机构上看，部分地区在国有企业工作的农村职工的社会保障统筹归劳动部门管理，医疗保障归卫生部门和劳动者所在单位或乡村集体共同管理，农村养老和优抚救济归民政部门管理，一些地方的乡村或乡镇企业也建立了社会保障办法和规定，有的地方，人民保险公司也搞了保险，形成了“多龙治水”的管理格局。由于这些部门所处地位和利益关系不同，在社会保障的管理和决策上经常发生矛盾。由于多家分割，条块分割，政事不分，缺乏监督，使本来已经够乱的管理体制更加混乱。 另外，农村社会保障还存在发展不平衡，发展缓慢，对国民收入再分配功能差等有待于解决的问题。 建立农村社会保障制度是一项庞大的系统工程，涉及面广，不能一蹴而就，应垠据农村自身的特点和今后农村经济的发展从局部入手，逐步推进，走“渐进式’发展的路子。 三、完善我国农村社会保障制度的对策 我国农村社会保障制度因经济体制改革的深入和社会主义市场经济的建立而面临新的任务。我国计划生育政策的实施、家庭结构的变化、人口老龄化以及农业现代化、农村工业化、农村城市化的趋势等客观现实情况，以及过去搞的社区型社会保障的夭折，迫使我们必须建立起中国农村社会保障制度。这对我们既是一个严峻的挑代，又是一个很好的机遇。建立农村社会保障制度必须立足我国的基本国情，即人口多，底子薄，经济落后，劳动者无固定收入，老龄化速度快，地区发展不平衡。我国目前城镇职工社会保险的做法和国际社会保障经验、都不能解决我国农村社会保障问题。按通用的社会保障方式，即按严格的收入比例、严格的时间和地点、严格的投保年龄建立起一种规范的管理办法，在我国农村相当长的时间内是难以做到的。因此，建立我国农村社会保障制度的指导思想是：从农村实际出发，坚持以保障农民的基本生活为目的，借鉴我国城市和国外社会保障的经验和教训，以农民自我保障为主，自助为主与互济为辅相结合，社会基本保障与家庭保障、集体保障、企业保障相结合，实现全方位的社会保障。 建立农村社会保障制度的目标和方向是根据建立农村社会保障的指导思想和原则要求，在全国范围内建立一个科学、系统、规范，包括养老保险、医疗保险、工伤保险等社会保险和社会福利、社会救助等全方位的，城乡一体化的有中国特色的社会保障体系，使农村劳动者和全体社会成员在面临年老、疾病、丧失劳动能力以及其他诸困难时，能够得到最基本的生活保障活帮助，都能享有老有所养，病有所医，失业有救济等；最终实现“全民皆保险”，成为发展计会主义市场经济的一种重要的“稳定器”和‘减震器”。 （一）政府为主导，建立完善农村社会保障体系 政府的主导地位主要体现在制定社会保障政策法规并监督其执行，建立、完善和管理社会保障体系以及承担最后的财务责任。政府之所以要介入社会保障领域，根本原因在于社会保障的公共物品属性，同时，社会保障领域的市场失灵、政府权威及其强制力所带来的管理上的成本收益优势以及政府的最终财政责任也是其介入社会保障的重要原因。因此，必须由政府来精心策划养老、医疗、救济等社会保障计划，以逐步建立农村社会保障制度。 （二）继续完善农村合作医疗制度，适时与城镇医疗保险接轨 我国的农村合作医疗制度已经取得了一定成绩，受到广大农民的欢迎。然而，由于筹集资金总量有限以及政府为了控制道德风险，新型农村合作医疗也设置了起付线、共付水平和封顶线。当前共付部分仍然很高（共付比例在多数地区达到30%～50%），对于低收入的农民来说更难支付现金部分，这就限制了这种保险对贫困家庭的用处，贫困家庭依然因无力垫付大病的全额医疗费用而放弃求医；其次，自愿参加必然形成对经济困难群体的排斥，能够参加的是农村中相对富裕的群体，也就更有可能享受政府提供的补贴以及相应的医疗保障。这样客观上形成了富人越富越有保障，穷人越穷越没有保障，政府对参保者的财政补贴，就变成了一种典型的逆向转移支付，违背了社会保障制度应当对贫困者转移支付和缓解社会不平等的基本原则。 针对以上存在的问题，下步政府应尽可能加强投资力度和宣传，改革医疗保障享受条件，寻求科学的缴费方式，同时建立医疗费用控制机制，缓解医疗基金的压力。与此同时，适应城镇化的需要，逐渐提高医疗基金的统筹层次，将农村合作医疗制度与城镇大病统筹保险接轨乃至合并。 （三）建立医疗救助制度，作为合作医疗制度的补充 医疗救助制度是医疗保障体系的重要组成部分，也是社会救助体系的一个重要方面，在医疗保险制度尚不普及之时，其重要性更为突出。我国大部分地区将推行新型合作医疗制度，然而仍有少部分人群没有参保或参保了但无法享受的，而这些人群往往却是最需要救助的单位。为此，在完善农村新型合作医疗制度的基础上，还应加强建立医疗救助制度，为确实有困难、无钱看病的人群实施医疗救助。 （四）实现社会保障与家庭保障共筹资金，建立多渠道的农村社会保障资金筹集体系 社会保障资金是农村社会保障制度建设的核心问题。总体上社会保障资金应由个人、集体、政府三方共同负担。它体现了责任主体各自对社会保障的责任，同时也与我国现阶段经济发展水平和农村集体经济的实际情况相适应。我国现行农村社会保障制度难以为继的根本原因在于，本应有三方承担的社会保障资金基本上只是农民个人缴费，几乎变成了农民的个人储蓄。由于我国农村很多地区生产力发展水平还比较低，因而在短期内完全以社会保障取代家庭保障是不现实的，政府就要加大用于农民社会保障的财政投入力度，集体经济组织承担相应的资金比例，通过提高政府和集体对农民参保补助比例，激励农民积极参加社会保险，形成社会保障与家庭保障相结合的有效保障格局。 （五）在农村社会保障制度实施中尝试实践新措施，努力探索新思路 在实施农村社会保障制度过程中虽然政府为主导，然而，面对我国中央及省级政府财力和人力都相对有限的现实问题，就迫切需要各地方政府在实施农村社会保障制度过程中不能仅仅依靠上级指令，而应不断探索新思路、尝试新方法。如为解决农村留守老人的养老问题可尝试两种途径，一种是建立以行政村为单位的社区活动中心的"自助养老"模式，另一种是尝试"互助赡养"模式。第一种方式是让无人赡养老人出租自有的土地耕种权给其他有富裕劳动力的家庭，其中的租金收取支出由专门机构负责，用租金来交纳参加政府或社会开办的社区活动中心的费用（其中活动中心工作人员来自本村，其工资可一部分来自于老人交纳的租金，一部分来自政府补贴，其中村级政府部门进行监督考核）；另外一种"互助赡养"模式，是让留守老人由本族或其他有青壮年劳力的家庭代为赡养，其子女为代赡养家庭给予一定的物质补贴，其中政府专门机构负责联系落实，平时进行监督检查受委托家庭，这样双方家庭都满足了各自的需求。 参考文献 [1]郑功成.中国社会保障制度变迁与评估[M].北京：中国人民大学出版社，2002. 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