提升地方政府执行力建设社会主义新农村的核心080110

提升地方政府执行力:建设社会主义新农村的核心 [摘要] 本文针对我国社会主义新农村建设过程中对地方政府执行力研究欠缺而现实实施过程又存在执行难、难执行问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 ,指出了建设社会主义新农村必须依靠地方政府执行力,建设社会主义新农村给地方政府执行力带来的多种考验,如何提高地方政府执行力以及时回应社会主义新农村建设。 [关键词]社会主义新农村;政府;执行力 比尔.盖茨说:在未来十年内,我们所面临的挑战就是执行力。美国政策学者艾利森曾也说过,“在实现政策目标的过程中,方案确定的功能只占10%,而其余的90%取决于有效的执行”①。社会主义新农村建设是以公共基础设施建设为重点,以公共财政投入为主的系统工程;换言之,是以政府提供公共物品为主的政府行为,因此必需有赖于各层级地方政府及其官员的通力合作,新农村建设的最大挑战正是来自于地方政府执行力。长期以来,我国实施的牺牲农村农民农业利益发展城市的战略,导致了农村经济基础相对薄弱、农民素质难以提高、农村基层政府官员管理相对粗放等消极结果。这也使得今天我们所倡导的新农村建设方略,更多地来自于自上而下的外力推动,或者说是政府推动。因此,社会主义新农村建设实际上是对地方政府及其官员执行力的一次巨大考验!在新农村建设过程中,由于客观上存在着各地区政府执行力的差异性,各地必然会呈现出不尽相同的执行模式、执行 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 、执行要求、执行子目标。加之中央政府和地方政府之间过长的委托-代理链,目标偏离、不一致就在所难免,预期的政策目标和政策效果可能会大打折扣。有必要强调社会主义新农村建设中的地方政府执行力问题。 一、建设社会主义新农村必须依靠地方政府执行力 “执行力”一词由美国保罗.托马斯和大卫.伯恩率先提出②,随之成为企业界备受推崇的管理理念,并日益向经济、政治、社会、文化等领域渗透。执行力的核心是“把思路、战略、决策、规划与部属付诸实施的能力”③。从行政管理的角度看,行政执行是针对特定的行政相对人或者特定事件而采取行政措施的具体行政行为,这是国家行政机关最根本的职能,是行政权的集中表现④。就政府而言,所谓执行力就是指政府部门执行法律法规、方针政策、规划 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 、决策政令的能力,也是指政府通过战略流程、人员流程和运行流程进行工作目标落实的系统化过程⑤。行政执行力的本质就是“实干”。没有执行力,建设社会主义新农村就只能是纸上谈兵、豪言壮语;少了执行力,新农村建设就会半途而废、南辕北辙。没有执行力或者执行力低下的政府,就是不作为或难有作为的政府,执行是建设社会主义新农村过程中政府官员的首要任务和职责所在;执行力是地方政府及其官员必须具备的核心能力。执行是公共政策过程的关键环节,执行力度和方向直接决定着新农村建设前景和速度,最终决定了目标与结果是否能有机结合,决定了目标实现的速度与效果。执行力是新农村建设的的“关键”所在,是新农村建设策略中关乎成败的重中之重的环节。 新农村建设首先就是解决执行主体的合法性问题。怀特(Leonar D. White)在其《公共行政研究导论》中指出,政府的“公共行政,就是公共事务的执行;行政活动的目的,则是使公共计划得以最迅速、最经济、最圆满地完成”⑥。新农 1 村建设的执行主体,当然就是具有执行权的地方政府各相关部门工作人员,不是政府机构工作人员不能担当执行主体的角色。政府官员的智力、魄力、胆识与毅力无不构成对待执行的态度。高素质的执行人员可以有效提高执行新农村建设策略的速度、力度和准确度。反之,则可以使得新农村建设目标难以实现,农村居民难以共享社会进步的成果。往往好的政策、好的思路、好的机遇和鼓舞人心的目标都需要通过执行主体才落到实处,从而达到预期目标。 新农村建设的执行内容主要是农村基础设施建设、改造。加强农村基础设施建设以提升农业生产能力、农民生活条件和社会保障水平,这是一种真正惠及普通百姓,为农村居民提供“公共产品”或“准公共产品”的活动。新农村建设、改造资金应以公共财政为主,国家财政资金是其主要的投入来源。据国家发改委有关专家调查,按照社会主义新农村建设标准,全国大约需要投入4万亿元,进行农村道路、安全饮水、沼气、用电、通信、广播电视等基础设施建设。马晓河⑦将其概括为“六通、五改、两建设、一提高”。“六通”即通路、通水、通气(燃料)、通电、通讯、通广播电视,“五改”即改厕、改厨、改圈舍、改校舍、改卫生所;“两建”即建公共活动场所、建集中垃圾处理站;“一提高”即提高农民收入。尽管形式多样,但其实质内容都是农村基础设施建设。反观世界发达国家,韩国政府为了支持“新村运动”,中央政府在运动之初成立了由内务、农林、工商、建设、文教、邮电、经济企划院等部门行政官员组成的特别委员会,道、直辖市、市、郡、面、邑、村也成立了相应机构,形成了从中央到地方的组织领导体系。韩国在启动“新村运动”之初,无偿向全国35000个村庄提供了大量的水泥和钢筋,用于房屋改造、道路铺设、桥梁修建等项目。在后续阶段,继续进行财政支持,仅在1971年至1978年的财政预算中,农村开发项目费用就增加了7.8倍,中央和地方财政投资合计增加82倍,1994年政府和民间投资额高达110,000亿韩元⑧。法国、德国政府提供低息农业贷款、投资补贴、拨款、农产品价格支持、低息贷款等措施,加速推进农业和农村的现代化发展。无论是韩国的“新村运动”还是日本的“造村运动”,都是政府积极扩大农村财政投入力度、加大财政转移支付强度、扩大农村公共产品供给的过程。可见,建设新农村需要借助于“计划机制”来层层落实。但由于中央政府与地方政府之间漫长的委托-代理链,地方政府官员的“逆向选择”和“道德风险”不乏少数,“市场失灵”和“政府失灵”有可能同时存在。地方政府对新农村建设的执行态度、力度、速度等都值得考问。 新农村建设是一个有组织的执行过程。新农村建设是一项化规划、战略为行动的过程,是不断地分解总目标、子目标乃至程序的过程。就个人层面而言,执行是个人完成任务的行为;就政府组织而言,执行是团队达成目标的过程;就系统而言,执行是组织决策、运营、操作的系统集成。但不管哪一个层面,都涉及到执行力问题,执行力是实现新农村目标的核心要素。执行力是执行并实现既定战略目标的能力。执行的过程是将战略目标现实化、把观念转化为现实的过程。执行过程中,有可能出现目标与现实、目标与执行不一致情况,尽管我们无法要求政府执行过程的绝对理想化,也难以苛求政策初始值与目标值的绝对一致,但也不能允许政府行为的随意化、初始政策的被扭曲变形,削弱政府政策的权威性。通过执行我们还获知初始的新农村政策的合理性并加以不断修正,使得新农村建设得更加符合国情、符合各地区实际情况。 新农村建设也是结果导向性的举措。中央对建设社会主义新农村的明确要求就是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。也就是说,建 设社会主义新农村要统筹解决好“三农”问题,要以建设新农村为载体发展新农业、培育新农民。通过提高农村生产经营能力、改善人居环境、增强社会保障等基本硬件设施建设,优化配置这些资源、提高财政资金的使用效率。这些都可以通过绩效评价加以测量、评判的。 二、建设社会主义新农村对地方政府执行力的影响形式 社会主义新农村建设是考验政府执行力的系统工程。其相关变量多维多样。如下表所示。这众多因素无不考验着中央政府和地方各级政府的执行力和公信力。 1、农村地方政府主体意识不强对新农村建设的影响 农村道路、安全饮水、沼气、用电、通信、广播电视等基础设施建设资金,如果中央财政和地方财政采取1:1的比例匹配投资的话,上级政府可谓大权在握、财源滚滚。这会使一些地方基层政府沿袭“等、靠、要”习惯,“跑部钱进”,缺少主体意识和积极作为思想和能力。中央资金单一的投资渠道,使得有些地方政府缺少对其他社会资源的积极关注,社会资源(包括境内外资源、慈善资源、农民自己的少量资源)动员能力低下;满足于跑项目、搞建设,而忽视建成项目设施的后续维护保养、经营管理等。这些问题如果不得到根本解决,建设社会主义新农村将成为一个空洞的“雷声大、雨点小”的政治运动,热热闹闹开始,不了了之收场。 2、委托-代理链太长对新农村建设的影响 中央政府和各级地方政府之间本质上也是一种委托-代理关系。一个初始时完整合理的政策,可能由于上下级之间层次太多,而被中途截留,增加了信息传递成本和政策执行距离,政策的精神和内容层层递减,强化了行政梯度递减效应,降低了政策执行的保真度。越是在“山高皇帝远”的地方,政策迟阻和偏离现象愈甚,监督成本越高。中央政策是方向性和原则性规定,地方政府作为权力执行主体,不可避免地带有“理性经济人”特性,即自利性。这种自利性对政策有效执行形成一定制约。在执行政策时,受自身利益驭动,把一个完整的政策加以分解,将对自己有利的部分加以贯彻执行,对自己不利的部分置之不理。至于政策执行末端的农村基层组织,自实行家庭承包制以来,被不同程度地削弱,农村公共事务日趋衰败、式微。 3、“行政区经济”对新农村建设的影响 “现代政治己不是政党政治,而是官僚政治⑨。”官僚政治这个毒瘤的恶性膨胀,必然导致官僚的腐败行为、设租寻租现象。由于事实上存在的地方政治割据和各地经济社会发展的不平衡性,不同行政区域之间的经济运行也因之出现分割现象。中央“一刀切”的政策措施,使得某些措施在某些地方就无力落实。中央与地方分灶吃饭的财政体制,使得各地的地方财政实力与财政增长呈不均衡态势。有些地方政府可能会对中央财政资金管理不善,有意或恶意“截流”、“漏损”中央财政资金;随着地方利益的膨胀,在地方政府强烈追求自身利益最大化的动机驱使下,在主要官员强烈的政绩驱动下,各级行政区的经济功能十分突出,地方本位与保护主义盛行⑩,区域经济运行带有强烈的地方政府行为色彩。在新农村建设过程中,如果地方政府遇到对己有利的政策,执行时有过之而无不及;对己不利的条款,或避而不谈,或蓄意误读;那么,就必然会出现政策执行活动不当甚至非法“偏离”政策目标的现象,严重影响了国家政策的权威性和社会公共利益的实现、社会福利的最大化。社会主义新农村将建设成什么模样,就难以想象。 4、行政执行失范对新农村建设的影响 执行力具有一定的阈值,达不到或超过了一定阈值的过强或过弱的执行力都难以奏效。表现为:一是简单克隆。一些地方政府工作人员对行政执行力的理解有失偏颇,习惯官僚主义作风,把简单重复上级文件和讲话精神视为执行力,进而造成政策执行不当甚或偏离政策目标。有些地方盲目模仿韩国的“新村运动”,让农民拆旧房盖新房,即是例证。二是强制执行。有些地方农村基层政府组织采取一些急于求成的过激行为或违反政策的措施,“主宰”而不是“主导”农民,来建设地方政府眼中的新农村,而不是农民自己的新农村。其实,新农村建设不是简单地完成上级分配的指标和任务,不是做些表面文章,不是简简单单的“新村庄建设”,如修建华而不实的广场,大盖“农民式别墅”,或建设一些“精品小区”,满足于搞新一轮的“形象工程”、“面子工程”、“政绩工程”;而是从根本上改变农村面貌、改善农民生存状态的浩大工程,需要一个较长的建设时期。三是层层摊派。马晓河11认为,根据对典型地区的调查,在中西部地区,新农村建设的“六通、五改、两建”等13项工程扣除已建成的项目后,待建项目全部建成所需投资平摊到农户每户约为8265元(政府+农户);其中,农民愿意承担49.7%的费用(即4107元),希望政府补助的比例为50.3%(即4158元)。按照2004年农村统计户数测算,需要农民自筹资金6270亿元。我们姑且不论这个费用计 算是否合理,单就西部地区的农民人均收入和人均消费水平而言,恐怕也是勉为其难。如果不加以事先预测控制,极有可能演变成层层摊派、加重农民经济负担。甚至资金链断裂。四是监督执行乏力。由于政府真实信息获取的难度,普通百姓对政府执行行为难以进行有效的度量和检验,没有自下而上的来自农民的监督机制,容易造成政府调控行为的滞后和政府自我调控能力的降低。加之政府自身缺乏灵敏的出错终止机制、从上到下的监督控制机制,政策执行往往过度“偏离”政策目标,达不到预期效果,也与中央提出“要坚持从各地实际出发,尊重农民意愿,扎实稳步推动新农村建设”的初衷相悖。 三、提升地方政府执行力,及时回应社会主义新农村建设要求的策略 社会主义新农村建设与地方政府执行力之间是相辅相成、相互制约、相得益彰的关系。因此,假如我们撇开自然社会环境中的不可抗力因素对地方政府执行力的干扰以外,改善影响执行力的主观因素,提高政府执行力,可以在很大程度上加快建设新农村的步伐和速度。 1、用好政策,大胆选拔任用执行力强的政府官员 政策和执行对于建设社会主义新农村而言,缺一不可。政策是建设社会主义新农村的指南,执行则是社会主义新农村战略举措得到正确落实的保障。执行的关键在人,地方政府执行力的关键在地方主要官员。政府官员的潜质是执行力提升的前提,技能是执行力提升的关键,用心是执行力持久的动力,勤奋是执行力实际的体现。因此,上级领导选拔地方政府官员时必须建立强势,用对人、用好人;按照新农村建设需要确定用人标准,选择恰当的执行者;明确主要领导岗位工作职责,建立实施领导政绩评价 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 。引入竞争、激励、淘汰机制,坚持不执行,就换人;确保新农村建设如期推进。地方政府要坚持做到一手抓大政方针,一手抓执行力,而且两手都要硬!要用战略的眼光来诠释执行,不能陷入执行表面化、执行局部化、执行扩大化、执行全异化、执行停滞化、执行纯粹化的泥潭。 2、培育积极心态,提升地方政府的资源动员能力 增加农民收入、大幅度提高农民的工资性收入在全部收入中的比重是建设新农村最重要、最关键的目标。农民收入问题,直接关系到农村社会稳定与和谐社会的发展。因此,地方需要筹措的建设资金,要少向农民摊派,真正给农民“减负”。这就需要地方政府具有较强的资源尤其是社会资源动员能力。资源包括资金资源和技术、产品、物力、人力、信息等非资金资源。对社会资源建立起有偿动员和无偿支援相结合、精神激励和物质补偿相结合、价值补偿和非价值补偿相结合的激励机制,提高农民的需要层次。这都对地方政府官员的资源动员能力提出了更新更高的要求。因此,要逐步消除地方政府官员的执行行为缺陷、执行心理障碍,如依赖心理、抵触心理、自我保全心理、得过且过心理等,使执行不力和执行扭曲、执行脱节等执行行为降低到最低程度。 3、政务公开,强化自下而上的监督机制 要使社会主义新农村建设目标在实施过程中不偏差、不走样、不背离,必须提高行政执行行为的有效性。而提高行政执行的有效性,关键在于初始的制度 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 。制度缺陷可能会造成执行主体、生态环境、执行行为、管理过程缺乏有效整合,使得政府执行力先天不足,形成恶性循环的“锁定”效应;反之,制度完善